1 Innledning

1.1 Utvalgets oppnevnelse og sammensetning

Utvalg for å utrede Forsvarets lavflygingsområder ble oppnevnt av Forsvarsdepartementet (FD) den 24 september 1998 (vedlegg 1). Utvalget har hatt som hovedformål å videreføre Forsvarets interne arbeid i perioden 1993-97 med å revidere lavflygingsstrukturen som ble anbefalt i Fostervollutvalgets innstilling 2E i 1979.

Som leder for utvalget ble seniorrådgiver Erik Normann Warberg, Forsvarets forskningsinstitutt oppnevnt.

Øvrige medlemmer som ble oppnevnt var;

• Flygeleder Pål Handelsby,Luftfartsverket, Region Øst-Norge

• Ass. prof. Morten Bakken,Norges Landbrukshøyskole, Institutt for husdyrfag

  (Varamedlem: Veterinær Randi Moe, Norges Veterinærhøyskole)

• Rådgiver Karl Erik Hogstad,Statens forurensningstilsyn

• Seksjonssjef Morten Kielland,Direktoratet for naturforvaltning

• Oberst Håkon O. Sveistrup,Forsvarskommando Sør-Norge/Joint Headquarters-North

• Oberst Arild Heiestad,Forsvarsattaché Paris

• Overingeniør Ranveig Finnanger,Forsvarets bygningstjeneste

• Forsker Gunn Marit Aasvang,Statens institutt for folkehelse

• Major Dagfinn Hestflått,Forsvarets militærgeografiske tjeneste

• Kaptein Mette Grøtteland,Rygge hovedflystasjon

Som sekretærer for utvalget ble oberstløytnant Lasse Lindalen,Lufttjenestedirektoratet/Forsvarets militærgeografiske tjeneste og førstekonsulent Christopher Wisbech Husebye, Forsvarets overkommando, oppnevnt.

Seniorkonsulent Kari-Elisabeth Skotnes, Forsvarets bygningstjeneste, har erstattet Christopher Wisbech Husebye da han fratrådte sin stilling september 1999. Overingeniør Øyvind Martinsen erstattet tidligere representant fra Forsvarets militærgeografiske tjeneste, major Dagfinn Hestflått.

1.2 Mandat og utvalgets tolkning av mandatet

Lavflygingsutvalget ble gitt følgende mandat;

"Utvalget skal ha som mandat å vurdere hensiktsmessigheten av dagens ordning for Forsvarets lavflygingsområder som bygger på belastningsprinsippet etter Fostervollutvalgets innstilling 2E av 1979. Utvalget bes oppdatere Forsvarets behov for, og gjennomføring av, lavflyging i lys av Forsvarsstudien 96. Det skal vurderes i hvilken grad det i forhold til kommersiell og annen sivil lufttrafikk er nødvendig å innføre nye ordninger for Forsvarets operative lavflygingsvirksomhet.

Utvalget skal gi en vurdering av restriksjonsprinsippet i forhold til dagens ordning, som er anbefalt innført i en arbeidsgrupperapport av februar 1995. Herunder skal det vurderes om det er hensiktsmessig å innføre restriksjoner både i horisontal og vertikal avstand mellom luftfartøy og det restriksjonsbelagte område og/eller objekt. Utvalget bes også vurdere anvendelse av belastningskart og/eller Geografiske Informasjons Systemer (GIS) ved en eventuell implementering av restriksjonsprinsippet.

Utvalget bes videre vurdere samarbeidsformer mellom miljøvernmyndighetene, berørte næringsinteresser og Forsvaret, slik at Forsvarets operative lavflygingsvirksomhet gjennomføres på en slik måte at både miljøverninteresser og Forsvarets interesser blir behørig ivaretatt.

Utvalget bes undersøke, i lys av ovennevnte rapport av februar 1995, hvilke belastninger til hvilke tidspunkter lavflyging har på miljø, naturressurser og samfunn. Utvalget skal i sitt arbeide undersøke hvordan andre land har organisert sin operative lavflygingsvirksomhet.

Det skal gjennomføres en vurdering av konsekvensene, herunder de økonomiske og administrative konsekvenser, ved eventuell innføring av ny ordning for Forsvarets operative lavflyging. I den grad utvalget finner det nødvendig, skal det så tidlig som mulig søkes samarbeid med instanser, organisasjoner etc for innhenting og/eller vurdering av informasjon og dokumentasjon.

Utvalget skal, etter ovennevnte gjennomgang, presentere en sammenstilling av ulike alternative ordninger for Forsvarets operative lavflygingsvirksomhet. Alternativene skal presenteres slik at konsekvensene framkommer klart og kan vurderes og veies mot hverandre. Utvalget skal deretter legge fram en anbefaling til framtidig lavflygingsstruktur, og eventuelt foreslå endringer i gjeldende forskriftsverk og/eller lovverk.

Utvalget skal gjennomgå de administrative og sikkerhetsmessige bestemmelser og rutiner knyttet til gjennomføringen av Forsvarets operative lavflygingsvirksomhet. Forholdet mellom Forsvaret og berørte sivile instanser skal belyses særskilt. Det skal på denne bakgrunn gis anbefaling til framtidig samarbeidsforum mellom luftfartsmyndigheter, miljøvernmyndigheter, berørte næringsinteresser og Forsvaret ved gjennomføring av Forsvarets operative lavflygingsvirksomhet."

Utvalget anser seg å kunne stå fritt i forhold til rapport fremlagt av Forsvarets interne arbeidsgruppe av 1995 og dets anbefalinger. Utvalget mener at det er viktig å få en bredest mulig vurdering av hvilke ordninger som kan være de mest hensiktsmessige, alle forhold tatt i betrakting, for den fremtidige lavflygingsstruktur.

Mandatet ber utvalget å vurdere utvalgets arbeid i forhold til Forsvarsstudien 96 (FS 96). Det ligger en del arbeid forut før utgivelsen av en forsvarsstudie, slik at større deler av FS 96 er utarbeidet en stund før dokumentutgivelsen. Deler av studien vil følgelig ha mindre aktualitet jo større tidsgapet mellom utgivelsen av den og dagens situasjon er, noe som er en av årsakene til at det fortløpende blir igangsatt nye studier. Forsvarsstudien 2000 (FS 2000) og Forsvarsanalysen 2000 (FA 2000) er ved avslutningen av denne rapport avlevert Forsvarssjefen og deres innvirkning på innstillingen og forhold til mandatet, blir det nærmere redegjort for i kapittel 4. Kort oppsummert tilsier disse studiene at behovet for interne og eksterne endringer av en mer dyptgripende karakter foreligger. Disse er bl a:

1. Strammere rammer og budsjett for Forsvaret sammenfallende med bundne investeringer og behov for nyinvesteringer, bl a nye jagerfly, herunder FS og FA 2000 med mulige nye strukturer.

2. Økende fokus på og norsk sikkerhetspolitisk vektlegging av deltakelse i internasjonale operasjoner utenfor Norge, jfr St meld nr 38 (1998-99).

Utvalget har derfor lagt større vekt på hva slags innvirkning FS2000 vil få, sett i forhold til FS96. FS2000 har direkte innflytelse på arbeidet i og med at konsekvensene av politiske og økonomiske forhold, er premissgivere for de oppgaver Forsvaret skal ha i fremtiden, herunder valg av flytyper, våpensystemer og roller, og følgelig fremtidig lavflygingsbehov.

Utvalget har ikke hatt som mål å legge frem et komplett strukturverk for lavflyging. Målet har vært å finne frem til løsninger, som utvalget har søkt å eksemplifisere, slik at de forskjellige veivalg kan avveies på et grundig og omforenet grunnlag. Sammensetningen av utvalget er ment å danne grunnlag for dette.

1.3 Utvalgets arbeidsmåte

Utvalget har lagt vekt på jevnlige heldagsmøter, noen få to-dagers samlinger samt to besøk i utlandet, henholdsvis Sverige og Storbritannia. Siden mandatet er svært omfattende, har utvalget i stor grad lagt vekt på en grundig og omfattende innsamling av tilgjengelig informasjon. Dette skyldes at mandatet favner en rekke fagområder.

Det ble likevel identifisert noen områder hvor behov for ekstern kompetanse har vært tilstede. Utvalget har derfor ved siden av sitt eget arbeid, engasjert SINTEF, Statens institutt for folkehelse, Østlandsforskning og Norsk institutt for naturforskning (NINA), til å gjennomføre visse studier og undersøkelser.

Det ble videre lagt vekt på å gjennomføre en rekke møter med eksterne institusjoner, samt interesseorganisasjoner. Hensikten har dels vært å høre deres erfaringer, dels å teste ut teser som utvalget måtte ha ved møtetidspunktet. Disse interesseorganisasjonene, offentlige instanser, utvalg og andre har vært;

• Generalinspektøren for luftforsvaret (GIL)

• Samarbeidsrådet for naturvernsaker (SFN)

• Norsk forening mot støy (NFS)

• Norges pelsdyralslag (NPA)

• Norske reindriftsamers landsforbund (NRL)

• Villreinrådet i Norge

• Norsk Aero Klubb (NAK)

• Kongsberg Defence & Aerospace (KDA)

• Statens kartverk

• FS2000

• Direktoratet for naturforvaltning

• Forsvarets militærgeografiske tjeneste

• Dal forsøksgård

• Oslo kontrollsentral

• Luftfartsverket

• Rygge hovedflystasjon

• Det svenske forsvar

• Det britiske forsvar

1.3.1 Avgrensninger

Utvalget har lagt til grunn at det er Luftforsvaret, og i første rekke jagerflyene, som er brukere av høydesjiktet mellom 200 til 1000 fot. Det er jagerflygernes behov for fungerende systemer, som utvalget har valgt å fokusere på. Dersom andre forsvarsgrener skulle skaffe seg tilsvarende våpensystemer, forutsetter utvalget at følgende to alternativer foreligger:

1. Samme ordning kan anvendes dersom sammenfallende behov for lavflyging foreligger.

2. Spørsmålet vurderes på nytt dersom annet behov eksisterer.

Utvalget ser imidlertid ikke at det foreligger indikasjoner på en slik utvikling i dag.

Utover jagerflyenes bruk av lavflygingsområdene, er det i tillegg adgang for maritime- og transportfly i Forsvaret, til å benytte lavflygingsområdene for øving og trening. Omfanget av denne virksomheten er likevel så liten at utvalget ikke har funnet det nødvendig å vurdere betydningen av denne.

Utvalget bemerker at helikoptervirksomhet, både sivil og militær, ikke er vurdert i denne rapport siden den faller klart utenfor mandatet. Helikoptervirksomhet foregår etter særskilte regler hvor de bl a har anledning til å operere ned til 50 fot i sin alminnelighet. Imidlertid ser utvalget en del indikasjoner på at helikoptertrafikk kan være et ikke uvesentlig problem for friluftsliv og enkelte næringsinteresser herunder husdyrhold. En årsak synes å være at husdyrene er utsatt for støykilden over lengre tid, og at et (relativt) saktegående helikopter samtidig med støyen kan gi et visuelt bilde som kan ha negativ innvirkning på husdyr. I det totale miljøbilde kan derfor bruk, og ikke minst en økning i bruk, av helikoptre være vel så belastende for enkelte som den støy jagerfly generer.

Utvalgets vurderinger er basert på flytyper av konvensjonell art, det vil si førerbaserte luftfartøy tilnærmet dagens typer med hensyn til oppdrag og operasjoner. Utvalget vurderer ikke eventuelle endrede behov som følge av andre typer luftfartøy under utvikling, eksempelvis førerløse og fjernstyrte fly, mikrofly eller andre eksperimentelle luftfartøy.

1.3.2 Arbeidsmetodikk

Utvalget har foretatt en omfattende gjennomgang av viktige elementer som har hatt innvirkning på arbeidsgruppens anbefaling, se kapittel 3 til 10. Hovedhensikten med den omfattende gjennomgangen, er at bakgrunnen for utvalgets vurderinger i størst mulig grad bør synliggjøres og dokumenteres. Utvalget har derfor lagt stor vekt på at man gjennom arbeidet har hatt en størst mulig kontaktflate som grunnlag for en åpen prosess. Det har også vært et overordnet mål gjennom arbeidet at utvalgets innstilling bør være enstemmig. Dette er vært ansett som viktig ut fra å skape forståelse for de forskjellige behov og løsninger på tvers av faggrenser og målsettinger.

Utvalget har derfor i sitt arbeide måttet vurdere en rekke kritiske faktorer som har relevans for utvelgelse av lavflygingsområder. Det har vært en stor utfordring å ta stilling til de ulike faktorer som isolert sett er både viktige og som samtidig er av stor almen interesse. Utvalgets utfordring i vid forstand har vært å balansere alle faktorer slik at løsningene, med hensyn til miljø, samfunn og Forsvarets behov for lavflygingsområder, blir mest mulig optimale. I denne sammenheng har utvalget vektlagt å anskueliggjøre de viktigste problemstillinger, spesielt i forhold til de konsekvensanalyser som utvalget har gjennomført.

En stor del av de hensyn og faktorer som gjør seg gjeldende kan knyttes til datasett som igjen kan presenteres i form av kart. En av utvalgets arbeidsmetoder var å analysere kart som viser kritiske faktorer presentert sammen. I denne sammenhengen var kartene til hjelp for å finne utbredelsen av de forskjellige hensyn og faktorer som utvalget har tatt hensyn til. Følgende kart er utarbeidet og gjengitt i rapporten, se vedlegg 1.1 – 1.16.

1. Belastning – vedlegg 1.1 – 1.2

   Disse to kartene viser generell belastning i lavflygingsområdene i perioden 1997-1999. I tillegg er det under pkt 4.6 gjengitt kart som viser lavflyging fra Rygge i perioden mai til november 1999.

2. Befolkning – vedlegg 1.3 – 1.4

   Disse kartene viser befolkningsutbredelsen .ed vekt på tettbebyggelse.

3. Inngrepsfrie områder – vedlegg 1.5 – 1.6

   Inngrepsfrie naturområder (INON) er i Norge definert å være alle områder som ligger mer enn én kilometer fra tyngre tekniske inngrep, slik det er gjengitt på disse kart. Tyngre tekniske inngrep er i denne sammenheng definert som bilveier, traktorveier, jernbane, kraftlinjer og regulerte vassdrag.

4. Verneområder – vedlegg 1.7

   Viser verneområder hvor det er forbud mot lavflyging og områder som har selvpålagte restriksjoner fra Forsvaret. De største av de framtidige verneområdene som man vet vil bli vedtatt er også tatt med på kartet.

5. Fareområder og områder med tilsvarende restriksjoner – vedlegg 1.8 – 1.9

   Dette er områder som etter luftfartslovens bestemmelser er definert som fareområder.

6. Pelsdyrfarmer – vedlegg 1.10 - 1.13

   Pelsdyrfarmer er her gjengitt på kart vist med grønne skraverte ringer som samsvarer med den geografiske restriksjon på en radius av fem nautiske mil. Videre er det gjengitt i kart hvor pelsdyrfarmene befinner seg uten denne begrensning.

7. Lavflygingskart – vedlegg 1.14

   Lavflygingskart over Sør-Norge er gjengitt som eksempel

8. Militær luftromsstruktur i Sverige – vedlegg 1.15

   Dette kartet viser hvordan det svenske forsvaret deler inn sitt luftrom i tre forskjellige kategorier med ulik begrensning på minstehøyde avhengig av årstid.

9. Militær luftromsstruktur i Storbritannia – vedlegg 1.16

   Dette kartet viser hvordan landet er delt i en rekke soner. Enkelte soner er dedikerte til lavflyging, mens lavflyging skal unngåes i andre soner. Hovedhensikten med inndeling i soner er også å fordele aktiviteten for å unngå opphopning av belastning.

Noen av disse datasettene er ikke tidligere brukt i produksjon av lavflygingskart og måtte derfor innhentes. Det er i tillegg gjengitt forskjellige kart i selve rapporten.