5 Gjeldende lover og forskrifter
Utvalget vil i dette kapittelet beskrive det rettslige rammeverket for lavflyging. Dette innbefatter ikke bare militære bestemmelser for hvordan et jagerflytokt skal gjennomføres, men også hvilke sivilrettslige regler som påvirker denne gjennomføringen. Utvalget ser det derfor som sentralt at det gis en oversiktlig vurdering av lover og forskrifter som kan influere på Forsvarets lavflygingsvirksomhet.
5.1 Luftfartslovens anvendelsesområde
Lov om luftfart av 11 juni 1993 nr 101 (LF) med forskrifter gitt med hjemmel i LF regulerer all flyging over norsk territorium, jfr LF § 1-1. Både sivile og militære, norske og utenlandske luftfartøy omfattes og reguleres av LF. Loven er delt i to; første del omhandler sivil luftfart og del to omhandler i hovedsak militær luftfart.
Den militære virksomhet reguleres av lovens annen del, kapittel 17. Den militære del av luftfartsloven er gjort svært kort ved at den henviser til en rekke bestemmelser i den sivile del av loven som skal gjelde tilsvarende for militær luftfart. Det er likevel adgang til å gjøre tilpasninger, unntak eller skjerpelser etter prosedyrer fastsatt i egne forskrifter gitt i henhold til LF.
I Bestemmelser for sivil luftfart (BSL) er den militære virksomheten gitt dispensasjoner fra lufttrafikkreglene i LF. Dispensasjon er gitt i BSL F-1, pkt 2.1.1., hvor det står " For militære luftfartøyer er tillegg til og dispensasjoner fra luftrafikkreglene gitt i "Bestemmelser for Luftforsvaret (BFL 70-1)", se nedenfor under pkt. 5.1.1. BSL gir således militære myndigheter adgang til å fravike lufttrafikkreglene.
Forskrifter og bestemmelser innen luftfart er utformet slik at det oppgis minstekrav ("minima") for hvordan man kan operere. Det enkelte selskap, operatør eller fartøysjef har adgang til å operere i skjerpende retning både på generelt og spesielt grunnlag. For sivile operatører er tilpasning til minstekravene i BSL gjengitt i det enkelte selskaps flygehåndbok. Et flyselskaps flygehåndbok godkjennes av luftfartsmyndigheten. For militær luftfart kan BFL 70-1, betraktes som selskapets flygehåndbok. For utenlandske militære luftfartøy har Generalinspektøren for Luftforsvaret (GIL) fastsatt i BFL at flyging over norsk territorium skal skje i samsvar med norske sivile og militære bestemmelser for flyging.
Nedenfor vil utvalget gi en generell redegjørelse for den sivile del av luftfartsloven, slik at man lettere skal kunne se sammenhengen mellom de militære og sivile bestemmelser.
5.1.1 Bestemmelser for sivil og militær luftfart
LF §9-1 regulerer alle bestemmelser som vedrører "sammenstøyt og anna" og er hjemmelen for Kongen til å gi utfyllende regler for bl a minstehøyder. Formålet med LF §9-1 er i hovedsak flysikkerhetsmessige forhold. Verken i forarbeider eller andre steder er det i nevneverdig grad anført miljømessige grunner for de minstehøyder som skal gjelde for luftfartøyer annet enn det som angår selve luftfartøyet i forhold til støyutslipp osv.
Myndighet til å gi forskrifter etter LF §9-1 er gitt Samferdselsdepartementet som igjen har delegert denne myndighet til Luftfartstilsynet. Luftrommets klassifisering avgjør hvordan flygereglene skal anvendes. Ethvert luftfartøy under flyging skal operere i samsvar med de generelle bestemmelsene i lufttrafikkreglene, samt de spesifikke reglene som følger av flygingens art, det vil si enten visuelle flygeregler eller instrumentflygeregler.
Regler for minstehøyde i de sivile bestemmelser fremkommer i BSL F. Følgende regler er fastsatt om minstehøyde når flygingen foregår i samsvar med de visuelle flygeregler, med mindre særlig tillatelse er gitt av Luftfartstilsynet:
"Med mindre det er påkrevd for avgang, landing eller innflyging for treningsformål, skal luftfartøy ikke flys over tettbebyggelse eller folkeansamling i friluft i mindre høyde enn at luftfartøyet kan lande uten unødig fare for person eller eiendom på bakken eller vannet.
1000 fot over høyeste hindring innen en radius av 600 M fra luftfartøyet når det flys over tettbebyggelse eller folkeansamling i friluft.
500 fot over bakken eller vannet når det flys andre steder.
150 fot over bakken når seilfly utfører flyging med hangglider.
Helikoptre tillates flyging i lavere høyde enn minstehøydene, ned til 50 fot over bakken eller vannet."
Det følger av LF §17-7 at regler gitt i medhold av LF §9-1, også gjelder for militær luftfart uavhengig av type luftfartøy. Denne hovedregelen gjaldt også under luftfartsloven av 1961 og er blitt videreført under luftfartsloven av 1993. I henhold til LF §§17-7, jfr 19-4 har FD anledning til å treffe avvikende bestemmelser. FD har delegert denne myndigheten til Sjefen for Luftforsvaret. Ut fra dagens organisering av øverste militære ledelse, er dette GIL.
Det ligger som et krav i kgl res av 6 april 1962 at GIL må samrå seg med luftfartsmyndigheten for å gi avvikende bestemmelser fra BSL. På samme måte må GIL samrå seg med luftfartsmyndigheten for å fravike regler, det vil si minima gitt i BSL.
I BFL 70-1 finnes alt fra grunnleggende kvalifikasjonskrav for ulike kategorier luftpersonell (medisinske og faglige krav), bestemmelser for hvordan formalitetene i ulike typer flyoppdrag skal gjennomføres til hvor ordre- og autorisasjonsmyndighet er plassert. Med bakgrunn i BFL 70-1, og etter en bestemt mal, skal hver flystasjonssjef utgi og vedlikeholde en stående ordre for flyging (SOF) på engelsk. Alle som opererer luftfartøy til eller fra vedkommende flystasjon plikter å gjøre seg kjent med denne. SOF er av generell karakter, og inneholder bl a lokale trafikkbestemmelser, nivå på, og former for forskjellige lokale tjenester, samt lokale sikkerhetsbestemmelser. SOF gjelder således alle typer luftfartøy uansett avdelingstilhørighet.
Den enkelte flyavdeling (flyskvadron) plikter å utgi og vedlikeholde en ordrebok for flyging. I enkelte tilfeller utgis også en driftshåndbok etter sivilt mønster. Ordreboken presiserer normalt en del punkter i overordnede bestemmelser (for eksempel hvem ved avdelingen som har hvilken myndighet), sikkerhetsbestemmelser og spesielle prosedyrer som gjelder lokalt for å operere angjeldende flytype.
5.1.2 Minstehøyder
GIL har fastsatt avvikende bestemmelser hjemlet i BFL 70-1 fra lufttrafikkreglene hva angår minstehøyde. Ifølge BFL 70-1 skal jagerfly ikke flys lavere enn 1000 fot over terrenget med mindre det er påkrevet for avgang og landing eller for øving i innflyging for landing etter godkjent prosedyre. Over byer skal det ikke flys lavere enn 3000 fot.
Minstehøyde i lavflygingsområder er 200 fot over bakke og vann. Ved innflyging og simulert angrep over åpent hav mot sjømål og innenfor godkjent skytefelt, kan flyging autoriseres ned til 50 fot over bakke og vann. Informasjon om farer og restriksjoner som overflyging av pelsdyr, rein og konsentrasjonsområder for fugl skal på forhånd leses av flyger og unngås.
BFL 70-1 setter forbud mot lavflyging på hellig- og høytidsdager. Dette innebærer at lavflyging ikke skal finne sted på 1. nyttårsdag, skjærtorsdag, langfredag, påskeaften, 1. og 2. påskedag, 1 mai, 17 mai, Kristi himmelfartsdag, 1. og 2. pinsedag, 1. og 2. juledag. Forbudet gjelder også tiden etter kl 1300 lokal tid på pinse- , jule- og nyttårsaften. Brudd på bestemmelser om minstehøyde skal rapporteres til flystasjonssjef.
Jagerfly skal videre ikke fly lavere enn 2000 fot over terrenget innenfor 5 nautiske mil av kjente pelsdyrfarmer og dyreparker i pelsdyrenes valpetid som er perioden 24 mars - 25 juni.
Ifølge BFL 70-1 kan utenlandske jagerfly generelt ikke flys lavere enn 1000 fot over terrenget med mindre det er nødvendig for avgang og landing, for øving i innflyging for landing etter godkjent prosedyre eller hvis egen godkjennelse er gitt. Over byer skal det ikke flys lavere enn 3000 fot.
Når godkjennelse til å fly under 1000 fot blir gitt, skal en erfaren norsk flyger gi den/de utenlandske besetningen(e) en " face-to-face"-briefing før flygingen finner sted. Briefingen skal omfatte norsk luftromstruktur, norske bestemmelser vedrørende lavflyging og spesielle faremomenter ved lavflyging i Norge. I tillegg skal besetningen(e) i nødvendig grad gis assistanse og veiledning i valg av område og flyrute, slik at oppdraget kan gjennomføres på en sikker måte.
Aktuelle minstehøyder som kan godkjennes er:
500 fot minstehøyde kan gis som generell regel innenfor spesifiserte øvingsområder når flyene deltar i en planlagt øvelse hjemlet i Forsvarssjefens øvingsprogram. Dersom deler av flygingen vil foregå utenfor det spesifiserte øvingsområdet, kan i tillegg 500 fot gis som generell regel innenfor lavflygingsområdet.
500 fot minstehøyde kan godkjennes innenfor lavflygingsområdets horisontale begrensninger i forbindelse med øvelser oppført i Forsvarssjefens øvingsprogram, men hvor et øvingsområde ikke er spesifisert eller en generell regel ikke er gitt. Slike oppdrag kan godkjennes enkeltvis eller som en serie flyginger.
250 fot minstehøyde kan godkjennes innenfor spesifiserte øvingsområder når flyene deltar i en planlagt øvelse hjemlet i Forsvarssjefens øvingsprogram. Dersom et forutbestemt øvingsområde ikke er spesifisert, eller deler av flygingen vil foregå utenfor det spesifiserte øvingsområdet, kan 250 fot minstehøyde godkjennes innenfor nærmere angitte områder begrenset av lavflygingsområdets horisontale utstrekning. Slike oppdrag kan godkjennes enkeltvis eller som en serie flyginger.
Ut fra ovennevnte regler har militær luftfart under like forhold som for sivil luftfart, større minstehøyder enn sivile luftfartøyer. Over tettbygd strøk er minstehøyde 3000 fot og utenfor tettbygd strøk er minstehøyde 1000 fot. Det er først innenfor et lavflygingsområde, at det er anledning til å gå lavere enn 1000 fot.
5.2 Flysikkerhetsmessige bestemmelser og rutiner knyttet til gjennomføringen av lavflyging
5.2.1 Planlegging
Ved planleggingen av et tokt må piloten sjekke værforholdene, og i hvilke områder det er gitt adgang til å gjennomføre lavflygingsvirksomhet samt sjekke NOTAM om det er aktivitet av bla hangglidere, aktive skytefelt eller andre ting av interesse langs ruten det er aktuelt å fly. Det skal utarbeides et kart for turen, og følgende informasjon skal inntegnes:
"Turnpoints", og streker mellom disse (gjerne en strek som "følger terrenget"), samt distanse til neste "turnpoint".
Tid minutt for minutt.
Minste sikre flygehøyde som man kan klatre til i tilfelle man møter for dårlig vær.
Minste drivstoffreserve som er nødvendig for å kunne returnere til base når man er lengst vekk fra planlagt landingsplass.
I tillegg kan/skal man føre på andre ting av restriksjoner, for eksempel avmerking av pelsdyrfarmer i valpetiden, 24 mars-25 juni, ved inntegning av sirkler med radius på fem nautiske mil rundt alle aktuelle pelsdyrfarmer.
Det ferdige kartet fargekopieres deretter til alle formasjonsmedlemmene.
I tillegg må piloten skrive et såkalt datakort som inneholder all administrativ informasjon, som kallesignal, avgangstid, drivstoffreserver, alternativ landingsplass, frekvenser, formasjonsmedlemmer, hvilke fly som skal flys, lengde-/breddegrad og tid på "turnpoints". Hver pilot kan i tillegg bruke dette kortet til å skrive en huskeliste for hva man skal trene/gjøre på turen. Videre blir informasjonen digitalt lastet inn i en harddisk som piloten tar med seg til flyet for å laste inn i flyets datamaskiner.
For å kunne ivareta uventede forhold under et tokt, sjekker piloten kartet godt for hindre som master, spenn og støyømfintlige områder, ca 10 nautiske mil på hver side av planlagt rute.
Under daglige operasjoner overvåkes flygingen av en programsjef. Vedkommende er minimum nestvingsjef, og har autorisasjonsmyndighet innenfor gitte rammer. Programsjef ser til at programmet som er beordret av skvadronsledelsen iverksettes, og har den løpende oppfølging av at rett person programmeres på rett tur. Programsjef holder seg løpende oppdatert på alt som har betydning for dagens flyprogram som vær- og rullebaneforhold, status på alternative flyplasser, etc.
Etter at et oppdrag er planlagt og briefet med alle deltagere, presenterer ansvarlig fartøysjef/formasjonsleder seg for programsjefen for en siste gjennomgang av planen som blir kommentert og godkjent. Fartøysjef/formasjonsleder får deretter en oppdatering av opplysninger som har betydning for turen. Deretter signeres autorisasjonsboken for å indikere at ordre er forstått, samt at autorisasjon er gitt. Dersom nivået på autorisasjonen går ut over programsjefens kompetanse, påkalles skvadronsjef eller nestkommanderende for å signere. I spesielle tilfeller kreves operasjonsgruppesjefens autorisasjon.
Når turen er gjennomført, kvitterer alle deltagerne for at ordre er utført. Deretter gjennomgås turen i detalj (debriefing) bl a ved bruk av videoopptak fra det enkelte fly.
5.2.2 Ordre om flyoppdrag
Alle flyoppdrag i Luftforsvaret skal skje i henhold til skriftlig eller muntlig ordre. Ordre om flyoppdrag skal gis innenfor rammen av godkjente treningsprogram, øvelsesdirektiver eller i kraft av den myndighet som er tillagt vedkommende som gir ordren. Godkjente treningsprogram av GIL er å betrakte som en godkjenning av de enkelte flyoppdragene som dekkes i HFL 65-serien. Et flyoppdrag skal både være beordret og autorisert før det enkelte tokt.
Til daglig er det i hovedsak skvadronsjef som beordrer flyoppdrag. Ordre om flyoppdrag ved flyavdeling kan gis i form av dagsprogram, eventuelt som ukeprogram. I tillegg skal det enkelte tokt autoriseres for å godkjenne en flyger/flybesetning til å utføre et bestemt oppdrag. I dette ligger en sikkerhetsventil, i og med at ordren i tillegg må kvalitetssikres av en annen kompetent fagperson.
Ved autorisasjon av flyoppdrag, skal bl a følgende faktorer vurderes:
Flygerens/besetningens kvalifikasjoner og erfaringsnivå.
Oppdragets art.
Luftfartøyets ytelser, tilstand og utrustning.
Vær-, lys- og føreforhold.
Hjelpemidler underveis, ved bestemmelsessted og alternativ landingsplass.
Videre skal den som autoriserer et flyoppdrag:
Forvisse seg om at fartøysjefen har forstått oppdraget.
Sørge for best mulig orientering om forhold av betydning for oppdraget.
Om nødvendig angi seneste tidspunkt for avgang.
Inndra autorisasjonen dersom det før avgang ikke lenger kan anses forsvarlig å gjennomføre oppdraget på grunn av endrede forhold.
Autorisasjon for lavflyging er begrenset til kun skvadronsjef og nestkommanderende ved skvadronen, jfr BFL 70-1. Ved autorisasjon av lavflyging skal det gis en minstehøyde som bl a tar hensyn til
Oppdragets art, rute og terreng.
Lys- og værforhold.
Fartøysjefens kvalifikasjoner.
Alle oppdrag med Luftforsvarets luftfartøy skal dokumenteres gjennom hele prosessen til ordre er utført. Grunnen til dette er at man har et klart behov for sporbarhet og dokumentering av de oppdrag som blir gjennomført. Dette skyldes ikke minst at man i dag flyr et minimum av hva som anses som nødvendig for å opprettholde en god standard. Av den grunn er det viktig å få full effekt av hver treningstime.
5.2.3 Briefing av flyoppdrag
Briefingens omfang og grundighet vil avhenge av oppdragets art og flybesetningens generelle erfaringsnivå, samt deres erfaring i angjeldende type oppdrag. For å sikre at briefing av flyoppdrag blir komplett, eksisterer det en rekke retningslinjer (briefing guide) som er hensiktsmessige for de oppdrag avdelingen utfører. I henhold til norske jagerflyskvadroners standard starter briefingen 1 time og 30 minutter før avgang. Ved oppdrag med ett enkelt luftfartøy, gis briefing når den som beordrer eller autoriserer oppdraget finner det nødvendig eller tjenlig. Har luftfartøyet mer enn enmannsbesetning, avgjør fartøysjefen når briefing skal gis for besetningen.
Formasjonsleder gir briefing for deltakerne i formasjonsoppdraget. Fartøysjef skal før flyging gjennomgå aktuelle værrapporter og -varsler som dekker området og tidsperioden for den planlagte flygingen. Han skal videre gjøre seg kjent med aktuelle luftfartsinformasjoner, utstyre seg med kart og prosedyrehåndbøker m.v. og kontrollere personlig flygerutstyr.
5.2.4 Reiseplan
Fartøysjefen er ansvarlig for at reiseplan innmeldes før enhver flyging. Ved formasjonsflyging påligger dette ansvaret formasjonslederen.
Reiseplan kan gis forkortet når det er avtalt med LTT og eventuelt Forsvarets kontroll og varslingstjeneste. Dette kan gjøres ved lokale flygninger. Den forkortede reiseplanen meldes til flystasjonens operasjonsrom, som informerer LTT og berørte ledd av kontroll- og varslingstjenesten. Reiseplan skal innmeldes direkte til vedkommende enhet av LTT dersom man skal fly inn i en annen FlygeInformasjonsRegion (FIR). Fartøysjefen informerer flystasjonens operasjonsrom om flygingen, der det er militær operasjonstjeneste. Fartøysjef som blir beordret til øyeblikkelig avgang ( scramble) er fritatt for ansvaret til å innmelde reiseplan. I slike tilfeller skal stasjonens operasjonsrom, samt kontroll- og varslingsstasjon, informere LTT og gi så fullstendige opplysninger som forholdene tillater.
5.3 Regulering av lavflygingsområder
Som beskrevet i kapittel 4, er trening på lavflyging en av flere øvingsformer som er nødvendig for å kunne holde et høyt operativt nivå i forsvaret av Norge. Den formelle definisjon av lavflyging er flygning i lavere høyde enn 500 fot over bakke/vann eller høyeste hindring unntatt i forbindelse med avgang landing eller øvelse i godkjent innflygings- og landingsprosedyre (eksempelvis "touch and go"). Lavflyging med utenlandske jagerfly er definert som flyging i lavere høyde enn 1000 fot over bakken eller vannet. Det er i BFL 70-1, kap VI pkt 1.1 angitt at lavflyging kun skal skje innenfor godkjent lavflygingsområde/-skytefelt og at minstehøyde er satt til 200 fot. Det er således et krav om at fravikelse av både de sivile og militære bestemmelser skal skje innenfor nærmere angitte områder.
Begrepet lavflyging finnes ikke i sivile luftfartsbestemmelser, der fastsettes kun minstehøyder gjeldende for type flyging (instrumentflyging eller visuell flyging). Den eneste henvisning er til Forsvarets lavflygingsområder som er gjengitt i AIP-Norge. GIL har uttalt til utvalget at man bør vurdere å samkjøre begrepsbruken, slik at lavflygingsområdenes vertikale utstrekning blir felles for norske og utenlandske jagerfly. Forslaget innebærer at lavflyging defineres til å gjelde i spennet fra 200 fot og opp til og med 1000 fot over terrenget .
5.3.1 Rettslig regulering ved overtredelse av forskrifter for lavflyging
En problemstilling som er reist, er i hvilken grad Luftfartsloven gir adgang til å straffe flygende personell for støysjenanser.
Det følger av LF § 17-15 at den som overtrer LF § 17-7, kan straffes i medhold av reglene i kap XIV. I henhold til LF § 14-13 fremgår det at
"Den som overtrer noen forskrift departementet (dvs Luftfartstilsynet og/eller GIL – utvalgets merknad) har gitt til unngåelse av sammenstøt eller av andre luftfartsulykker eller for ellers å trygge mot farer og ulemper som følger av luftfart, straffes med bøter eller med fengsel inntil 2 år".
Dette innebærer at den som f eks flyr for lavt iht gjeldende regelverk, kan straffes etter LF § 14-13.
Det er et usikkert spørsmål om luftfartslovens straffebestemmelser om støysjenanse, kommer til anvendelse for flygende personell som har overholdt regler for minstehøyde. Etter utvalgets skjønn, hjemler ikke luftfartslovens regler dette. LFs straffebestemmelser gir i forhold til rene støyplager, ikke hjemmel for sivilrettslige erstatningkrav så lenge minsehøyder er overholdt. Unntak må settes i de sivile eller militære flygebestemmelser.
5.4 Nasjonalt register over luftfartshindre
Behovet for en forbedret infrastruktur for flysikkerhet, har ført til etablering av et nasjonalt register over luftfartshindre (NRL). I forhold til lavflyging er dette spesielt viktig ut fra den risiko lavflyging har i forhold til luftfartshindre.
Opprettelsen av registeret er regulert gjennom forskrift om luftfartshindre (BSL E 2-3) av 10 desember 1999 som er hjemlet i LF §§ 7-2, 2.ledd og 15-4. Regelverket er nytt i sin form, og det har ikke tidligere vært forsøkt gjennom lovverket å regulere registrering av kartinformasjon på denne måte. Gjennom pålegg om registrering av kartdata ønsker myndighetene bl a å trygge flysikkerheten, samt minske konfliktpotensialer mellom ulike interessegrupper.
Registeret er et samarbeidsprosjekt mellom Miljøverndepartementet ved Statens kartverk, Samferdselsdepartementet ved Luftfartsverket og Forsvarsdepartementet ved Forsvaret og Forsvarets militærgeografiske tjeneste. Statens kartverk er registerfører og har ansvaret for registeret. Statens kartverk har som registerfører ansvaret for å forsyne Luftfartsverket og Forsvaret med hinderinformasjon som disse i kraft av sitt ansvar for flysikkerhet vil bringe videre til luftfarten i etablerte informasjonskanaler, og ved produksjon av flykart.
Etter forskriften er både eiere av eksisterende hindre og tiltakshavere for nye hindre ansvarlig for innrapportering til Statens kartverk. For nye hindre gjelder det en generell plikt til innrapportering ved tidspunkt for igangsetting av oppføring, endring, flytting eller riving. Dette gjelder uavhengig av om det foreligger plikt eller unntak fra plikt til søknad eller melding etter annet lovverk. For de tiltak som enten er søknads- eller meldepliktige etter plan- og bygningsloven er det inntatt særskilte bestemmelser om dokumentasjon i revidert forskrift til plan- og bygningsloven om saksbehandling og kontroll i byggesaker, med samme iverksettingsdato 1 januar 2000. For disse tiltakene som er omfattet av plan- og bygningsloven (pbl), er det innført en selvstendig plikt for kommunen til å påse at dokumentasjon for innrapportert hinder ligger ved søknad om igangsetting eller melding om tiltak.
Luftfartshindre er definert i forskriften, og generelt kan det sies at objekter høyere enn 15 meter utenfor tettbygd strøk og 30 meter innenfor tettbygd strøk skal innrapporteres og registreres. Kommuner med bystatus kan søke om dispensasjon fra nevnte høydeterskel for den delen av kommunen som utgjør selve bykjernen.
For tiltak til sjøs er det etablert samordnende innrapporteringskanaler ved opprettelsen av Etterretning for sjøfarende (Efs) i Statens kartverk/Sjøkartverket. For operatører til sjøs vil det i samråd med Efs og Kystverket bli igangsatt spesielle informasjonstiltak. Informasjonstiltak vil også bli initiert for kontinentalsokkelen (det vil si sjøområder utenfor grunnlinjen) og Svalbard. Dette skjer når forskriften settes i kraft for disse områdene 1 januar 2000. Forskriftens ikrafttredelse for disse områdene er skjøvet ett år fram i tid fra tidspunktet for ikrafttredelse på fastlandet som er 1 januar 2001.
Målsettingen er at alle eksisterende objekter på fastlands-Norge (ut til grunnlinjen) skal være innrapportert i løpet av år 2000.
5.5 Naturvernloven og ulike verneformer
Den mest sentrale lov utover luftfartsloven, vil etter utvalgets skjønn være lov av 19 juni 1970 nr 63 om naturvern (nvl). Nvl omfatter mange forskjellige verneformer og begrepet "naturvern" er definert slik, jfr nvl § 1, 2.ledd:
"Naturvern er å disponere naturressursene ut fra hensynet til den nære samhørighet mellom mennesket og naturen, og til at naturens kvalitet skal bevares for fremtiden."
Nvls naturvernbegrep vektlegger bevaring av økosystemer, ikke bare spesielle og oppsiktsvekkende naturobjekter, og skiller seg med dette fra de eldste fredningene, som i stor grad gikk ut på enkeltfredninger uten noen klar økologisk begrunnelse.
Vern av bestemte områder skjer i hovedsak etter nvl, men det finnes også bestemmelser om områdevern i lov av 9 juni 1978 nr 50 om vern av kulturminner som gir hjemmel for fredning av områder, se lovens § 2. Områdevern etter nvl kan ta sikte på både bevaring av landskaper og sikring av bestemte plante- og /eller dyrearters leveområder. Områdevern etter nvl forutsetter et særskilt vernevedtak i form av forskrift, som treffes av Kongen.
Nvl opererer med forskjellige former for områdevern: Nasjonalparker (§§ 3-4), landskapsvernområder (§§ 5-7), naturreservater og biotopfredninger (§§ 8-10) og naturminner (§§ 11-12). Det er ikke klare skiller mellom verneformene. Det er vanskelig å si noe kort og generelt om hva selve vernet går ut på, fordi vernereglene varierer fra sted til sted. Områdene er innbyrdes forskjellige, hvilket medfører ulikt behov for vern og begrensning av bruk.
5.5.1 Nasjonalparker
Per 1 januar 2000 er det opprettet 18 nasjonalparker eksklusive Svalbard. Samlet areal utgjør 13.868 kvm.
Etter nvl § 3, 1.ledd er det tre vilkår som må være oppfylt for at et område kan gjøres til nasjonalpark. For det første må området være av en viss størrelse og ikke for oppstykket. For det andre må området ha en spesiell kvalitet, det vil si enten helt eller delvis urørt, egenartet eller vakkert. For det tredje må området, som et utgangspunkt, eies av staten.
Formålet med opprettelse av nasjonalparker er dels å bevare store naturområder med særlige kvaliteter, dels å sikre allmennheten adgang til rekreasjon og friluftsliv i urørt natur. De enkelte vernevedtak behandler formålet med vernet og dets omfang nærmere.
5.5.2 Landskapsvernområder
Landskapsvernområder opprettet etter nvl § 5 gir færrest restriksjoner på bruk. Hovedformålet er å verne landskapets "art eller karakter", dvs landskapsbildet. Området må kunne karakteriseres enten som natur- eller kulturlandskap. Det finnes per 1 januar 2000, 88 landskapsvernområder som dekker 5.068 kvm inkl ferskvannsområder.
Landskapsvernområdene deles i seks grupper, vurdert etter bakgrunnen for opprettelsen og trekk ved det vernede landskap. Landskapsvernområder er en aktuell verneform for naturlandskaper hvor verneformålet ikke gjør det nødvendig med så strenge vernebestemmelser som i nasjonalparker eller naturreservater. Det kan også tenkes at vilkårene for en strengere verneform ikke foreligger, for eksempel fordi området ikke er urørt nok til å bli naturreservat, eller fordi det er i privat eie og derfor ikke kan bli nasjonalpark.
Enkelte landskapsvernområder er opprettet som "buffersoner" rundt naturreservater eller nasjonalparker. For kulturlandskaper, som til dels fortsatt skal kunne utnyttes økonomisk, er landskapsvernområde den eneste verneform som kan benyttes etter naturvernloven. En del landskapsvernområder er også blitt opprettet i tilknytning til kulturminner.
Opprettelse av landskapsvernområde skjer ved vernevedtak i form av forskrift for det enkelte område og innebærer et forbud mot tiltak som vesentlig kan endre landskapets art og karakter. Det er uklart hvor strenge vernebestemmelser som kan fastsettes for et landskapsvernområde. Som utgangspunkt kan igangværende bruk fortsette.
5.5.3 Naturreservater og biotopfredninger
Naturreservat gir flest restriksjoner på bruk. I loven brukes ordene "fredes" og "totalfredes". Fredningen er nært knyttet til naturfaglige forhold, og områdene må etter § 8 være urørt eller tilnærmet urørt, eller utgjøre en spesiell naturtype som har særlig vitenskapelig eller pedagogisk betydning, eller ha særpreg. Estetiske hensyn er således ikke godt nok som motiv ved opprettelse av naturreservat.
Flertallet av reservatene har til formål å verne bestemte naturtyper, f.eks. edelløvskog, våtmark, fuglefjell og mineralforekomster. Fredningsarbeidet er tematisk og i stor grad basert på fylkesvise verneplaner. Biotopfredning skjer etter bestemmelsene i nvl § 9. De områder som vernes må ha vesentlig betydning for planter eller dyr. For å kunne opprette biotopfredning, er det et vilkår at dyrene eller plantene er fredet med hjemmel i nvl §§ 13 eller 14, eller i medhold av annen lovgivning. Vernes et område ut fra en kombinasjon av §§ 9 og 13 eller 14, regnes vernet for å ha lignende styrke som naturreservat for de formål vernet gjelder.
Det finnes per 1 januar 2000, 1.352 naturreservater/biotopfredninger som dekker et areal på 2.573 kvm.
5.5.4 Naturminner
Geologiske, botaniske og zoologiske forekomster som enten har vitenskapelig eller historisk interesse, eller for øvrig er særpregede, kan fredes etter nvl § 11. Området rundt naturminnet kan fredes når dette er nødvendig for å få et effektivt vern av selve forekomsten.
Per 1 januar 2000 var 101 forekomster fredet.
5.5.5 Rettsvirkningene av områdevern
Rettsvirkningen av vernevedtak består i hovedsak av rådighetsinnskrenkninger innenfor verneområdet. Rådighetsinnskrenkningene utgjør et sett med spesifiserte regler som er fastsatt i forskriftsvedtaket for det enkelte verneområdet innenfor de rammer som loven gir. Rådighetsinnskrenkningene kan rette seg både mot allmennheten og grunneiere.
Hvilke rådighetsinnskrenkninger som blir fastsatt i vernebestemmelsene, er avhengig av verneformålet. Dersom det senere oppstår tvist om forståelsen av vernebestemmelsene, må de tolkes i lys av verneformålet.
Konsekvenser ved brudd på lover behandles i pkt 6.3.
5.5.5.1 Alminnelig høydebegrensning for all luftfart inntatt i visse verneforskrifter
En del naturvernområder som er vernet etter nvl, har verneforskrifter som forbyr flyging under 1.000 fot (300 meter), selv om områdene utgjør en del av en lavflygingsstruktur. Minstehøydene gis etter en konkret vurdering for det enkelte verneområde når det anses nødvendig, jfr nvl § 22, 1.ledd.
Minstehøyder innebærer et pålegg både for den sivile og militære lufttrafikk, selv om man flyr i overensstemmelse med de alminnelige minstehøyder etter BSL F eller BFL 70-1, som gir adgang til å fly ned til 500 fot. Utvalget viser til kapittel 6 for beskrivelse av den regelkonflikt som skapes mellom naturvernloven og luftfartsloven.
5.5.6 Eventuell justering av høyderegulering i eksisterende verneområder
Dersom det for fremtidige verneområder etter nvl, gis bestemmelser om tidsvindubruk m.v. som en følge av innføringen av restriksjonsprinsippet, bør tilsvarende ordninger etter utvalgets mening vurderes innført også for eksisterende verneområder. Utvalget har sett på to ordninger, bruk av fellesforskrift for samtlige verneområder som har minstehøyder og søknad om dispensasjon/endring av den enkelte forskrift.
En sentral fellesforskrift kan gjelde for samtlige eksisterende verneområder slik at en sentral instans, for eksempel Direktoratet for naturforvaltning, gis adgang til å endre eller dispensere fra minstehøydene i eksisterende verneforskrifter. Etter utvalgets vurdering, er det ikke hjemmel i nvl for utarbeidelse av en sentral forskrift som samler dispensasjonsmyndighet i forbindelse med lavflygingsvirksomhet til en sentral instans. Nvl setter begrensninger for bruk av fellesforskrift for justering av høyderegulering i eksisterende verneområder. Dette skyldes at både nvl § 22, som gir hjemmel for å forby motorisert ferdsel i verneområdene, og nvl § 23, som gir hjemmel for å gjøre unntak fra ferdselrestriksjoner for bestemte vitenskapelige eller samfunnsmessige tiltak, er myntet på enkeltvedtak i konkrete saker, dvs for den enkelte verneforskrift. Ingen av disse eller de øvrige bestemmelsene i nvl gir adgang til å gi en sentral forskrift for eksisterende verneområder.
Utvalget ser det således ikke formålstjenlig at nvl gir adgang til utarbeidelse av fellesforskrift.
Dersom Forsvaret ønsker justeringer av minstehøydene i eksisterende verneområder, må det forholde seg til dispensasjonssystemet i nvl. Dette innebærer at Forsvaret må foreta en konkret vurdering i forhold til minstehøydene i det enkelte verneområde, og enten søke om dispensasjon fra minstehøydene eller be om en forskriftsendring dersom man ønsker en permanent justering av minstehøydene.
5.5.6.1 Unntaket for militær operativ virksomhet i verneområder
Vernebestemmelsene er avgjørende for hvilken bruk Forsvaret kan gjøre av naturvernområder opprettet med hjemmel i nvl. Vernebestemmelsene har ofte regler som berører Forsvaret og dets interesser, for eksempel forbudet mot motorisert ferdsel i utmark og flyging under 1000 fot.
Imidlertid er såkalt militær operativ virksomhet unntatt fra reglene i den enkelte vernebestemmelse for naturvernområder i Norge. I St meld nr 62 (1991-92) "Ny landsplan for nasjonalparker og andre større verneområder i Norge" sies det at militær operativ virksomhet i fredstid omfatter all militær virksomhet som er nødvendig for å planlegge, forberede og gjennomføre:
Overvåking av land-, sjø- og luftterritoret.
Forsvarsplaner, herunder feltbefestninger, anlegg, installasjoner og stridsmidler.
Beredskapstiltak, herunder utrykningsøvelser med militær styrker.
Støtte til det sivile samfunn og politi som krever innsetting av styrker.
Rene militære operasjoner i spesielle situasjoner, herunder søk og redningstjeneste.
Forsvarsdepartementet har uttalt at vanlige øvelser med militære styrker ikke omfattes av ovennevnte unntak, men det forutsettes at der sivil virksomhet eller trafikk er tillatt kan tilsvarende militær virksomhet uten videre finne sted. For øvrig innordnes Forsvarets bruk de restriksjoner vernebestemmelsene setter. Spørsmålet om militær operativ virksomhet og verneområder er også nærmere omtalt i St meld nr 21 (1992-93) Handlingsplan for miljøvern i Forsvaret.
Forskjellen mellom begrepene operativ virksomhet, trenings-/øvingsaktivitet og flyoperasjoner, kan best illustreres med noen eksempler for de forskjellige flytypene i Luftforsvaret.
Samlebetegnelsen for militær flyaktivitet satt i system er "flyoperasjoner". Operativ flyging er, i motsetning til trening og øvelser, iverksatt som en følge av en reell hendelse (såkalt "skarpe oppdrag"). De avdelingene som har mest operativ flyging er Sea King under utførelsen av søk- og redningsoppdrag beordret av hovedredningssentralene, Lynx når de befinner seg på kystvaktfartøyene, Bell 412 under søk- og redningsoppdrag og ved administrativ støtte til politiet og P3 Orion under ubåtsøk og som del av kystvakten.
Alle Luftforsvarets fly, med unntak av jagerflyene, driver utstrakt, operativ virksomhet i fredstid. Det eneste stående, operative oppdrag som utføres med jagerfly er den luftmilitære beredskap som holdes i Nord-Norge. Som regel flys disse oppdragene i stor høyde med den hensikt å identifisere luftfartøy av annen nasjonalitet som flyr i norsk interesseområde, og kommer således sjelden eller aldri i konflikt med noen verneområder.
I de tilfeller der konflikter oppstår, er det som oftest helikoptrene som må bryte bestemmelsene i den hensikt å lande innenfor et verneområde. Dette er som tidligere nevnt, kun tillatt for å få gjennomført et reelt, operativt oppdrag. Miljøverndepartementet bemerker at vernebestemmelsene er avgjørende for hvilken bruk Forsvaret kan gjøre av naturvernområdene. Forsvaret kommer ikke i særstilling i forhold til andre brukere og må innordne seg de restriksjoner vernebestemmelsene setter.
5.6 Forurensningsloven
Lov om vern mot forurensninger og om avfall av 13 mars 1981 nr 6 (forurensingsloven) har til formål å verne det ytre miljø mot forurensning. Loven skal sikre en forsvarlig miljøkvalitet, slik at forurensninger ikke fører til helseskade, går ut over trivselen eller skader naturens evne til produksjon og selvfornyelse. Støy er i forurensningsloven § 6, 1.ledd nr 2 i utgangspunktet definert som forurensning.
Forurensningslovens utgangspunkt er at den ikke gjelder forurensning fra det enkelte transportmiddel. Bruken av bil, båt, fly og jernbane skal ikke være konsesjonspliktig etter forurensningsloven §11, se § 5, 2.ledd og er således unntatt fra loven. Nærmere krav til føringen av transportmidler og hvordan de skal være innrettet og utstyrt, bl.a. med sikte på å unngå forurensninger, skal i stedet fastsettes i medhold av spesiallovgivningen. Flyging og flystøy skal derfor reguleres av luftfartsloven.
Det har imidlertid skjedd en viss utvikling i rettspraksis bl a på bakgrunn av vedtagelsen av Grunnlovens § 110 b. I en dom publisert i Rt 1993 s 528 (Lunner pukkverk) ble et pukkverk nektet utslippstillatelse fordi tungtrafikken fra og til pukkverket ville ha stor trivselreduserende virkning i boligområdet på stedet. Utvalget antar likevel at Lunner pukkverk-dommen ikke vil ha betydning for Forsvarets lavflygingsvirksomhet fordi denne virksomheten foregår over et spredt område, samt at man søker å unngå boligområder og andre sårbare områder.
Forurensningsloven § 5, 3.ledd gjør et par unntak fra § 5, 2.ledd og viser til at man uansett plikter å treffe tiltak ved ulovlige forurensninger (§ 7). Videre vil reglene om akutt forurensning (kap 6) og reglene om tiltak mot forurensninger (§§ 74-77) gjelde. Dette må leses slik at bestemmelsene i forurensningslovens §§ 7, 74-77 og i kap 6 bare gjelder så langt forurensningen ikke er tillatt etter forurensningsloven. Ved vurderingen av om ovennevnte bestemmelser skal gjelde for forurensning fra fly, må man derfor se hen til hvorvidt forurensningen er tillatt etter luftfartsloven eller forskrifter gitt i medhold av den.
I forhold til Forsvarets lavflyging, gir forurensningslovens § 7 en generell plikt til å unngå forurensning, herunder støy. Forurensningslovens § 8, 2.ledd gir likevel en bestemmelse om at vanlig forurensning som skriver seg fra Forsvarets virksomhet er tillatt med mindre det blir gitt særskilte forskrifter. Dette gjelder så vel Forsvarets operative og beredskapsmessige virksomhet som dets øvelsesvirksomhet. Ved etablering av nye faste anlegg for Forsvaret vil imidlertid ikke unntaket i § 8, 2.ledd komme til anvendelse. For eksempel vil opprettelsen av nye skytebaner kreve tillatelse etter forurensningsloven. Lavflygingsområder vil etter utvalgets syn ikke kunne klassifiseres som opprettelse av nytt skytefelt og krever derfor ikke tillatelse etter forurensningsloven.
Med hensyn til erstatningsansvar for forurensningsskade har forurensningsloven i § 5, 4.ledd en bestemmelse om at begrensningene i forurensningslovens anvendelse som følge av § 5, bare gjelder så langt annet ikke følger av forurensningslovens kap 8. "Erstatning for forurensningsskade". I luftfartsloven er det i § 17-6, jfr § 11-1 gitt egne regler om ansvarsspørsmålet. I praksis innebærer dette at forurensningsloven så langt den passer, kun vil gis supplerende anvendelse på luftfartsloven der denne ikke har tilsvarende regler.
5.7 Kommunehelsetjenesteloven
Lov av 19 november 1982 nr 66 om helsetjenesten i kommunene pålegger landets kommuner å sørge for nødvendig helsetjeneste for alle som bor eller midlertidig oppholder seg i kommunen. Oppgavene til den kommunale helsetjenesten fremkommer av lovens § 1-3.
I medhold av § 4a-1, 2.ledd kan Sosial- og helsedepartementet gi forskrifter om miljørettet helsevern, herunder gi nærmere bestemmelser om meldingsplikt til kommunestyret for den som planlegger eller iverksetter virksomhet som etter sin art kan ha innvirkning på helsen, se § 4a-4. Videre kan kommunestyret pålegge den ansvarlige for et forhold ved en virksomhet å foreta konsekvensutredning av mulige helsemessige konsekvenser (§ 4a-5) og pålegge den som planlegger eller driver virksomhet som kan ha innvirkning på helsen å gi de opplysninger som er nødvendig for at kommunestyret kan utføre sine gjøremål etter loven (§ 4a-6).
Per 1 januar 2000 er det ikke gitt forskrifter i medhold av § 4a-1 som angår lavflygingsvirksomhet.
5.8 Viltloven
Lov om viltet av 29 mai 1981 nr 38 (viltloven) bestemmer at alle viltlevende landpattedyr, fugler, amfibier og krypdyrs leveområder skal forvaltes slik at naturens produktivitet og artsrikdom bevares.
Viltlovens § 7, 2.ledd hjemler vern av leveområder for vilt, såkalt biotopvern. Regelen er tilsvarende som for biotopfredning i naturvernloven § 9. Viltlovens bestemmelse er en kompetanseregel, hvilket innebærer at det må gis bestemmelse om biotopvern i selve vernevedtaket.
Områder som kan vernes etter viltlovens § 7, 2.ledd må ha "særlig verdi for viltet", samt at biotopvernet må være "nødvendig for å bevare viltets livsmiljø". Det er ikke noe vilkår for biotopvern etter viltloven at det dreier seg om viltarter truet av utryddelse, eller som er sjeldne eller sårbare. Hvis vilkårene i § 7, 2.ledd ikke er oppfylt, kan det i stedet gis visse bestemmelser for å beskytte viltet i medhold av andre regler, for eksempel § 8 om ferdselregulering i utmark.
Det er per 1 januar 2000 gitt fire forskrifter i medhold av § 7, 2.ledd om biotopvern. To av biotopvernene er gitt for å verne hekkeplass for vandrefalk (Høgefjell i Nome kommune i Telemark og Askefjell og Ravnefjell i Lier kommune i Buskerud), et biotopvern gitt for å verne hekkeplass for sædgås (Ovrejokhen-Jallah i Røyrvik kommune i Nord-Trøndelag), mens det siste biotopvernområdet skal verne trekkveier for villrein (Holmvassåno i Suldal kommune i Rogaland).
De tre forskriftene som oppretter biotopvernområder for fugl setter forbud for all ferdsel i gitte tidsrom. Imidlertid er det gitt unntak for at gjennomføring av militær operativ virksomhet kan gjennomføres også i denne perioden. Videre kan det gjøres unntak fra verneforskriften under gitte forutsetninger, for eksempel i spesielle tilfeller når det ikke strider mot formålet med vernet.
Det er kun i forskriften for Holmvassåno biotopvernområde at det er gitt et generelt forbud mot flyging lavere enn 1000 fot (300 meter). Gjennomføring av militær operativ virksomhet er ikke omfattet av forbudet. Under nærmere vilkår kan det gis dispensasjon fra det generelle forbudet mot motorferdsel og landing med luftfartøy når det ikke er i strid med formålet for vernet. Se pkt. 5.5.6 for nærmere omtale av militær operativ virksomhet.
Om forholdet mellom viltloven, naturvernloven og luftfartsloven, vises til pkt 6.2.
5.9 Plan- og bygningsloven
5.9.1 Lovens virkeområde
Plan- og bygningsloven av 14 juni 1985 nr 77 (pbl) har til formål å legge til rette for samordning av statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser, samt regulering av utbygging. Loven gjelder for hele landet, herunder vassdrag og sjøområder ut til grunnlinjen.
Planlegging og regulering av luftrom er i utgangspunktet ikke en del av pbls virkeområde, se § 1. Heller ikke lovens forarbeider eller juridisk litteratur gir holdepunkter for at man med pbl har ment å regulere luftrommet med tanke på overflyging. Utvalget ønsker likevel å gi en redegjørelse om pbl fordi arealbruk og regulering av utbygging kan ha innvirkning på lavflygingsvirksomheten siden regulering av virksomhet indirekte kan båndlegge luftrom.
Yttergrensene for eiendommer og tingsrettslige rettigheter knyttet til eiendomsrett reguleres ikke gjennom pbl.
5.9.2 Planredskaper
Samfunnet har gjennom pbl fått et redskap til gjennom planlegging å avdekke arealbrukskonflikter. Lovens redskaper går i hovedsak ut på konkrete arealbruksplaner som avklarer hvilke bruksformer som er godkjent for spesifikke områder. Kommunenes arealplan, se pbl kap VI, er nettopp et redskap for arealbruksavklaring med en ytterligere mulighet for detaljstyring gjennom reguleringsplan, se pbl §§ 22 - 28-1, og bebyggelsesplan, se pbl § 28-2.
Før utkast til kommuneplan behandles i kommunestyret skal utkastet sendes på høring til berørte statlige organer som har særlig interesse i planarbeidet, se pbl § 20-5, 1. og 2.ledd. Forsvaret må i denne sammenheng anses for å være et statlig organ som har en særlig interesse, idet endret arealbruk i kommunen kan ha innvirkning både på Forsvarets landbaserte og luftbaserte virksomhet.
Hvis Forsvaret har innsigelse mot forslaget til kommuneplan og kommunen velger å ikke ta hensyn til dette i sitt endelige vedtak, må kommuneplanen sendes til Miljøverndepartementet (MD) for endelig behandling. MD avgjør om innsigelsene skal tas til følge, og kan i den forbindelse gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd, se pbl § 20-5, 5.ledd. Selv om Forsvaret ikke skulle ha fremkommet med innsigelser, kan MD foreta endringer i planen ut fra nasjonale interesser, se pbl § 20-5, 7.ledd. Hva som er nasjonale interesser i planleggingen vil variere og være et skjønnsspørsmål. Slik utvalget vurderer det bør hensynet til å ha et velfungerende forsvar som gis reelle muligheter til tilfredsstillende trening, være et eksempel på nasjonale interesser som faller inn under pbl § 20-5, 7.ledd.
Utvalget vil for øvrig vise til redegjørelsen under pkt 5.4 om Nasjonalt register over luftfartshindre (NRL). For de tiltak som er søknads- eller meldepliktige etter pbl, er kommunen ilagt en selvstendig plikt til å påse at dokumentasjon for innrapportert hinder ligger ved søknad om igangsetting eller melding om tiltak.
Gjennom fylkesplanen, se pbl kap V, kan fylkeskommunen gi føringer til kommunal planlegging og tilrettelegge for interkommunale samarbeid. Også fylkesplanen skal sendes på høring til berørte offentlige organer. Videre skal planen når den er vedtatt legges frem for MD til godkjenning. I forbindelse med godkjenningen kan MD fastsette slike endringer i planen som er påkrevd ut fra hensyn til rikspolitiske interesser, se pbl § 19-4, 2. og 3.ledd.
I tidligere arbeider (bl a arbeidsgruppe av 1995), har Forsvaret reist spørsmålet om Rikspolitiske retningslinjer (RPR), se pbl kap IV, kan gi Forsvaret mulighet til å påvirke arealplanlegging i forhold til lavflygingsområdene. RPR gir staten mulighet til å sikre at nasjonale interesser blir ivaretatt i planleggingen i fylker og kommuner. Retningslinjene som hittil er utarbeidet har i stor grad uttrykt formål som har bred tilslutning. Det antas at dette også er nødvendig for at retningslinjene skal kunne godtas og gis status som overordnede styringssignaler for planleggingen.
Forsvarets behov for lavflygingsområder vil sannsynligvis oppfattes som en sektorinteresse hvor forankring til RPR vanskelig kan gis bred aksept. Formen på RPR gir heller ingen juridisk garanti for at hensynene i retningslinjene tas til følge i all planlegging. Det er tilstrekkelig at planmyndighetene kan påvise at temaet innenfor RPRen er vurdert i planleggingen. Utfallet av en vekting av ulike hensyn gir ingen sikkerhet for bevaring av lavflygingsområder. Etter utvalgets skjønn er derfor RPR ikke et hensiktsmessig verktøy i forhold til å regulere Forsvarets lavflygingsvirksomhet.
5.10 Friluftsloven
I Norge har allmennheten fra gammelt av hatt rett til å oppholde seg og ferdes på annen manns grunn, først og fremst utmark. Dette omtales gjerne som allemannsretten. Omfanget av allemannsretten er nærmere bestemt i friluftsloven av 28 juni 1957 nr 16.
Loven gir allmennheten visse typer rettigheter, bl.a. fri ferdselrett i utmark, rett til ferdsel i innmark den tid marken er frossen, rett til bading, telting og annet opphold. Ferdselretten gjelder i utgangspunktet bare ferdsel "til fots". Kjøring med motoriserte kjøretøy krever privatrettslig tillatelse fra grunneier og en offentligrettslig hjemmel etter motorferdselloven.
Forsvarets lavflygingsvirksomhet kan i enkelte tilfeller begrense utøvelse av allemannsretten. Spørsmålet er om Forsvaret har plikt til å yte noen form for kompensasjon til de interesser som rammes i slike tilfeller.
Friluftsloven har selv ingen regler om erstatningsansvar for skade på allemannsretten. Forurensningsloven kap 8 har imidlertid særregler om erstatning for forurensningsskade på allemannsrett. Forurensningsloven sondrer mellom allemannsrett utøvet som ledd i næring, for eksempel fiske, og utenfor næring, først og fremst friluftsliv. For skade på utøvelse av allemannsrett som ikke skjer i forbindelse med næring, vil det kun være ulovlig forurensning som kan medføre erstatningsansvar, se § 57 d, jfr § 58. For næringsmessig utnyttelse vil det prinsipielle utgangspunkt være at den som er ansvarlig for forurensningen, skal dekke det økonomiske tapet som påføres de fysiske eller juridiske personer som har benyttet seg av vedkommende gode, se § 57 c.
Lavflygingsvirksomhetens art og omfang er imidlertid av en slik karakter at det etter utvalgets mening neppe vil medføre erstatningsansvar for skade på allemannsretten etter forurensningslovens kap 8.
5.11 Motorferdselloven
Formålet med lov om motorferdsel i utmark og vassdrag av 10 juni 1977 nr 82 (motorferdselloven)er å regulere motorferdselen med sikte på å verne naturmiljøet og fremme trivselen.
Motorferdselloven regulerer ikke overflyging, jfr Rt 1983 s 812, heller ikke i lav høyde. Begrensninger når det gjelder overflyging kan følge av andre regler, særlig i medhold av luftfartsloven, se pkt 5.1, eller i vernevedtak etter naturvernloven, se pkt 5.5 og viltloven, se pkt 5.8.
Motorferdselloven omfatter imidlertid landing og start med luftfartøy i utmark og vassdrag, jfr § 2, 1.ledd. Dette innebærer at landing og start med helikopter krever tillatelse både fra grunneier, jfr § 10, og offentlig forvaltningsmyndighet enten via forskrift gitt i medhold av motorferdselloven § 5, 1.ledd bokstav a eller særskilt vedtak etter motorferdselloven § 6.
5.12 Grannelova
Lov om rettshøve mellom granner av 16 juni 1961 nr 15 (grannelova) representerer det praktisk sett viktigste ansvarsgrunnlag for erstatning ved forurensningsskader etter gjeldende rett. Lovens § 9 fastsetter et objektivt ansvar både for skade og ulempe, men med ulemper tenker man særlig på besvær eller ubehageligheter som påvirker sansene, for eksempel støy og vond lukt. Skaden og ulempen må imidlertid ha manifestert seg i økonomisk tap, slik at man for eksempel ikke får erstatning for nedsatt trivsel p.g.a. vond lukt eller støyplage. Derimot vil det bli gitt erstatning dersom dette har ført til verdireduksjon av eiendommen, forutsatt at de øvrige vilkårene for erstatning er til stede, se pkt 6.4.1.
Ved avgjørelsen av rekkevidden av erstatningsansvaret etter grannelova er det av stor betydning hvilket nabobegrep som legges til grunn. I Ot prp nr 24 (1960-61) presiseres det at "granneeiendom" ikke bare er en eiendom som grenser opp mot en annen eiendom, men også eiendommer lenger borte. Imidlertid må det være en tilknytning mellom skadevolderen og skadelidte. Kravet om tilknytning på skadevoldersiden innebærer at skadevolderen må ha en viss tilknytning til den faste eiendom hvorfra skaden blir gjort. En viktig konsekvens av dette er at forurensning fra luftfartøy faller utenfor grannelova. Her mangler den nødvendige tilknytning til fast eiendom. En annen sak er at forurensning fra anlegget, dvs flystasjonen, som sådant kan medføre erstatningsansvar for eieren etter grannelova (NOU 1982:19 Generelle lovregler om erstatning for forurensningsskade s 21-23).