13 Anbefaling

13.1 Vurdering av dagens struktur kontra innføring av restriksjonsprinsippet

En av de sentrale oppgaver for utvalget har vært å vurdere anbefaling fra Forsvarets arbeidsgruppe av 1995 om å innføre et restriksjonsprinsipp. For å kunne anbefale dette, har det vært nødvendig å foreta en rekke vurderinger relatert til både direkte og indirekte konsekvenser ved å endre dagens system. Som styrende momenter har utvalget lagt vekt på at det sivile samfunn på en mest mulig effektiv måte skal kunne skånes mot unødig støy fra Forsvarets lavflygingsvirksomhet.

Utvalgets anbefaling søker å minimalisere støybelastninger på miljø og samfunn samtidig som Forsvaret kan gjennomføre nødvendig øving og trening på lavflyging. Det presiseres også at eventuell innføring av et restriksjonsprinsipp ikke innebærer fri adgang til å fly i 200 fot der det ikke er restriksjoner, men at dagens system med godkjenning og autorisasjon for flyging under 1000 fot, fortsatt skal bestå.

13.1.1 Dagens lavflygingsstruktur

Dagens system er velkjent og innarbeidet i Forsvaret. Likevel er mange i Forsvaret av den oppfatning at strukturen er lite fleksibel og til dels kan gi et uriktig bilde av hvor det er adgang til å fly lavt. Imidlertid er mange av de innvendinger som har kommet til dagens struktur, ikke minst fra arbeidsgruppen av 1995, etter utvalgets mening blitt delvis løst i mellomtiden ved implementering av nye samarbeidsformer mellom sentrale organisasjoner og offentlige instanser.

Etter utvalgets vurdering er det klare fordeler ved å beholde dagens system. Dagens system er vel innarbeidet hos alle aktører som er berørt av lavflygingsvirksomhet. Videre at man ved klare avgrensninger på kart, kan unngå usikkerhet og uklarhet om hvor Forsvaret kan fly lavt. Sistnevnte forhold er i praksis den eneste reelle fordel. Det er også gunstig å beholde dagens struktur i forhold til flysikkerhet. Alle brukere av luftrommet som er berørt av Forsvarets lavflygingsvirksomhet har god kunnskap om hvor militær lavflyging kan foregå. Ved å beholde dagens lavflygingsstruktur vil man kun operere i ukontrollert luftrom og utenfor trafikkinformasjonssonene rundt kortbaneplassene, slik at annen lufttrafikk ikke bli unødig forstyrret.

Det er imidlertid, slik utvalget ser det, en rekke ulemper med dagens system. Næringsinteresser (for eksempel pelsdyroppdrett og reindrift m.v.) har sesongmessige variasjoner i aktiviteten som medfører restriksjoner på utførelsen av Forsvarets lavflygingsaktivitet. Svært ofte faller disse støysensitive områdene innenfor den etablerte lavflygingsstrukturen.

Videre er det vanskelig å få tilstrekkelig fokus på de verneområder som legger minstehøyder innenfor et større lavflygingsområde. Risikoen for å tolke kartgrunnlaget feil er ikke uvesentlig. Først og fremst vil det være en usikkerhet om hvilken regel man skal planlegge etter. I tillegg har man en inkonsistent grafisk gjengivelse av både adgang til å fly lavt samtidig som at det gjengis et forbud.

Utvalget vil også vise til at trafikken som følge av dagens struktur blir kanalisert til visse områder. Dette medfører en relativt sett større belastning på enkelte steder fremfor andre. Med den statiske ordning låser man Forsvarets muligheter til å fordele belastningen og trene i varierte omgivelser, som kan være egnet når restriksjoner har trådt i kraft innen dagens struktur. Sett opp mot Forsvarets rolle mot overflatemål, er det også svært begrensede muligheter til å trene i kyst og fjordstrøk.

Det har også blitt påpekt av arbeidsgruppen av 1995, og det personell fra Forsvaret som utvalget har vært i kontakt med, at dagens struktur virker noe vilkårlig trukket. Det er en oppfatning at store områder er unntatt for lavflyging uten at dette er begrunnet. Utvalget vil bemerke at slik strukturen er trukket opp i dag, med vekt på rette linjer over svært lange avstander, vil dette uvilkårlig medføre at større områder faller utenfor, uten at det finnes andre hensyn som tilsier at områdene bør vernes. Samtidig er strukturen på visse steder svært snever, noe som medfører at området operativt sett ikke gir særlig grunnlag for utnyttelse.

Ut over dette, er det dagens områder i stadig mindre grad egnet for lavflyging i kombinasjon med de etablerte skytefeltene. Restriksjoner som etableres innenfor et lavflygingsområde i nærheten av et skytefelt, kan medføre at det etableres et "hinder" mellom feltet og det som er igjen av lavflygingsområdet. Utvalget er av den oppfatning at det også i fremtiden må være mulig å kombinere bruk av skytefelt for fly med lavflyging uansett valg av fremtidig struktur.

Det finnes også en del geografiske områder på og i nærheten av den norske kysten hvor det i dag ikke er tillatt med lavflyging, men som bl a på grunn av svært spredt bosettingsmønster kan være interessante å vurdere til slik bruk. Samtidig er dette arealer som vil egne seg godt til treningsformål, særlig med tanke på å øve på et begrenset invasjonsforsvar.

13.1.2 Restriksjonsprinsippet

For å kunne anbefale en ny struktur må det foreligge en klar forutsetning om at endringen innebærer en åpenbar forbedring i forhold til eksisterende struktur både sett i forhold til arealbruk, operativ bruk og nødvendig hensyntagen til miljø. Utvalget forutsetter at det teknisk ikke vil medføre problemer med å innføre restriksjonsprinsippet.

Den klart største ulempen med restriksjonsprinsippet, er at det er nytt, noe som vil medføre at det må legges ned en del ressurser for å implementere det i Forsvaret. Samtidig vil det i en overgangsfase være en viss risiko for at det kan skje brudd på bestemmelser. Dette kan skyldes liten trening og erfaring med systemet, forglemmelser og liknende. Risikoen for slike glipp vil alltid være tilstede ved overgang til nye systemer. Forsvaret bør ved en eventuell innføring av restriksjonsprinsippet, opprette en viss tilvenningsperiode med lavere intensitet.

Utvalget ser også at innføring av restriksjonsprinsippet som vil kunne innbefatte trafikkinformasjonssonene rundt kortbaneplassene og det kontrollerte luftrommet, innebærer at det bør etableres et nettverk av lavflygingskorridorer innenfor det nevnte luftrommet. Begrunnelsen er å ivareta hensynet til flygekontrolltjenesten og sivil trafikk som i større grad enn tidligere vil kunne bli belastet. På den annen side er Forsvarets behov for å fly lavt i disse sonene antakelig ikke stort.

Det vil nok også oppfattes som en ulempe at en ny struktur vil åpne for at andre områder enn grisgrendte strøk, vil kunne benyttes til lavflyging. På den annen side vil en åpning for bruk av andre områder innebære en annen fordeling av belastningen slik at belastningen i dagens områder kan reduseres noe.

Det er likevel en rekke fordeler ved å innføre et restriksjonsprinsipp. Det vil bli en mer dynamisk måte å fordele belastningen over et noe større område hvor det gis større fokus på de restriksjoner som er satt, noe utvalget finner positivt. Samtidig vil utvalget påpeke at man for tettbebygde områder fortsatt beholder skjerpelsen av hvilke minstehøyder jagerfly skal fly i forhold til alminnelig sivil luftfart. En forsiktig økning av støybelastninger for nye områder vil kunne være akseptabel.

Man vil ved ny struktur kunne få en fokus på verneområder som er langt bedre og mer tilpasset den planlegging som i dag skal utføres foran hvert oppdrag. Selv om kravene til planlegging rent formelt vil være identiske, ut fra hensyn til verneområder, befolkning, fare- og restriksjonsområder, vil det å ta vekk de "trygge" lavflygingsområder gi større fokus. Dette gjelder spesielt fokus på kravet om at all informasjon som skal til ved planlegging av det enkelte jagerflytokt, må være mer logisk oppbygget og tilgjengelig. Utvalget legger stor vekt på at resultatet av dette kan gi færre overflyginger i lav høyde som kan komme i strid med andre minstehøyder enn hva som er tillatt etter luftfartsloven.

Dagens struktur er konstruert for en tid da Luftforsvaret ikke hadde digital kartdatabase i jagerflyene eller i Mission planning-systemene. Dette er allerede inne i dagens versjon av F-16 (Mid Life Update) og støttesystemene, og bør være enkelt å holde oppdatert. Utvalget mener at det ligger innebygd en mulighet for hyppige oppdateringer av gjeldende restriksjoner og tilgjengelige områder for lavflyging allerede i de systemer som finnes i dag. Dette bør etter utvalgets oppfatning kunne gi en åpning for en mer fleksibel bruk av arealene i Norge for lavflyging.

Dagens lavflygingsstruktur kan synes noe statisk og rigid, og bør ved utnyttelse av tilgjengelig teknologi kunne gjøres mer fleksibel for alle parter. Både i Sverige og Storbritannia er man, ut fra deres erfaringer, i all hovedsak positiv til bruk av restriksjonsprinsippet. Systemene i disse landene er bygget opp noe forskjellig, men i all hovedsak fungerer de på samme måte. I begge land vektlegges viktigheten av god planlegging.

13.2 Anbefaling

Utvalget vil derfor anbefale at man forlater dagens lavflygingsstruktur og innfører et system som bygger på restriksjonsprinsippet. Det forutsettes at de krav som beskrives nedenfor, oppfylles.

Når det gjelder i hvilken form dette skal gis i, anbefaler utvalget at man anvender de sivile luftfartsbestemmelser. Dette innebærer at man for jagerfly, hvor sivil lufttrafikk har en alminnelig minstehøyde på 500 fot, gis en permanent dispensasjon til å øve ned til en minstehøyde på 200 fot. Dette utelater alle områder som omfattes av de sivile regler med høydebegrensning på 1000 fot eller høyere, dvs over byer og tettbebygde strøk.

Det er en klar forutsetning at Forsvaret viderefører sin selvpålagte minstehøyde på 1000 fot for førstnevnte områder. Dette innebærer videre at det ikke skal skje noen oppmykning i forhold til de krav som i dag settes til beordring og autorisasjon av lavflygingsoppdrag, både for flyging ned til 200 fot og 500 fot.

Utvalget forutsetter videre at Forsvarets selvpålagte minstehøyder på 1000 fot som alminnelig minstehøyde for jagerfly undergis restriksjoner hvor dette er nødvendig for å ivareta miljø, befolkning, dyr etc, ved å heve minstehøyden avhengig av behovet.

13.3 Krav som må være oppfylt for å kunne iverksette restriksjonsprinsippet

Utvalget vil her gi noen klare forutsetninger som må være oppfylt før man iverksetter en overgang til restriksjonsprinsippet.

Det må dokumenteres at det finnes tilfredsstillende samarbeidsformer mellom Forsvaret og samarbeidende offentlige organer. Som tilfredsstillende menes at informasjonen som skal tilflyte Forsvaret for at det skal kunne gjennomføre forsvarlig operativ lavflyging, må komme i tide og være kvalitetsmessig sikret. Disse kravene vil for så vidt gjelde uavhengig av hvilken struktur man velger, men er avgjørende for en vellykket overgang til restriksjonsprinsippet.

Utvalget vil videre fremheve at det teknologiske verktøy som skal ivareta og strukturere informasjonsflyten må være av en slik funksjonalitet at informasjon kan presenteres på en hensiktsmessig måte for det flygende personellet.

I den grad man ønsker å ta i bruk kontrollert luftrom og trafikkinformasjoner rundt kortbaneflyplassene som lavflygingsområder, må nødvendig sambandsdekning være etablert for at jagerfly skal kunne opprettholde kravet til kontinuerlig toveissamband med den angjeldende enhet av LTT. I tillegg må det etableres et nettverk av lavflygingskorridorer innenfor det nevnte luftrom, og et system for forhåndskoordinering av bruken av disse.

Videre bør man gjennom de foreslåtte organer for tverrsektorielt samarbeid, etter en viss tid, eksempelvis to år, evaluere hvordan erfaringer med overgang til et nytt system har foregått.

13.4 Vurderingsmomenter for når minstehøyden bør være høyere enn 200 fot

Det vil være en rekke kriterier som må legges til grunn for å legge restriksjon på adgangen til å autorisere lavflyging mellom 200 – 1000 fot og til en høyere høyde. Det er først og fremst en vurdering av en potensiell konflikt hvor man av helsemessige eller andre miljømessige årsaker bør flytte grensen.

13.4.1 Befolkning

I forhold til byer og tettbebygde strøk, vil det være naturlig å opprettholde dagens system hvor det gis en minstehøyde på 3000 fot. Ut fra de erfaringer utvalget har gjort, kan vi ikke se at det har fremkommet noen momenter som tilsier at man bør anbefale lavflyging i byer og tettbebygde strøk. Ut fra flysikkerhets- og helsemessige hensyn bør derfor dagens minstehøyde beholdes. Strøk som enkeltvis ikke kan karakteriseres som tettbygd, men som befolkningsmessig utgjør en ikke ubetydelig ansamling av bebygd område, foreslås avmerket med soner hvor dagens minstehøyde på 1000 fot beholdes og uten adgang til å autorisere lavflyging.

En kategori som i utgangspunktet vil bli omfattet av lavflygingsområder, er såkalte grisgrendte strøk. Utvalget har i sin avveining vurdert det slik at den støybelastning som vil kunne inntreffe i disse områder, ikke vil utgjøre en større helserisiko. En forutsetning er at videre bruk av disse områdene skjer i beskjeden grad. Det er likevel viktig å ta nødvendig hensyn til denne spredte bosettingen, og utvalget forutsetter at Forsvaret ved lavflyging, søker å planlegge og gjennomføre flygingen på en minst mulig belastende måte. Videre vil utvalget vise til anbefaling vedrørende restriksjoner i sommerferie, som er beskrevet nedenfor om friluftsliv, vil være sentral for denne kategori. At Forsvaret mer systematisk kan dokumentere ruter som er fløyet med høydeangivelse, vil gi et grunnlag for å vurdere belastningen over tid.

13.4.2 Friluftsliv

Hensynet til friluftsliv er et tema som ikke har vært gjenstand for særlig drøfting tidligere i sammenheng med lavflyging. Utenfor vernede områder er det i dag ingen restriksjoner på den støy som kan påføres friluftslivet. Det er samtidig av nasjonal viktighet å ha et luftforsvar. Som følge av dette må man påregne en viss belastning. Som vist i kapittel 4 er likevel risikoen for at man blir utsatt for støy fra et jagerfly minimal. Dette skyldes i all hovedsak at Forsvarets trening foregår på hverdager innenfor vanlig arbeidstid med operasjoner mellom 0900-1100 og 1300-1500. Friluftsliv vil i all hovedsak finne sted i helger og ferier. Konfliktpotensialet behøver derfor ikke være stort.

Likevel kan det vurderes om det bør sette visse restriksjoner for de tider på året hvor det er ferier. I Forsvarets regelverk er det allerede tatt inn restriksjoner for jul og påske, samt andre høytidsdager. Det er dog ikke sagt noe om sommerferien, hvor et større antall mennesker befinner seg i utmark. Det har ikke vært mange klager på flyging i sommermånedene.

Tidligere var det en konsekvent avvikling av ferie i juli, men i de senere år har det vært en forskyvning i uttak av ferie begge veier. Utvalget foreslår derfor at det tas inn en generell begrensning på 2000 fot i perioden 15 juni til 15 august for hele Norge på linje med hva svenske myndigheter har innført. Anbefalt høyde bygger på utvalgets studier. Det må likevel, for nødvendig vedlikeholdstrening for lavflyging, tillates å kunne operere i deler av "lavflygingsstrukturen" . Grisgrendte strøk bør ikke falle innunder et slikt unntak, ut fra hensyn til befolkning og husdyr. Således bør lavflygingsaktiviteten kunne skje i ubebodde områder i perioden 15 juni til 15 august. Utvalget vil anbefale at Forsvaret i samarbeid med nødvendige offentlige instanser, samt friluftsorganisasjoner, utarbeider områder som sikrer Forsvaret operative fornuftige områder i både Sør- og Nord-Norge samtidig som attraktive friluftsområder i tilstrekkelig grad blir beskyttet.

Med bakgrunn i egne undersøkelser av folks preferanser i forbindelse med utøvelse av friluftsliv og nasjonale mål for friluftsliv i nærmiljøet, forslår utvalget videre at det settes restriksjoner for lavflyging tilsvarende for by og tettbygd strøk, også for bymarker. Bymarker innebærer tettstedsnære naturområder avsatt til friluftsliv etter plan- og bygningsloven. Det finnes slike områder rundt de 10 –12 største byene. Dette representerer arealer med friluftslivsverdier som berører store befolkningsmengder. Operativt sett anses områdene som mindre interessante for Forsvaret.

13.4.3 Vernede områder

Områder som er vernet etter naturvernloven, og hvor det i vernebestemmelsene er inntatt minstehøyder, vil automatisk få en minimumshøyde på 1000 fot. Det er derfor ikke nødvendig å foreta seg noe for disse områder. Det vises likevel til ovennevnte pkt 12.2 og 13.4.2 hvor utvalget anbefaler minstehøyde om sommeren på 2000 fot for alle vernede områder og en permanent minstehøyde på 2000 fot for områder hvor vern mot støy er en hoveddel av verneformålet.

For områder som ikke faller innunder utvalgets forslag etter pkt 12.2, foreslår utvalget at perioden for en restriksjon på 2000 fot gjelder fra 1 juni til 1 september. Bakgrunnen for dette er at utvalget anser at vernede områder som i dag har inntatt minstehøyder i sine respektive vernevedtak, bør gis et tilleggsvern utover de alminnelige friluftsinteresser.

For områder som er vernet og som er uten minstehøyder, har Forsvaret i dag selvpålagte restriksjoner for noen av områdene. Dette gjelder bl a Hardangervidda nasjonalpark. Utvalget forutsetter at Forsvaret, selv om innføring av restriksjonsprinsippet vil åpne for bruk av slike områder, vil anvende disse med varsomhet og med minimum de restriksjoner som utvalget har foreslått for friluftsliv for ikke-vernede områder. Perioden for minstehøyder bør videre utvides til å gjelde fra 1 juni til 1 september på lik linje med vernede områder med minstehøyder. Unntak bør kun gjøres der det vil umuliggjøre en fornuftig øvings- og treningsaktivitet for Forsvaret. Som vurderingsmomenter vil utvalget vise til de hensyn som bør tas til befolkning, husdyr, dyr og friluftsaktiviteter. En slik vurdering må sees i sammenheng med de operative krav som Forsvaret har til å gjennomføre nødvendig lavflygingstrening.

13.4.4 Ville dyr

Det er en del ville dyr som i større eller mindre grad kan berøres av jagerflystøy. Det har vært størst fokus rundt villrein, men utvalget har også vurdert forholdet rundt andre arter som bjørn og fjellrev som det har antatt er de mest sårbare artene for jagerflystøy. Felles for alle disse grupper, er at en i liten grad har fullverdig kunnskap om hva slags effekt jagerflystøy har, eventuelt om det finnes noen effekt. Det skal likevel ikke legges skjul på at det største forstyrrende element ofte er menneskelig aktivitet. Det er videre en sammenheng mellom den jakt som bedrives og hvor sensitiv dyrene er, spesielt villrein. Ut fra en for føre var-holdning kan man fort ende opp med å båndlegge store områder. Samtidig vil en videre praktisering av lavflyging uten å ta hensyn nevnte problemstillinger, også på sikt kunne skape skader på miljøet.

Utvalget vil derfor anbefale at det fortsatt kan bedrives lavflyging i områder hvor disse dyrearter finnes, men at det aktivt søkes å utsette disse dyregruppene for minst mulig belastning. For å sikre seg mot å utsette berørte dyrearter for en unødig belastning, bør Forsvaret før det iverksettes lavflyging i nye områder hvor det tidligere ikke har vært bedrevet lavflyging, tilegne seg bedre kunnskap om miljøpåvirkningen av en slik aktivitet, eksempelvis gjennom iverksetting av studier/undersøkelser hvor det søkes å avdekke de perioder hvor dyrene er sårbare for støypåvirkning. I forbindelse med slik tilegning av kunnskap, bør det først kartlegges bedre hvilke områder som benyttes til hvilke tider i relasjon til kalving/-yngling. Skal det være mulig å få en fornuftig praktisering, bør undersøkelsene kunne avgrense leveområdene både i tid og rom. En avdekking av denne type sårbare områder bør i utgangspunktet undergis en minstehøyde på 2000 fot.

Når kartlegging av slike områder er foretatt, bør det nærmere undersøkes i hvilken grad disse arter påvirkes av støy.

13.4.5 Fugl

Utvalget viser til kapittel 7 som beskriver forholdet til fugl. Ut fra den fare fugl utgjør for jagerfly, har Forsvaret gjennom flere år hatt stor fokus på hekkeplasser og trekkfugl. Likevel bør man være åpen for at det er enkelte områder knyttet til noen arter som kan falle inn under områder belagt med restriksjoner for lavflyging. Utover dette ser ikke utvalget noen grunn til å komme med noen anbefalinger her, da dette fagfeltet for øvrig synes vel ivaretatt.

13.4.6 Støyømfintlig landbruksnæring

Det er i hovedsak to næringer som synes å berøres av støy, pelsdyrnæringen og drift av tamrein. I kap 12 er det i forhold til pelsdyrnæringen gitt anbefaling om justering av avstand både vertikalt og horisontalt. Videre bør det ses på informasjonsflyten mellom pelsdyralslaget og Forsvaret slik at de tilfeller hvor valpetiden endrer seg i forhold til det normale fanges opp. Det er for tiden under utarbeidelse kartgrunnlag som skal vise til hvilke tider områder er sensitive, for eksempel i forbindelse med kalving for tamrein. Arbeidet forventes sluttført i løpet av dette året.

Dagens regelverk angir at minstehøyde for overflyging over tamrein skal være 500 fot. Etter utvalgets synspunkt, er dette ut fra de undersøkelser som tidligere er gjennomført samt de rettssaker Forsvaret har hatt vedrørende jagerflystøy og tamrein, antakelig en for liten sikkerhetsmargin. Utvalget vil anta at en minstehøyde på 2000 fot bør legges til grunn for de områder som anses som sårbare i tid og rom. I forhold til husdyrhold og det naturbeite som bedrives om sommeren, vises det til pkt 13.4.2 om friluftsliv og de restriksjoner som iverksettes i sommermånedene.

13.4.7 Forutsetninger for anbefalingene av kriteriene

Ovennevnte anbefalinger, er gitt under forutsetning at det flys med normale hastigheter under 480 knop. I den grad Forsvaret har ønske om å gjennomføre øvelser med større hastigheter, må det vurderes å sette opp minstehøyden. Utvalget har ikke tatt stilling til hvilke høyder dette bør være, men støynivået bør under enhver omstendighet ikke overstige hva som genereres under normale hastigheter. Hensikten er å unngå at man over lengre tid flyr i store hastigheter i lav høyde. Unntak fra utvalgets anbefaling vil være ved avskjæringsøvelser hvor man kortvarig vil kunne øke hastigheten til ca 550 knop eller ved våpenlevering (skarp/simulert). Tilsvarende prinsipp er gjennomført i Storbritannia.

13.5 Nødvendige forskriftsendringer

Ved overgang til restriksjonsprinsippet, er det ikke nødvendig med større forskrift- eller lov endringer. Etter utvalgets skjønn, vil det være tilfredsstillende at Luftfartstilsynet, etter anmodning fra den militære luftfartsmyndighet gir en egen forskrift, i henhold til hjemmel i luftfartslovens §9-1, med generell dispensasjon for militære jagerfly til å fly ned til 200 fot for områder som omfattes av 500 fots bestemmelsen i BSL F. For tilfeller hvor Forsvaret ikke etter lov eller forskrift er pålagt å fly høyere, vil ytterligere minstehøyder måtte tas inn i Forsvarets eget regelverk, BFL 70-1. Det er ikke nødvendig med regelendring i luftfartsloven for en slik gjennomføring.