8 Organisering av lavflyging i andre land

Mandatet ber utvalget om å vurdere andre nasjoners organisering av deres lavflygingsvirksomhet. Utvalget vil her gi en beskrivelse av Sverige og Storbritannia fordi disse landene har et aktivt forhold til lavflyging og miljø. Det er også interessant å vurdere med disse to nasjoner, da restriksjonsprinsippet er lagt til grunn i begge land. Utvalget har derfor undersøkt hvilke erfaringer man har med restriksjonsprinsippet.

Andre land som kunne ha vært aktuelle å se nærmere på er Canada, Tyskland og Italia. Utvalget valgte likevel ikke å se nærmere på disse ut fra ressursmessige hensyn, selv om en gjennomgang antakelig kunne bidra til en økt forståelse for deres organisering. Vi vil likevel påpeke at en rekke undersøkelser som er foretatt i Canada og Tyskland innenfor miljø, er blitt anvendt som grunnlagsdokumentasjon i denne rapporten.

8.1 Sverige

Sverige har de siste 10-11 år anvendt restriksjonsprinsippet for lavflyging. Hovedhensynet for å gå over til dette systemet, var å spre støybelastningen. Måten man sprer belastningen på er noe annerledes enn hva det legges opp til i Storbritannia.

Den andre store aktivitet svenske myndigheter har iverksatt for å redusere støybelastning som finnes ved de respektive militære flyplasser er et eget program som tar for seg etterisolering av bolighus.

8.1.1 Overordnede retningslinjer

Sverige har i de senere år, i likhet med norske myndigheter, iverksatt en rekke tiltak som relaterer seg til miljø. Den svenske regjering besluttet i juli 1998 att Försvarsmakten skulle ha ett særskilt sektoransvar for økologisk holdbarhet. Sektoransvaret innebar att Försvarsmakten skulle integrere miljøhensyn og ressursbruk i sin virksomhet, samt virke for en økologisk holdbar utvikling i hele forsvarssektoren. Målene for økologisk holdbar utvikling er beskyttelse av miljøet, en holdbar bruk og en effektiv anvendelse av ressurser.

Det fremgår av beslutningen at Försvarsmakten, som egen etat overfor regjeringen, skal rapportere hvordan man belyser og definerer sin rolle, arbeidets omfang, eventuelle problemer og på hvilken måte rollen som sektormyndighet kan integreres i virksomheten.

Ut fra de nasjonale miljøkvalitetsmål og delmål samt mål får holdbar utvikling, skal Försvarsmakten også utarbeide underlag i form av mulige sektormål og tiltak. Videre innebærer oppdraget å beskrive tiltakenes samfunnsøkonomiske konsekvenser i forhold til nytte og kostnader i relasjon til tiltakene og omfang eller effekt for mulige mål, eksempelvis tiltakskostnad per enhet redusert utslipp.

De svenske nasjonale miljøkvalitetsmål er:

1. Frisk luft

2. Grunnvannet av god kvalitet.

3. Levende innsjøer og vassdrag.

4. Myldrende våtmarker.

5. Hav i balanse samt levende kyst og skjærgård.

6. Ingen overgjødsling.

7. Bare naturlig forsuring.

8. Levende skog.

9. Ett rikt jordbrukslandskap.

10. Storslagent fjellmiljø.

11. Godt bebygd miljø.

12. Giftfrie miljø.

13. Sikkert strålemiljø.

14. Beskyttende ozonsjikt.

15. Begrense klimapåvirkningen.

Den overordnede hensikt er at regjeringen skal omsette miljøkvalitetsmålene til målbare delmål. Delmålene utgjør så utgangspunktet for å presisere mål og strategier innen ulike samfunnssektorer.

Ingen av de 15 delmålene utgjør en direkte henvisning til den støy som for eksempel jagerfly forårsaker. Støy er likevel vurderingstemaer for visse av hovedgruppene, for eksempel "Storslagent fjellmiljø". For de fleste av de miljømål som er satt, er det et klart hovedfokus på å begrense utslipp av forskjellige gasser o.l.

Det påpekes av det svenske forsvaret at materiell og andre ressurser Försvarsmakten bruker skiller seg fra sivil virksomhet ved at de i første hånd bygger på prestasjoner i forhold til en mulig angriper og dennes våpen, samt effektiviteten i krig. Det materiellet som brukes i øvrige deler av samfunnet er derfor ikke alltid anvendelig for Försvarsmakten fordi de ikke fyller gitte krav. Ett eksempel er støy fra jagerfly og artilleri hvor mulighetene til å dempe støyen er vesentlig begrenset.

Försvarsmakten påpeker at den selvsagt skal ta sin del av miljøansvaret, men at det er nødvendig med en balanse mellom miljøkravene til virksomheten og mulighetene for forberedelser av krigsoppgaver. Försvarsmakten påpeker videre at den i fred langsiktig må bedrive miljøarbeid i henhold til planverket som den svenske forsvarssjefen (ÖB) har henvist til i ÖB Miljøplan 97, og som i stikkords form er:

1. Begrense miljøskadelige utslipp.

2. Utdanne og informere alt personell.

3. Utvikle og innføre et miljøledelsessystem.

4. Tillempe kretsløp- og forsiktighetsprinsipper samt beste tilgjengelige teknikk.

5. Anvende og utvikle miljøvennlige metoder for destruksjon av ammunisjon.

6. Fortsette arbeidet med Försvarsmaktens hovedoppdrag med å begrense effektene av skudd- og flystøy.

7. Markedsføre Försvarsmaktens miljøarbeid.

8. Gjennomføre sanering av miljøfarlig etterlatenskaper i henhold til anvist etterbehandlingsplan.

9. Utvikle metoder for etterbehandling og sanering av anlegg, øvelses- og skytefelt.

10. Videreutvikle påbegynt internasjonalt samarbeide.

11. Utvikle miljøforskningen innenfor områder som er forsvarsspesifikke.

12. Følge utviklingen innenfor miljøområdet nasjonalt og internasjonalt.

Utvalget anser at den innsatsen som det svenske forsvaret har nedlagt er stor. Dette til tross for at fokus på støy utgjør en mindre andel av den totale satsingen. I forhold til støy, er man mest opptatt av hvordan støy påvirker tettsteder og byer, dvs steder der det er en viss befolkningstetthet. Det er liten fokus på grisgrendte strøk. I relasjon til friluftsliv, er dette håndtert ved at Sverige er delt inn i større soner, og at de sesongmessige variasjoner ivaretas gjennom varierende minstehøyder over de mest anvendte områdene for friluftslivet.

8.1.2 Utvikling av antall flytimer i det svenske forsvar

Utvalget ser det relevant å se på antall flytimer i det svenske forsvar gjennom de senere år, samt hvilken trend som en kan lese ut fra antall forbrukte timer. Dette gir en god indikasjon på hva slags totalbelastning som påføres miljøet i forhold til de norske flybevegelser.

Som det vil fremgå av tabellen nedenfor, er det i forhold til det totale antall flytimer skjedd en reduksjon på ca 23 prosent fra 1995 til 1998. Dette samsvarer med den trenden som har skjedd i Norge. Reduksjonen i total flytid for samme tidsrom har i Norge vært noe større, ca.29 prosent (Kilde Forsvarspolitisk Utvalg 2000).

Det fremgår av tabell 8.1 at det svenske forsvaret planlegger å redusere sin aktivitet ytterligere frem mot år 2010. I forhold til flyging i høydesjiktet 0-4500 fot for jagerfly, innebærer dette en reduksjon på ca 4 prosent fra perioden 1998 frem til 2010. I Norge vil tilsvarende reduksjon antakelig bli enda større hvis forslaget fra FS2000 om 48 nye kampfly i fremtidig struktur, kontra FS 96 planlagte 74 kampfly, blir vedtatt.

8.1.3 Organisering av lavflygingsstrukturen

Lavflygingsvirksomheten i Sverige skjer ved at landet er delt inn i hovedområder. Det er tre forskjellige områdekategorier hvor områdekategori 1 gir generell adgang til å fly ned til 300 fot i tidsperioden september til mai. For områdekategori 2 er laveste høyde i perioden juni til august 600 fot, noe som også gjelder for områdekategori 1. For kategori 3 er det en laveste høyde på 1200 hele året.

Noe av hensikten med å justere opp grensen for lavflyging om sommeren, er hensynet til friluftsliv i forbindelse med ferieavvikling i Sverige. De svenske myndigheter syntes at systemet fungerte godt.

Svenske myndigheter har også innført gode geografiske informasjonssystemer (GIS) som ble demonstrert for utvalgets medlemmer. Disse verktøy ble aktivt anvendt både i planlegging av det enkelte flytokt, men også på sentralt hold for å oppdatere alle lufthindre og andre områder som var/skulle bli belagt med restriksjon.

8.2 Storbritannia

8.2.1 Overordnede retningslinjer

Det britiske forsvarsdepartement, Ministry of Defence (MOD), har avgitt en erklæring om miljøpolitikk. Det fremgår her at MOD er forpliktet til å ta hensyn til miljøet ved å unngå ulempe og fare for dette, samtidig som operativ effektivitet ivaretas. MODs aktiviteter skal styres i samsvar med myndighetenes overordnede miljøpolitikk. MOD er forpliktet til å følge relevant lovgivning, herunder lov om miljøvern av 1990 (The Environmental Protection Act (EPA) 1990) og miljøloven av 1995 (The Environment Act (EA) 1995).

MOD skal påse at EPA og EA regler og intensjoner følges, som for all annen miljølovgivning. Det vil kun gis unntak ved departementale vedtak i de tilfeller hvor dette er essensielt for å opprettholde operativ effektivitet.

For å kunne møte de overordnede mål, skal MOD vurdere miljømessige fordeler og kostnader/ulemper for å være sikker på at disse ivaretas ved anskaffelser og andre avgjørelsesprosesser. MOD skal påse at det budsjetteres for miljøtiltak, spesielt i forbindelse med de aktiviteter som er bundet av lovgivningen.

8.2.2 Det militære lavflygingsbehovet i Storbritannia

Hovedoppgaven til MOD er å sørge for å frembringe de til enhver tid nødvendige forsvarskapasiteter for å være i stand til følgende:

• Ivareta sikkerhet og forsvar av Storbritannia og de oversjøiske territorier, inkludert forsvar mot terrorisme.

• Understøtte regjeringens utenriks- og sikkerhetspolitikk, spesielt med henblikk på å fremme internasjonal sikkerhet og fred.

De spesifikke, militære oppgaver er listet i "The Strategic Defence Review". MOD fastslår at lavflyging inngår som en integrert del, eller et instrument, for å kunne utføre disse militære oppgavene. Man fastslår også at lavflygingsaktiviteten skal begrenses til det som er ansett som et minimum for å opprettholde et operativt kunnskapsnivå, og at dette er gjenstand for en løpende vurdering. Likevel har man den oppfatning at lavflyging er en krevende disiplin der kunnskapene løpende må vedlikeholdes. Utvalget kjenner ikke til at man på britisk hold vil redusere eller endre treningsaktiviteten for flymannskapene på de forskjellige flytyper gitt den oppsetningen Royal Air Force (RAF) har per i dag.

8.2.3 Regler for, og organisering av lavflyging i Storbritannia

I RAF anses all flyging med fly (fixed wing) under 2000 fot som "lavflyging" (flyging i lavere høyder). For helikopter er tilsvarende høyde 500 fot. Utvalget konsentrerer seg her om fly. Det har ikke vært mulig for utvalget å fastslå hvorfor man på britisk hold har valgt akkurat 2000 fot som grense for lavflyging, men det er som regel forskjellige erfaringer i de ulike land som ligger til grunn ved fastsettelse av lavflygingshøyder. Grensene er med andre ord ofte skjønnsmessig etablert. 2000 fot er en god og sikker høyde for generell flyging, mens den i forhold til lavflygingsaktivitet i Norge oppfattes som relativt høy. Samtidig er det erfaringsmessig lite støyproblematikk i forbindelse med jagerfly over denne høyden.

Når dette er sagt, er det ikke slik at den generelle minstehøyden for flyging er 2000 fot, det er kun en høyde som skiller kategorier av flyging. Lavflygingssystemet i Storbritannia er laget for å fremme essensiell trening og for å spre aktiviteten så mye som mulig. Den generelle minstehøyde for lavflyging er 250 fot over bakken.

For flyging om dagen er landet delt inn i soner, men det er ikke etabler faste ruter (se vedlegg x). For enkelte tettbebygde områder der restriksjonene kan virke kanaliserende på trafikken, er det etablert et enveissystem, dvs at det kun kan flys én retning. Ut over dette er det fri manøvrering. Sonene tjener kun til telling av trafikk ved at den enkelte skvadron melder inn dagens program til et sentralt operasjonsrom som setter et tak på antall fly i en enkelt sone av gangen. En fartøysjef er ikke bundet til en sone, men planlegger fritt en rute med hensyntagen til vær, NOTAM, etc. Han får så dette godkjent dersom alle sonene han vil transitere er ledige i gjeldende tidsrom.

For operasjoner om natten er RAF ikke fornøyd med det etablerte system. Soneinndelingen er forskjellig fra dagsystemet, og det tillates bare ett fly eller en formasjon av gangen i en sone. Selv om RAF forsøker å spre lavflygingen over det meste av Storbritannia, er det noen soner som blir belastet mer enn andre. Dette skyldes beliggenheten av skytefelt for fly og treningsfelt for elektronisk krigføring der lavflyging inngår som en integrert del av treningen. Det finnes også noen spesielle "Tactical Training Areas" (TTA) som har en del aktivitet, særlig av transportfly som trener på spesialoperasjoner. I disse områdene er det mulig å fly helt ned til 100 fot.

Kontroll og kvalitetssikring foregår i første instans ved at oppdragene meldes inn til den sentrale ledelsen. Slik dette ble presentert for utvalget, synes dette å foregå på en tungvint måte med telefon og manuell telling for sonene.

Planleggingen av lavflygingsoppdragene foregår etter samme mønster som i Norge, og de skal autoriseres av kompetent flyger. MOD tillater at man i generelt treningsøyemed flyr ned til 250 fot og med marsjhastighet opp til 450 knop over land. Det tillates korte hastighetsøkninger opp til 550 knop i forbindelse med simulert og skarp våpenlevering, samt taktiske avskjæringer. Dette er aksepterte kompromissløsninger i Storbritannia, selv om målet er å få adgang til å fly taktisk i 100 fot og 600 knops hastighet.

Lavflygingsvirksomheten er tillatt mellom kl 0700 og 2300 lokal tid på normale virkedager. Ut over dette tidsrommet må MOD gi spesiell tillatelse.

Normalt er lavflyging i Storbritannia forbeholdt RAF og mannskap fra Det amerikanske flyvåpen (USAF) som er stasjonert i landet. For øvrig gjelder tilsvarende regler som i Norge for deltagelse på øvelser med utenlandske flystyrker. Dersom en enkeltflyging ønskes gjennomført med utenlandske fly utenom øvelsene, må fremmes en spesiell anmodning til MOD minimum 30 dager på forhånd.

8.2.4 Utviklingstrekk i Royal Air Force (RAF)

RAF er en av de vestlige, militære organisasjonene som relativt hyppig har deltatt i væpnede operasjoner med jagerfly fra den annen verdenskrig og frem til våre dager. RAF har hatt en filosofi som har gått ut på at angrepsfly skal fly så lavt og fort som mulig for å oppnå resultater. Gulfkrigen representerer for så vidt et vendepunkt, fordi terreng og fiendtlig luftvernkapasitet ikke favoriserte denne taktikken, og britene derfor måtte tåle tap av fly.

Denne erfaringen har likevel ikke endret på grunntanken omkring lavflyging som en god form for egenbeskyttelse og for å bibeholde et overraskelsesmoment overfor en fiende, men man har innsett at man må ha fleksibilitet i måten å operere jagerfly på. Derfor har ikke britene forlatt konseptet, men opprettholder kapasiteten ved å trene på lavflyging på eget territorium for å kunne være operative til enhver tid.

I henhold til opplysninger fra MOD foregår det daglig en aktivitet med opp til 400 enkeltoppdrag per flydag. På hvert enkeltoppdrag tilbakelegges en distanse fra 400 til 600 nautiske mil per tur. Det bemerkes at dette er den totale aktiviteten fordelt på helikoptre, transport- og jagerfly. Videre er det slik at denne statistikken omfatter all aktivitet i lavere høyder enn 2000 fot. En oversikt fra 1988 til 1997 viser at det ble reservert tid for 124 638 turer i gjennomsnitt p.r. år. I forbindelse med denne aktiviteten ble det mottatt ca 1 henvendelse (spørsmål eller klage) per 20 turer fra publikum.

8.2.5 Oppsummering

Både Sverige og Storbritannia har gjennom lengre tid praktisert hver sin form av restriksjonsprinsipp. Utvalget sitter igjen med det inntrykket at de to nasjonene ikke er direkte sammenlignbare, verken seg i mellom eller med Norge. Felles var like fullt at begge nasjoners fagmyndigheter innen militær flygetrening ga inntrykk av å være fornøyd med sitt lands system, og mente at det som var valgt tilfredsstiller eget trenings- og øvingsbehov. De mente også at deres system holder en tilfredsstillende miljøprofil, og hadde ingen indikasjoner på at det vil være aktuelt å endre de respektive system i overskuelig fremtid.