15 Økonomiske og administrative konsekvenser

15.1 Konsekvenser for det offentlige

Korrekte og fullstendige regnskap er av stor betydning for mulighetene til effektiv skatte- og avgiftskontroll og annen offentlig granskning. Det samme gjelder ekstern granskning i form av bobehandling mv. Mangelfulle regnskap vil på den annen side hindre effektiviteten i slik kontroll- og granskningsvirksomhet, både hva gjelder ressursinnsats pr. kontrollenhet og mulighetene for i det hele tatt å få avklart de faktiske forhold.

Utvalgets forslag vil på flere områder forbedre innsynsmulighetene i forhold til regnskapsloven 1977. Utvalget foreslår for det første en hovedregel om plikt til å ha kassaapparat for alle som har kontantomsetning, samt detaljerte krav til dokumentasjon av kassainnslag og dagsomsetning. Dette vil forbedre muligheten for kontroll med kontantomsetning. Ettersom kontante inn- og utbetalinger fra et kontrollsynspunkt utgjør et særlig problemområde, har utvalget også foreslått andre tiltak i tilknytning til kontanttransaksjoner, med sikte på å begrense den svarte økonomien og motvirke muligheten for hvitvasking av kontanter som skriver seg fra straffbare forhold. For å forbedre kontrollmulighetene, foreslås også krav til spesifikasjon av organisasjonsnummer som en del av leverandørspesifikasjonene. Som et tiltak for å forbedre kontrollmuligheten innenfor tjenesteytende virksomheter, foreslår utvalget plikt til å dokumentere tidsforbruket pr. ansatt i slike næringer. Det foreslås også plikt til dokumentasjon av arbeidede timer for ansatte som får timelønn.

Når det gjelder oppbevaringsplikten, foreslår utvalget dels forbedringer og dels begrensninger i innsynsmulighetene. Forslagene er fremmet ut fra kost-nyttebetraktninger. Utvalget foreslår å dele oppbevaringspliktig bokføringsmateriale inn i primær- og sekundærdokumentasjon, og å redusere oppbevaringstiden for sekundærdokumentasjon til 3 år og 6 måneder. Utvalget foreslår videre en oppmykning av adgangen til bokføring i utlandet, sammenlignet med regnskapsloven 1977. På den annen side foreslås at bokførte opplysninger som i utgangspunktet er tilgjengelig elektronisk, skal oppbevares elektronisk i 3 år og 6 måneder. Dette vil kunne effektivisere kontrollarbeidet. Unntatt fra dette er virksomheter med omsetning under fem millioner kroner, og de som gis dispensasjon.

Utvalgets forslag tar i størst mulig grad sikte på å samordne bokføringsbestemmelsene i én lov og én forskrift etter mønster av regnskapsloven 1998. Selv om mer spesielle bestemmelser fortsatt må være plassert i særlovgivningen, gir dette et mer oversiktlig regelverk; dette er både en fordel for de bokføringspliktige og for de rettshåndhevende myndigheter.

Utvalget har foreslått dispensasjonsadgang på en del områder, særlig på områdene dokumentasjon og oppbevaring av regnskapsopplysninger. Dette sikrer mot urimelige utslag av regelverket, men vil nødvendigvis innebære økte administrasjonskostnader for den myndighet som tillegges ansvaret for behandling og oppfølging av dispensasjonssøknadene.

15.2 Konsekvenser for de bokføringspliktige

15.2.1 Innledning og oppsummering

Konsekvensene for de bokføringspliktige er avhengig av i hvilken grad gjeldende regler er endret på en måte som medfører endring i økonomiske og/eller administrative rutiner og forpliktelser. Tilsvarende er konsekvensene avhengig av i hvilken grad bestemmelser som er byrdefulle, er videreført.

Etter gjeldende rett kan de bokføringspliktige i dag velge å følge enten regnskapsloven 1977, kapittel 2, med tilhørende løsbladforskrift og forskrifter hjemlet i skatte- og avgiftslovgivningen, eller regnskapsloven 1998, kapittel 2, med tilhørende forskrift. Det innebærer at gjeldende rett for den enkelte bokføringspliktige vil variere, avhengig av hvilket regelsett som er valgt. Utvalgets klare oppfatning er imidlertid at de aller fleste bokføringspliktige har valgt å forholde seg til regnskapsloven 1977, og tilhørende forskrifter. Utvalget har derfor i hovedsak valgt å relatere vurderingen av økonomiske og administrative konsekvenser for de bokføringspliktige til disse bestemmelsene.

Utvalget har søkt å innrette regelverket slik at de bokføringspliktiges belastning med å etterleve dette regelverket reduseres der det anses som forsvarlig ut fra kontroll- og granskningshensyn. Kost-nyttevurderinger har således vært sentrale for utvalget. I forhold til regnskapsloven 1977 og løsbladforskriften har dette ikke medført større reduksjoner i behovet for og omfanget av administrative systemer. På enkelte områder har samfunnsutviklingen ført til et behov for skjerpede krav til innholdet av dokumentasjon, registrering av opplysninger og oppbevaring.

Utvalget foreslår, etter mønster av 99-forskriften, å samle alle forskrifter som gjelder bokføring i en forskrift, noe som vil lette tilgjengeligheten til regelverket for de bokføringspliktige.

I forhold til regnskapsloven 1998, kapittel 2, vil utvalgets forslag medføre forenklinger. Særlig vil fjerning av krav om registrering av avtaler, krav til lagerregnskap for produksjonsbedrifter og krav om gjengivelse av elektronisk registrerte opplysninger i standard dataformat, forenkle og avklare rettstilstanden på området.

Utvalgets forslag ligger så tett opp mot regnskapsloven 1977 og løsbladforskriften på sentrale punkter, at det ikke antas å være behov for store investeringer og/eller tilpasninger av IT-baserte regnskapssystemer.

15.2.2 Nærmere om enkelte endringer

Kontantsalg

Det innføres et generelt krav til kassaapparat eller likeverdig system. For de fleste næringer som har hatt kontantsalg, men som ikke er omfattet av eksisterende særregler, vil dette ikke medføre endringer, idet de fleste allerede benytter kassaapparat. Innholdet i kravene til hvilke opplysninger kassaapparatet skal kunne spesifisere, vil føre til at mange næringsdrivende som allerede i dag har kassaapparat, vil måtte anskaffe nytt eller omprogrammere eksisterende kassaapparat. Eksempler på slike krav er nummerering av de enkelte salg og angivelse av klokkeslett.

Kravene til innholdet av salgs- og kjøpsdokumentasjon er presisert. Det er tatt sikte på å foreslå klare regler som det skal være enklere å etterleve i praksis.

Timeregistrering og prosjektregnskap

Det innføres et generelt krav til dokumentasjon av utførte timer (normalt løst ved timeregistrering) innen tjenesteytende næringer hvor vederlaget fastsettes på bakgrunn av faktisk eller forventet tidsforbruk. Dette er et nytt krav for alle tjenesteytende næringer. For virksomheter med flere enn kun et fåtall ansatte, vil slike timeregistreringssystemer allerede være på plass av hensyn til fakturering, tilbudsprising og andre interne kontrollhensyn. Foretak med kun et fåtall ansatte vil i en del tilfeller måtte etablere systemer for, samt foreta, slik registrering. Dette vil medføre en ekstrabelastning for disse foretakene. Tilsvarende antas å gjelde for forslaget om å innføre krav om dokumentasjon av timer ved timebasert avlønning.

Etter gjeldende rett er bokføringspliktige i byggenæringen forpliktet til å føre et eget prosjektregnskap for prosjekter hvor verdien eksklusive avgift overstiger kr 100 000. Denne grensen foreslås øket til kr 300 000. Dette vil medføre en forenkling og reduksjon av administrative byrder for mange mindre foretak innen denne næringen. At det innføres et krav om å dokumentere timer, antas ikke å medføre økt administrativt arbeid som overstiger denne forenklingen. Kravet om dokumentasjon av timer gjelder også de som må føre prosjektregnskap. For mange innebærer dette å oppbevare timelister som allerede er i bruk i virksomheten.

Dokumentasjon av balansen

Utvalget foreslår å opprettholde kravet i regnskapsloven 1998 om dokumentasjon av eiendeler og gjeld. I tillegg foreslås det at egenkapitalen skal dokumenteres. For bokføringspliktige som ikke utarbeider årsregnskap, gjelder bestemmelsen tilsvarende for poster i næringsoppgaven. Bortsett fra krav til varelagerlister, stilles det ingen krav til hva dokumentasjonen skal bestå av, men som eksempler nevnes bekreftelser, noteopplysninger og ligningspapirer. En del dokumentasjon som tidligere ikke var oppbevaringspliktig materiale etter bokføringsbestemmelsene, vil derfor nå omfattes av oppbevaringsplikten etter disse regler. Dette antas imidlertid ikke å ha særlige administrative konsekvenser for de bokføringspliktige, idet det meste av det aktuelle materialet allerede oppbevares.

Oppbevaring

Original papirdokumentasjon, for eksempel inngående faktura, kreves ikke lenger oppbevart etter overføring til annet medium. Dette gir fleksibilitet i valg av oppbevaringsmedium, og innebærer administrative besparelser for mange foretak.

Dersom bokførte opplysninger i utgangspunktet foreligger i elektronisk form, vil de bokføringspliktige måtte holde dette tilgjengelig elektronisk i 3 år og 6 måneder, selv om opplysningene overføres til papir. Dette er en endring i forhold til regnskapsloven 1977, og vil for enkelte bokføringspliktige, særlig mindre foretak, kunne medføre en administrativ merbelastning. For de minste foretakene med omsetning under 5 millioner kroner, foreslås det derfor et unntak fra dette kravet.

Utvalget foreslår en videreføring av hovedregelen om 10 års oppbevaringstid for primærdokumentasjon.

For sekundærdokumentasjon, som er oppbevaringspliktig fordi den er med på å verifisere fullstendigheten av de bokførte opplysningene, har utvalget foreslått en oppbevaringstid på 3 år og 6 måneder. Eksempler på sekundærdokumentasjon er pakksedler og oppbevaringspliktige avtaler. Utvalget foreslår at prisoversikter og timelister skal omfattes av oppbevaringskravet.

Den differensierte oppbevaringstiden gir etter utvalgets oppfatning lettelser av både administrativ og økonomisk art for de bokføringspliktige. Dette til tross for at noe materiale som tidligere ikke ble krevd oppbevart som en del av regnskapsmaterialet, nå foreslås omfattet av oppbevaringsplikten.

Regnskapsmaterialet skal som hovedregel, som før, oppbevares i Norge. Utvalget foreslår at det åpnes for oppbevaring i utlandet for bokførte opplysninger i elektronisk form, når oppbevaringen skjer i regi av et foretak i samme konsern som den norske bokføringspliktige tilhører. Av kontrollhensyn foreslås dette som en dispensasjonsadgang. Det åpnes også for at dokumentasjon i enkelte tilfeller kan oppbevares i utlandet, også ved dispensasjon. Adgangen til oppbevaring i utlandet antas å kunne medføre betydelige besparelser og administrative forenklinger for de foretak som omfattes.

Ajourhold

Utvalget foreslår ajourhold så ofte som transaksjonenes og virksomhetens art tilsier innen rammene av pliktig regnskapsrapportering, men ikke senere enn hver 4. måned. Dette medfører et redusert ajourholdskrav sammenlignet med regnskapsloven 1977, hvor kravet er minimum hver 2. måned. For bokføringspliktige med svært liten bilagsmengde, og hvor pliktig regnskapsrapportering kun skjer en gang i året, foreslår utvalget at 4 måneders kravet bortfaller. De foreslåtte bestemmelser om ajourhold vil etter utvalgets oppfatning kunne medføre en lettelse i de administrative rutinene.