10 Konsekvensvurderinger

10.1 Innledning

I dette kapittelet presenterer utvalget de økonomiske, miljømessige og administrative konsekvensene av forslaget fra utvalgets leder og medlemmene Abrahamsen, Bjella og Rekve (heretter kalt Skoghøy m.fl.) om å se bort fra bindende arealplaner ved fastsettelsen av erstatning ved ekspropriasjon av eksterne friområder. Med eksterne friområder menes områder som er regulert som friområde etter plan- og bygningsloven § 25 første ledd punkt 4 og som er tiltenkt allmennheten (parker, badeplasser og lignende). Interne friområder er areal regulert til friområder som skal inngå i et byggeområde eller som skal betjene tilliggende bebyggelse.

Utvalgets medlem Fleischer finner det nødvendig å reserve seg overfor fremstillingen i dette kapittel. Dette er dels fordi fremstillingen etter hans mening gir et altfor ”vitenskapelig” eller ”faglig” inntrykk av grunnlaget for å vurdere de skadevirkninger som faktisk vil kunne inntre som følge av visse forslag og synsmåter, og dels fordi fremstillingen objektivt sett er egnet til å tilsløre og bagatellisere disse skadevirkningene.

10.2 Metodisk tilnærming

Utvalget kjenner ikke til at det finnes eksisterende statistikk som er tilstrekkelig til å belyse de økonomiske konsekvensene av forslaget fra Skoghøy m.fl. Utvalget valgte derfor å foreta en spørreskjemaundersøkelse overfor alle landets kommuner. I denne undersøkelsen ble kommunene stilt generelle spørsmål om de eksterne friområdene i kommunen, samt nærmere spørsmål om de eksterne friområdene som kommunen har ervervet i årene 2000, 2001 og 2002. Av landets kommuner svarte 44 prosent på undersøkelsen. Disse kommunene er relativt representative for landets kommuner, når det gjelder kommunestørrelse, hvilken landsdel de ligger i samt hvor høy andel av befolkningen i kommunen som bor i tettsted.

Spørreskjemaundersøkelsen viste at det var de store kommunene som i størst grad ervervet grunn til eksterne friområder, jf. punkt 10.5. Av den grunn valgte utvalget å gjennomføre intervjuer med representanter for sju av landets største kommuner: Asker, Bærum, Oslo, Skien, Stavanger, Trondheim og Tromsø. I disse intervjuene ble representantene fra kommunene bedt om synspunkter på forslaget om å unnta eksterne friområder fra hovedreglene om at reguleringsplanen skal legges til grunn ved verdsettelsen av ervervet areal til dette formålet.

Utvalget har i tillegg benyttet eksisterende statistikk over tinglyste ekspropriasjoner i perioden fra 1988 til 2002, basert på eiendomsomsetningsstatistikken til Statistisk Sentralbyrå (SSB). Denne statistikken omfatter all tinglyst omsetning av fast eiendom i Norge, herunder tinglyste erverv som er gjennomført ved ekspropriasjon, basert på opplysninger fra Grunnboka og GAB-registeret. Utvalget har også benyttet aktuell statistikk fra den årlige rapporteringen (KOSTRA) fra alle landets kommuner til Statistisk Sentralbyrå om ressursbruk og tjenesteyting.

Utvalget har foretatt konsekvensvurderingen gjennom spørreskjemaundersøkelsen til alle landets kommuner og intervjuer med representanter for store kommuner, og ved bruk av foreliggende statistikk fra Statistisk Sentralbyrå. Det er knyttet metodiske problemer til alle disse datakildene. Utvalget vil peke på at funnene fra spørreskjemaundersøkelsen må tolkes med forsiktighet som følge av de allmenne problemer med feilkilder som kan oppstå ved bruk av spørreskjemaer, som for eksempel at respondentene kan oppfatte spørsmålene ulikt. Utvalget har lagt vekt på å kombinere ulike datakilder for å veie opp for svakhetene knyttet til den enkelte datakilde.

10.3 Ekspropriasjon av fast eiendom

Eiendomsomsetningsstatistikken fra Statistisk Sentralbyrå viser at det i 2002 ble tinglyst overdragelser av fast eiendom ervervet ved ekspropriasjon i Norge med et samlet tinglyst beløp på 73 millioner kroner. Til sammen ble 148 overdragelser av fast eiendom ervervet ved ekspropriasjon tinglyst i 2002. Figur 10.1 viser utviklingen i antall tinglyste overdragelser av fast eiendom ervervet ved ekspropriasjon og tinglyst erstatningssum for disse eiendommene i millioner kroner i perioden fra 1988 til 2002. Fra en topp på midten av 1990-årene ble det tinglyst stadig færre overdragelser av fast eiendom ervervet ved ekspropriasjon i perioden frem til 2002. I takt med denne reduksjonen har også den samlede erstatningssummen for de eksproprierte eiendommene gått noe ned i denne perioden. Siden 1999 har imidlertid antallet tinglyste overdragelser av fast eiendom ervervet ved ekspropriasjon og den samlede erstatningssummen for disse eiendommene ligget på et noenlunde stabilt nivå.

Eiendomsomsetningsstatistikken til Statistisk Sentralbyrå viser at kommunene var ekspropriant for et flertall av de tinglyste overdragelsene av fast eiendom ervervet ved ekspropriasjon i 2002, mens private i det alt vesentlige var ekspropriater. Kommuner sto som eksproprianter i halvparten (49 prosent) av sakene i 2002. Videre sto staten som ekspropriant i 28 prosent av sakene, mens private sto som eksproprianter i de resterende 23 prosent av sakene.

I 2002 eksproprierte staten, kommunene og private et bredt spekter av eiendomstyper. Av de overdragelsene av fast eiendom ervervet ved ekspropriasjon som ble tinglyst i 2002, var 56 prosent ubebygde, mens 44 prosent var bebygde. I 2002 gjaldt 39 prosent av overdragelsene eiendommer som SSB karakteriserer som ”annen” type eiendom. Dette omfatter eiendommer som friareal, institusjoner, skoler med videre. Eiendomsomsetningsstatistikken viser at staten, kommunene og private eksproprierer forskjellige typer eiendom. Kommunene eksproprierer primært ubebygde eiendommer, og de fleste (60 prosent) av eiendommene gjaldt ”annen” type eiendom. Det er imidlertid grunn til å anta at andelen av kommunale eiendomserverv som gjelder friområder, er liten i forhold til de øvrige formål i denne kategorien.

Utvalget gjør oppmerksom på at statistikken fra SSB kun omfatter tinglyste eiendomsoverdragelser som er ervervet ved ekspropriasjon. I en del tilfeller skjer det overføring av eiendommer uten at dette blir tinglyst. Blant annet er det i delingsloven lagt til rette for at visse typer offentlig eiendom ikke registreres i Grunnboka. Det innebærer blant annet at grunnerversvirksomheten til Statens Vegvesen i liten grad gjenspeiles i statistikken. Statistikk fra Statens Vegvesen viser at det i 2002 ble foretatt 231 erverv av riks- og fylkesveger der erstatningen ble fastsatt i ekspropriasjonsskjønn eller avtaleskjønn. Statens Vegvesen foretok totalt 3467 erverv i 2001 med en samlet erstatningsutbetaling på ca 350 millioner kroner. En svært liten del av disse ervervene er inkludert i statistikken til SSB.

Tallene i figur 10.1 omfatter heller ikke de erverv som er gjennomført gjennom minnelig avtale, selv om ekspropriasjonsrettslige regler ligger til grunn for den avtalte erstatningen. Det er grunn til å tro at det alt vesentligste av erverv som det offentlige foretar, skjer gjennom avtale og ikke gjennom ekspropriasjon. I spørreskjemaundersøkelsen som utvalget har foretatt, oppgir kommunene at 13 prosent av ervervene av eksterne friområder i årene 2000, 2001 og 2002 er skjedd ved ekspropriasjon, jf. punkt 10.5.

10.4 Kommunale oppgaver

Kommunene har ansvaret for et bredt spekter av velferdsoppgaver. I tillegg er kommunene tillagt sentrale oppgaver knyttet til samfunnsutvikling, planlegging og myndighetsutøvelse. Tabell 10.1 nedenfor viser de ti oppgavene som hadde størst økonomisk betydning for kommunene i 2002, målt etter netto driftsutgiftene 1 knyttet til de enkelte oppgavene i prosent av de totale netto driftsutgiftene til kommunen. Kommunene brukte klart mest av sine driftbudsjetter i 2002 på pleie- og omsorgstjenester og til grunnskolen. Bortimot 2/3 av netto driftsutgiftene til kommunene i 2002, gikk til disse tjenestene.

Staten har betydelige interesser i hvordan kommunene utfører oppgavene som de er tillagt, og påvirker derfor kommunene gjennom ulike virkemidler for å sikre at kommunene bidrar til å realisere samfunnsmessige målsettinger. Staten kan benytte lovbaserte virkemidler, økonomiske virkemidler eller andre virkemidler overfor kommunesektoren, som for eksempel planlegging, støtte og veiledning, jf. NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune. Det er forskjeller mellom de oppgavene som kommunene har ansvar for i hvor sterke de statlige reguleringene er. I boken ”Kommunal organisering” av Terje Hagen og Rune Sørensen fra 2001 fremgår det at utdanningssektoren er sterkt regulert på kommunalt nivå. Helse- og sosialsektoren er noe mindre stramt regulert enn utdanningssektoren, spesielt når det gjelder minstestandarder. Kultursektoren og tekniske tjenester er underlagt langt færre statlige reguleringer.

Kommunene finansierer sin virksomhet hovedsakelig gjennom de frie inntektene, det vil si gjennom rammetilskuddet fra staten og skatteinntektene. I 2002 utgjorde de frie inntektene til kommunene 63 prosent av kommunenes brutto driftsinntekter. Kommunenes inntektsnivå, målt ved frie inntekter i kroner per innbygger, varierer betydelig fra kommune til kommune. Det er gjennomgående slik at inntektsnivået er høyest i de minste kommunene, i spredtbygde kommuner og blant kommunene i Nord-Norge. Inntektsnivået er lavest i de største kommunene, i tettbygde kommuner og blant kommunene på Østlandet:

• De minste kommunene med under 3000 innbyggere hadde det høyeste inntektsnivået i 2002, mens de største kommunene med mer enn 10 000 innbyggere hadde det laveste inntektsnivået. Inntektsnivået til de minste kommunene målt ved frie inntekter i kroner per innbygger utgjorde 143 prosent av landsgjennomsnittet, mens det utgjorde 93 prosent i de største kommunene.

• De spredtbygde kommunene hadde et inntektsnivå i 2002 som tilsvarte 129 prosent av landsgjennomsnittet, mens det utgjorde 94 prosent i de tettbygde kommunene

• Kommunene i Nord-Norge hadde et inntektsnivå i 2002 som tilsvarte 117 prosent av landsgjennomsnittet, mens inntektsnivået til kommunene på Østlandet tilsvarte 96 prosent av landsgjennomsnittet. Inntektsnivået til kommunene i Agder/Rogaland, på Vestlandet og i Trøndelag tilsvarte henholdsvis 98 prosent, 100 prosent og 99 prosent av landsgjennomsnittet.

10.5 Kommunenes innsats innen natur og nærmiljø

I St.meld. nr. 39 (2000-2001) Friluftsliv pekes det på at kommunene utgjør det viktigste nivået i arbeidet med friluftslivet. 2 Kommunene har ansvaret for arealplanleggingen som er avgjørende for om det finnes attraktive areal for friluftsliv i nærmiljøet. Kommunene har også ansvar for tilrettelegging av områder, opparbeiding og merking av turstier, informasjon som turkart osv. Kommunene arbeider også med Lokal Agenda 21, og friluftsliv er en viktig grunnstein i arbeidet for en bærekraftig utvikling.

Kommunene bruker en relativt liten andel av sine budsjetter til å løse sine oppgaver knyttet til natur og nærmiljø. 3 I 2002 brukte kommunene 2,0 prosent av sine samlede investeringsmidler til investeringen innen natur og nærmiljø, som for eksempel til erverv av grunn til friområder. Til sammenligning gikk 19,5 prosent av kommunenes investeringsutgifter i 2002 til investeringer innen pleie- og omsorgssektoren, mens 19,4 prosent gikk til investeringer innen grunnskolen. I 2000 og 2001 gikk henholdsvis 1,6 prosent og 1,8 prosent av kommunenes investeringsutgifter til investeringer innen natur og nærmiljø.

Kommunenes investeringsutgifter til natur og nærmiljø i 2002 varierer betydelig fra kommune til kommune. I 2002 var investeringsutgiftene innen dette området klart høyest blant landets største kommuner med mer enn 50 000 innbyggere. Disse kommunene hadde brutto investeringsutgifter i kroner per innbygger innen dette området som tilsvarte 133 prosent av landsgjennomsnittet. I tråd med dette hadde de tettbygde kommunene med 110 prosent av landsgjennomsnittet klart høyere investeringsutgifter per innbygger knyttet til natur og nærmiljø i 2002 enn de spredtbygde kommunene. Kommunene i Agder og Rogaland skiller seg med 158 prosent av landsgjennomsnittet ut med klart høyere investeringsutgifter per innbygger innen natur og nærmiljø enn kommuner i andre landsdeler.

Kommunenes investeringsutgifter innen natur og nærmiljø inkluderer kommunenes utgifter til erverv av grunn til friområder, friluftsområder m.v. Landets kommuner brukte til sammen 18 millioner kroner i 2002 til slikt erverv av grunn knyttet til rekreasjon i tettsted, naturforvaltning og friluftsliv. Til sammenligning var kommunenes totale utgifter til slikt grunnerverv i 2001 på 28 millioner kroner. Det var imidlertid kun 12 prosent av kommunene som hadde utgifter i 2002 til erverv av grunn til friområder, friluftsområder m.v. Utgiftene til disse kommunene varierte fra 1000 kroner til 2,3 millioner kroner, med en medianverdi 4 på 110 000 kroner og et gjennomsnitt på 350 000 kroner. I 2001 hadde 14 prosent av kommunene utgifter til erverv av grunn til friområder, friluftsområder m.v.

I utvalgets spørreskjemaundersøkelse ble kommunene stilt spørsmål om sitt erverv av areal til eksterne friområder. Hver femte kommune (20 prosent) av kommunene som svarte på spørreskjemaundersøkelsen oppgir at de har ervervet eksterne friområder i årene 2000, 2001 og 2002. Disse kommunene har til sammen ervervet 80 eksterne friområder i de tre siste årene. Kommunene har først og fremst ervervet disse områdene gjennom avtale med grunneier. Av de ervervede områdene er 13 prosent ervervet gjennom ekspropriasjon, mens 87 prosent er ervervet gjennom avtale med grunneier. Kommunene har betalt alt fra 0 kroner til 2 millioner kroner for å erverve disse områdene, mens medianverdien er 60 000 kroner for det enkelte friområdet. 5

Undersøkelsen viser at det først og fremst er store kommuner som har ervervet areal til eksterne friområder i de senere årene. Av de store kommunene med mer enn 10 000 innbyggere oppgir 40 prosent at de har ervervet areal til eksterne friområder i løpet av de tre siste årene, mens 7 prosent av de små kommunene med færre enn 3 000 innbyggere har gjort det samme. Av de tettbygde kommunene oppgir 37 prosent at de har ervervet eksterne friområder i denne perioden, mens 12 prosent av de spredtbygde kommunene har gjort det samme. Undersøkelsen viser også at kommunene i ulike landsdeler i ulik grad erverver grunn til eksterne friområder. I undersøkelsen oppgir 31 prosent av kommunene i Agder og Rogaland, 29 prosent av kommunene på Vestlandet og 24 prosent av kommunene på Østlandet at de har ervervet eksterne friområder i løpet av de tre siste årene. Kun 6 prosent av kommunene i Trøndelag og 5 prosent av kommunene i Nord-Norge oppgir at de har gjort det samme.

I spørreskjemaet ble kommunene bedt om å oppgi om de ervervede områdene ligger i strandsonen, det vil si helt eller delvis innenfor 100-meters beltet langs sjøen. Kommunene oppgir at om lag halvparten av eksterne friområdene som kommunene har ervervet i de tre siste årene ligger i strandsonen. Det er spesielt blant kommunene i Agder/Rogaland og på Vestlandet at mange av de ervervede områdene ligger i strandsonen. Her lå henholdsvis 77 prosent og 69 prosent av de ervervede områdene i strandsonen.

I spørreskjemaet ble kommunene spurt om hva de tror at hvert enkelt av de eksterne friområdene som de har ervervet de tre siste årene ville ha vært regulert til dersom det ikke hadde blitt regulert til friområde. Kommunene oppgir at vel halvparten av de ervervede områdene (45 prosent) ville ha vært regulert til friluftsområde, mens hvert tredje område ville ha vært regulert til landsbruksområde. Videre oppgir kommunene at hvert femte (21 prosent) av de ervervede områdene ville ha vært regulert til byggeområde dersom det ikke hadde blitt regulert til friområde.

I spørreskjemaundersøkelsen ble kommunene spurt om hvor mye de anslagsvis måtte ha betalt for å erverve de områdene som de har ervervet i årene 2000, 2001 og 2002 dersom erstatningsutmålingen skulle ha skjedd på grunnlag av den alternative reguleringen. Kommunene oppgir at de måtte ha betalt mer enn det de faktisk har betalt for fire av ti (41 prosent) av områdene mens de ville ha betalt det samme som i dag for de resterende områdene. Blant de kommunene som anslår at de vil måtte betale mer enn de har gjort for å erverve et område, varierer de anslåtte merutgiftene fra 6000 kroner til 10 millioner kroner.

I undersøkelsen oppgir 36 prosent av kommunene at de har regulert areal til eksterne friområder i reguleringsplan som er vedtatt i løpet av de tre siste årene, mens 64 prosent av kommunene oppgir at de ikke har gjort det. Det er først og fremst store og tettbygde kommuner som har regulert areal til eksterne friområder i de siste årene. Av de store kommunene med mer enn 10 000 innbyggere oppgir 61 prosent at de har regulert areal til eksterne friområder de tre siste årene, mens 25 prosent av de små kommunene med færre enn 3000 innbyggere har gjort det samme. Av de tettbygde kommunene oppgir 54 prosent at de har regulert areal til eksterne friområder, mens 28 prosent av de spredtbygde kommunene har gjort det samme.

Undersøkelsen viser at hvor vanlig det er for kommunene å regulere grunn til eksterne friområder, varierer fra landsdel til landsdel. Reguleringsaktiviteten til eksterne friområder er spesielt høy blant kommunene i Agder og Rogaland, hvor 59 prosent av kommunene har regulert areal til eksterne friområder i løpet av de tre siste årene. Av kommunene i Trøndelag og i Nord-Norge oppgir kun 13 prosent at de har regulert areal til eksterne friområder i den samme perioden. Blant kommunene på Vestlandet og Østlandet oppgir henholdsvis 37 prosent og 46 prosent at de har regulert areal til eksterne friområder i denne perioden.

10.6 Utvalgets vurderinger

Økonomiske konsekvenser

Utvalget legger til grunn at det først og fremst er kommunene som vil bli berørt av forslaget fra Skoghøy m.fl. om å unnta eksterne friområder fra hovedregelen om at reguleringsplanen skal legges til grunn ved verdsettelsen i forbindelse med ekspropriasjon av eiendommer. Dette forslaget vil ikke bare ha betydning for kommunenes utgifter til ekspropriasjon av grunn til eksterne friområder, men vil også påvirke prisnivået for slike friområder som kommunene erverver etter avtale med grunneier, da alternativet ofte vil være ekspropriasjon.

Kommunenes utgifter til erverv av eksterne friområder synes å ha en beskjeden økonomisk betydning for kommunesektoren når verdsettelsen skjer etter gjeldende rett. Kommunene brukte 2,0 prosent av sine totale investeringsmidler i 2002 til investeringer innen natur og nærmiljø, inkludert til erverv av friområder. I 2001 og 2002 utgjorde kommunenes utgifter til erverv av grunn knyttet til rekreasjon i tettsted, naturforvaltning og friluftsliv henholdsvis 28 millioner kroner og 18 millioner kroner. Kommunene synes gjennomgående å ha ervervet få eksterne områder i årene 2000, 2001 og 2002. Samtidig betaler kommunene vanligvis relativt lave beløp til grunneier for erverv av det enkelte området, jf. punkt 10.5.

Utvalget antar at forslaget fra Skoghøy m.fl. samlet sett vil føre til merutgifter for kommunene, gitt at kommunene i samme grad som i dag erverver eksterne friområder etter en eventuell lovendring. Kommunene har oppgitt at de måtte ha betalt mer enn det de faktisk har betalt for fire av ti ervervede områder, mens de ville ha betalt det samme som i dag for de resterende områdene, jf. punkt 10.5.

Forslaget fra Skoghøy m.fl. vil først og fremst ha økonomiske konsekvenser for kommunene i de tilfellene hvor påregnelig alternativ utnyttelse ville ha vært byggeområde. I spørreskjemaundersøkelsen oppgir kommunene at hvert femte av de eksterne friområdene som kommunene har ervervet i de senere årene, ville ha vært regulert til byggeområde dersom det ikke hadde blitt regulert til friområde. De øvrige områdene ville ha blitt regulert til friluftsområder, landsbruksområder m.v. I intervjuene oppgir en kommune at arealet antakelig som oftest vil bli verdsatt som landbruk eller annet ”grønt” areal, og at forslaget fra Skoghøy m.fl. derfor ikke nødvendigvis vil få økonomiske konsekvenser i form av merutgifter for kommunene.

I enkelte tilfeller vil kommunene måtte betale betydelig mer enn i dag dersom erstatningen ved erverv av friområder skal baseres på påregnelig alternativ regulering. Som et eksempel oppgir en stor kommune på Østlandet at den etter forslaget fra Skoghøy m.fl. anslagsvis måtte ha betalt 10 millioner kroner for å erverve et friområde. Dette har sammenheng med et tidligere forslag om regulering til boligområde som alternativ regulering. Kommunen oppgir at den aldri kunne hatt innløst dette friområdet til slike summer. Videre oppgir kommunen at det er tvilsomt om den, med en regel som foreslått av Skoghøy m.fl., ville ha valgt å regulere området til friområde, som følge av regelen i plan- og bygningsloven § 42 om grunneiers krav på straksinnløsing for friområder.

De økonomiske konsekvensene av forslaget fra Skoghøy m.fl. for kommunene, er avhengig av i hvilken grad kommunene i samme grad som i dag vil erverve eksterne friområder også etter en eventuell lovendring. Utvalgets spørreskjemaundersøkelse gir grunn til å anta at kommunene til en viss grad vil tilpasse seg til en eventuell lovendring gjennom å velge å regulere aktuelle områder til andre formål enn til friområder. I undersøkelsen oppgir kommunene at de med en regel som foreslått av Skoghøy m.fl., ville ha valgt et annet reguleringsformål enn friområde eller at de er usikre på om de ville ha valgt friområde som reguleringsformål for om lag 1/3 av de friområdene som de har ervervet i årene 2000, 2001 og 2002.

I intervjuene med kommunene fremgår det også at i den grad forslaget vil føre til høyere priser, vil det antakelig føre til mindre bruk av regulering til friområder. Kommunene kan eksempelvis komme til å se på en regulering til friluftsområde som tilstrekkelig til å sikre aktuelle områder til rekreasjonsformål, samtidig som kommunen med en slik regulering slipper å pådra seg merutgifter til grunnerverv. I spørreskjema-undersøkelsen oppgir kommunene at vel halvparten av de ervervede friområdene ville ha blitt regulert til friluftsområde dersom de ikke hadde blitt regulert til friområde. I tråd med dette oppgir en kommune følgende i en kommentar til spørreskjemaet:

”I dagens økonomiske situasjon med svært anstrengt økonomi for de fleste kommuner, har kommunen ikke midler og det blir heller ikke prioritert å erverve større (eksterne) friområder[...] Dersom resultatet av lovendringen i § 5 blir at det skal sees bort fra reguleringsplanen ved verdsettingen, og påregnelig salgsverdivurdering skal legges til grunn, vil jeg tro at min kommune og mange andre kommuner har regulert sitt siste eksterne friområde med hjemmel i plan- og bygningslovens § 25, 4 (friområder), med tanke på framtidige erverv. [...]Plan- og bygningslovens § 25,6 (friluftsområder) vil derfor i enda større grad enn i dag overta som formålsgrunnlag ved regulering av slike områder.”

Forslaget fra Skoghøy m.fl. vil ha ulike konsekvenser for forskjellige typer kommuner. Utvalget antar at konsekvensene vil være størst for de befolkningsmessig store og tettbygde kommunene, det vil si for byene og tettstedene. Det er disse kommunene som i størst grad har utgifter til erverv av grunn knyttet til natur og nærmiljø, har ervervet grunn til friområder i de senere årene og som har regulert areal til friområder. I byer og tettsteder vil også regulering til friluftsområde være lite aktuell som alternativ regulering. I intervjuene peker en av de største bykommunene i Norge på at forslaget fra Skoghøy m.fl. vil kunne få ”dramatiske konsekvenser” for kommunens anledning til å erverve og opparbeide eksterne friområder som følge av at det er en del grønne områder i kommuner der alternativ utnyttelse antakelig ville vært byggeområde.

Kommunene som forslaget fra Skoghøy m.fl. vil ha størst konsekvenser for, er også gjennomgående de kommunene som har det laveste inntektsnivået, jf. punkt 10.4. De store og tettbygde kommunene har gjennomgående et klart lavere inntektsnivå per innbygger enn de andre kommunene. Innenfor allerede stramme økonomiske rammer kan kommuner med et lavt inntektsnivå finne det vanskelig å prioritere erverv av eksterne friområder på bekostning av andre viktige kommunale oppgaver, dersom en lovendring innebærer vesentlig høyere priser enn tidligere for erverv av friområder.

I utgangspunktet kan kommunene dekke merutgifter knyttet til erverv av friområder på bekostning av andre kommunale oppgaver som i liten grad er regulert av staten, som for eksempel oppgaver innen kultursektoren, jf. punkt 10.4. Kommunene bruker imidlertid allerede i dag svært lite av sine midler til slike oppgaver, slik at merutgifter til erverv av friområder i praksis må vurderes opp mot utgifter innen pleie- og omsorgssektoren og innen grunnskolesektoren – sektorer som gjennomgående er sterkt regulert av staten.

Utvalget vil understreke at spørreskjemaundersøkelsen er basert på kommunenesvurdering av hva som ville ha vært påregnelig alternativ regulering for de ervervede områdene. I intervjuene oppgir flere av kommunene at det kan være vanskelig å si hva som vil være alternativ regulering til reguleringsformålet friområde. En kommune oppgir at det er usikkert i hvilken grad den alternative reguleringen vil være byggeområder, og at det dermed ikke er sikkert at situasjonen vil skille seg mye fra dagens tilstand. Kommunen peker samtidig på at det er stort utbyggingspress i kommunen i dag, og at dette øker muligheten for at grunneiere vil hevde at den alternative påregnelige reguleringen er byggeområde. Kommunen oppgir at den ofte vil vegre seg for å gå inn i slike diskusjoner, fordi det i seg selv kan medføre utgifter.

Utvalget vil for øvrig vise til at plan- og bygningsloven § 42 på visse vilkår gir grunneieren krav på straksinnløsning fra kommunen for grunn som i planen er avsatt til nærmere bestemte formål. Grunneieren har blant annet krav på slik innløsning for områder som er avsatt til friområder. Utvalget antar at kommunene etter en eventuell lovendring i større grad enn i dag vil få krav fra grunneiere om straksinnløsning, både for områder som allerede er regulert til friområder og for områder som blir regulert til friområder etter lovendringen. Dette kan medføre at kommuner som på kort sikt har knappe midler til erverv av grunn til friområde, vil velge å regulere områder til andre formål enn til friområder etter en eventuell lovendring.

Miljømessige konsekvenser

Ved vurderingen av miljømessige konsekvenser av forslaget fra Skoghøy m.fl., vil utvalget ta utgangspunkt i at det strategiske målet for friluftsliv i miljøvernpolitikken er at alle skal ha mulighet til å drive friluftsliv som helsefremmende, trivselskapende og miljøvennlig aktivitet i nærmiljøet og i naturen for øvrig, jf. St. meld. nr. 25 (2002-2003) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand. Dette innebærer blant annet at områder av verdi for friluftslivet skal sikres slik at miljøvennlig ferdsel, opphold og høsting fremmes og naturgrunnlaget bevares. Videre skal friluftsliv basert på allemannsretten holdes i hevd i alle lag av befolkningen. Barn og unge skal gis mulighet til å utvikle ferdigheter i friluftsliv, samtidig som det ved boliger, skoler og barnehager skal være god adgang til trygg ferdsel, lek og annen aktivitet i en variert og sammenhengende grønnstruktur med gode forbindelser til omkringliggende naturområder.

Utvalget antar at forslaget fra Skoghøy m.fl. vil ha som en konsekvens at kommunene til en viss grad kommer til å regulere aktuelle områder til andre formål enn friområder, for dermed ikke å pådra seg økte ervervsutgifter. Kommunene kan eksempelvis se på en regulering til friluftsområde som tilstrekkelig til å sikre området til rekreasjonsformål. En mulighet vil også være at et mindre område innenfor et friluftsområde reguleres til friområde og opparbeides, og ikke hele området. Dette kan føre til at de grønne områdene i mindre grad enn med en regulering til friområde vil bli tilrettelagt av kommunen for bruk av allmennheten, jf. punkt 5.4.3. Dette kan igjen ha betydning for allmennhetens muligheter til å drive friluftsliv i de aktuelle områdene.

Utvalget antar at konsekvensene av forslaget til Skoghøy m.fl. vil være størst for byene og tettstedene. I St. meld. nr. 23 (2001-2002) Bedre miljø i byer og tettsteder, understrekes det spesielt at naturen i og rundt byer og tettsteder er helt sentralt for befolkningens muligheter til lettvint og miljøvennlig å drive friluftsliv og andre uteaktiviteter jevnlig. Etter gjeldende plan- og bygningslov kan det være vanskelig for kommunene å finne andre reguleringsformål i byene og tettstedene enn friområde som ivaretar hensynet til grønne arealer. Lovforslaget til Skoghøy m.fl. vil følgelig kunne bidra til å øke presset på de grønne arealene i byene og tettstedene. Dette vil særlig kunne ramme barn og eldre, i og med at nærmiljøet har særlig stor betydning for disse. I intervjuene peker en stor bykommune på at lovforslaget kan føre til at den kan få problemer med å oppfylle plan- og bygningslovens krav om tilrettelegging av gode oppvekstmiljø og rekreasjonsområder.

Utvalgets spørreskjemaundersøkelse viser at om lag halvparten av de friområdene som kommunene har ervervet i de siste årene, ligger i strandsonen, det vil si helt eller delvis innenfor 100-meters beltet langs sjøen. Kommunene i Agder og Rogaland oppgir at hele 77 prosent av de friområdene som de har ervervet i de tre siste årene, ligger i strandsonen. Forslaget fra Skoghøy m.fl. innebærer at det er den påregnelige alternative regulering i tilfelle eiendommen ikke var blitt regulert til friområde, som skal legges til grunn for erstatningsutmålingen. Plan- og bygningsloven fastsetter som utgangspunkt et forbud mot bygging og fradeling i strandsonen. Utenfor tettbygd strøk vil alternativet til friområder for eiendommer som ligger i strandsonen, sjelden være byggeområde. Det innebærer at forslaget om å utvide unntaket for offentlige anlegg til også å omfatte eksterne friområder, som hovedregel ikke vil ha vesentlige konsekvenser for eiendommer som ligger i strandsonen i spredtbygde strøk.

Utvalget vil imidlertid i denne forbindelse peke på at det kan synes som om forbudet mot bygging og fradeling i strandsonen ikke praktiseres tilstrekkelig strengt, jf. St.meld. nr. 39 (2000-2001) Friluftsliv, og Planlovutvalgets utredning NOU 2003:14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II. Den årlige rapporteringen fra kommunene til Statistisk Sentralbyrå om ressursbruk og tjenesteyting, viser at et klart flertall av søknadene om tiltak i områder med byggeforbud langs sjø (saltvann) blir innvilget ved dispensasjon. Kommunene oppgir at 69 prosent av dispensasjonssøknadene i disse områdene ble innvilget i 2002, mens de resterende 31 prosent av søknadene ble avslått. Den tilsvarende statistikken for 2001 viser at 67 prosent av søknadene ble innvilget mens 33 prosent ble avslått, en like høy andel som i 2000. 6

Tall fra Statistisk Sentralbyrå viser at nesten en fjerdedel (23,4 prosent) av Norges kystlinje er berørt av bygninger og byggeaktivitet. For strekningen Halden i sørøst til og med Hordaland i vest, en strekning som er særlig fokusert i miljøpolitikken, er 38,8 prosent av kystlinja mindre enn 100 meter fra nærmeste bygning. Det er særlig ved de store tettstedene og fritidshusområdene i Sør-Norge at det er bygd i strandsonen. Samtidig viser en rapport 7 fra Riksrevisjonen at 28 av 32 kommuner i Oslofjorderegionen og i Aust-Agder har planlagt nye byggeområder i 100-meters beltet i sine kommuneplaner.

Etter utvalgets vurdering vil kommunenes praksis når det gjelder å innvilge dispensasjonssøknader om tiltak i strandsonen samt eventuelle kommunale planer om utbygging i strandsonen, kunne ha betydning for hva som er påregnelig alternativ regulering i tilfelle eiendommen ikke var blitt regulert til friområde, men var regulert til privat utnyttelse. Det innebærer at forslaget fra Skoghøy m.fl. i enkelte tilfeller også vil kunne medføre at det blir vesentlig dyrere for kommunene enn etter dagens lovgivning å erverve areal som ligger i strandsonen til friområder.

Administrative konsekvenser

Utvalget antar at forslaget fra Skoghøy m.fl. vil føre til økte prosesskostnader for kommunene, særlig i den første tiden etter at en slik lovbestemmelse eventuelt er blitt vedtatt. Selv om vurderingstemaet etter forslaget fra Skoghøy m.fl. er det samme som i dag blir anvendt ved regulering til offentlige bygninger og anlegg, viser spørreskjemaundersøkelsen og intervjuene med kommunene at det i mange tilfeller ikke er klart hva alternativet til friområderegulering ville ha vært. Av den grunn kan det lett bli tvist mellom kommunen og grunneier om dette. I tilfeller hvor det påstås at alternativ regulering til friområde ville ha vært noe annet enn byggeområde, vil det kunne være vanskelig for kommunen og grunneieren å komme til enighet i minnelige forhandlinger. Av den grunn vil trolig en større andel av ervervene av eksterne friområder enn etter dagens rettspraksis – i alle fall over en viss periode – skje ved ekspropriasjon eller avtaleskjønn.

Hvorvidt prosesskostnadene vil øke, avhenger imidlertid av i hvilken grad domstolene ved vurderingen av hva som er påregnelig alternativ regulering, tar utgangspunkt i den regulering som gjaldt før området ble regulert til friområde. Spørreskjemaundersøkelsen som utvalget har gjennomført, viser at det eksisterte offentlige vedtatte planer gjennom kommuneplan og/eller reguleringsplan førområdet ble regulert til friområde for et klart flertall (84 prosent) av de eksterne friområdene som kommunene har ervervet i årene 2000, 2001 og 2002. Dersom det ikke finnes konkrete holdepunkter for annet, må det legges til grunn at alternativet til friområde er at tidligere regulering ville ha fortsatt å gjelde. Samtidig viser skjønnspraksis, blant annet fra vegsektoren, at det ofte er uenighet om hva som er alternativ påregnelig utnytting selv om det foreligger tidligere offentlige vedtatte planer.