4 Oversikt over rettstilstanden i Danmark og Sverige

4.1 Innledning

Utvalget har funnet det naturlig å undersøke rettstilstanden i de nordiske land – først og fremst Danmark og Sverige – med hensyn til erstatningsutmåling ved ekspropriasjon av fast eiendom, da særlig med henblikk på hvilken betydning offentlig arealdisponering (bindende arealplaner) har for verdsettelsen av det areal som skal erstattes.

Det er noen likhetspunkter mellom norsk rett og rettstilstanden i Danmark og Sverige på området, men det er også vesentlige ulikheter. Ulikhetene synes i stor grad å ha nær sammenheng med at landenes arealplanordninger er forskjellige. Følgelig har det vært lite å hente i dansk og svensk rett for utvalgets arbeid med å vurdere og foreslå endringer i norsk rett.

I dette kapitlet gis en oversikt over hovedpunkter i dansk og svensk rett.

4.2 Danmark

Danmarks grunnlov § 73 første ledd fastsetter at ekspropriasjon av eiendom bare kan skje når ”almenvellet” krever det, til et formål angitt i lov og mot ”fuldstændig erstatning”. Paragrafens tredje ledd fastsetter at ethvert spørsmål om ekspropriasjonens lovlighet og erstatningens størrelse kan bringes inn for domstolene.

Danmark har lovgivning om fremgangsmåten ved ekspropriasjon vedrørende fast eiendom, men denne lovgivning inneholder ikke regler om selve erstatningsfastsettelsen. Det er alminnelige prinsipper utviklet i de danske kommisjoner for eiendomstaksasjon og i rettspraksis, som er styrende for erstatningsfastsettelsen.

Hovedprinsippet i dansk rett er at erstatningen for avståelse av eiendom skal fastsettes til grunneierens økonomiske tap. I første rekke er det eiendommens verdi som skal erstattes, enten dens handelsverdi (salgsverdi) eller dens bruksverdi, hvis denne er høyere. I særlige tilfeller er det gjenanskaffelsesverdien som skal erstattes.

Handelsverdien skal fastsettes ut fra en vurdering av hvilken pris kjøpere i alminnelighet vil gi for eiendommen under hensyn til dens karakter og påregnelige utnyttelsesmuligheter. De innskrenkinger i anvendelsesretten til fast eiendom som følger av offentlig arealregulering, har vesentlig innflytelse på handelsverdien. Hvis en lokal reguleringsplan for eksempel har utlagt et areal til boligbebyggelse eller annen privat utnyttelse, må erstatningen fastsettes med utgangspunkt i denne arealanvendelsen. I de tilfeller hvor arealer i en lokal reguleringsplan er utlagt til offentlig formål, og dermed ikke antas å ha noen alminnelig handelsverdi, er det etter praksis slik at erstatningen fastsettes ut fra en vurdering av hvilke muligheter og forventninger som var knyttet til arealene på det tidspunkt de ble inndratt i planen.

Det sentrale spørsmål i en rekke saker er om erstatning skal utmåles for såkalt forventningsverdi. Skjønnstemaet vil da være om det var grunnlag for å forvente en verdiøkning på arealet i fremtiden, sammenlignet med den nåværende utnyttelsen av arealet. Dette innebærer etter omstendighetene at det må foretas en vurdering av markedet og dets etterspørsel etter arealer, samt en vurdering av arealplaners nåværende innhold og av prognoser for fremtidige endringer i planene og muligheten for dispensasjon fra planene.

Et grunnleggende element i den offentlige arealregulering i Danmark er inndelingen i soner: i henhold til dansk planleggingslov er hele landet er inndelt i ”byzoner, sommerhusområder og landzoner”. Et areals ”zonestatus” er sentral for innholdet av grunneierens rådighet over det. I landsonen skal det ikke uten tillatelse kunne fradeles areal, oppføres bygninger eller gjøres endringer i anvendelsen av arealene med mindre det er ervervsmessig nødvendig. Dette vil vanligvis dreie seg om typiske landbruksområder. Bysoner og sommerhusområder vil i større grad være beregnet for bebyggelse og dertil hørende arealutnyttelse. Denne inndelingen i soner er av sentral betydning for de ulike arealers verdi, og vil ha betydning for erstatningsfastsettelsen ved ekspropriasjon eller annen avståelse av areal. Som det fremgår av omtalen av flere saker nedenfor, vil endringer av arealets ”zonestatus” kunne påvirke den såkalte forventningverdien. Det er likevel ikke slik at endret ”zonestatus” alene er avgjørende. En mer konkret vurdering av eiendommen, herunder den mer detaljerte regulering i henhold til en lokal reguleringsplan, vil måtte tas i betraktning ved vurdering av forventningsverdien. Dette kommer bl.a. frem i saken omtalt i Ugeskrift for Retsvæsen (UfR) 1981 side 448, der arealet endret sonestatus fra landsone til bysone, og ble regulert til idrettsplass. Erstatningen ble ikke fastsatt som for byggegrunn, da grunneieren ikke kunne forvente slik utnyttelse. Se også saken i UfR 1979 side 989 omtalt nedenfor.

Fra dansk høyesterettspraksis kan nevnes flere prinsipielle saker vedrørende spørsmålet om erstatning for forventningsverdi:

To dommer fra 1975 er sentrale i denne sammenheng, inntatt i UfR 1975 på henholdsvis side 718 og side 722. Dansk høyesterett la til grunn at ved fastsettelsen av erstatning for ekspropriasjon (til vegformål) av et areal som var regulert til landsone, må det tas hensyn til de begrensninger i utnyttelsen som følger av reguleringen. Høyesterett fant likevel at det ikke var utelukket at arealet ”i handel og vandel” kunne ha en ytterligere verdi på grunn av forventningen om en endret anvendelsesmåte, selv om dette forutsatte offentlige tillatelser som eieren ikke hadde krav på, eller en endring av arealets sonestatus. Såfremt en slik verdiøkning kunne fastslås, måtte erstatningen også omfatte økningen. I den første saken ble det funnet godtgjort at en forventet verdiøkning forelå, men ikke i den andre saken.

En annen dom av interesse er inntatt i UfR 1979 side 989. Saken gjaldt en ca. 400 daa stor eiendom beliggende vest for København, som var nyttet til landbruk og gartneri. Eiendommen var ved reguleringer i 1951 og i 1970 avsatt til rekreasjonsområde. Ved reguleringen i 1970 ble eiendommen automatisk overført til bysone. Grunneieren mente at eiendommen skulle erstattes som byggegrunn fordi den lå i bysone, og det ikke var andre rettslige begrensninger enn arealplanen som hindret utnyttelse til byggegrunn. Det ble bl.a. også vist til hensynet til likestilling med andre grunneiere i og omkring området. Østre Landsret fant at eiendommen måtte bedømmes som en landbruks- og gartnerieiendom, og fordi den i en årrekke var utlagt til offentlig rekreasjonsområde kunne ikke eieren forvente at den kunne bebygges, selv om den formelt sett automatisk var blitt til bysone. Flertallet i den danske høyesterett kom til at eiendommen ikke hadde forventningsverdi som byggegrunn. På den annen side ble det tatt hensyn til at eiendommen på avståelsestidspunktet hadde befunnet seg i bysone i ca. 4 år, og man fant det betenkelig å ansette verdien som alminnelig landbruksjord i landsone. Erstatningsbeløpet ble derfor hevet med 800.000 kroner til 3,2 millioner kroner. Et mindretall på to dommere fant ikke grunnlag for et slikt påslag i erstatningen. De mente at siden det ikke var noen forventningsverdi i eiendommen ut over bruken til landbruk og gartneri, burde erstatningen fastsettes i samsvar med denne bruken.

Saken i UfR 1981 side 448 gjaldt et landbruksareal som i 1976 ble ekspropriert til idrettsanlegg. I 1975 var arealet blitt regulert til dette formål og dermed omdefinert til bysone. Den stedlige overtakstkommisjon satte erstatningen til 30 kroner pr. m2, ut fra at arealet lå i bysone og ekspropriasjonen var skjedd til ”normale bymæssige formål”. Østre Landsret satte erstatningen til 15 kroner pr. m2 ut fra beliggenheten i bysone, men under hensyn til at arealet var avsatt til idrettsplass. Retten fant ikke at det var grunnlag for erstatning som byggegrunn, da det ikke hadde foreligget planer om utnyttelse av arealet til boligbebyggelse eller lignende bymessig formål som kunne indikere en betydelig forventningsverdi. Høyesterett sluttet seg til dette.

En annen viktig dom er inntatt i UfR 1984 side 276. Saken gjaldt verdsettelsen av en landbrukseiendom som i 1977 ble ekspropriert til veganlegg. I forbindelse med vegplanleggingen ble det i 1974 pålagt en vegbyggelinje (byggeforbud) på eiendommen. I 1975 stadfestet miljøministeriet en byplanvedtekt hvor deler av eiendommen ble utlagt til offentlig formål, bl.a. sykehus (”byzone”). Vestre Landsret kom til at erstatningen for arealene som var utlagt til offentlig formål, ikke skulle fastsettes under hensyn til byggelinjene, men under hensyn til de formål arealene var planlagt anvendt til før ekspropriasjonen, dvs. ”byzonejord”. Dette medførte at taksasjonskommisjonens erstatning på 28 kroner pr. m2 ble oppretthold. Høyesterett stadfestet landsrettens dom.

En nyere sak hvor prinsippet om erstatning for forventningsverdi er noe modifisert, er dommen i UfR 1998 side 1497. I forbindelse med etablering av motorveg vest for Århus, ble det ekspropriert en landbrukseiendom i 1991. En mindre del av eiendommen, beliggende nær motorvegen, var ved en endring av kommuneplan i 1990 blitt regulert til næringsområde ”efter år 2001”. Grunneieren fikk likevel ikke erstattet den forventningsverdi som knyttet seg til dette arealet, fordi verdien ble ansett for en direkte følge av veganlegget og dets plassering.

Problemstillingen med hensyn til hvilken betydning det har for verdsettelsen at arealet er regulert til offentlig formål, har som det fremgår ovenfor vært fremme i flere saker for dansk høyesterett. I likhet med norsk rett på området, er rettstilstanden i Danmark kasuistisk preget. Det legges stor vekt på de konkrete omstendigheter i den enkelte sak. Dette gjelder også ved behandlingen i dansk høyesterett, som har kompetanse til å prøve både rettsanvendelsen og den konkrete erstatningsfastsettelse.

I dansk rett synes det ikke å være klar praksis for at den gjeldende regulering på ekspropriasjonstidspunktet skal være styrende for erstatningsfastsettelsen. Prinsippet om erstatning for forventningsverdi tilsier at verdsettelsen i visse tilfeller skjer ut fra en vurdering der en ser bort fra gjeldende regulering. Det er bl.a. antatt at når arealet er avstått i henhold til en såkalt ekspropriasjonsforberedende plan, så skal ikke denne planen føre til en verdireduksjon på eiendommen. Dette gjelder først og fremst ved byggelinjer (byggeforbud) i forbindelse med vegreguleringer, jf. dommen i UfR 1984 side 276. Også dommen i UfR 1981 side 448 kan anses som uttrykk for at det skal ses bort fra de rettslige bånd som er pålagt arealet ved reguleringsplanen. På den annen side er det også antatt at en slik plan heller ikke kan tas i betraktning som en verdi økende omstendighet. I Danmark har man et alminnelig prinsipp om at det ved verdsettelsen skal ses bort fra verdistigninger som har direkte sammenheng med ekspropriasjonstiltaket.

4.3 Sverige

Sveriges grunnlov – Regeringsformen – har i kapittel 2 § 18 en bestemmelse om beskyttelse av eiendomsretten, herunder om det offentliges erstatningsplikt ved ekspropriasjon. Enhver som ved ekspropriasjon (”eller annat sådant förfogande”) er tvunget til avstå sin eiendom, skal være ”tillförsäkrad ersättning för förlusten”. Den samme rett til erstatning tilkommer også den som av hensyn til det offentlige (stat eller kommune) får innskrenket utnyttelsen av areal eller bygning på en slik måte at pågående bruk av den berørte eiendom blir betydelig vanskeliggjort eller påføres betydelig skade. Erstatningen skal fastsettes etter grunner som angis i lov.

Expropriationslagen av 1972 (1972: 719) har regler om erstatning i kapittel 4. I forarbeidene til loven er det som utgangspunkt for lovreguleringen oppstilt et prinsipp om at ekspropriatens formuesstilling etter ekspropriasjonen bør være den samme som om noen ekspropriasjon ikke hadde funnet sted. Det er på den ene siden vist til at ekspropriaten med god grunn kan kreve ikke å lide økonomisk tap som følge av at han må avstå sin eiendom for å tilgodese en allmenn interesse. På den andre siden er det vist til den interesse eksproprianten har i ikke å måtte betale erstatning for verdier som er skapt gjennom ekspropriantens egen innsats.

Et vesentlig hensyn bak den svenske loven var å unngå at det ved ekspropriasjon til allmenne formål betales erstatning for verdi som har oppstått som følge av samfunnets egen innsats gjennom plan- og investeringsvirksomhet. Erstatning skal ikke betales for forventet verdistigning som skyldes denne innsats fra samfunnets side. Det er fremhevet at erstatningen ikke skal innebære en økonomisk vinning for ekspropriaten.

De grunnleggende erstatningsreglene er fastsatt i lovens kapittel 4 § 1 første ledd, som lyder slik:

”För fastighet, som exproprieras i sin helhet, skall, i den mån ej annat följer av vad som sägs nedan, betalas löseskilling med belopp som motsvarar fastighetens marknadsvärde. Exproprieras del av fastighet, skall intrångsersättning betalas med belopp som motsvarar den minskning av fastighetens marknadsvärde, som uppkommer genom expropriationen. Uppkommer i övrigt skada för ägaren genom expropriationen, skall även sådan skada ersättas. Expropriationsersättning skall dock inte betalas för mark som ingår i allmän väg och som enligt en detaljplan är avsedd för sådan allmän plats för vilken kommunen är huvudman.”

Hovedregelen i § 1 første ledd første punktum er at for eiendom som eksproprieres i sin helhet, skal det betales erstatning (”löseskilling”) etter markedsverdi, dvs. den pris eiendommen ville oppnådd ved salg på det allmenne eiendomsmarkedet. De mest anvendte metodene for å bestemme markedsverdien er kalt henholdsvis ”ortsprismetoden”, ”avkastningsmetoden” og ”kostnadsmetoden”. Verdsettingen skal i første omgang søkes gjort etter ”ortsprismetoden”. Det må da foretas undersøkelse og analyse av kjøp på det frie markedet av sammenlignbare eiendommer i området. Dersom det ikke finnes tilfredsstillende materiale som gir grunnlag for å anvende ”ortsprismetoden”, kan erstatningen fastsettes på grunnlag av ”avkastningsmetoden” eller ”kostnadsmetoden”. ”Avkastningsmetoden” innebærer at verdien beregnes med utgangspunkt i eiendommens sannsynlige avkastning i fremtiden. Den vanlige metoden er da å beregne den årlige, fremtidige nettoavkastning av eiendommen, og å finne nåverdien gjennom kapitalisering eller diskontering etter en passende rentesats. ”Kostnadsmetoden” er fortrinnsvis benyttet ved verdsettelsen av bygninger som det er vanskelig å vurdere leieinntekt eller lignende for, og som bare unntaksvis er gjenstand for salg. Metoden innebærer dels en beregning av kostnaden med gjenanskaffelse (nybygg) av tilsvarende eiendom, dels beregning av et fradrag for verdireduksjon på grunn av eiendommens alder og bruk.

§ 1 første ledd annet punktum er en regel om erstatning for ekspropriasjon av del av eiendom. I slike tilfeller skal det betales såkalt ”intrångsersättning” – som kan oversettes med inngrepserstatning – som skal tilsvare den reduksjon i eiendommens markedsverdi som oppstår ved ekspropriasjonen. Markedsverdien skal beregnes etter de retningslinjer som gjelder for verdsettelsen ved ekspropriasjon av en hel eiendom.

§ 1 første ledd tredje punktumer en regel om erstatning for annen økonomisk skade eieren blir utsatt for ved ekspropriasjonen. Dette kan være økonomisk tap eieren blir påført i form av en direkte utgift eller at han går glipp av en påregnelig inntekt/gevinst. Erstatningen skal sikre at eieren ikke stilles i en dårligere økonomisk posisjon på grunn av ekspropriasjonen enn han ville ha vært i uten ekspropriasjonen.

§ 1 første ledd fjerde punktumer en regel om at erstatning ikke skal betales for ekspropriasjon av areal som inngår i offentlig veg og som i henhold til arealplan er avsatt til ”allmän plats” der kommunen er ansvarshavende (”huvudman”). Regelen er basert på den tanke at slikt areal ikke har noen økonomisk verdi, og at grunnvilkåret for erstatning derfor ikke er oppfylt. Den fantes tidligere i den svenske bygningslov av 1947 (§ 42), men ble i 1987 flyttet til ekspropriasjonsloven i forbindelse med at ny plan- og bygningslov ble vedtatt.

§ 2er en bestemmelse om betydningen av verdiendringer som ekspropriasjonstiltaket selv er årsak til. Bestemmelsen ligner på § 5 tredje ledd i den gjeldende norske lov, men er ikke helt identisk med denne.

Etter § 2 første ledd første punktum skal det ved verdsettelsen som hovedregel ses bort fra ”inverkan av någon betydelse” som ekspropriasjonstiltaket har medført på den eksproprierte eiendoms markedsverdi. Verdiendringer som skyldes tiltaket skal bare ses bort fra i den grad det finnes rimelig med hensyn til forholdene på stedet eller med hensyn til den alminnelige forekomsten av likeartet påvirkning på andre sammenlignbare steder. I juridisk teori er nevnt som eksempel at verdistigning på andre eiendommer på stedet som følge av ekspropriasjonstiltaket, eller en generell verdistigning på grunn av tilsvarende tiltak, skal tas hensyn til. Ved ekspropriasjon av del av eiendom, skal erstatningen fastsettes ut fra reduksjonen i eiendommens markedsverdi, jf. § 1 første ledd annet punktum.

§ 2 første ledd annet punktum er en særregel om verdsettelsen ved delekspropriasjon. Regelen innebærer at markedsverdien førekspropriasjonen beregnes til den verdi hele eiendommen ville hatt uten påvirkning av ekspropriasjonstiltaket, mens markedsverdien av resteiendommen etterekspropriasjonen skal beregnes slik at ekspropriasjonstiltaket tas i betraktning. Dersom ekspropriasjonstiltaket har virket i positiv retning for grunneieren og ført til verdistigning, kan regelen føre til at det ikke skal betales noen erstatning fordi grunneieren ikke har lidt noe økonomisk tap ved ekspropriasjonen.

§ 3har regler om betydningen av verdiendringer på den eksproprierte eiendom som har oppstått i løpet av de senere år. Bestemmelsen ligner i så måte på § 5 fjerde ledd i den norske loven, men er innholdsmessig nokså forskjellig. Den svenske lovs § 3 første ledd første punktum fastsetter at økning i markedsverdien av noen betydning, som har funnet sted i løpet av de siste 10 år før den dagen det ble søkt om ekspropriasjon, dog høyst 15 år før saken ble brakt inn for en domstol, bare kommer eieren til gode i den grad det blir godtgjort at økningen skyldes noe annet enn forventninger om endring av den tillatte bruk av arealet. Denne hovedregelen er kalt ”presumtionsregeln”. Den har til formål å dempe stigningen i markedsverdien på grunn av forventningene som er knyttet til endringer i arealbruken, slik at erstatningsnivået ikke øker som følge av samfunnets egen innsats. For øvrig inneholder § 3 særregler som tilpasser og modifiserer hovedregelen.

I forbindelse med vedtakelsen av plan- och bygglagen av 1987 (1987: 10) ble det inntatt en ny § 3 ai kapittel 4 i expropriationslagen. Bestemmelsen lyder slik:

”Expropriationsersättning för mark som enligt en detaljplan är avsedd för allmän plats skall bestämmas med hänsyn till de planförhållanden som rådde närmast innan marken angavs som allmän plats.”

Lovbestemmelsen var en lovfesting (kodifisering) av det som allerede var gjeldende erstatningspraksis. Bestemmelsen uttrykker samme prinsipp som angitt i § 2 nevnt ovenfor, om at det skal ses bort fra virkningen av ekspropriasjonstiltaket ved erstatningsfastsettelsen. Men § 3 a dreier seg spesielt om arealplanens betydning for erstatningsfastsettelsen. En ”detaljplan” i Sverige tilsvarer en kommunal reguleringsplan i Norge. Det er en bindende reguleringsplan som angir den nærmere arealanvendelse i kommunen. Planen gir et samlet bilde av arealanvendelsen og om hvordan miljøet i planområdet er tilsiktet endret eller bevart. Planen fastsetter dermed blant annet hvilke områder som er avsatt til bebyggelse, og den gir således den enkelte grunneier en rett til å bebygge eiendommen i samsvar med planen. Planen regulerer med bindende virkning også andre rettigheter og plikter, ikke bare mellom grunneiere og det offentlige, men også grunneierne i mellom. For kommunen medfører planen normalt bl.a. både rett og plikt til å erverve areal som er avsatt til ”allmänna platser” og til å sette i stand og drive disse.

§ 3 a innebærer at ved verdsettelsen av areal som i en ”detaljplan” er regulert til ”allmän plats”, skal det ses bort fra denne planen. Erstatningen skal fastsettes under hensyn til de siste planer som gjaldt før arealet ble regulert til ”allmän plats”.

Som det fremgår av lovteksten, er anvendelsesområdet for § 3 a knyttet til uttrykket ”allmän plats”. Plan- och bygglagen kapittel 5 § 3 omhandler ”allmän plats” og de to andre hovedkategorier av areal som inngår i detaljplaner. Bestemmelsen lyder slik:

”I detaljplanen skall redovisas och till gränserna anges

1. allmänna platser såsom gator, vägar, torg och parker,

2. kvartersmark för bland annat bebyggelse, idrotts- och fritidsanläggningar, begravningsplatser, anläggningar för trafik, vatten, avlopp och energi samt skydds- och säkerhetsområden,

3. vattenområden för bland annat båthamnar och friluftsbad.

I fråga om allmänna platser för vilka kommunen är huvudman skall användningen och utformningen anges. För kvartersmark och vattenområden skall användningen anges.”

Som det fremgår av ordlyden i punkt 1, omfatter ”allmän plats” gater, veger, torg og parker. Men denne oppregningen er ikke uttømmende, jf. ordet ”såsom”. Begrepet ”allmän plats” omfatter også andre områder, herunder grøntområder, som er allment tilgjengelige og avsatt til felles behov innenfor planområdet eller innen et større område.

”Allmän plats” er avgrenset mot arealer som inngår i ”kvartersmark” og ”vattenområden”. Heller ikke disse begrepene er angitt uttømmende i loven.

”Kvartersmarken” innenfor et planområde omfatter alt areal som ikke skal utgjøre ”allmänn plats” eller ”vattenområde”. Begrepet ”kvartersmark” omfatter bl.a. areal avsatt til privat eller offentlig utbygging, samt øvrige områder avsatt til ulike typer offentlige anlegg. Dette dreier seg om areal som er forutsatt bebygget eller opparbeidet på annen måte.

”Vattenområden” omfatter først og fremst områder i tilknytning til vann der benyttelsen har en mer eller mindre nødvendig forbindelse med bebyggelse og anlegg på land, som for eksempel rekreasjonsareal i umiddelbar tilknytning til bebyggelse, anlegg for idretts- og fritidsvirksomhet, energiproduksjon og vannforsyning m.v.

Bestemmelsen i expropriationslagen kapittel 4 § 3 a har klar likhet med prinsippet i norsk rett om at det ved verdsettelsen av areal som er regulert til visse offentlige formål, skal ses bort fra reguleringsplanen. Den svenske regelen fanger også opp visse typer områder som ville vært omfattet av det norske ”parkprinsippet”/”strøksprinsippet”. Men selv om § 3 a har innholdsmessige paralleller med gjeldende norsk rett, er ikke rettstilstanden helt sammenfallende. Dette har bl.a. sammenheng med at landenes arealplanlovgivning og plansystemer er forskjellige.

Expropriationslagen kapittel 4 § 4inneholder regler om erstatningsfastsettelsen i de tilfeller hvor eksproprianten allerede har tiltrådt eiendommen når erstatningsspørsmålet avgjøres. Hovedregelen er at verdiendringer som har oppstått etter tiltredelsestidspunktet, ikke skal tas hensyn til.

§ 5inneholder regler om virkningen av tiltak som grunneieren har gjort i den hensikt å øke ekspropriasjonserstatningen. Hovedregelen er at slike tiltak ikke skal tas hensyn til ved erstatningsfastsettelsen.