5 I hvilken utstrekning bør bindende arealplaner legges til grunn for erstatningsutmålingen ved ekspropriasjon?

5.1 Innledning

Som det fremgår av fremstillingen i kap. 2 ovenfor, er hovedregelen etter gjeldende rett at bindende arealplaner må legges til grunn for erstatningsfastsettelsen ved ekspropriasjon. Dette gjelder uavhengig av om ekspropriasjonen med hjemmel i plan- og bygningsloven § 35 skjer til gjennomføring av planen eller om den skjer med hjemmel i annen lovbestemmelse.

Etter utvalgets mandat skal fastsettelsen av erstatning ved ekspropriasjon ”[s]om hovedprinsipp fortsatt bygge på eiendommens salgs- eller bruksverdi basert på lovlig bruk av eiendommen, altså ved slik arealbruk som er tillatt etter bindende offentlige arealdisponeringsplaner”. Hovedspørsmålet er om grunneiere ”i større grad enn i dag [bør] få erstatning som innfrir faktiske forventninger som de ut fra tidligere plansituasjoner eller uavklarte plansituasjoner kan ha hatt knyttet til innløste eller eksproprierte rettigheter, selv om dette gir høyere erstatning enn rettighetenes aktuelle virkelige omsetningsverdi eller bruksverdi”, eller om gjeldende rettstilstand har ”så gode grunner for seg at den i det vesentlige bør opprettholdes som den er”. Etter mandatet ” skal [utvalget] foreta en selvstendig og fri vurdering av om lovfesting eller lovendring er tilrådelig”.

I det følgende skal utvalget først behandle hvilken funksjon arealplaner har (punkt 5.2). Deretter skal utvalget ta stilling til om hovedregelen om at bindende arealplaner skal legges til grunn for erstatningsfastsettelsen, bør opprettholdes, og i hvilken utstrekning det bør gjøres unntak fra denne hovedregelen (punkt 5.3, 5.4 og 5.5 nedenfor). Selv om erstatningsfastsettelsen etter mandatet ”[s]om hovedprinsipp fortsatt skal bygge på eiendommens salgs- eller bruksverdi basert på lovlig bruk av eiendommen”, finner utvalget – blant annet på bakgrunn av forhistorien for oppnevnelsen av utvalget – at det først må drøfte hovedregelen før det kan ta stilling til hvilke unntak som bør gjøres. Til slutt skal utvalget foreta en oppsummering av utvalgets konklusjoner (punkt 5.5 nedenfor).

5.2 Arealplaners funksjon

5.2.1 Innledning

Planlegging av arealbruken i landet skjer i hovedsak på grunnlag av lov 14. juni 1985 nr. 77 om plan- og bygningslov (plan- og bygningsloven). Det finnes imidlertid enkelte viktige bestemmelser om arealplanlegging i annen lovgivning, for eksempel i lov 19. juni 1970 nr. 63 om naturvern (naturvernloven).

Det ble i 1998 nedsatt et utvalg for å vurdere plan- og bygningslovens plansystem og andre regler om arealforvaltning – Planlovutvalget. Etter at Planlovutvalget i 2001 som første delutredning avgav en prinsippinnstilling som ble sendt ut på en bred høring (NOU 2001: 7 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan og bygningsloven I), avgav utvalget 13. mai 2003 sin andre delutredning med forslag til planbestemmelser i det som etter utvalgets oppfatning bør bli en helt ny plan- og bygningslov (NOU 2003: 14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II).

I det følgende gis det først en oversikt over arealplanleggingssystemet etter gjeldende plan- og bygningslov (punkt 5.2.2). Deretter gis det en oversikt over arealplanleggingssystemet etter Planlovutvalgets lovforslag (punkt 5.2.3). Til slutt blir det gitt en sammenfatning av arealplanleggingens funksjoner (punkt 5.2.4).

5.2.2 Arealplanlegging etter gjeldende plan- og bygningslov

Gjeldende plan- og bygningslov § 2 første ledd fastsetter at planlegging etter loven ”skal legge til rette for samordning av statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser, utbygging, samt å sikre estetiske hensyn”. Gjennom planlegging og ved særskilte krav til det enkelte byggetiltak skal loven legge til rette for at arealbruk og bebyggelse blir til størst mulig gavn for den enkelte og samfunnet, se § 2 andre ledd.

Planlegging etter plan- og bygningsloven foregår på tre nivåer – riksnivå, fylkesnivå og kommunenivå.

På riksnivå fastsetter § 17-2 første ledd at det i 100-meters beltet langs sjøen som hovedregel ikke kan oppføres eller foretas vesentlig endring av bygning, konstruksjon, anlegg eller innhegning. I § 17-2 andre og tredje ledd er det gjort enkelte unntak fra denne hovedregelen. Blant annet fastsetter bestemmelsen at forbudet mot bygging i 100-meters beltet ikke gjelder i tettbygde strøk eller i områder som omfattes av reguleringsplan, eller i område som i arealdelen av kommuneplan er lagt ut til byggeområder eller områder for råstoffutvinning. Men selv om det er adgang til å gjøre unntak fra forbudet, står forbudet mot bygging i 100-meters beltet langs sjøen som en rikspolitisk retningslinje for planlegging på fylkeskommunalt og kommunalt nivå. I Ot.prp. nr. 56 (1984-85), side 50 er det understreket at de særlige interessene som knytter seg til strandsonen, ”innebærer at det i utgangspunktet ikke skal tillates bygge- og anleggstiltak i dette området og bestemmelsen vil være retningsgivende for kommunens planlegging”.

I tillegg til at det som hovedregel er fastsatt et forbud mot bygging i 100-meters beltet langs sjøen, foregår planlegging på riksnivå først og fremst ved at Kongen oppstiller generelle mål og rammer og gir retningslinjer for den fysiske, økonomiske og sosiale utvikling i fylker og kommuner som skal legges til grunn for planlegging på fylkeskommunalt og kommunalt nivå, se plan- og bygningsloven § 17-1 første ledd. Den hjemmel denne bestemmelse gir til å fastsette rikspolitiske retningslinjer, er blant annet benyttet ved at det ved kongelig resolusjon i 1993 er gitt retningslinjer for planlegging og behandling av enkeltsaker i strandsonen i Oslofjordområdet. Planlegging på riksnivå er imidlertid ikke begrenset til å oppstille mål, rammer og retningslinjer. ”Når det er nødvendig for å ivareta nasjonale og regionale interesser”, kan Kongen etter samråd med de berørte kommuner og fylkeskommuner for et tidsrom av inntil 10 år også nedlegge forbud mot at det innenfor nærmere angitte geografiske områder blir iverksatt særskilt angitte bygge- eller anleggstiltak uten samtykke fra departementet, eller bestemme at slike tiltak uten slikt samtykke bare kan iverksettes i samsvar med arealdelen av kommuneplan eller reguleringsplan (§ 17-1 andre ledd). Videre kan departementet når ”gjennomføringen av viktige statlige eller fylkeskommunale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller når andre samfunnsmessige hensyn tilsier det”, henstille til vedkommende kommune å utarbeide og vedta reguleringsplan eller arealdel av kommuneplan, eller selv gjøre det, se § 18.

Gjeldende bestemmelser om fylkesplanlegging finnes i plan- og bygningsloven kapittel V, jf. kommuneloven § 5. Plan- og bygningsloven § 19-1, jf. kommuneloven § 5 nr. 1 pålegger fylkeskommunen å utarbeide en fylkesplan som skal samordne statens, fylkeskommunens og kommunenes virksomhet i fylket. Fylkesplanen skal blant annet inneholde ”retningslinjer for bruken av arealer og naturressurser i fylket når det gjelder spørsmål som får vesentlige virkninger ut over grensene for en kommune eller som den enkelte kommune ikke kan løse innenfor sitt område og som må ses i sammenheng for flere kommuner i fylket”, se plan- og bygningsloven § 19-1 femte ledd.

Etter plan- og bygningsloven § 20-1 skal kommunene ”utføre en løpende kommuneplanlegging med sikte på å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utvikling innenfor sine områder. Planen skal ha en langsiktig del som skal omfatte mål for utviklingen i kommunen, retningslinjer for sektorenes planlegging, og en arealdel for forvaltning av areal og andre naturressurser. I tillegg skal kommuneplanen inneholde en kortsiktig del med kommunens handlingsprogram for de forskjellige sektorer de nærmeste årene der kommunens lovpålagte og selvpålagte oppgaver blir prioritert og økonomisk vurdert, se plan- og bygningsloven § 20-1.

Formålet med arealdelen av en kommuneplan er å sørge for at planlegging og gjennomføring av enkelttiltak skjer innenfor en helhetlig ramme, jf. Pedersen/Sandvik/Skaaraas/Ness/Os: Plan- og bygningsrett (Oslo 2000), side 346. Blant annet skal arealdelen av kommuneplanen avklare overordnede arealbruksspørsmål – særlig spørsmålet om hvilke arealer som skal åpnes for bebyggelse.

Den avklaring av arealbruk som arealdelen av en kommuneplan inneholder, er av overordnet og mer grovmasket karakter. Detaljreguleringen av arealbruken skjer gjennom reguleringsplan og bebyggelsesplan, se plan- og bygningsloven §§ 22 ff. og § 28-2.

Mens fylkesplaner og rikspolitiske retningslinjer ikke er bindende for de enkelte grunneierne, er reguleringsplaner, bebyggelsesplaner og arealdelen av kommuneplaner bindende for grunnutnyttelsen i den forstand at grunneierne ikke kan sette i gang eller gjennomføre byggetiltak eller andre nærmere bestemte tiltak som er i strid med den utnyttelse som planen fastsetter, se plan- og bygningsloven § 31 nr. 1, jf. §§ 28-2 sjuende ledd og 20-6 andre ledd. Det samme gjelder forbudet mot bygging i 100-meters beltet langs sjøen, se § 17-2. Men heller ikke bindende arealplaner eller forbudet mot bygging i 100-meters beltet langs sjøen påbyr grunneieren å foreta endret utnyttelse eller aktive vernetiltak. Planen bare åpner for utnyttelse til det formål som arealet er avsatt til, samtidig som den forbyr byggetiltak og andre nærmere bestemte tiltak som vil være i strid med dette formålet.

5.2.3 Arealplanlegging etter Planlovutvalgets lovforslag

I Planlovutvalgets forslag til plandel i ny plan- og bygningslov i NOU 2003: 14 blir systemet med planlegging på tre nivåer foreslått opprettholdt.

Etter forslaget til § 4-1 skal Kongen hvert fjerde år, etter samråd med fylkeskommunene og kommunene, ”utarbeide en samordnet nasjonal politikk for regional og kommunal planlegging, som skal legges til grunn for eller innpasses i ’planleggingen etter plan- og bygningsloven’ og legges til grunn for statens oppfølgning”.

Forbudet mot bygging i 100-meters beltet langs sjøen ”så langt ikke annet er fastsatt i områdeplan eller detaljplan” (som skal erstatte kommunedelplan for areal og regulerings- og bebyggelsesplaner), foreslås opprettholdt (lovforslaget § 1-13). I motivene til bestemmelsen er det understreket at ”hovedregelen” ved utarbeidelse av områdeplan eller detaljplan ”bør [...] være at bygging så vidt mulig bør unngås i 100-metersbeltet” (NOU 2003: 14 side 260). Et mindretall i utvalget foreslår at dette kommer til uttrykk i selve lovteksten.

Planlegging på riksnivå skal etter forslaget først og fremst skje ved at Kongen stiller opp ”mål og rammer” og gir ”planretningslinjer for den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen i fylker og kommuner, og om nødvendig samordning mellom slike hensyn” (forslaget § 4-2 første ledd). Planretningslinjene skal ”legges til grunn ved statlig, regional og kommunal planlegging”, men er ikke bindende for grunneierne (forslaget til § 4-2 andre ledd, jf. § 1-11). I lovforslaget er det presisert at planretningslinjene også skal følges ved enkeltvedtak etter plan- og bygningsloven eller annen lovgivning som retningslinjene har betydning for – for eksempel ved behandling av dispensasjonssøknader.

På samme måte som etter gjeldende plan- og bygningslov foreslår Planlovutvalget at Kongen ”når det er nødvendig for å vareta nasjonale eller regionale interesser”, etter samråd med de berørte kommune og fylkeskommuner for et tidsrom av inntil 10 år kan nedlegge forbud mot at det innenfor nærmere avgrensede geografiske områder, eller i hele landet, blir iverksatt særskilt angitte bygge- eller anleggstiltak uten samtykke fra departementet, eller bestemme at slike tiltak uten slikt samtykke bare kan iverksettes i samsvar med fylkesdelplan for arealbruk, arealdel av kommuneplan, områdeplan eller detaljplan (forslaget § 4-3). ”Når gjennomføringen av viktige statlige eller regionale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller når andre samfunnsmessige hensyn tilsier det”, kan departementet også henstille til vedkommende kommune å utarbeide arealdel av kommuneplan, områdeplan eller detaljplan, eller til fylkeskommunen å utarbeide en fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning (forslaget § 4-5 første ledd), eller selv utarbeide og vedta slike planer (forslaget til § 4-5 andre ledd).

Etter forslaget til § 5-3 skal fylkeskommunen minst en gang i hver valgperiode – i samarbeid med kommuner, statlige organer, organisasjoner og institusjoner som blir beørt av planarbeidet – utarbeide en regional planstrategi som skal redegjøre for viktige regionale utviklingstrekk og utfordringer, hva som er oppnådd i forhold til tidligere planer, og nasjonal politikk av betydning for planleggingen, og som skal beskrive hvilke spørsmål som skal tas opp gjennom videre regional planlegging. På grunnlag av den regionale planstrategien skal fylkeskommunen sørge for at det i nødvendig utstrekning blir utarbeidet fylkesplan, fylkesdelplaner og regionalt handlingsprogram (forslaget til § 6-1). Etter forslaget til § 6-2 bokstav c bør fylkesplanen blant annet inneholde ”[r]etningslinjer for arealbruk i planområdet”.

Som et nytt planverktøy foreslår Planlovutvalget innført fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning. Etter forslaget til § 6-6 tredje ledd vedtas en slik plan av fylkestinget og må forelegges Kongen for godkjenning. Ved godkjenningen skal det fastsettes en bestemt bindingstid for planen (forslaget til § 6-6 tredje ledd). For en fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning gjelder de samme regler om innhold og rettsvirkning som for arealdel til kommuneplan (forslaget til § 6-6 første ledd). Dette innebærer blant annet at en slik plan ”blir rettslig bindende for framtidig arealbruk i planområdet når den godkjennes av departementet” (NOU 2003: 14 side 282). I motivene er det understreket at fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning bare skal brukes ”i situasjoner hvor kommunale planer og interkommunal planlegging ikke vil løse behovet for en helhetlig arealstyring over kommunegrensene, og for øvrig når partene i den regionale planleggingen finner det ønskelig å bruke dette planverktøyet” (NOU 2003: 14 side 282).

Den kommunale planlegging skjer gjennom vedtak av kommunal planstrategi (forslaget til § 8-3), kommuneplan (forslaget til §§ 9-1 ff.), områdeplan (forslaget til §§ 11-1 ff.) og detaljplan (forslaget til §§ 12-1 ff.).

Kommuneplanens arealdel skal fastlegge ”hovedtrekkene i bruk og vern av arealene i kommunen” (forslaget til § 9-5). For at arealdelen skal gi den fleksibilitet som er nødvendig for å innpasse nye behov og muligheter, bør arealdelen av en kommuneplan ifølge motivene ”holdes på et relativt overordnet nivå, og ikke ta for seg detaljer” (NOU 2003: 14 side 297).

Etter forslaget til § 9-6 andre ledd er en vedtatt arealdel av en kommuneplan ”straks bindende for framtidig arealbruk i planområdet”. Dette innebærer at nye bygge- og anleggstiltak, fradeling og andre endringer av arealbruk ikke må være i strid med vedtatte arealformål og bestemmelser. Det samme gjelder tiltak som kan være til ”vesentlig ulempe for gjennomføring av arealdelen”. For nærmere bestemte former for tiltak foreslås det at det skal gjelde eller at det kan stilles krav om detaljplan, se lovforslaget § 9-6 tredje ledd. Der det ikke gjelder eller er stilt krav om detaljplan eller områdeplan, skal arealdelen være plangrunnlag for avgjørelse av søknad om byggetillatelse eller melding om tiltak m.v. etter reglene i gjeldende lovs §§ 81, 86a, 86b og 93 første ledd.

Områdeplan erstatter kommunedelplan og er en plan for bruk og vern av arealer innenfor en del av kommunens område. I motivene er det fremholdt at områdeplanen skal være en ”fleksibel planform, der utgangspunktet er at kommunene skal stå svært fritt i å velge detaljeringsgrad, og i å velge ut de delene av lovens virkemidler som det er behov for”. Dersom kommunen skal stå for all planlegging i et område, kan det lages en ”detaljert områdeplan, som gir direkte grunnlag for gjennomføring av tiltak uten bruk av detaljplan” (NOU 2003: 14 side 316).

Etter forslaget til § 11-2 første ledd er en områdeplan straks bindende for fremtidig arealbruk i planområdet. I tillegg til at nye bygge- og anleggstiltak, fradeling og andre endringer av arealbruk ikke må være i strid med vedtatte arealformål og bestemmelser, forbyr en områdeplan ”andre tiltak som er i strid med planen eller vil vanskeliggjøre gjennomføringen av den”. Dette innebærer at rettsvirkningene av en områdeplan er noe mer omfattende for de enkelte grunneierne enn rettsvirkningene av en kommuneplan, jf. NOU 2003: 14 side 318. I tillegg gir en områdeplan grunnlag for ekspropriasjon, se forslaget til § 11-2 tredje ledd.

En detaljplan er etter Planlovutvalgets lovforslag en ”plan for bruk og vern av mindre areal og for utforming, bruk og vern av bygninger og anlegg” (forslaget til § 12-1). Detaljplanen er planformen for gjennomføring av utbyggingsprosjekter og tiltak, vernetiltak og sikring av ulike typer verdier, se NOU 2003: 14 side 326. Forslag til detaljplan kan fremmes av enhver som ønsker å sette i gang et byggetiltak eller vern (forslaget til § 12-1 andre ledd). Detaljplanen skal erstatte dagens detaljerte reguleringsplan og bebyggelsesplan. ”Mens en områdeplan kan utarbeides grovmasket, og med krav til detaljplan, eller detaljert som direkte styringsverktøy for utbygging, skal en detaljplan alltid utarbeides detaljert” (NOU 2003: 14 side 327).

Etter forslaget til § 12-2 har en detaljplan samme rettsvirkning som en områdeplan. For områder der det i områdeplan er stilt krav om detaljplan, vil imidlertid detaljeringsgraden i detaljplanen være større enn i en områdeplanen. På denne måten vil den konkrete rettsvirkning av de to plantypene være noe forskjellig, se NOU 2003: 14 side 327.

I forslaget til § 12-2 andre ledd er det fastsatt at hvis et bygge- eller anleggstiltak som hjemles i en detaljplan, ikke er satt i gang senest fem år etter vedtak av planen, ”kan tillatelse til gjennomføring av planen ikke gis uten nytt planvedtak”. Denne fristen kan forlenges ved vedtak av planstrategi eller etter søknad av tiltakshaver.

5.2.4 Sammenfatning

Sammenfatningsvis kan det sies at arealplanleggingen har to viktige funksjoner. Arealplanene gir for det første myndighetene virkemidler for å samordne og styre arealbruken slik at landets grunnarealer blir utnyttet på den måte som er mest gagnlig for samfunnet. For det andre legger de planbestemmelser som er bindende for grunneierne, bånd på hva grunnarealene kan utnyttes til. Grunnarealer som omfattes av en bindende arealplan, kan bare utnyttes til det formål som arealet er avsatt til i planen, eller som planen ikke er til hinder for.

5.3 Som hovedregel bør bindende arealplaner legges til grunn for erstatningsfastsettelsen

Det grunneiere etter Grunnloven § 105 har krav på å få erstattet ved ekspropriasjon, er det økonomiske tap de lider ved ekspropriasjonsinngrepet. Hvilket tap en grunneier lider ved ekspropriasjon, avhenger av hva han kunne ha brukt eiendommen til dersom ekspropriasjon ikke hadde funnet sted. Grunneiere er som alle andre underlagt lovgivningsmyndighetens kompetanse, og må utøve eierrådigheten innenfor de rammer som følger av lov og vedtak med hjemmel i lov. Dersom det ikke finnes særlig hjemmel for annet, kan erstatning for reguleringsmessige inngrep i eierrådigheten bare kreves etter analogi fra Grunnloven § 105. Det følger av den grunnleggende plenumsdom av Høyesterett i Rt. 1970 side 67 (Strandlovsaken) og en lang rekke senere rettsavgjørelser at grunneierne bare i meget begrenset utstrekning kan kreve erstatning på grunnlag av analogi fra denne bestemmelse. Dette kan bare skje i særlige unntakstilfelle, og det skal meget til for at et slikt erstatningsansvar skal bli aktuelt, se nærmere Andenæs: Statsforfatningen i Norge, 8. utgave (Oslo 1998), side 377 ff. og Fleischer: Miljø- og ressursforvaltning. Grunnleggende forutsetninger, 3. utgave (Oslo 1999), side 160 ff.

I diskusjonen om hvorvidt bindende arealplaner skal legges til grunn ved erstatningsutmålingen, har det først og fremst vært fokusert på de begrensninger som arealplaner legger på eierrådigheten. Etter utvalgets syn må det fremheves at arealplaner også kan åpne for nye utnyttelsesmuligheter. Dersom arealplaner skal legges til grunn for erstatningsfastsettelsen, vil grunneieren også få erstattet verdien av slike nye utnyttelsesmuligheter selv om de er i strid med tidligere regulering og ikke ville ha vært påregnelig dersom planen ikke var blitt vedtatt.

Hovedregelen om at bindende arealplaner skal legges til grunn for erstatningsfastsettelsen, er en naturlig konsekvens av at siktemålet ved fastsettelsen av erstatning ved ekspropriasjon er å stille grunneierne økonomisk som om ekspropriasjonen ikke hadde funnet sted. Dersom grunneiere skal få erstatning for en bruk som ikke er forenlig med en bindende arealplan, vil de få erstattet mer enn sitt økonomisk tap. Det at det i enkelte situasjoner kan være grunner som taler for å gjøre unntak fra hovedregelen om at bindende arealplaner skal legges til grunn, kan ikke begrunne en generell regel om at det ved erstatningsfastsettelsen ved ekspropriasjon skal ses bort fra de arealplaner som foreligger.

Ved vurderingen av i hvilken grad det ved erstatningsfastsettelsen ved ekspropriasjon skal ses bort fra bindende arealplaner, må det også tas hensyn til det offentliges utgifter. Dersom det ved ekspropriasjon skal ses bort fra bindende arealplaner, må erstatningsnivået ved ekspropriasjon ikke bestemmes ut fra hva eiendommen er regulert til, men ut fra hvilken bruk som det – uavhengig av reguleringen – hadde vært markedsmessig grunnlag for. Dette ville føre til at ekspropriasjon i områder som etter bindende arealplan skal holdes fri for bebyggelse, eller hvor planen begrenser muligheten for bebyggelse i forhold til det som ville være fysisk mulig, vil kunne bli vesentlig dyrere. Siden betaling av ekspropriasjonserstatning vil konkurrere med andre poster på offentlige budsjetter, ville dette gå ut over det offentliges muligheter til å løse andre viktige samfunnsmessige oppgaver – for eksempel innenfor skole-, helse og sosialsektoren – og legge begrensninger på det offentliges muligheter til å styre grunnutnyttelsen ut fra hva som totalt sett ville være til samfunnets beste.

I Dokument 8:66 (1998-99) ble det fra stortingsrepresentantene Bjørn Hernæs og Ansgar Gabrielsen foreslått at det ved fastsettelsen av erstatning ved ekspropriasjon skal ses bort fra verdiendringer som følge av den reguleringsplan eller annen offentlig plan det blir ekspropriert på grunnlag av. Som begrunnelse anfører forslagsstillerne:

”Ut fra likhetsbetraktninger finner forslagsstillerne det urimelig at ekspropriater som får ekspropriert sin eiendom på grunnlag av en reguleringsplan skal stilles erstatningsmessig dårligere enn andre ekspropriater. Dette poenget understrekes ytterligere av at det kan være noe tilfeldig hva et område er regulert til. Det er også betenkelig at myndighetene gjennom sine reguleringsplaner kan bestemme hvilken erstatning grunneierne skal ha krav på.”

Etter utvalgets oppfatning kan en regel om at det ved erstatningsfastsettelsen ved ekspropriasjon skal ses bort fra bindende arealplaner, ikke begrunnes med en likhetsbetraktning. De grunneiere som ikke blir utsatt for ekspropriasjon, kan bare bruke sin eiendom til formål som er forenlig med bindende arealplaner. Hvis det ved erstatningsfastsettelsen ved ekspropriasjon skal ses bort fra bindende arealplaner, vil grunneiere som må avstå sin eiendom ved ekspropriasjon, få erstatning for en bruk som de ikke kunne ha nyttiggjort seg dersom ekspropriasjonsinngrepet ikke hadde funnet sted, og på den måten bli bedre stilt enn grunneiere som ikke blir utsatt for ekspropriasjon.

Det er en forutsetning for det likhetssynspunkt som det blir argumentert med i forslaget i Dokument 8:66 (1998-99), at det etter gjeldende rett bare er i tilfeller hvor det blir ekspropriert på grunnlag av en reguleringsplan, at planen skal legges til grunn for erstatningsfastsettelsen. Denne forutsetning er ikke riktig. Hovedregelen etter gjeldende rett om at bindende arealplaner skal legges til grunn, gjelder ikke bare i tilfeller hvor det med hjemmel i plan- og bygningsloven blir ekspropriert til gjennomføring av reguleringsplan, men også i tilfeller hvor det blir ekspropriert med hjemmel i en annen bestemmelse, for eksempel oreigningsloven § 2. En regel om at det ved ekspropriasjon til gjennomføring av en reguleringsplan, skal ses bort fra planen, kan derfor ikke begrunnes med hensynet til likhet med andre ekspropriater.

På dette grunnlag er utvalget kommet til at regelen om at bindende arealplaner som hovedregel skal legges til grunn ved erstatningsfastsettelsen, bør videreføres. Dette innebærer at det ved erstatning for eiendommens salgs- eller bruksverdi, bare kan gis erstatning for bruk i samsvar med reguleringsformålet eller som planen ikke er til hinder for, jf. plan- og bygningsloven § 31 nr. 1.

Det må imidlertid være en forutsetning for at bindende bestemmelser for grunnutnyttelsen skal legges til grunn, at det ikke er påregnelig at de vil bli endret, se for eksempel Rt. 1977 side 24 (Østensjø). Hvis bestemmelsene bare er midlertidige, må det ved erstatningsfastsettelsen tas hensyn til hva området sannsynligvis vil bli regulert til etter at de midlertidige bestemmelsene har opphørt å gjelde. Det samme gjelder dersom det foreligger en bindende arealplan, men utviklingen har løpt fra denne eller det av andre grunner er påregnelig at den vil bli endret. Likeledes må det hvis det foreligger en plan som er dispensabel, og det er sannsynlig at dispensasjon ville ha blitt gitt, tas hensyn til dette.

Dersom reguleringen er av en slik karakter at den utløser erstatning etter særlige lovbestemmelser eller etter analogi fra Grunnloven § 105, kan grunneierne kreve erstatning uavhengig av ekspropriasjonen. Dersom de ikke før ekspropriasjonen har fremsatt noe erstatningskrav, blir det spørsmål om ekspropriasjonserstatningen skal fastsettes på grunnlag av reguleringen, og erstatningskravet må fremmes som et separat krav, eller om grunneierne i slike tilfeller skal kunne fremme erstatningskravet i forbindelse med ekspropriasjonssaken.

Høyesterett har i Rt. 1991 side 434 (Store Ringveg) lagt til grunn at dersom en eiendom som er belagt med en erstatningsbetingende regulering, blir ekspropriert, kan krav om erstatning for reguleringen fremmes i forbindelse med ekspropriasjonssaken, og at et slikt krav kan fremsettes under en ekspropriasjonssak selv om den frist som gjelder for å kunne fremme et slikt krav utenom ekspropriasjon, skulle være utløpt. Denne løsningen er utvalget enig i. Så lenge grunneierne sitter med eiendommen, kan de ha et håp om at reguleringen blir endret. Når de ikke har fremsatt krav om erstatning innenfor fristen, kan det skyldes håp om at reguleringen skal bli endret en gang i fremtiden. Når eiendommen blir ekspropriert, mister de den for godt. Det er derfor rimelig at de i slike tilfeller skal kunne fremme kravet om erstatning i forbindelse med ekspropriasjonssaken selv om den frist som ellers måtte gjelde for å fremsette slikt erstatningskrav, skulle være utløpt. Etter utvalgets oppfatning bør denne regelen lovfestes.

5.4 I hvilken utstrekning bør det ved erstatningsfastsettelsen ses bort fra bindende arealplaner?

5.4.1 Innledning

Fra hovedregelen om at bindende arealplaner skal legges til grunn for erstatningsutmålingen, har det i rettspraksis vært gjort to unntak: For det første har det vært gjort unntak for tilfeller hvor eiendommen i planen er avsatt til offentlige bygninger og anlegg, herunder offentlige trafikkområder og grav- og urnelund. For det andre har grunn som inngår som en del av et byggeområde, vært verdsatt som byggegrunn uten hensyn til om grunnen skal bebygges, eller om den er avsatt til formål som skal tilfredsstille fellesbehov for byggeområdet (for eksempel gater, veger, lekeplasser eller ”interne friområder”), se nærmere kap. 2 ovenfor.

I det følgende skal utvalget først drøfte om unntaket for offentlige bygninger og anlegg bør opprettholdes (punkt 5.4.2 nedenfor). Deretter vil utvalget diskutere om dette unntaket bør utvides til å gjelde andre reguleringsformål (punkt 5.4.3 nedenfor). Etter at disse spørsmålene er behandlet, vil utvalget drøfte om regelen om at grunn som inngår som en del av et byggeområde, skal verdsettes som byggegrunn uten hensyn til om grunnen skal bebygges eller tilfredsstille fellesbehov for området, bør videreføres (punkt 5.4.4 nedenfor).

5.4.2 Bør det ses bort fra planen ved regulering til offentlige bygninger og anlegg?

Innledning

Utvalgets flertall – som består av alle utvalgsmedlemmene med unntak av medlemmet Fleischer – går inn for å beholde regelen om at det ved regulering til offentlige bygninger og anlegg skal ses bort fra planen. De medlemmene som utgjør flertallet, har imidlertid forskjellig begrunnelse for å opprettholde denne regelen. I det følgende blir det først gjort rede for den begrunnelse som utvalgets leder og medlemmene Abrahamsen, Bjella og Rekve har for å opprettholde denne regelen. Deretter blir det gjort rede for synet til medlemmene Løyland, Nilssen og Stenwig.

Medlemmet Fleischer går inn for at hovedregelen om at bindende arealplaner skal legges til grunn for erstatningsfastsettelsen, også bør gjelde ved regulering til offentlige bygninger og anlegg. Til slutt under dette punkt blir det gitt en kortfattet begrunnelse for hans syn på dette spørsmålet. En mer fullstendig og samlet fremstilling av Fleischers syn på hvilken betydning arealplaner bør ha for fastsettelsen av erstatning ved ekspropriasjon blir gitt i kap. 6 nedenfor.

Synet til utvalgets leder og medlemmene Abrahamsen, Bjella og Rekve

Utvalgets leder og medlemmene Abrahamsen, Bjella og Rekve (Skoghøy m.fl.) mener at det ved fastsettelse av erstatning for ekspropriasjon bør ses bort fra regulering til offentlige bygninger, offentlig trafikkområde eller andre former for offentlige anlegg som forutsetter at det offentlige overtar eiendomsretten til eiendommen (”tilegnelsesreguleringer”).

Som nevnt under punkt 5.3 ovenfor, er begrunnelsen for hovedregelen om at bindende planer for arealutnyttelsen skal legges til grunn ved erstatningsfastsettelsen ved ekspropriasjon, at grunneiere som alle andre er underlagt lovgivningsmyndighetens kompetanse, og at de grunneiere som ikke blir utsatt for ekspropriasjon, må innrette seg etter slike planer. Hvis det ved erstatningsfastsettelsen skal ses bort fra bindende planer for grunnutnyttelsen, vil grunneiere som blir utsatt for ekspropriasjon, få en økonomisk fordel i forhold til grunneiere som får beholde sin eiendom.

Det er imidlertid en forutsetning for dette resonnementet at eiendommen er regulert til et formål som forutsetter at eiendommen fortsatt skal utnyttes av private. Dette gjelder for eksempel dersom eiendommen er avsatt til landbruksformål eller til boliger, forretninger, industri m.v. Samtidig som en slik regulering legger varige bånd på grunneiernes muligheter til å utnytte eiendommen til andre formål enn det som eiendommen er avsatt til, gir reguleringen i slike tilfeller grunneierne positive muligheter til å utnytte eiendommen til det formål som den er avsatt til. Ved regulering til offentlige bygninger eller anlegg stiller dette seg annerledes. Den fremtidige bruk av eiendommen skal i slike tilfeller skje av det offentlige. Inntil det offentlige overtar eiendomsretten til eiendommen, legger reguleringen bånd på hva den private grunneier kan utnytte eiendommen til.

Selv om en regulering til formål som forutsetter at det offentlige skal overta eiendomsretten til eiendommen, på samme måte som en regulering som forutsetter at eiendommen fortsatt skal utnyttes av private, inngår i myndighetenes styring av arealbruken, er virkningen av en regulering til offentlige formål sett fra borgernes side at eiendommen blir båndlagt inntil det offentlige har overtatt denne. Inntil det offentlige har overtatt eiendommen, kan grunneierne fortsette tidligere bruk av eiendommen, men kan ikke iverksette tiltak som kommer i strid med planen. En regulering til formål som forutsetter offentlig eiendomsovertakelse, inngår på denne måten som ledd i å forberede det offentliges overtakelse av eiendommen. I forhold til spørsmålet om planen skal legges til grunn for erstatningsfastsettelsen, er det den virkning planen har for private grunneiere som er det interessante. Siden virkningen av en regulering til offentlige formål for private grunneiere består i at eiendommen blir båndlagt inntil det offentlige har overtatt denne, er det rimelig at erstatningen ved ekspropriasjon ikke skal fastsettes ut fra hvilken bruk som er tillatt i ”båndleggingsperioden”, men ut fra hvilken bruk som ville ha vært påregnelig arealutnyttelse dersom det offentlige ikke skulle ha overtatt eiendommen. På denne måten vil eiere av eiendommer som blir regulert til formål som forutsetter at det offentlige må overta eiendomsretten, bli likestilt med eiere av eiendommer som fortsatt skal utnyttes i privat regi.

Dette syn er i samsvar med det Høyesterett la til grunn i plenumsdommen i Rt. 1996 side 521 (Lenadommen). Førstvoterende dommer fremholder her at når det offentlige ”regulerer grunn til offentlige anlegg, slik som veier, og så går til ekspropriasjon på grunnlag av planen [...] ligger det i planen at de båndlagte arealer skal avstås til veianlegget; den rådighetsbegrensning som planen medfører har ikke noe annet formål enn nettopp dette: at grunnen inntil ekspropriasjon finner sted skal holdes ubebygd av hensyn til veianlegget”:

”Jeg anser det da vel begrunnet, og også best stemmende med budet i Grunnlovens § 105 om full erstatning ved tvungen avståelse, at det sees bort fra den plan som det eksproprieres på grunnlag av [...]

Om planens arealanvendelse ikke legges til grunn ved veiekspropriasjon, betyr dette at skjønnsretten må skjønne over hvilken utnyttelse som uten veiplanen og veien ville ha vært påregnelig ”etter tilhøva på staden”, jf vederlagslovens § 5 annet ledd. Er det påregnelig at grunnen i så fall ville ha kunnet utnyttes av eieren til bebyggelse, inngår dette i fastsettelsen av salgsverdien.”

I de tilfeller hvor det hittil i praksis fra Høyesterett har vært sett bort fra regulering til offentlige anlegg, har det vært tale om regulering til offentlig trafikkområde og grav- og urnelund. Spørsmålet om det skal ses bort fra reguleringsplanen ved regulering til offentlige bygninger, har ikke vært forelagt for Høyesterett. Både i Lenadommen og i senere avgjørelser av Høyesterett blir imidlertid unntaket fra hovedregelen om at bindende arealplaner skal legges til grunn ved erstatningsfastsettelsen, formulert som et unntak for ”offentlige anlegg” generelt eller for ”tilegnelsesreguleringer”, se for eksempel Rt. 1997 side 1914 (Vangberg), Rt. 1998 side 1140 (Akerselva Miljøpark), Rt. 1998 side 1824 (Kongsberg), 2002 side 64 (Bjørgo) og 2002 side 1045 (Sonja Henie-park). Og det er i flere avgjørelser av underordnede rettsinstanser lagt til grunn at dette unntaket også må gjelde offentlige bygninger, se for eksempel overskjønn av Borgarting lagmannsrett i RG 2002 side 386, overskjønn av Agder lagmannsrett 8. mars 1999 (LA-1998-00378), overskjønn av Borgarting lagmannsrett 5. november 1999 (LB-1998-02254), overskjønn av Gulating lagmannsrett 20. desember 2002 (LG-2001-01686) og skjønn av Trondheim tingrett i RG 2002 side 1562. Ut fra den begrunnelse som Høyesterett i Lenadommen har brukt for å se bort fra regulering til veg, må dette være riktig. Når en eiendom blir regulert til offentlige bygninger, har eiendommen ikke noen utbyggingsverdi på grunneierens hånd. På samme måte som ved regulering til offentlig trafikkområde er virkningen av en regulering til offentlige bygninger sett fra grunneierens side at eiendommen blir båndlagt inntil det offentlige har overtatt denne. Erstatningen bør da fastsettes ut fra hvilken bruk som ville ha vært påregnelig dersom det offentlige ikke skulle ha overtatt eiendommen. Dette må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle, men i de fleste tilfeller må man nok regne med at påregnelig alternativ regulering vil være byggeområde for kontorer, forretninger eller lignende. Det kan imidlertid tenkes tilfeller hvor påregnelig alternativ regulering vil være landbruksområde, friluftsområde eller landbruks-, natur- og friluftsområde (LNF-område). Dersom dette er tilfellet, må erstatningen fastsettes ut fra at eiendommen ut fra påregnelig alternativ regulering ikke ville ha blitt tillatt utbygd.

Som argument for at også en regulering til offentlige bygninger og anlegg skal legges til grunn for erstatningsutmålingen, kan anføres at planen bare er til hinder for nye tiltak av den karakter som nevnt i plan- og bygningsloven § 31 nr. 1. Den bruk som er etablert, griper planen ikke inn i. På denne måten vil planen bare være til hinder for at grunneiere som må avstå sin eiendom, ikke får erstattet den verdi som ligger i fremtidige bruksendringer.

Dette argumentet tar imidlertid – slik Skoghøy m.fl. ser det – ikke tilstrekkelig hensyn til at det kan være noe tilfeldig hvilke eiendommer som blir regulert til offentlige bygninger og anlegg, og hvilke som blir regulert til fortsatt privat utnyttelse. For eierne av de eiendommer som blir regulert til offentlige bygninger eller anlegg, vil det føles urimelig at de – i motsetning til de som får sin eiendom regulert til privat utnyttelse – ikke skal få del av den verdi som ligger i fremtidig bruksendring. Det følger av ekspropriasjonserstatningsloven § 5 andre ledd at det under enhver omstendighet bare er ”den påreknelege utnytting som det røynleg er grunnlag for etter tilhøva på staden”, som kan kreves erstattet. Selv om bruksendring ikke er gjennomført, vil realistiske bruksendringsforventninger ha gitt seg utslag i eiendomsprisene på stedet.

Som argument mot å se bort fra regulering til offentlige bygninger og anlegg kan også tenkes anført at grensen mellom hva som anses som en offentlig oppgave, og hva som blir overlatt til private, kan endre seg over tid, og at enkelte av de oppgaver det offentlige har i dag, i fremtiden kan bli privatisert.

Til dette er å bemerke at spørsmålet om hva som skal betraktes som offentlige bygninger og anlegg, må avgjøres på grunnlag av forholdene på ekspropriasjonstidspunktet. Dersom det tiltak det eksproprieres til fordel for, ut fra forholdene på ekspropriasjonstidspunktet ikke blir betraktet som en offentlig oppgave, men blir drevet av private, har arealplanen ikke som formål å forberede det offentliges overtakelse av eiendommen, men tar sikte på en varig regulering av privates grunnutnyttelse. I slike tilfeller må arealplanen legges til grunn og ekspropriasjonserstatningen fastsettes på grunnlag av den verdi eiendommen har ved å bli drevet i samsvar med arealplanen.

Dersom det ved ekspropriasjon til gjennomføring av en regulering til veg, skal ses bort fra vegreguleringen, kan det anføres at grunneiere som må avstå grunn til veganlegget, ved en slik regel vil komme i en bedre stilling enn grunneiere som ikke må avstå grunn, men som blir rammet av bestemmelser om byggegrenser langs vegen etter bestemmelser i reguleringsplan eller vegloven §§ 29 ff.

Etter vegloven § 29 første ledd andre punktum skal bestemmelser om byggegrenser vareta ”dei krava som ein må ha til vegsystemet og til trafikken og til miljøet på eigedom som grenser opp til vegen og medverke til å ta vare på miljøomsyn og andre samfunnsomsyn”. Det areal som er belagt med byggegrense, kan ikke bebygges, men kan for øvrig utnyttes som tilleggsareal til den eiendom som arealet inngår som del av.

I prinsippet kunne man tenke seg et system hvor det offentlige ikke bare må overta eiendomsretten til veggrunnen, men også de områder som er belagt med byggegrenser. Vår lovgivning stiller imidlertid ikke noe slikt krav. Innenfor de rammer som følger av plan- og bygningsloven § 32 og alminnelige rettsgrunnsetninger basert på analogi fra Grunnloven § 105, må grunneiere finne seg i byggegrenser langs veg uten at de kan kreve erstatning.

Slik Skoghøy m.fl. ser det, kan det forhold at grunneiere som hovedregel erstatningsfritt må finne seg i byggegrenser langs veg, ikke brukes som argument for at arealplanen også bør legges til grunn ved erverv av grunn til veg. Som ovenfor nevnt, kan den grunn som ikke blir ervervet, men som blir belagt med byggegrenser, utnyttes som del av den tilstøtende eiendom. Det har lang tradisjon at det offentlige ikke trenger å erverve områder som blir belagt med byggegrenser, og at grunneiere langs vegen må finne seg i byggegrenser i samme utstrekning som andre former for rådighetsbegrensninger. Som det fremgår av vegloven § 29 første ledd andre punktum har bestemmelser om byggegrenser ikke bare som formål å vareta trafikksikkerheten, men blant annet også å sikre miljøet på eiendommer som grenser til vegen. Den grunn som avstås til veganlegget, kommer i en annen stilling. Denne overtas av det offentlige, og sett fra private grunneieres side inngår vegreguleringen som ledd i å forberede det offentliges overtakelse av eiendomsretten til veggrunnen.

Skoghøy m.fl. er på dette grunnlag kommet til at det ved fastsettelsen av erstatning for ekspropriasjon bør ses bort fra regulering til offentlige bygninger, offentlig trafikkområde eller andre former for offentlige anlegg som forutsetter at det offentlige må overta eiendomsretten til eiendommen. Erstatningen bør i slike tilfeller fastsettes ut fra hva det er påregnelig at eiendommen ville ha blitt tillatt utnyttet til dersom den ikke var blitt avsatt til et slikt formål.

Spørsmålet om hva som ville ha vært påregnelig, alternativ regulering, må avgjøres ut fra eiendommens karakter og beliggenhet, hva de øvrige eiendommer i området er regulert til, gjeldende lovgivning og de herskende ”reguleringspolitiske” holdninger i samfunnet. Det er det reguleringsformål som det er sannsynlig at eiendommen ut fra en slik bred totalvurdering ville ha blitt avsatt til dersom den ikke var blitt belagt med en ”tilegnelsesregulering”, som bør legges til grunn.

Høyesterett har i Rt. 2000 side 1997 (matjorddommen) under dissens (3 mot 2) lagt til grunn at det bare er i tilfeller hvor reguleringen vil føre til lavere erstatning for grunneieren, at det ved regulering til offentlige anlegg skal ses bort fra planen. Dersom reguleringen til offentlige anlegg fører til en høyere erstatning, skal planen legges til grunn. Dette gjelder for eksempel dersom planen åpner for masseuttak som tidligere ikke har vært tillatt.

Som argument for at det ved regulering til offentlige anlegg skal ses bort fra reguleringsplanen uten hensyn til om reguleringen fører til en høyere eller lavere erstatning, kan anføres at dersom grunneierne får erstatning på grunnlag av påregnelig alternativ regulering, vil de få erstattet det tap de lider på grunn av ekspropriasjonen. Dersom de i tilfeller hvor reguleringen fører til en høyere erstatning, skal kunne kreve reguleringsplanen lagt til grunn, vil de få erstattet mer enn det tap de lider ved at eiendommen er belagt med en tilegnelsesregulering. Men mot dette kan anføres at dersom en regulering til offentlige anlegg vil gi anledning til masseuttak eller annen form for utnyttelse som øker eiendommens verdi, vil grunneierne kunne utnytte denne muligheten så lenge ekspropriasjonen ikke er gjennomført. Hvis grunneierne ved ekspropriasjon ikke skal få erstattet denne mer verdifulle utnyttelsesmuligheten, vil det kunne medføre at grunneieren ved regulering til offentlige anlegg sørger for at det før ekspropriasjonen blir gjennomført, blir tatt ut de masser som lovlig kan tas ut. Dette vil kunne føre til at det vil være tilfeldig hvilke grunneiere som får utnyttet denne ”merverdien”. Det vil også være uheldig om grunneierne skal bli invitert til et kappløp for å få tatt ut mest mulig masse før ekspropriasjonen. De beste grunner taler derfor for å følge den løsning som flertallet i matjorddommen kom til. Unntaket for tilfeller hvor eiendommen er avsatt til offentlige bygninger og anlegg, bør derfor utformes slik at det ikke alltid skal ses bort fra planen, men at grunneierne ved slik regulering kan kreve at erstatningen skal utmåles på grunnlag av påregnelig alternativ regulering. Det vil da i praksis bare være i tilfeller hvor reguleringen til offentlige anlegg fører til en lavere erstatning at grunneieren kan forventes å ville fremsette krav om at det skal ses bort fra planen.

I de tilfeller hvor det i rettspraksis har vært sett bort fra bindende arealplaner ved regulering til offentlige bygninger eller anlegg, har det vært tale om fastsettelse av erstatning for omsetningsverdien. Begrunnelsen for å se bort fra planen ved regulering til offentlige bygninger eller anlegg tilsier at dette ikke bare bør gjelde ved fastsettelse av erstatning for omsetningsverdien, men også ved fastsettelse av erstatning for bruksverdien.

Synet til medlemmene Løyland, Nilssen og Stenwig

Utvalgets medlemmer Løyland, Nilssen og Stenwig (Løyland m.fl.) er enig i at det er gode grunner for å opprettholde den regel som er utviklet i praksis, og som går ut på at man ved utmålingen av erstatningen ved ekspropriasjon til offentlige trafikkområder og andre offentlige anlegg ser bort fra de begrensningene i eierens rådighet som følger av at utbyggingen av arealene skal skje til offentlige formål. Disse medlemmene er videre enig i at denne regelen også bør få anvendelse ved ekspropriasjon av areal til offentlige bygg. Disse medlemmene har imidlertid en annen begrunnelse for å opprettholde denne regelen enn det Skoghøy m.fl. har redegjort for ovenfor.

Som det er gjort rede for foran under punkt 3.2, er det utvalgets syn at det ikke vil være i strid med Grunnloven § 105 å legge reguleringsplanen til grunn ved verdsettelsen av areal som eksproprieres til offentlige trafikkområder og andre tilsvarende anlegg. Det vises også til Fleischers drøftelse i punkt 6.2 nedenfor, bl.a. konklusjonens punkt 4. Den lovgivende myndighet står derfor fritt til å endre rettstilstanden slik at reguleringsplanen legges til grunn for erstatningsutmålingen også i disse tilfellene.

Disse medlemmene viser til at Høyesteretts dom i Rt. 1996 side 521 (Lena) bygger på de samme prinsipper som Høyesterett trakk opp i Rt. 1977 side 24 (Østensjø).

Det sentrale i denne forbindelse er punkt 2 i Høyesteretts begrunnelse i Østensjøsaken:

”Annerledes er forholdet når det ved reguleringsplan blir fastlagt hvilke områder som skal åpnes for bebyggelse, og hvilke områder som generelt skal utnyttes for andre formål og altså bevares ubebygd. Eiere av områder som skal bevares ubebygd, vil ikke kunne kreve erstatning med den begrunnelse at områdene ville ha større økonomisk verdi om de kunne bebygges. Heller ikke kan grunneierne kreve erstatning beregnet etter arealenes tomteverdi om det innen områder som skal bevares ubebygd, blir aktuelt å ekspropriere arealer til veger eller for å sikre friluftsinteresser eller naturvern”.

I Rt. 1996 side 521, (Lena) uttaler førstvoterende:

”Etter mitt syn er det reelle, rettslige grunner til å opprettholde det skille som jeg mener følger av praksis før Malvikdommen.

Det er naturligvis slik, som staten har fremholdt, at det offentlige etter tankegangen i vårt samfunn i dag må ha en vid adgang til, erstatningsfritt, å fastlegge hvorledes landets grunnarealer skal utnyttes – hva som skal bevares ubebygd og hva som skal utbygges for det ene eller det annet formål. Arealplanleggingen er blitt en sentral myndighetsoppgave både på kommune-, fylkes- og riksplan, og utgangspunktet og hovedregelen vil klart måtte være at den arealbruk som planene fastlegger, vil være bestemmende for hvilken utnyttelse som kan ansees påregnelig og komme i betraktning når grunn skal verdsettes ved ekspropriasjon. Går planen ut på at et område skal holdes fritt for utbygging, eller at utbygging bare kan skje om nærmere fastsatte vilkår er oppfylt, blir dette bindende for verdsettelsen.”

Avgjørende ved utmåling av ekspropriasjonserstatningen vil være om formålet med den aktuelle arealplanen er å bestemme hvilke areal som skal bebygges, og hvilke areal som ikke skal bebygges. Dersom arealplanprosessen munner ut i et politisk vedtak som går ut på at det aktuelle arealet ikke skal bebygges og heller ikke inngå som en nødvendig del av et utbyggingsområde (interne veger, plasser mv. som skal tilfredstille de særlige behov som beboerne i selve utbyggingsfeltet har), innebærer dette at berørte eiendommer ved frivillig salg ikke har en omsetningsverdi basert på utbygging. Dette vil være tilfellet ved en rekke av de reguleringsformålene som fremgår av plan- og bygningsloven, bl.a. LNF-områder, områder regulert til bevaring, friluftsområder, friområder, områder som skal tjene som sikring mot ulike typer av fare o.a. Slikt areal vil ikke kunne nyttes til utbygging, og både bruks- og salgsverdien vil være avhengig av den bruk som er mulig og lovlig innenfor rammene av planvedtaket. Ved ekspropriasjon er det denne verdien som skal erstattes. Det vises til kap. 6, der Fleischer gir en utførlig redegjørelse for den betydning rådighetsinnskrenkninger har for det tap eieren av en ekspropriert gjenstand lider ved ekspropriasjonen.

Disse medlemmene finner grunn til å understreke at arealplaner fattet med hjemmel i plan- og bygningslovens § 20-4 og § 25 aldri vil ha som formål å forberede offentlig overtakelse av arealene. Kommuneplanens arealdel vil ha som formål å samordne den fysiske utvikling innen kommunen, og reguleringsplanene har som formål å regulere utnyttelse og vern av grunn, vassdrag, sjøområder, bebyggelse og det ytre miljø i bestemte områder i en kommune. Arealplanprosessen og de politiske vedtak skal ikke være – og vil i praksis heller ikke være – styrt av et ønske fra det offentliges side om å tilegne seg areal.

Også en arealplan som avsetter arealer til trafikkformål, for eksempel veg, er et ledd i arbeidet med å samordne den fysiske utviklingen innen kommunen. Den prosessen slike planer er et resultat av, har et langt videre siktemål enn å ”sørge for at grunnen inntil ekspropriasjonen finner sted skal holdes ubebygd av hensyn til veganlegget”. Arealplanprosessen etter plan- og bygningsloven skal sikre at kommunens arealer forvaltes på en måte som samlet sett gir en best mulig utnytting av ressursene – og uavhengig av hvem som i fremtiden skal stå som eier av arealene. At stat og kommune med hjemmel i plan- og bygningslovens § 35 kan foreta ekspropriasjon til gjennomføring av planer, er en etterfølgende omstendighet, ikke et hensyn som skal vektlegges ved utformingen av planvedtakene.

Begrepet ”tilegnelsesreguleringer” er etter disse medlemmenes syn misvisende og villedende, og synspunktet om at det offentlige gjennom arealplanvedtak ”tilegner” seg areal på bekostning av grunneier har etter disse medlemmenes syn ingen forankring i gjeldende plan- og bygningslovgivning, og heller ikke i den rettspraksis fra Høyesterett som trekker opp rammene for erstatning for rådighetsinnskrenkninger. Det vises også til medlemmet Fleischers merknader til dette i vedlegg 1, punkt 2 til 4.

Et slikt tilegnelsessynspunkt kan ikke gi noen begrunnelse for en rettsregel om at man skal se bort fra planen ved fastsettelsen av erstatning ved ekspropriasjon.

Disse medlemmene kan heller ikke se at det kan være avgjørende for erstatningsutmålingen ved ekspropriasjon, at ekspropriasjonen skjer til fordel for tiltak som private aktører av økonomiske eller andre grunner ikke ønsker å gjennomføre, eller som det av politiske grunner er ønskelig at offentlige myndigheter står for. Det at stat eller kommune påtar seg oppgaven med å gjennomføre reguleringsplanene er ikke noe selvstendig argument for å se bort fra planen ved erstatningsutmålingen. Prinsippet om at eieren skal ha erstattet sitt reelle økonomiske tap, må gjelde enten det er det offentlige eller private som er ekspropriant. Noen forskjellsbehandling i disfavør av det offentlige er det ikke grunnlag for. Det er ingen reelle hensyn som kan begrunne at stat og kommune skal betale mer enn private aktører ved erverv av eiendom.

Arealplaner som avsetter areal til offentlige trafikkområder og andre tilsvarende offentlige anlegg vil tillate at arealet nyttes til en form for utbygging, men utbyggingen vil være knyttet til anlegg som skal tjene et nærmere angitt offentlig formål. Den arealanvendelsen planen tillater, vil ikke gi grunnlag for noen salgsverdi som byggetomt, og det er således en økonomisk realitet at grunneier ved ekspropriasjon ikke avstår noen slik verdi.

Lenadommen viser til at formålet med rådighetsbegrensningen er å holde arealet ubebygget av hensyn til veganlegget. Det er ikke det offentliges overtakelse av arealet i seg selv som begrunner unntaket for veger, men at planformålet åpner for en utnyttelse som kan likestilles med bebyggelse – om enn av en art som ikke gir noen økonomisk verdi for grunneier.

Etter disse medlemmenes syn er dette en viktig forskjell mellom regulering til offentlige trafikkanlegg mv. og eksempelvis friområder. Når planmyndighetene avsetter areal til veganlegg og lignende, vil det være lokaliseringen av konkret fremtidige utbyggingstiltak som står i fokus, og ikke behovet for å sikre kommunens nåværende og fremtidige innbyggere tilgang til områder som kan brukes til andre formål enn utbygging, enten som en fremtidig uberørt ressurs, av hensyn til konkrete verneverdier, behovet for grønne lunger, rekreasjon, landbruk eller andre formål. Gjennom planprosessen vil man få avklart hvilke arealer som fysisk er egnet til, og som etter en politisk vurdering kan forsvares brukt til offentlige trafikkområder og andre anlegg. Slik sett kan arealene sammenlignes med arealer som gjennom arealplan forutsettes brukt til utbyggingsformål som plan- og bygningsloven åpner for. Også dette vil være arealer som er egnet til, og som ut fra en politisk prioritering kan forsvares brukt til utbygging – med de konsekvenser nedbygging av arealene har for utviklingen av kommunen som helhet.

I disse tilfellene gir det også – i motsetning til når et areal er regulert til friområde og andre formål som forutsetter at arealet ikke skal nedbygges – mening å vurdere en alternativ utnyttelse. Dersom det offentlige anlegget reguleringen tilgodeser ikke blir realisert, vil det ikke være noe selvstendig poeng å opprettholde reguleringen.

I Lenadommen uttaler førstvoterende at man kan se det slik at den utbyggingsverdien som arealet har, overføres fra den private eier til det offentlige. Som nevnt kan man innvende mot et slikt resonnement at arealet ikke har større utbyggingsverdi enn en vanlig kjøper er villig til å gi, og at man ved å se bort fra planen gir grunneier erstatning ut over hans reelle tap. Disse medlemmene kan ikke se at ekspropriasjon til gjennomføring av en reguleringsplan som avsetter arealet til trafikkanlegg og andre lignende tiltak, innebærer en overføring av verdier fra den private eier til det offentlige. Den aktuelle problemstillingen er derfor om eieren – som etter ekspropriasjonen må se sin eiendom nyttet til det aktuelle offentlige anlegget – bør få erstattet mer enn det økonomiske tapet som følger av ekspropriasjonen.

Det forligger langvarig praksis for at man ser bort fra regulering til veg og en del andre offentlige anlegg, ved utmåling av erstatning ved ekspropriasjon til disse formålene, jf. premissene i Rt. 1996 side 521 (Lena). Spørsmålet for disse medlemmene er om det er grunn til å opprettholde denne rettstilstanden, eller om reelle hensyn taler for å endre reglene i disfavør av grunneierne. Disse medlemmene kan ikke se at det foreligger tilstrekkelige grunner for å endre den rettstilstanden som er etablert ved rettspraksis for så vidt gjelder offentlige trafikkområder og lignende anlegg. En lovendring som gir grunneieren lavere erstatning i forhold til det som vil være situasjonen etter gjeldende rett, vil neppe ha stor betydning for andre samfunnsinteresser eller for det offentliges muligheter til å realisere de aktuelle planene.

Når det gjelder ekspropriasjon til offentlige bygg, er disse medlemmene enig med Fleischer i at grunneieren etter gjeldende rett har krav på den byggetomtverdi som den vedtatte reguleringsplanen i realiteten innebærer. Den utnyttelsen av arealet som lovlig kan skje innen rammene av bindende arealplaner, skal legges til grunn ved erstatningsutmålingen. Formålet med planen er å åpne for bygging på det aktuelle arealet, i samsvar med reguleringsformålet byggeområde etter plan- og bygningsloven § 25. Problemstillingen er imidlertid at salgsverdien – det som det må regnes med at vanlige kjøpere ville gi for eiendommen ved frivillig salg – kan være påvirket av at reguleringsplanen forutsetter en utnyttelse som er særskilt tilpasset det offentlige formål bygget skal tjene. Skjønnspraksis viser at det i praksis kan oppstå uenighet knyttet til reguleringsplanens betydning ved den konkrete verdsettingen av slike eiendommer. Disse medlemmene antar at man gjennom lovgivning bør avklare reguleringsplanens betydning for erstatningsutmålingen ved ekspropriasjon der reguleringsplanen avsetter arealet til reguleringsformålet byggeområde – ”områder for offentlige (statens, fylkets og kommunens) bygninger med angitt formål”, jf. plan- og bygningsloven § 25 nr. 1. Disse medlemmene er enig med Skoghøy m.fl. i at den regel som gjennom praksis er utviklet for offentlige trafikkområder og andre offentlige anlegg, også bør få anvendelse ved ekspropriasjon til offentlige bygg.

Medlemmet Fleischers syn

Etter medlemmet Fleischers syn bør hovedregelen om at bindende arealplaner skal legges til grunn ved erstatningsfastsettelsen ved ekspropriasjon, også gjelde ved regulering til veger og offentlige anlegg (samt bygninger).

Begrunnelsen for hans syn er i korte trekk følgende:

For at et areal skal ha utbyggingsverdi, må planmyndighetene ha åpnet for at arealet skal kunne bebygges. Utbyggingsverdien er ikke noen egenskap ved arealet som sådant, men et resultat av en offentlig planleggingsprosess inklusive en beslutning om at dette arealet skal kunne bygges ut. Hvis en slik offentlig bestemmelse som tilfører grunneieren en bestemt verdi, ikke foreligger – fordi det offentlige isteden har valgt å utpeke arealet til en annen bruk og la en annen grunneier få gleden av den tilsvarende utbyggingsmulighet – har arealet ikke noen verdi for byggeformål. Grunneieren er ikke blitt fratatt noen slik verdi, men det offentlige har gjennom en saklig begrunnet planprosess og vedtak i henhold til denne unnlatt å tildele ham denne mulighet mot en tilsvarende gevinst. At kommunen i sitt planleggingsvedtak flytter utbyggingsmuligheten fra areal a til areal b – eller simpelthen unnlater å utpeke areal a til utbyggingsformål, fordi det er mer egnet til andre formål – er ikke noen tilegnelse av arealet. Utbyggingsmuligheten blir bare overført til en annen grunneier.

I kap. 6 nedenfor blir det gjort mer utførlig rede for medlemmet Fleischers syn. Hans syn blir ytterligere utdypet i vedlegg 1 til innstillingen.

5.4.3 Bør det ses bort fra planen ved regulering til andre formål enn offentlige bygninger og anlegg?

Innledning

Det unntak fra hovedregelen om at bindende arealplaner skal legges til grunn for erstatningsfastsettelsen, som rettspraksis har gjort for offentlige bygninger og anlegg, omfatter blant annet regulering til veg (Rt. 1996 side 521 og 2000 side 1997), jernbaneanlegg (Rt. 1997 side 1410), grav- og urnelund (Rt. 1997 side 1914) og kommunale vannverk (RG 2003 side 96 Borgarting). Dersom eiendommen er avsatt til et formål som forutsetter at eiendommen fortsatt skal utnyttes av private, skal planen legges til grunn selv om planformålet har offentlig interesse (Rt. 1998 side 1824 – campingplass). Etter sikker rettspraksis skal planen også legges til grunn ved regulering til friområder såfremt det ikke er tale om et friområde som inngår som en naturlig del av et byggeområde, og skal tjene fellesbehov for dette (såkalte interne friområder), se for eksempel Rt. 1983 side 700 (Gommerud), 1996 side 521 (Lena), 1998 side 1140 (Akerselva Miljøpark) og 2002 side 1045 (Sonja Henie-park). Dersom friområdet inngår som en naturlig del av et byggeområde og skal tjene fellesbehov for dette, skal det ved fastsettelsen av erstatning ved ekspropriasjon vurderes etter strøksprinsippet, se punkt 5.4.4 nedenfor.

Ved vurderingen av om det bør ses bort fra bindende arealplaner ved regulering til andre formål enn offentlige bygninger og anlegg, har utvalget delt seg i to like store fraksjoner. Den ene fraksjonen, som består av utvalgets leder og medlemmene Abrahamsen, Bjella og Rekve, mener at unntaket for offentlige bygninger og anlegg bør utvides til også å omfatte friområder (plan- og bygningsloven § 25 første ledd nr. 4). Den andre fraksjonen, som består av medlemmene Fleischer, Løyland, Nilssen og Stenwig, mener at dette unntaket ikke bør utvides. I det følgende blir det først gjort rede for synet til den førstnevnte fraksjonen. Deretter blir det gjort rede for synet til den sistnevnte fraksjonens medlemmer Løyland, Nilssen og Stenwig. Medlemmet Fleischer har utarbeidet sin egen begrunnelse, som fremgår av kap. 6, jf. vedlegg 1.

Synet til utvalgets leder og medlemmene Abrahamsen, Bjella og Rekve

Utvalgets leder og medlemmene Abrahamsen, Bjella og Rekve (Skoghøy m.fl.) mener at unntaket for offentlige bygninger og anlegg bør utvides til også å omfatte friområder (plan- og bygningsloven § 25 første ledd nr. 4).

Friområder er mindre områder som blir tilrettelagt for allmennhetens bruk, for eksempel parker, turveger, leirplasser, anlegg for lek, idrett og sport m.v. Større natur- og skogområder må enten reguleres til friluftsområde etter § 25 første ledd nr. 6 eller til landbruksområde etter § 25 første ledd nr. 2, se nærmere Fleischer: Plan- og bygningsretten (Oslo 1992), side 136, Frihagen: Plan- og bygningsloven. Kommentarutgave, Bind III (Oslo 1989), side 211-212, Pedersen/Sandvik/Skaaraas/Ness/Os: Plan- og bygningsrett (Oslo 2000), side 419-420 og Miljøverndepartementets veiledningshefte ”Reguleringsplan Bebyggelsesplan”, 3. utgave (2001), side 39, jf. side 49.

Etter rettspraksis må spørsmålet om hvor stort areal som kan legges ut til friområde, bero på en konkret vurdering. Høyesterett la i Rt. 1964 side 12 (Tangen Friareal) til grunn at et areal på 36 dekar med lang strandlinje og ”nærmest parkmessig trebestand” i Sandar kommune kunne utlegges til friområde slik at kommunen etter de dagjeldende regler hadde direkte ekspropriasjonsrett, se nærmere punkt 8.2 nedenfor. Selv om den naturlige vegetasjonen ble forutsatt bevart, måtte arealet etter Høyesteretts oppfatning kunne legges ut til friområde ”når det er meningen å bruke det til et parkmessig formål”. Det ble fremholdt at arealet var ”utmerket egnet til badeliv og annet opphold i rekreasjonsøyemed”. Når det ble tatt hensyn til ”forholdene på stedet og den lokale befolknings behov”, ble arealet ikke ansett for stort til å bli utlagt til friområde. Med tilslutning fra de øvrige dommerne fremholdt førstvoterende i denne forbindelse:

”Det er etter det opplyste boligstrøk nær innpå og videre innover mot Sandefjord by 5 km lenger inne i fjorden. Grunnen i reguleringsområdet er ellers i det vesentlige lagt ut til industri, og det må ventes at områdene i nærheten vil bli stadig tettere befolket i tiden som kommer. Sikring av rommelige friarealer må under slike omstendigheter sees som en nærliggende oppgave i forbindelse med utarbeidelse av reguleringsplan.”

En annen sak hvor det ble reist spørsmål om hvordan grensen mellom friområder og friluftsområder skal trekkes, er saken i Rt. 1983 side 700 (Gommerud). Spørsmålet var her om det ved fastsettelsen av erstatningen for ekspropriasjon av et ca.118 dekar stort skog- og jordbruksareal til friområde skulle ses bort fra reguleringsplanen på grunnlag av ”strøksprinsippet”. Førstvoterende dommer i Høyesterett reiste spørsmål om det ”ut fra områdets størrelse og karakter” hadde vært mer naturlig å regulere området til friluftsområde. Han tok imidlertid ikke stilling til dette da det etter hans oppfatning ikke kunne være avgjørende for erstatningsutmålingen, se nærmere punkt 8.2 nedenfor.

Som utvalget skal komme tilbake til i forbindelse med behandlingen av forholdet mellom krav om innløsning og erstatning, er det ved regulering til friområde som regel nødvendig med eiendomsovergang til det offentlige for at reguleringsplanen skal kunne gjennomføres, se punkt 8.2 nedenfor. Selv om arealet er av en slik karakter at det uten noen nevneverdig opparbeidelse kan benyttes til friområde – og det derfor ikke er nødvendig med eiendomsovergang til det offentlige for at reguleringsplanen skal gjennomføres – blir det likevel normalt forutsatt at eiendomsretten til slike områder på et eller annet tidspunkt skal overføres til det offentlige, se nærmere Fleischer op.cit. side 527, Frihagen, op.cit. side 211-212 og Pedersen/Sandvik/Skaaraas/Ness/Os, op.cit. side 419-420. Dette blir blant annet fremholdt i Miljøverndepartementets veiledningshefte ”Reguleringsplan Bebyggelsesplan”, 3. utgave (2001), side 39. Det at det offentlige forutsettes å overta eiendomsretten til friområder, utgjør også den bærende begrunnelse for den rett som grunneieren ved regulering til friområde på nærmere bestemte betingelser har til å kreve innløsning etter plan- og bygningsloven § 42.

Når plan- og bygningsloven § 42 på nærmere bestemte vilkår gir grunneieren rett til å kreve innløsning av eiendom som er regulert til friområde, er det fordi eiendomsretten til slike områder på et eller annet tidspunkt forutsettes overført til det offentlige. Når det offentlige uansett skal overta eiendomsretten til eiendommen en eller annen gang, vil det kunne legge en ”klam hånd” om utnyttelsen av eiendommen, og det vil da kunne virke urimelig overfor grunneieren om han skal være nødt til å sitte med eiendommen til det offentlige måtte finne det formålstjenlig å overta den, se nærmere punkt 8.2 nedenfor.

I Miljøverndepartementets veiledningshefte side 39 blir reguleringsformålet ”friområde” forklart slik:

”Friområder dekker avgrensede områder med spesiell tilrettelegging og eventuell opparbeiding for allmennhetens uhindrede rekreasjon og opphold. Områdene skal erverves (eies eller disponeres ved stedsevarig bruksrett), opparbeides og vedlikeholdes av kommunen og kan være offentlig tilgjengelige parker og lekeplasser, idrettsbaner, åpne for alminnelig bruk, bryggeanlegg i forbindelse med friområde på land, badeplasser, offentlige plasser opparbeidet for rasting og leirslagning, lysløyper og turveger, båtplasser og brygger for alminnelig bruk m.v. Hvis områdene forutsettes å ha begrenset tilgjengelighet for allmennheten, bør de reguleres for spesialområde – camping, idrett osv.”

Anvendelsesområdet for reguleringsformålet ”friluftsområde” blir i Miljøverndepartementets veiledningshefte side 49 angitt slik:

”Reguleringsformålet friluftsområde etter § 25 nr. 6 er tenkt nyttet for store sammenhengende områder utenfor tettsteder som er brukt eller skal brukes av allmennheten til friluftsliv, og hvor friluftsinteressene er eller vil være mer tungtveiende enn for eksempel landbruks- og skogbruksinteressene. Slike områder vil som regel kunne nyttes som vanlig i landbruksøyemed av grunneieren, og det vil i allminnelighet ikke foretas opparbeiding av kommunen m.v. etter plan- og bygningslovens bestemmelser utover opparbeidelse og vedlikehold av stier og skiløyper med enkel standard.”

Slik Skoghøy m.fl. ser det, må det legges til grunn som gjeldende rett at når et område blir regulert til friområde, forutsettes det normalt ervervet, opparbeidet og vedlikeholdt av kommunen. Som det fremgår av dommen i Rt. 1964 side 12 (Tangen Friareal), kan det riktignok forekomme tilfeller hvor det ikke er nødvendig med noen nærmere opparbeidelse. Det ble i denne dommen fremholdt at når det var meningen å bruke arealet ”til et parkmessig formål”, og det fra før av hadde en ”nærmest parkmessig trebestand” og var ”utmerket egnet til badeliv og annet opphold i rekreasjonsøyemed”, kunne det ikke stilles krav om opparbeidelse for at arealet skulle kunne legges ut til friområde. Det at områder som blir lagt ut til friområde, må opparbeides av det offentlige, er likevel det normale. Som Fleischer, op.cit. side 527 så treffende uttrykker det, innebærer blant annet en regulering til friområde at ”offentlig overtakelse er [...] ‘tatt på kjøpet’ allerede i reguleringsplanen”. Når et område blir lagt ut til friområde, forutsettes det først og fremst brukt av allmennheten. Det å skaffe friområder for allmennheten er en offentlig oppgave, og det er ikke rimelig at private grunneiere skal pålegges å holde friområder for allmennheten eller bære omkostningene med dette.

Når det i rettspraksis ikke har vært sett bort fra reguleringsplanen ved regulering til friområder, har det vært begrunnet med at arealet ved regulering til friområde ”generelt skal holdes fri for utbygging”, og at det i slike tilfeller ikke skjer noen overføring av utbyggingsverdi til det offentlige. I plenumsdommen i Rt. 1996 side 521 (Lenasaken) begrunner førstvoterende dommer sitt syn slik (på side 539):

”Når et areal ved reguleringsplan legges ut som friområde, innebærer det som oftest [...] at arealet ikke tillates bebygd eller utnyttet på annen måte, ut over eventuelt en viss tilrettelegging for allmennhetens bruk. Reguleringsformålet medfører nettopp at arealet legges dødt for utbygging. Det står da for meg som naturlig og i godt samsvar med de generelle retningslinjer som er trukket opp i Østensjødommen, at denne arealbruken må legges til grunn for erstatningsfastsettelsen ved ekspropriasjon. Arealplanens bindende virkning medfører at bebyggelse ikke er påregnelig, uansett hvilken forventning eieren tidligere kan ha hatt om å kunne bebygge arealet”.

Det førstvoterende her sier, kan være nokså treffende for friluftsområder, men ikke for friområder. Ved regulering til friluftsområde vil det offentlige normalt ikke overta eiendomsretten til området, og grunneierne vil i de fleste tilfeller kunne fortsette å bruke området til det som det tradisjonelt har vært benyttet til (hugst, utmarksbeite, jakt, fiske osv.). I områder som blir regulert til friområder, vil det derimot normalt være nødvendig med ulike former for opparbeidelsestiltak, og etter at disse tiltakene er gjennomført, vil det i de fleste tilfeller være lite rom for grunneieren til å utnytte området. Områder som er regulert til friområder, forutsettes derfor på sikt overtatt, opparbeidet og vedlikeholdt av det offentlige.

På denne bakgrunn vil virkningen av en friområderegulering sett fra private grunneieres side – på samme måte som en regulering til offentlige bygninger, offentlig trafikkområde og andre former for offentlige anlegg – være at området blir båndlagt inntil det offentlige kan overta dette og gjennomføre de opparbeidelsestiltak som planen forutsetter. Inntil det offentlige har overtatt eiendommen, kan grunneierne fortsette å bruke eiendommen som tidligere, men kan ikke iverksette tiltak som kommer i strid med planen. På samme måte som en regulering til offentlige trafikkområder og til offentlige bygninger og anlegg, inngår en friområderegulering således som ledd i å forberede det offentliges overtakelse av eiendommen. Det er denne virkning planen har for private grunneiere som er det interessante i forhold til spørsmålet om planen skal legges til grunn for erstatningsfastsettelsen. Slik Skoghøy m.fl. ser det, er det vanskelig å se hvorfor en friområderegulering ved fastsettelse av erstatning ved ekspropriasjon skal komme i en annen stilling enn en regulering til offentlige bygninger, offentlig trafikkområde og andre former for offentlige anlegg – som for eksempel grav- og urnelund. Siden virkningen av en friområderegulering for private grunneiere består i at eiendommen blir båndlagt inntil det offentlige har overtatt denne, er det etter disse medlemmenes syn rimelig at erstatningen ved ekspropriasjon ikke skal fastsettes ut fra hvilken bruk som er tillatt i ”båndleggingsperioden”, men ut fra hvilken bruk som ville ha vært påregnelig arealutnyttelse dersom det offentlige ikke skulle ha overtatt eiendommen.

I Lenadommen argumenterer førstvoterende med at utbygging til offentlig veg i tilfeller hvor det er ”påregnelig at den grunn som veien beslaglegger kunne ha vært utnyttet til utbygging dersom vegplanen ikke var kommet” – i motsetning til en friområderegulering – ”representerer [...] en alternativ, konkurrerende utnyttelse i forhold til den utbygging eieren kunne ha foretatt”. Han fortsetter:

”Man kan se det slik at utbyggingsverdien som arealet har overføres fra den private til det offentlige” (Rt. 1996 side 521 på side 540).

Til dette er å si at når en eiendom blir regulert til veg, vil reguleringsplanen være til hinder for at eiendommen kan bygges ut, jf. plan- og bygningsloven § 31 nr. 1. Med vegreguleringen vil eiendommen ikke ha noen utbyggingsverdi. Slik Skoghøy m.fl. ser det, må begrunnelsen for å se bort fra reguleringsplanen ved regulering til veg, være at virkningen av vegreguleringen for private grunneiere er at den båndlegger eiendommen i tiden frem til det offentlige kan overta eiendommen, og at den således inngår som ledd i å forberede det offentliges overtakelse av denne, se punkt 5.4.2 ovenfor. Denne begrunnelsen gjør seg gjeldende på samme måte ved regulering til friområde.

Som argument mot å se bort fra bindende arealplaner ved regulering til friområder, kan anføres at en slik regel vil føre til at det blir dyrere for det offentlige å regulere til friområder, og at dette enten vil få som konsekvens at færre områder blir regulert til friområder eller at det blir mindre penger til andre offentlige formål.

Dersom det ved fastsettelsen av erstatning ved ekspropriasjon skal ses bort fra regulering til friområder, må det forventes at erstatningen i enkelte tilfeller vil bli vesentlig høyere enn i dag, mens forskjellen i forhold til i dag i andre tilfeller vil bli liten eller ingen. Hvorvidt erstatningen vil øke, avhenger av hva slags område det er tale om, og om det ligger i et område med et sterkt utbyggingspress, se nærmere kap. 10 nedenfor. For landet som helhet må imidlertid utgiftsøkningen forventes å bli minimal. Det viktigste er imidlertid at dersom et område blir særskilt tilrettelagt for bruk for allmennheten, finnes det mest rimelig at kostnadene ved dette blir dekket av det offentlige, og at de som eier grunn som blir regulert til friområde, får erstatning ut fra hva som ville ha vært påregnelig alternativ regulering. Av hensyn til mulighetene for rekreasjon og friluftsliv er det viktig at det blir satt av tilstrekkelige arealer til friområde, men dette er en omkostning samfunnet bør ta. Det er ikke rimelig at de som tilfeldigvis eier eiendom som blir utlagt til friområde, skal pålegges å bære omkostningene med dette. De bør få eiendommen erstattet ut fra det eiendommen må forventes å ville ha blitt tillatt utnyttet til dersom den ikke var blitt lagt ut til et offentlig formål.

Som argument for at unntaket for offentlige anlegg ikke bør utvides til å gjelde friområder, blir det av Løyland m.fl. anført at det ikke ”foreligger reelle hensyn som kan begrunne at eiere av områder regulert til friområde skal tilkjennes erstatning ut over det økonomiske tapet de lider ved ekspropriasjon”, se nedenfor. Slik Skoghøy m.fl. ser det, er det ikke tale om å tilkjenne eiere av grunn som blir regulert til friområder, noen form for mererstatning, men å stille dem i den stilling de ville ha fått dersom det offentlige ikke skulle ha overtatt grunnen, men denne fortsatt skulle ha vært utnyttet i privat regi.

Skoghøy m.fl. finner i denne forbindelse særskilt grunn til å fremheve at det at det ved erstatningsfastsettelsen skal ses bort fra at eiendommen er regulert til friområde, ikke innebærer at det ved ekspropriasjon av eiendom som er regulert til slikt formål, uten videre skal gis byggegrunnserstatning. På samme måte som ved regulering til offentlige bygninger, offentlig trafikkområde og andre former for offentlige anlegg, er det etter forslaget påregnelig alternativ regulering som skal legges til grunn. I enkelte tilfeller vil påregnelig alternativ regulering være friluftsområde, landbruksområde, landbruks-, natur- og friluftsområder (LNF-områder) eller annen form for ”grønt areal”. Dette gjelder blant annet ved regulering til friområde i strandsonen. Selv om det – blant annet ved reguleringsplan – kan gjøres unntak fra byggeforbudet i 100-meters beltet langs sjøen, står forbudet mot bygging i 100-meters beltet langs sjøen som en rikspolitisk retningslinje for kommunens planlegging, se punkt 5.2 ovenfor. Hvis området etter påregnelig alternativ regulering ikke kan bebygges, kan det ikke gis byggegrunnserstatning. I andre tilfeller kan påregnelig alternativ regulering være et internt friområde eller annen form for fellesområde for et byggeområde. Dersom dette legges til grunn, må erstatningen utmåles etter det såkalte strøksprinsippet. Etter dette prinsippet er det en forutsetning for at et internt friområde eller annen form for fellesområde skal bli erstattet etter byggetomtverdi, at arealet er egnet til bebyggelse, se punkt 5.4.4 nedenfor. Hvis området på grunnlag av forbudet mot bygging i 100-meters beltet eller ut fra ”reguleringspolitiske holdninger” ikke ville ha blitt tillatt bebygget selv om det var blitt lagt ut til et annet formål enn friområde, kan det ikke gis byggegrunnserstatning.

Ved vurderingen av hva som er påregnelig alternativ regulering, må det – på samme måte som når det etter gjeldende rett skal ses bort fra regulering til offentlige anlegg – tas utgangspunkt i den regulering som gjaldt da området ble regulert til friområde. Dersom det ikke finnes konkrete holdepunkter for annet, må det legges til grunn at den regulering som gjaldt den gang, ville ha blitt videreført. For at domstolene skal kunne legge til grunn at området uten friområderegulering ville ha blitt regulert til et annet formål, må det gjøres sannsynlig. Spørsmålet er hva området mest sannsynlig ville ha blitt regulert til dersom det offentlige ikke skulle ha overtatt eiendommen, men denne fortsatt skulle ha vært utnyttet av private.

Som argument mot å se bort fra arealplanen ved regulering til friområder kan også tenkes anført at det i praksis kan være noe tilfeldig om kommunen velger å regulere et område til friområde eller til friluftsområde, og at det derfor kan være uheldig å la reguleringsformålet være avgjørende for grunneiernes erstatningsrettslige stilling.

Dette er et synspunkt som Skoghøy m.fl. ikke er enig i. Som det fremgår av det som er sagt ovenfor, er det en realitetsforskjell mellom en friområderegulering og en regulering til friluftsområde. Dersom det ikke skal foretas noen opparbeidelse av området, og grunneieren kan fortsette å benytte området i det vesentlige som tidligere, bør området reguleres til friluftsområde, og ikke friområde. Slik Skoghøy m.fl. ser det, vil det være en fordel om kommunene blir mer bevisst på om et område skal reguleres til friområde eller til friluftsområde.

I redegjørelsen fra Løyland m.fl. om hvorvidt unntaket for offentlige bygninger og anlegg bør utvides til også å omfatte friområder, blir det fremholdt at forslaget om at det ved fastsettelsen av erstatningen ved ekspropriasjon skal ses bort fra regulering til friområde, åpner for at skjønnsrettene skal overprøve kommunens bruk av reguleringsformål, se nedenfor. Til dette bemerker Skoghøy m.fl. at også etter gjeldende rett må domstolene ved ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan prøve om reguleringsformålet er riktig angitt, se for eksempel Rt. 2002 side 352 (Gardermoen).

Som ovenfor nevnt, forutsetter en regulering til friområde normalt at det offentlige på sikt overtar eiendomsretten til området. Det kan imidlertid unntaksvis tenkes at en friområderegulering kan gjennomføres uten at det er nødvendig med noen opparbeidelsestiltak, eller at de tiltak som må gjennomføres, ikke er av en slik karakter at de er til hinder for at grunneierne kan utnytte området i det vesentlige på samme måte som tidligere. Dette reiser spørsmål om en regel om at det ved fastsettelse av erstatning ved ekspropriasjon skal ses bort fra regulering til friområder, bør inneholde unntak for slike situasjoner. For å fange opp disse tilfellene kan unntaket fra hovedregelen om at bindende arealplaner skal legges til grunn ved erstatningsfastsettelsen, for eksempel formuleres slik:

”Er eigedomen i bindande arealplan satt av til offentlege bygningar, offentleg trafikkområde eller anna offentleg anlegg, eller til friområde som det offentlege skal overta, kan grunneigaren krevje at vederlaget skal fastsetjast på grunnlag av det som det er pårekneleg at eigedomen ville ha vorte tillaten utnytta til dersom han ikkje hadde vore sett av til eit slikt føremål.”

Slik Skoghøy m.fl. ser det, vil det imidlertid være så sjelden at det ikke er behov for å gjennomføre opparbeidelsestiltak i et område som er regulert til friområde, at det ikke er formålstjenlig å komplisere en lovtekst med slike unntakssituasjoner. Rettstekniske hensyn taler for å behandle alle friområder – som ikke inngår som en naturlig del av et byggeområde og skal tjene fellesbehov for dette, og derfor skal behandles etter strøksprinsippet (se nærmere punkt 5.4.4 nedenfor) – etter samme regel.

I mandatet for Ekspropriasjonserstatningsutvalget er utvalget bedt om å vurdere om og i tilfelle i hvilken utstrekning de lovutkast utvalget måtte fremsette, lar seg forsvare i lys av de samfunnshensyn som avgjørelsene i de grunnleggende dommene i Rt. 1970 side 67 (Strandlovdommen), jf. Rt. 1918 side 403 (Konsesjonslovdommen) bygger på.

Det sentrale synspunkt i disse dommene er at grunneiere på samme måte som alle andre borgere i samfunnet er underlagt lovgivningsmyndighetens kompetanse, og at eiendomsretten har det innhold som lovgivningen til enhver tid fastsetter. På dette grunnlag uttaler Høyesterett i Strandlovdommen at ”[u]tgangspunktet må være at lovgivningens regulering av eierrådigheten normalt ikke påfører det offentlige erstatningsplikt, og at det – for så vidt ingen avståelse blir krevd – skal meget til før det må betales erstatning etter prinsippet i Grunnlovens § 105” (Rt. 1970 side 67 på side 72-73).

Som ovenfor nevnt, inngår en friområderegulering som ledd i forberedelsen av det offentliges overtakelse av eiendommen. Ved regulering til friområde er det offentliges overtakelse av eiendomsretten til eiendommen ”tatt på kjøpet” allerede i reguleringsplanen. Selv om Grunnloven § 105 neppe inneholder noe påbud om at det ved ekspropriasjon til gjennomføring av en friområderegulering skal ses bort fra reguleringen, stemmer dette likevel best med formålet med bestemmelsen. Det å tilrettelegge friområder for bruk for allmennheten er en offentlig oppgave, og når en regulering inngår som ledd i forberedelsen av det offentliges overtakelse av eiendommen, er det best forenlig med prinsippet om at det ved ekspropriasjon skal betales full erstatning, at det ved erstatningsfastsettelsen ses bort fra arealplanen. Dette er fullt ut forenlig med de samfunnshensyn som Strandlovdommen og Konsesjonslovdommen bygger på.

Skoghøy m.fl. er på dette grunnlag kommet til at unntaket for offentlige trafikkområder og offentlige bygninger og anlegg bør utvides til å omfatte friområder.

Som nevnt i punkt 5.2 ovenfor, avgav Planlovutvalget 13. mai 2003 innstilling med forslag til planbestemmelser i ny plan- og bygningslov. I Planlovutvalgets lovforslag blir betegnelsene ”friområder” og ”friluftsområder” ikke videreført. Reguleringsformålet ”friområde” blir i hovedsak foreslått erstattet med arealformålet ”grønnstruktur og grøntområde i tilknytning til byggeareal”, mens det som etter gjeldende plan- og bygningslov blir betegnet som ”friluftsområde”, i hovedsak blir foreslått erstattet med arealformålet ”landbruks-, reindrifts-, natur- og friluftsformål (LRNF)”, se lovforslaget § 11-3 andre ledd nr. 1 og 3, jf. § 12-3 og § 9-7 første ledd nr. 1 og 3. Som nytt arealformål i område- og detaljplan foreslår Planutvalget innført arealformålet ”areal for bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone”, se lovforslaget § 11-3 andre ledd nr. 4, jf. § 12-3 og § 9-7 første ledd nr. 4. Dette vil delvis omfatte areal som i dag omfattes av friområdebegrepet etter § 25 første ledd nr. 4.

I motivene til Planlovutvalgets lovforslag blir arealformålet ”grønnstruktur og grøntområde i tilknytning til byggeareal” definert som ”sammenhengende områder av park, turveg, løkker og lignende, eller mindre skogs- eller utmarksområder i eller i tilknytning til byggeområdene”, se NOU 2003: 14 side 301. Som det fremgår av fremstillingen ovenfor, jf. punkt 8.2 nedenfor, samsvarer dette langt på veg med dagens definisjon av ”friområde”.

I Planlovutvalgets forslag til § 9-11 blir det foreslått at grunneieren blant annet skal kunne kreve innløsning dersom hele eller større del av ubebygd eiendom blir lagt ut til ”samferdsel, teknisk infrastruktur, offentlig tjenesteyting, eller grønnstruktur og grøntformål som det offentlige skal overta”, og eiendommen ikke innen fire år blir område- eller detaljregulert eller utlagt til annet formål i arealdelen [...] dersom utleggingen medfører at eiendommen ikke lenger kan nyttes på regningssvarende måte”. I motivene uttaler Planlovutvalget at bestemmelsen ”viderefører § 21 i dagens lov uten vesentlig realitetsendring” (NOU 2003: 14 side 313). I fortsettelsen heter det:

”Bestemmelsen [dvs. § 21 i dagens lov] er relativt lite benyttet, men representerer en viktig garanti mot urimelige utslag av kommuneplanen. En grunneier skal ikke kunne oppleve at eiendommen ikke kan utnyttes i årevis, fordi den i kommuneplanen er bli avsatt til for eksempel offentlige formål. [...] Utvalget finner derfor at regelen bør videreføres i den nye loven, med de endringer at arealkategoriene er noe annerledes definert i forslaget enn det som kan bli resultatet etter dagens lov. Etter utvalgets forslag vil denne retten kunne inntre dersom eiendommen legges ut til de offentlige formål samferdsel, teknisk infrastruktur, offentlig tjenesteyting eller grønnstruktur eller grøntformål som er underformål under arealformål nr. 1.”

Som det fremgår, sier motivene at innløsningsbestemmelsen i lovforslagets § 9-11 blant annet omfatter ”grønnstruktur eller grøntformål” etter § 9-7 første ledd nr. 1, mens forslaget til lovtekst bruker uttrykket ”grønnstruktur og grøntformål som det offentlige skal overta”. Denne forskjellen i uttrykksmåte er ikke nærmere kommentert. Forklaringen på at innløsningsbestemmelsen er begrenset til å gjelde ”grønnstruktur og grøntformål som det offentlige skal overta”, kan være at arealformålet ”grønnstruktur eller grøntformål i tilknytning til byggeareal” i § 9-7 første ledd nr. 1 muligens også er ment å omfatte grøntarealer som skal tilfredsstille fellesbehov for byggeområder, og som derfor går inn under strøksprinsippet, se nærmere punkt 5.4.4 nedenfor. Ved å avgrense innløsningsretten etter lovforslagets § 9-11 til å gjelde ”grønnstruktur og grøntformål som det offentlige skal overta”, vil slike grøntarealer falle utenfor innløsningsretten.

Uansett hva som er bakgrunnen for at Planlovutvalget benytter forskjellige formuleringer i lovteksten til forslaget til innløsningsbestemmelse i § 9-11 og i motivene til denne, bekrefter det Planlovutvalget uttaler om forslaget til innløsningsbestemmelse, at utvalget forutsetter at arealformålet ”grønnstruktur og grøntområde i tilknytning til byggeareal” i alle fall i hovedsak skal være det samme som friområde etter gjeldende lovs § 25 første ledd nr. 4.

I forhold til arealdel i kommuneplan blir arealformålet ”landbruks-, reindrifts-, natur- og friluftsformål (LRNF)” i Planlovutvalgets innstilling definert slik:

”Dette er arealer som i det vesentlige skal være ubebygget, eller bare bebygget i tilknytning til landbruk eller reindrift, og ellers ved spredt utbygging av enkelt boliger og enkelte fritidshus. De store utmarksarealene i høyfjellet, skogsområder og tynt befolkede kyststrekninger rundt i landet skal normalt legges ut til dette formålet” (NOU 2003: 14 side 302).

Mens det i arealdel i kommuneplan etter Planlovutvalgets lovforslag ikke skal kunne skilles mellom landbruks-, reindrifts-, natur- og friluftsformål, kan det i områdeplan og detaljplan avsettes til slike formål ”samlet eller hver for seg”, se lovforslaget § 11-3 andre ledd nr. 3, jf. § 12-3. I relasjon til områdeplan og detaljplan er arealformålet ”landbruks-, reindrifts-, natur- og friluftsformål” i forslaget til lovtekst angitt slik:

”Areal for landbruks-, reindrifts-, natur- og friluftsformål, samlet eller hver for seg, herunder områder for jordbruk, skogbruk, reindrift, naturvern, landskapsvern, vern av kulturmiljø eller kulturminne, vern av biologisk mangfold, sammenhengende friluftsområder, bymark, nærrekreasjonsområder, seterområder, og landbruks-, natur- og friluftsområder der kommuneplanens arealdel gir tillatelse til spredt bolig-, fritidsbolig- og næringsvirksomhet” (lovforslaget § 11-3 andre ledd nr. 3, jf. § 12-3).

I motivene blir denne bestemmelsen kommentert slik:

” Nr. 3 Areal for landbruks-, reindrifts-, natur- og friluftsformål (LRNF-områder) avviker fra kommuneplanens arealdel, og innebærer at en i områdeplan og detaljplan kan vise til LRNF-områder samlet, hver for seg eller i grupper. Utvalget har valgt å gå langt i en underdeling av LRNF-områdene i lovteksten. Dette er for å vise at det innenfor dette området fins et stort register av arealbruk og bruksinteresser, som utgjør stordelen av landets areal. LRNF-områdene berører grensesnittet mellom mange sektorlover og plan- og bygningsloven, og det er viktig at loven er tilstrekkelig nyansert for å fange opp de ulike behovene for nyansert styring og tilrettelegging for vern og utvikling. Områdeplanene vil være et viktig planredskap for ulike typer flerbruksplaner knyttet til bruk og vern, for eksempel i seterområder, områder med varierte former for landbruk, gardsturisme og landbruksavledet virksomhet, i randsoner til nasjonalparker og større landskapsvernområder, i bymarker og opparbeidete rekreasjonsområder, i og rundt reiselivsområder og så videre” (NOU 2003: 14 side 319).

Når det Planlovutvalget uttaler i denne forbindelse, ses i sammenheng med det utvalget uttaler om ”grønnstruktur og grøntområde i tilknytning til byggeareal”, må Planlovutvalget forstås slik at det som i dag går inn under reguleringsformålet ”friluftsområde”, etter Planlovutvalgets forslag i hovedsak vil gå inn under arealbruksformålet ”landbruks-, reindrifts-, natur- og friluftsformål (LNRF)”.

På dette grunnlag foreslår Ekspropriasjonserstatningsutvalgets leder og medlemmene Abrahamsen, Bjella og Rekve at dersom Planlovutvalgets inndeling i arealbrukskategorier skulle bli vedtatt, bør de unntak som etter gjeldende rett har vært gjort fra hovedregelen om at bindende arealplaner skal legges til grunn for erstatningsfastsettelsen, utvides med arealbruksformålet ”grønnstruktur og grøntområde i tilknytning til byggeareal”.

Som ovenfor nevnt, har Planlovutvalget i forslaget til innløsningsbestemmelse foreslått grunneiernes rett til å kreve innløsning av grøntarealer begrenset til å gjelde ”grønnstruktur og grøntformål som det offentlige skal overta”. Hvis bakgrunnen for denne begrensningen er at arealformålet ”grønnstruktur eller grøntformål i tilknytning til byggeareal” også er forutsatt å omfatte grøntarealer som skal tilfredsstille fellesbehov for byggeområder, er det i forhold til erstatningsbestemmelsen ikke nødvendig å ta inn noen tilsvarende begrensning. Hvordan grønnstruktur som skal inngå i og tjene fellesbehov for byggeområder, skal verdsettes, reguleres av strøksprinsippet, se punkt 5.4.4 nedenfor. Ut fra lex specialis-prinsippet går strøksprinsippet foran de alminnelige regler om erstatning for friområder.

Synet til medlemmene Fleischer, Løyland, Nilssen og Stenwig

Medlemmene Fleischer, Løyland, Nilssen og Stenwig mener at reguleringsplanen bør legges til grunn for erstatningsutmålingen ved ekspropriasjon til friområder (plan- og bygningsloven § 25 første ledd nr. 4) og at unntaket for offentlige trafikkområder mv. ikke bør utvides.

For så vidt gjelder medlemmet Fleischersbegrunnelse, vises til kap. 6 og vedlegg 1.

Medlemmene Løyland, Nilssen og Stenwig (Løyland m.fl.)viser til sine merknader foran under punkt 5.4.2. Etter disse medlemmenes syn finnes det ikke avgjørende reelle hensyn som kan begrunne unntak fra hovedregelen for dette planformålet. Det vises i denne forbindelse til Høyesteretts premisser i en lang rekke dommer som nettopp gjelder erverv av friområder.

En bestemmelse som foreslått av Skoghøy m.fl., er etter Løyland m.fl.s oppfatning dårlig i samsvar med de samfunnshensyn som avgjørelsene i de grunnleggende dommene Rt. 1970 s 67 (strandlovdommen) og Rt. 1918 s. 403 (konsesjonsdommen), bygger på. Det vises til drøftelsen i punkt 3.2 foran og Fleischers drøftelse i kap. 6, særlig punkt 6.1 og punkt 6.2, samt vedlegg 1 punkt 9 til 12. Medlemmene Løyland m.fl. er enig med Fleischer i at det har stor betydning å fastholde de viktige prinsippene som de ovennevnte dommene bygger på. Man kan ikke komme utenom det forhold at en ordning med erstatning basert på byggemuligheter for arealer som ifølge gjeldende plan ikke kan bebygges, representerer en form for erstatning for selve reguleringsplanen – og dermed i realiteten en innskrenkning i forhold til kommunenes reguleringsfrihet og de vesentlige formål som plan- og bygningsloven skal ivareta.

Etter Løyland m.fl.s syn taler reelle hensyn mot de endringene Skoghøy m fl. foreslår.

En lovendring som foreslått vil – som også Fleischer påpeker – føre til at budsjettmessige hensyn vil virke som en direkte hindring for viktige samfunnsmessige tiltak som det ellers vil være vesentlig å kunne gjennomføre.

Medlemmene Løyland m.fl. viser til utvalgets generelle merknader i kap. 5.3, særlig fjerde avsnitt. Regulering til friområde er et av flere virkemidler kommunen har til rådighet for å ivareta miljøhensyn og andre viktige samfunnsinteresser. En slik arealanvendelse innebærer ingen tilegnelse av areal på bekostning av grunneierne – like lite som regulering til andre formål innebærer noen tilegnelse. Som nevnt i punkt 5.2.2 foran, er det sentrale formål med kommunens arealplanlegging å forvalte kommunens ressurser og legge til rette for en arealbruk som blir til størst mulig gavn for den enkelte og samfunnet. Særlig i kommuner med stort utbyggingspress er det viktig at arealplanprosessen ivaretar hensynet til det ytre miljøet. Det er en viktig oppgave for kommunale planmyndigheter å sørge for at det innen de ulike områdene i kommunen er tilgang på areal også til andre formål enn utbygging, og at utbygging skjer på en måte som lar seg forene med andre interesser som skal ivaretas gjennom kommunens arealplanlegging. Planprosessen og de etterfølgende politiske vedtakene gir kommunen mulighet for å hindre uønsket nedbygging av arealer som enten bør brukes aktivt til andre formål, som f. eks. landbruk eller friluftsliv, eller som av andre grunner bør holdes fri for utbygging. At det er ønskelig – av hensyn til kommunens innbyggere – å erverve enkelte arealer innenfor den grønnstrukturen som skal bevares, kan etter disse medlemmenes syn ikke gi noen begrunnelse for å erstatte ikke-eksisterende utbyggingsinteresser ved en eventuell ekspropriasjon. At et friområde isolert sett er lite, eller at det er ønskelig å anlegge turveg eller å tilrettelegge for ulike former for aktiviteter innenfor friområdet, vil ikke være noen holdbar begrunnelse for å se bort fra den planen som bestemmer at nettopp dette området ikke skal bebygges.

Reguleringsformålet friområde brukes bl.a. der det er ønskelig å bevare grønne områder i eller nær byer og tettbebyggelse, og er et viktig virkemiddel for kommunene i arbeidet med å ivareta hensynet til miljøet i vid forstand, særlig i området med sterkt utbyggingspress. Når det gjelder dette reguleringsformålet, vises det for øvrig til NOU 2003:14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II, og de endringene som er foreslått der.

En sammenhengende grønnstruktur, supplert med enkeltstående grønne lunger, utgjør et av hovedelementene i en miljøvennlig by- og tettstedsstruktur. Veksten i by- og tettstedsområdene kombinert med økt konsentrasjon av utbyggingen i byggesonen, har ført til stort press på arealene både i sentrum og randsonene. Dette øker faren for nedbygging av sammenhengende grønnstruktur og nære leke- og friluftsarealer. Flere offentlige utredninger fra de senere år tar opp denne problematikken, bl.a. NOU 2003: 14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II. Her pekes det på at naturområder i mange byer og tettsteder i de siste tiårene er blitt oppsplittet. Hvert enkelt areal er mindre, samtidig som grønne korridorer gjennomskjæres. Dette skyldes blant annet at arealer ikke er tilstrekkelig sikret og at det skjer inngrep i områder som følge av utbygging og bruksendringer. Både i NOU 2003; 14 og andre offentlige utredninger fremheves at det å ivareta grønnstruktur og vannmiljø til beste for befolkningen, er særlig viktig i byene og de større tettstedene. For å hindre videre nedbygging av naturområdene, må kommunene sikre en velfungerende og sammenhengende grønnstruktur som i størst mulig grad binder sammen sentrumsområder, boligområder, skoler og barnehager, samt tilgangen til grønne områdene utenfor sentrum. Grønnstrukturen bør ideelt sett være variert og bestå av ulike typer elementer, for å gi variasjon og dekke behovene til ulike befolkningsgrupper og bidra til å sikre biologisk mangfold.

Når det gjelder hva som ligger i begrepet ”friområde” etter gjeldende rett, viser medlemmene Løyland m.fl. til Fleischers merknader i vedlegg 1 punkt 21 til 25. Disse medlemmene er enig med Fleischer i at begrepet ”[f]riområder” i plan- og bygningsloven § 25 nr. 4 ikke kan begrenses kun til å omfatte arealer som skal erverves og opparbeides av det offentlige.

Løyland m.fl. peker på at arbeidet med å sikre grønnstruktur og områdene langs sjø og vassdrag ikke har som formål at det offentlige skal overta arealene. Det vil heller ikke være nødvendig at det offentlige erverver arealene for å sikre realisering av planens formål: å sikre grønnstrukturen i den aktuelle delen av kommunen. Det vil være et selvstendig formål ved arealplanleggingen å hindre nedbygging av grønndrag og andre grønne lunger, med sikte på å bevare kulturlandskap og biologiske mangfold, ivareta estetiske hensyn mv., uavhengig av fremtidige eierforhold. Bare i den grad det i tillegg til dette er ønskelig at områdene gjøres tilgjengelige for befolkningen, herunder tilrettelegges for barn og unge, eldre og funksjonshemmede, vil det være nødvendig at det offentlige erverver arealet. Tilgang til grønne arealer er viktig både for barn og unges oppvekstvilkår og folkehelsen generelt. Ofte forutsettes det at friområdene skal tilrettelegges med relativt enkle tiltak slik som opparbeidelse av turveger og badeplasser, tynning av vegetasjon, utplassering av benker og søppelkasser og lignende tiltak. Unntaksvis forutsettes det tilrettelegging i form av mer omfattende tiltak slik som tyngre parkmessig opparbeidelse og idrettsanlegg.

Når et areal ved reguleringsplan legges ut som friområde, innebærer det at arealet ikke tillates bebygd eller utnyttet på annen måte, ut over eventuelt en viss tilrettelegging for allmennhetens bruk. Reguleringsformålet medfører nettopp at arealet legges dødt for annen utbygging. Arealplanens bindende virkning medfører at bruk av arealet til utbyggingsformål ikke er påregnelig, uansett hvilken forventning eieren tidligere kan ha hatt om å kunne bebygge arealet.

Løyland m.fl. viser til at Høyesterett i en lang rekke dommer har lagt til grunn at regulering til friområde skal legges til grunn ved erstatningsutmålingen ved ekspropriasjon, og at dette ikke kommer i konflikt med Grunnloven § 105 eller formålet bak grunnlovsbestemmelsen. Skoghøy m.fl. uttaler ovenfor: ”Selv om Grunnloven § 105 neppe inneholder noe påbud om at det ved ekspropriasjon til gjennomføring av en friområderegulering skal ses bort fra reguleringen, stemmer dette likevel best med formålet med bestemmelsen”. Etter Løyland m.fl.s syn er det ikke grunnlag for å hevde at det er i bedre samsvar med Grunnloven å se bort fra planen, enn å legge den til grunn ved erstatningsutmålingen. De hensyn som taler for å gi grunneier høyere erstatning enn det som følger av gjeldende rett, må avveies mot andre hensyn.

Løyland m.fl. viser videre til at regulering til friområde ikke innebærer at grunneierne pålegges å holde friområder for almenheten eller bære omkostningene med dette. Kostnadene ved erverv, opparbeidelse og vedlikehold av friområder dekkes av kommunene. Det at det offentlige tar på seg kostnader med å tilrettelegge og vedlikeholde naturområder for almenhetens bruk, er en konsekvens av at det i svært liten grad er private aktører som er villige til å ta på seg disse oppgavene. Det er derfor nødvendig at det offentlige tar kostnadene både ved erverv og opparbeidelse av friområder. Det kan synes som et paradoks om kommunene i tillegg til disse kostnadene også skulle bli pliktige til å betale erstatning til grunneierne ut over det økonomiske tapet grunneiere lider ved ekspropriasjonen, og som blir dekket etter gjeldende rett.

Kommunens investeringer og vedlikeholdsansvar vil ikke innebære noe alternativ til annen utbygging, og det er ikke grunnlag for å se det slik at arealet har en utbyggingsverdi som overføres fra den private eier til det offentlige, jf. premissene i Lena-dommen, og flertallets premisser i Rt. 1998 side 1140 (Akerselva Miljøpark), der annenvoterende uttaler: ”Overtagelse og opparbeidelse av et friområde kan ikke sees som en slik overføring av utbyggingsinteressen, som var det element i Lenasaken som begrunnet at erstatningsfastsettelsen skulle skje uavhengig av regulering til vei.”

Formålet med reguleringsplaner som avsetter areal til friområder vil nettopp være en varig regulering av arealet til andre formål enn utbygging, og eieren vil etter planvedtaket stå i samme stilling som andre eiere som heller ikke oppnår noen økonomisk gevinst ved bruk eller salg til utbyggingsformål. Inntil ekspropriasjonen skjer kan området benyttes som før, og ved en eventuell ekspropriasjon vil grunneieren få erstattet den verdien denne bruken – eller en annen lovlig bruk – representerer for ham. Grunneieren står i samme stilling som eiere av områder regulert til f.eks. LNF-område eller friluftsområde. At grunneieren ikke kan bruke området etter at ekspropriasjonen er gjennomført, er ikke særegent for friområder, og kan ikke utgjøre noe argument for å yte høyere erstatning enn det økonomiske tapet avståelsen representerer for grunneieren. Bare der friområdet inngår som et nødvendig ledd for å tilfredstille de særlige behov beboerne i selve utbyggingsfeltet har, jf. ”strøksprinsippet”, vil det reelt være grunn til å se bort fra at arealet gjennom planen er gjort ubebyggelig.

Etter Løyland m.fl.s syn foreligger det ikke reelle hensyn som kan begrunne at eiere av områder regulert til friområde skal tilkjennes erstatning ut over det økonomiske tapet de lider ved ekspropriasjon, og som dekkes etter gjeldende regler. Når friområdet blir ekspropriert eller innløst, vil grunneieren få dekket sitt økonomiske tap ved avståelsen. Dette innebærer ingen urimelig erstatningsrettslig stilling sammenlignet med andre grunneiere som heller ikke oppnår utbyggingsverdi ved salg av sine eiendommer. Heller ikke for det offentlige vil et opparbeidet friområde representere noen utbyggingsverdi som kunne tilsi en høyere erstatning til grunneier. Også etter at stat eller kommune har overtatt eiendomsretten til området vil området være avsatt til annet enn utbyggingsformål.

En endring av rettstilstanden i retning av å gi grunneiere høyere erstatning ved erverv av friområder, vil etter Løyland m.fl.s oppfatning få konsekvenser for kommunenes muligheter til å opparbeide og vedlikeholde ”grønne” lunger innen kommunen. Selv om det skulle være riktig som Skoghøy m.fl. anfører, at kostnadene ved opparbeiding av friarealer for landet sett under ett ikke vil bli vesentlig høyere enn i dag, vil kostnadene kunne øke kraftig i de område av landet der behovet for regulering til friområder og opparbeidelse av slike er mest presserende, nemlig i kommuner med stor befolkningstetthet og stort utbyggingspress. Det vises til punkt 6.1 nedenfor, der Fleischer omtaler Akerselva Miljøpark, og de betydelige erstatningskrav som ble fremmet fra grunneiers side. Det vises også til kapittel 10 Konsekvensvurderinger, punkt 10.6, økonomiske og miljømessige konsekvenser. Her fremgår det at merutgiftene kan bli betydelige. Et eksempel er en kommune som opplyser å måtte ha betalt 10 millioner for å erverve et konkret friområde, dersom lovforslaget ble lagt til grunn.

Det er ingen grunn til å anta at utbyggingspresset eller behovet for å avsette områder til andre formål enn utbygging, blir mindre i fremtiden enn tilfellet er i dag. Dersom det er ønskelig at kommunene forvalter kommunens samlede ressurser på en måte som ivaretar hensynet til vern av kultur og natur, utformingen av det ytre miljøet, befolkningens behov for rekreasjon (herunder grupper av befolkningen som er avhengig av en viss tilrettelegging av turområdene), kan det ikke være riktig å øke kommunenes utgifter knyttet til arbeidet med å gjennomføre kommunens arealplaner.

Løyland m.fl. peker på at forslaget ikke bare vil ha betydning for kommunenes muligheter for å opparbeide friområdene. Forslaget vil også ha betydning for kommunenes arealplanlegging, og utvelgelsen av hvilke arealer som gjennom planene avsettes til grønne områder. Et fremtidig krav om innløsning og erstatning basert på alternativ utnyttelse vil føre til at mange kommuner unnlater å regulere arealer til friområder av frykt for utgiftene forbundet med dette.

Konsekvensene av å øke det offentliges utgifter kan således enten bli at kommuner unnlater å regulere til friområder der dette ellers ville ha vært ønskelig, eller at områdene båndlegges ved arealplanen uten at dette følges opp gjennom erverv som kan muliggjøre ønskelig opparbeiding/vedlikehold.

Også rettstekniske hensyn taler mot den foreslåtte lovendringen. Disse medlemmene vil i denne sammenheng peke på at den regel som gjelder i dag, og som av hele utvalget foreslås opprettholdt som en hovedregel, er vesentlig klarere og enklere å anvende enn den regel som er foreslått av Skoghøy m. fl. Lovforslaget om å utvide unntaksregelen bygger på gjeldende plan- og bygningslovs sondring mellom LNF-områder/spesialområde/friluftsområde på den ene siden (i slike tilfeller skal planen etter forslaget legges til grunn), og friområder på den andre siden (der man etter forslaget skal se bort fra planen ved ekspropriasjon). I de særlige merknadene til forslaget heter det at friområder er mindre områder som forutsetningsvis skal erverves, opparbeides og vedlikeholdes av kommunen. Forslagstillerne synes å legge til grunn at reguleringsformålet friluftsområde er områder der det ikke er nødvendig å foreta noen opparbeidelse, og at mindre områder kan reguleres til friluftsområde dersom det ikke skal skje noen opparbeidelse. Forslagstillerne uttaler bl.a. at det ”må forventes at kommunene i flere tilfeller enn i dag regulerer til friluftsområde. Såfremt det ikke er nødvendig å foreta noen opparbeidelse av området, vil dette ikke være noen omgåelse”. Denne uttalelsen åpner for at skjønnsrettene skal overprøve kommunens bruk av reguleringsformål, hvilket i seg selv er uheldig. Lovutkastet vil dermed åpne for prosedyre om hva som er ”korrekt” reguleringsformål på det aktuelle grøntområdet.

Erstatningsregler som gjør det vanskelig å komme frem til minnelige løsninger både når det gjelder ervervet og erstatningen, vil i seg selv kunne ha negativ virkning på arbeidet med å sikre grønne områder.

Hertil kommer at lovforslaget bygger på at ”alternativ regulering” skal legges til grunn for erstatningsutmålingen. Det politiske vedtaket i kommunen vil i disse tilfellene nettopp være begrunnet med at området skal forbli ”grønt”, og det er ikke lett å se på hvilket grunnlag skjønnsretten skal overprøve kommunens anførsel om at arealet ikke skal bebygges. Formålet med reguleringen er at området ikke skal nedbygges, men inngå blant de arealer som skal nyttes til andre formål. Selv om ønskelige anlegg som turveger, benker, lekeapparater og lignende av økonomiske eller andre grunner ikke kan realiseres, vil dette ikke innebære at arealanvendelsen er uaktuell. Alternativet vil derfor kunne være det samme reguleringsformålet, men uten de aktuelle anleggene.

For øvrig vises det til kap. 10 Konsekvensvurderinger.

5.4.4 I hvilken utstrekning bør områder som skal tilfredsstille fellesbehov for byggeområder, verdsettes som byggegrunn?

Ved regulering av områder til bebyggelse må det i tillegg til grunn for bebyggelsen settes av arealer til gater, veger, lekeplasser, parkeringsplasser, friområder og andre fellesbehov. Det kan ofte være tilfeldig hvilke arealer som blir avsatt til byggegrunn, og hvilke arealer som blir avsatt til formål som skal tilfredsstille fellesbehov. På denne bakgrunn har det i rettspraksis vært lagt til grunn at arealer som er regulert til trafikkområder, interne friområder og andre formål som skal tilfredsstille fellesbehov for byggeområder, skal verdsettes som byggegrunn dersom arealet inngår som en naturlig del av byggeområdet og er egnet til bebyggelse (”strøksprinsippet”), se nærmere kap. 2 ovenfor.

Begrunnelsen for dette unntaket fra hovedregelen om at bindende arealplaner skal legges til grunn, er en likhetsbetraktning. Siden det er tilfeldig hvilke arealer som blir lagt ut som byggegrunn, og hvilke arealer som blir lagt ut til formål som skal tilfredsstille fellesbehov, bør den som eier grunn som blir utlagt til formål som skal tilfredsstille fellesbehov, komme i samme stilling som den som eier grunn som blir utlagt til byggegrunn.

Forutsetningen for at det etter strøksprinsippet skal kunne gis byggegrunnserstatning for et område som skal tilfredsstille fellesbehov for et byggeområde, er at det er egnet til bebyggelse, se for eksempel Rt. 2001 side 656 (Porsgrunn). I dette ligger ikke bare at arealet må være fysisk egnet, men at det også ut fra lovgivning og ”reguleringspolitiske” holdninger kunne ha vært aktuelt å avsette arealet til byggegrunn, se for eksempel Rt. 2002 side 1045 (Sonja Henie-park). Etter å ha påpekt at det ikke kan ses bort fra regulering til eksterne friområder, fremholder Høyesterett i denne dommen at det i den aktuelle sak var ”tale om et strandområde som – uavhengig av reguleringen til friområde – etter sin beliggenhet ikke kunne påregnes benyttet som byggegrunn, jf. plan- og bygningsloven § 17-2”. Hvis arealet ikke er egnet til byggegrunn, må erstatningen fastsettes på grunnlag av tidligere bruk eller ut fra den markedsverdi arealet har som fellesområde for et byggeområde.

Så lenge utbygging ikke er foretatt, er det naturlig at omsetningsverdien for arealer som er regulert til byggegrunn, og arealer som er utlagt til formål som skal tilfredsstille fellesbehov, blir erstattet etter en utjevnet pris for området sett under ett (”strøkspris”), se for eksempel Rt. 1977 side 24 (Østensjødommen) på side 29. Det er ved ekspropriasjon av områder som ikke er utbygd, en slik utjevnet pris som er den reelle markedsprisen for området. Ved vurderingen må det imidlertid tas hensyn til om noen arealer på grunn av sin karakter, plassering eller andre forhold har en høyere eller lavere utbyggingsverdi enn andre arealer. Selv om prinsippet om strøkspris følger av en naturlig økonomisk betraktning, finner utvalget at dette av pedagogiske grunner bør lovfestes.

Ved ekspropriasjon av grunn i et område som er utbygd, stiller saken seg annerledes. I slike tilfeller vil de tomter som er utbygd, ha fått full byggetomtverdi. Likhetsbetraktningen fører i slike tilfeller til at det for områder som er blitt liggende igjen ubebygd, og som er egnet til bebyggelse, må gis full byggetomtverdi uten noe utjevningsfradrag. På denne bakgrunn har det i rettspraksis vært lagt til grunn at det ved ekspropriasjon av grunn i et område som er utbygd, for arealer som er egnet til bebyggelse, må gis erstatning for arealets fulle verdi som byggetomt uten noe ”strøksprisfradrag”, se Rt. 1998 side 1025 (Son). Etter utvalgets syn bør denne løsningen videreføres. Prinsippet om strøkspris bør begrenses til tilfeller hvor utbygging ikke er foretatt.

Det kan etter gjeldende rett være noe uklart om det bare er ved fastsettelse av erstatning for omsetningsverdien at grunn som er avsatt til formål som skal tilfredsstille fellesbehov for byggeområder, skal verdsettes som byggegrunn dersom den inngår som en del av byggeområdet og er egnet til bebyggelse, eller om regelen også gjelder ved fastsettelse av erstatning for bruksverdien. Siden regelen er begrunnet med at det kan være tilfeldig hvilke områder som blir lagt ut til byggegrunn, og hvilke som blir lagt ut til formål som skal tilfredsstille fellesbehov, kan det etter utvalgets oppfatning neppe være tilstrekkelig grunn til å begrense regelen til bare å gjelde ved fastsettelse av erstatning for omsetningsverdien. Regelen om at erstatningen så lenge utbygging ikke er gjennomført, skal fastsettes etter en utjevnet pris, kan derimot bare gjelde ved fastsettelse av erstatning for omsetningsverdien.

5.5 Sammenfatning

Utvalget har enstemmig kommet til at hovedregelen om at reguleringsplaner og andre arealplaner som er bindende for grunnutnyttelsen, skal legges til grunn ved fastsettelsen av erstatning ved ekspropriasjon, bør videreføres. Utvalgets medlemmer har derimot noe forskjellig syn på i hvilken utstrekning det bør gjøres unntak fra denne hovedregelen. Alle utvalgsmedlemmer med unntak av Fleischer går inn for at det unntak for offentlige trafikkområder og offentlige bygninger og anlegg som er etablert i rettspraksis, bør videreføres. Utvalgets leder og medlemmene Abrahamsen, Bjella og Rekve går inn for at unntaket for offentlige trafikkområder og offentlige bygninger og anlegg bør utvides til også å omfatte friområder. Prinsippet om at grunn som inngår som en del av et utbyggingsområde, og som er avsatt til fellesformål for dette, skal verdsettes etter strøkspris såfremt grunnen er egnet til bebyggelse, og det ikke ved gjennomført utbygging er etablert en annen verdi for denne, går utvalget enstemmig inn for å beholde.