7 Bestemmelsen om erstatning for naturressurser i någjeldende ekspropriasjonserstatningslov § 6 første ledd andre punktum

7.1 Noen utgangspunkter

Ekspropriasjonserstatningsloven § 6 regulerer hvordan erstatning etter bruksverdi skal fastsettes.

Etter § 6 første ledd første punktum skal erstatning etter bruksverdi ”fastsetjast på grunnlag av avkastinga av eigedomen ved slik pårekneleg utnytting som det røynleg er grunnlag for etter tilhøva på staden”. I § 6 andre ledd er det fastsatt at bestemmelsene i § 5 tredje og fjerde ledd (som omhandler verdiendringer på grunn av ekspropriasjonstiltaket eller på grunn av gjennomførte eller planlagte investeringer eller virksomhet som har direkte sammenheng med ekspropriasjonstiltaket) gjelder tilsvarende.

Ved lovendring 13. mai 1997 ble følgende bestemmelse tilføyd som nytt andre punktum i § 6 første ledd:

”Det skal samstundes gjevast vederlag etter dagens pris for dei ressursane på eigedomen som vert oreigna og som har salsverde som standskog, jord, sand- og grusforekomster m.v. når dette er pårekneleg etter første punktum.”

Denne bestemmelsen har skapt en del tolkingsvanskeligheter i praksis. I det følgende behandler utvalget først bestemmelsens forhistorie og forarbeider (punkt 7.2). Deretter gjør utvalget rede for hvordan bestemmelsen er blitt forstått i rettspraksis (punkt 7.3). Til slutt drøfter utvalget hvorvidt det er grunn til å foreslå endringer i bestemmelsen (punkt 7.4).

Medlemmet Rekve har et annet syn enn utvalgets øvrige medlemmer på hvorvidt § 6 første ledd andre punktum kommer til anvendelse i fredningssaker. I punkt 7.5 nedenfor blir det redegjort for hans syn.

Medlemmet Fleischer vil generelt reservere seg overfor fremstilling i dette kapittel. Den er etter hans syn ikke tilstrekkelig kritisk, og ikke tilstrekkelig dyptpløyende. Blant annet er det nødvendig å gå inn på de åpenbare mangler ved lovbehandlingen av denne tilføyelsen til ekspropriasjonserstatningsloven § 6, før man kan trekke tilstrekkelige slutninger mht. hva som er gjeldende rett og eventuelt foreta en klargjøring av teksten. Fleischer viser i denne forbindelse til fremstillingen i hans bok Miljø- og ressursforvaltningsrett, 3. utg. (1999).

7.2 Bestemmelsens forhistorie og forarbeider

Bestemmelsen i ekspropriasjonserstatningsloven § 6 første ledd andre punktum bygger på lovforslag fra stortingsrepresentantene Arild Hiim, Jorunn Ringstad, Anita Appelthun Sæle, Jan Simonsen og Lars Sponheim. Som begrunnelse for lovforslaget fremholdt de:

”Det er en gammel regel i ekspropriasjonsretten at det ikke skal gis erstatning for den verdi det eksprorierte har for ekspropriaten [skal være eksproprianten], og at ekspropriaten plikter å tilpasse seg slik at tapet blir minst mulig. Disse reglene bør opprettholdes, men enkelte utslag av dem virker sterk [skal være sterkt] urimelig på de mange eiere som hvert år berøres. Eksproprieres et skogområde får f.eks. ikke grunneieren lenger erstattet det tømmer som står på arealet og som ekspropriaten [skal være eksproprianten] kan avvirke og selge med god fortjeneste. Grunneieren får bare erstatning på grunnlag av områdets balanse-kvantum; dvs. det virke som kan avvirkes og selges hvert år uten at det tærer på skogkapitalen. Dette kan være langt lavere enn verdien av tømmeret ekspropriaten [skal være eksproprianten] kan ta ut og selv selge.

Et annet eksempel er ekspropriasjon av arealer med sand- og matjordforekomster. Hadde det ikke vært ekspropriasjonsadgang, måtte ekspropriaten [skal være eksproprianten] ha betalt for sanden etter den samme pris som enhver annen kjøper. I rettspraksis ved ekspropriasjon legges det derimot til grunn at de eksproprierte sandforekomster ville blitt tatt ut sist. Prisen fastsettes til det grunneieren da ville ha oppnådd, neddiskontert til dagsverdi. Dette er en brøkdel av dagens markedsverdi for sand” (Dokument nr. 8:87 (1995-96), s. 2-3).

På dette grunnlag foreslo de følgende bestemmelse som nytt andre punktum i § 6:

”Det skal samstundes gjevast vederlag etter dagens pris for dei ressursar på eigedomen som vert oreigna og som har salsverde som standskog, jord, sand- og grusforekomster m.v.”

Som det fremgår av forslagsstillernes begrunnelse, tok deres forslag til nytt andre punktum i § 6 første ledd sikte på tilfeller hvor eksproprianten skulle nyttiggjøre seg ressursen.

I brev av 15. oktober 1996 til Stortingets justiskomité kom justisministeren med kritiske bemerkninger til Dokument 8-forslaget. Justisministeren stilte blant annet spørsmål om bestemmelsen ville komme til anvendelse i fredningssaker og uttalte:

”Jeg oppfatter dette forslaget slik at erstatningen skal utmåles etter denne regel uavhengig av hva som er påregnelig og hvilken mulighet den det eksproprieres fra har til å tilpasse seg situasjonen. En slik regel innebærer et markert brudd med et generelt utgangspunkt i ekspropriasjonsretten, nemlig at bare påregnelig tap kan kreves erstattet. ... Som følge av naturvernlovens regler om erstatning for vernetiltak (lov 19 juni 1970 nr 63 §§ 20 flg) vil dette kunne gi seg utslag i arbeidet med vern og langsiktig disponering av naturressurser på en måte som vil stå i motsetning til Grunnloven § 110 b.

Det fremgår ikke klart av forslaget om verdsetting etter dagens pris skal skje generelt, eller om forslagsstillerne kun tar sikte på å regulere situasjonen hvor ekspropriaten faktisk utnytter de aktuelle ressursene. Uansett hva intensjonen med forslaget er, vil det være påkrevd med en klargjøring av den foreslåtte lovendringen. ... Vederlagsloven regulerer også erstatningen ved fredning til naturreservat, jf naturvernloven § 20. Forslaget vil således kunne få stor betydning for takten i fredningsarbeidet” (Innst. O. nr. 65 (1996-97), s. 8-9).

Under behandlingen i Stortingets justiskomité gikk representantene fra Arbeiderpartiet og SV mot lovforslaget, mens representantene fra de øvrige partiene, som utgjorde flertallet, med visse justeringer støttet forslaget.

Flertallet i Justiskomiteen erklærte seg uenig i det syn justisministeren hadde gitt uttrykk for i sitt brev til komiteen, og uttalte blant annet:

” Flertallet er uenig i denne tolkningen da det klart fremgår av forslagets ordlyd at det er den påregnelige utviklingen som det er rimelig grunnlag for etter forholdene på stedet som skal legges til grunn. Flertallet stiller seg videre undrende til Justisdepartementets påstand om at forslaget innebærer at man går bort fra regelen om grunneierens tilpasningsplikt, idet det i premissene for forslaget uttrykkelig uttales at denne regelen bør opprettholdes. Forslaget tar kun sikte på å endre enkelte uheldige utslag av dagens praksis.

I de tilfeller hvor ressursene ikke ville vært omsettelige f.eks. på grunn av transportkostnader til markedet eller forbudet i jordloven mot å avhende jord separat uten samtykke, har ikke disse ressursene noen aktuell salgsverdi på eierens hånd. I slike tilfeller er ekspropriaten etter flertallets syn ikke påført noe tap i denne relasjonen. Ekspropriasjonen i seg selv skal ikke gi ressurser en verdi som de ikke ville hatt dersom ekspropriasjonen ikke hadde funnet sted. Derimot er det klart at en ekspropriasjon kan aktualisere en realisasjon av ressurser, f.eks. fordi ekspropriasjonen kan gjøre grunneier kjent med forekomstenes eksistens eller ved at ekspropriasjonen kan påvirke tidspunktet for realisasjonen” (Innst. O. nr. 65 (1996-97), s. 4).

Det fremgår av dette sitatet at flertallet i Justiskomiteen fastholdt hovedregelen om grunneierens tilpasningsplikt, og at bestemmelsen i § 6 første ledd andre punktum bare tok sikte på å ”endre enkelte uheldige utslag av dagens praksis”. Flertallet fremholdt også at en ekspropriasjon ikke skal gi ressurser en verdi de ikke ville ha hatt uavhengig av ekspropriasjonen.

Justiskomiteens flertall sier ikke noe eksplisitt om hvorvidt komiteens flertall mente at § 6 første ledd andre punktum skulle få anvendelse i fredningssaker. På bakgrunn av flertallets bastante avvisning av justisministerens forståelse kan det imidlertid være nærliggende å forstå flertallet slik at det ikke tok sikte på at bestemmelsen skulle gjelde i fredningssaker.

De partiene som utgjorde flertallet, hadde noe forskjellig syn på hvordan bestemmelsen skulle formuleres for at intensjonen i lovforslaget skulle komme best frem. Representantene fra Senterpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet mente at intensjonen i lovforslaget kom best frem ved at det i lovteksten ble presisert at ”de nevnte ressursene på grunneierens hånd må ha en aktuell salgsverdi”. De foreslo derfor bestemmelsen formulert slik:

”Det skal samstundes gjevast vederlag etter dagens pris for dei ressursar på eigedomen som vert oreigna og som har aktuell salsverde som standskog, jord, sand- og grusforekomster m.v.”

Komitémedlemmet fra Kristelig Folkeparti, Anita Appelthun Sæle, hadde imidlertid et annet syn. Dette medlemmet fremholdt:

”For å gjere det udiskutabelt at det er pårekneleg bruk som skal vera vurderingstemaet, vil denne medlemen foreslå fylgjande tillegg til siste punktum i § 6 første leden: ’når dette er pårekneleg etter første punktum’” (Innst.O. nr. 65 (1996-97), s. 5).

Som begrunnelse for dette forslaget fremholdt representanten Sæle under odelstingsdebatten:

”Det største politiske engasjementet har vore knytt til ekspropriasjonserstatningslova § 6 første ledd. Dagens rettspraksis slår urimeleg ut, t.d. der skogen er hogstmogen. Erstatning etter balansekvantum er samanlikna med at storsamfunnet overtek bankboka di, gjev deg rentene, men ikkje kapitalen. Kristeleg Folkeparti er oppteke av at det er det faktiske økonomiske tapet ein skal erstatta.

Kristeleg Folkeparti er, som også mindretalet påpeikar i innstillinga, oppteke av å verna tilstrekkeleg barskog. Men Kristeleg Folkeparti har aldri hatt den filosofien at halv pris gjev dobbelt vern. Det er ikkje og må aldri verta slik at skogeigaren eller grunneigaren skal betala prisen for vern. Det skal storsamfunnet gjera. Når vi vernar naturen, må vi vita at samfunnet skal ta rekninga. Det er viktig også å få aksept for vernetiltak frå folket. Ein må også søkja, slik representanten frå SV påpeika, å få avtalar om leige og lignende for å verna naturareal.

Vi finn det krenkjande når storsamfunnet eksproprierer veggrunn, for å ta eit eksempel frå røyndomen, og beslalegg grus eller sandførekomster som vegutbyggjaren treng. Etter dagens praksis vert desse massana neddiskonterte til noverdi etter den tanken at dei aktuelle naturressursane er dei som grunneigaren ville ha utnytta sist – sjølv om det faktisk er slik at dei vert brukte med ein gong. Det vil i praksis seia at storsamfunnet beslaglegg og brukar massar som det knapt har betalt for. Den reelle salsverdien, den som naboen faktisk får for sitt grustak like i nærleiken som ikkje vert berørt av ekspropriasjonen, ser ein totalt bort frå. Dette støyter imot folks normale rettskjensle, og det er denne skeivskapen vi rettar opp med dette forslaget.

Det vert hevda at endringa også vil gje erstatning for bruk som ikkje kan påreknast. Det har forslagsstillarane ikkje meint, men for å gjere det udiskutabelt foreslår Kristeleg Folkeparti å føye til ei setning om pårekneleg utnytting, også i det nye avsnittet” (Forh.O. (1996-97), s. 582).

Som det fremgår, synes representanten Apelthun Sæle å ha gått ut fra at bestemmelsen også skulle gjelde i fredningssaker.

Det samme synes å være lagt til grunn av representantene Arild Hiim (H) og Tor Nymo (SP).

Representanten Hiim uttalte blant annet:

”For å ta et annet praktisk eksempel [enn erverv av grusressurser]: Det dreier seg også om noe som er meget aktuelt nå, nemlig barskogvern, hvor man verner til dels store bestander av stående skog, gammel skog, huggbar skog, og så får man erstatning som er tilpasset andre forutsetninger enn det som er den reelle verdi av tømmeret som befinner seg på den fredede eiendommen. Og her dreier det seg ikke egentlig om man skal være for eller imot fredning, det er en helt annen sak, men det dreier seg om hvem som skal betale for konsekvensene av fredningen. Er det slik at det skal betales av samfunnet, som har interesse av å ta vare på denne skogen, eller skal virkelig grunneieren måtte være med og bære sin del av fredningskostnadene?” (Forh. O (1996-97), side 580).

Representanten Nymo uttalte:

”Endringen i lovens § 6 understreker at der grunneieren blir fratatt ressurser som skog, jord, sand og grusforekomster m.v., skal disse verdiene erstattes på grunneierens hånd dersom det ville være mulig for ham å nyttiggjøre seg dem økonomisk hvis ekspropriasjonen ikke hadde kommet. Dette gjelder ikke minst der hvor vedkommende ekspropriant nyttiggjør seg f.eks. av grusmasser. Verdiene skal ikke bortfortolkes ved hjelp av teoretiske modeller som bare få begriper, og som ikke har plass i en praktisk virkelighet. Når skog er hogstmoden og står lagelig til, blir vernet og ikke skal røres, er det overveiende sannsynlig at skogen ville blitt hogd dersom vernet ikke hadde kommet. Skogeieren lever faktisk av å avvirke hogstmoden skog"” (Forh. O (1997), side 582).

Under voteringen i Odelstinget ble det først stemt over forslaget fra Senterpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet. Etter at deres forslag var falt, ble det stemt over forslaget fra Kristelig Folkeparti, og ved denne avstemningen fikk Kristelig Folkepartis forslag subsidiær støtte fra Senterpartiet, Høyre og Fremskrittpartiet. På denne måten oppnådde Kristelig Folkepartis forslag flertall og ble vedtatt.

7.3 Hvordan gjeldende lovs § 6 første ledd andre punktum er forstått i rettspraksis

Spørsmålet om hvordan gjeldende lovs § 6 første ledd andre punktum skal forstås, ble forelagt for Høyesterett i Rt. 1999 s. 458 (Fosensaken).

Forholdet var her at Statens Vegvesen ved omlegging og utbedring av riksveg 715 i Åfjord og Roan kommuner på Fosenhalvøya i Sør-Trøndelag i henhold til avtale med grunneierne hadde tatt ut steinmasser til bruk i veganlegget. De steinmasser som var tatt ut, var dels tatt ut innenfor og dels utenfor veglinjen (”sideuttak”). Spørsmålet i saken for Høyesterett var om grunneierne kunne kreve erstatning for de steinmasser som var benyttet til veganlegget, etter bestemmelsen i § 6 første ledd andre punktum.

Høyesterett kom til at grunneierne ikke hadde krav på erstatning for steinmassene. Med tilslutning fra de øvrige dommerne uttalte førstvoterende (dommer Skoghøy):

”Etter mitt syn må forarbeidene til lovendringen forstås slik at formålet var å endre regelen om at bruksverdierstatning for naturressurser som eksproprianten nyttiggjør seg, skal baseres på at ekspropriaten plikter å tilpasse seg, slik at det ved erstatningsfastsettelsen skal legges til grunn at den ressurs som blir avstått, blir utnyttet sist, og at erstatningen på dette grunnlag skal baseres på en neddiskontert fremtidsverdi. Formålet var å få fastslått at bruksverdierstatning for naturressurser som eksproprianten nyttiggjør seg, skal utmåles ut fra verdien på ekspropriasjonstidspunktet (”dagens pris”). Derimot var det ikke meningen å endre reglene om at det er et vilkår for å få erstatning for en naturressurs, at utnyttelsen av ressursen er påregnelig på ekspropriatens hånd. Etter min oppfatning må bestemmelsen i § 6 første ledd andre punktum tolkes på denne bakgrunn. Når det i bestemmelsen er satt som vilkår for at naturressurser skal erstattes etter ”dagens pris”, at utnyttelse av ressursen er ”pårekneleg etter første punktum”, må dette forstås slik at utnyttelsen må være påregnelig på ekspropriatens hånd.

I tillegg til at utnyttelse av ressursen må være påregnelig, setter bestemmelsen som vilkår for erstatning etter ”dagens pris” at ressursen ”har salsverde som standskog, jord, sand- og grusforekomster m.v.”. Etter mitt skjønn kan det i dette ikke bare ligge at det må foreligge et marked for salg av den aktuelle ressurs, men også at verdien av ressursen faktisk må komme eksproprianten til gode. Dersom vilkårene for å kreve erstatning for en naturressurs er til stede, men eksproprianten ikke nyttiggjør seg ressursen, må erstatningen for bruksverdien av ressursen utmåles som en neddiskontert fremtidsverdi ut fra når utnyttelse ville ha vært påregnelig for ekspropriaten.”

Fra grunneiernes side ble det for Høyesterett prosedert på at lovgiverne ved bestemmelsen i § 6 første ledd andre punktum hadde innført en form for ”forhandlingsmaksime” ved erstatning for naturressurser. Dette synspunktet tok Høyesterett avstand fra. Førstvoterende uttalte om dette:

”Før ekspropriasjonserstatningloven av 1973 var det i rettspraksis lagt til grunn at det ved avståelse av anlegg som var skapt ved en kapitalinnsats fra ekspropriatens side, og som kom ekspropriasjonsformålet til gode, kunne gis erstatning for den verdi ekspropriaten kunne ha oppnådd for anlegget ved forhandlinger med eksproprianten (tapt forhandlingsposisjon), se f.eks. Rt. 1956 side 109 (Tuddal), 1956 side 493 (Den Ankerske Marmorforretning), 1963 side 342 (Heddal) og 1963 side 1288 (Tokke). Denne regel ble omtalt som ”forhandlingsmaksimen”. Ved ekspropriasjonserstatningsloven av 1973 ble denne regelen avskaffet. Dette fulgte av lovens § 4 nr 2 tredje punktum, som fastsatte:

”Det tas heller ikke hensyn til hvor mye den det eksproprieres til fordel for, på grunn av sitt særlige behov kunne tenkes å ha vært villig til å gi for eiendommen om det ikke hadde foreligget ekspropriasjonsadgang.”

Vederlagsloven av 1984 inneholder ikke noen tilsvarende uttrykkelig bestemmelse. Det fremgår imidlertid av forarbeidene til loven at når det ikke ble tatt inn noen uttrykkelig bestemmelse om avskaffelse av forhandlingsmaksimen, var det fordi dette bl funnet unødvendig, se Ot prp nr 50 (1982-83), side 34.”

Fra grunneiernes side ble det som eksempel på at det fortsatt skulle gjelde en forhandlingsmaksime i norsk rett, vist til Høyesteretts dom i Rt. 1976 s. 1362 (Eikeland). Dette var Høyesterett ikke enig i. Førstvoterende uttalte:

”Etter min mening kan denne avgjørelse ikke anses basert på noen form for forhandlingsmaksime. I denne saken ble det i forbindelse med ekspropriasjon til kraftlinje ekspropriert rett til bruk av private veier. Høyesterett kom til at det i slike tilfeller må betales erstatning for selve bruken. I dommen ble det imidlertid presisert at det må være et vilkår for at det i slike tilfeller skal gis erstatning for bruken, at det dreier seg om ”bruksrett til et kapitalgode som representerer en aktuell økonomisk verdi uavhengig av hva eksproprianten ut fra sitt aktuelle behov kunne være villig til å betale”. Etter dette kan jeg ikke se at det i gjeldende ekspropriasjonsrett er plass for noen form for forhandlingsmaksime. Etter min mening følger det av bestemmelsen i § 5 tredje ledd om at det ikke skal tas hensyn til verdiendringer som kommer av ekspropriasjonstiltaket, at det ikke kan gis erstatning for den særlige verdi ekspropriasjonsgjenstanden har for eksproprianten.”

I Fosensaken hadde vegvesenet nyttiggjort seg av de steinmasser som var tatt ut, men lagmannsretten hadde lagt til grunn at en utnyttelse av steinmassene uavhengig av inngrepet ikke var påregnelig. På dette grunnlag hadde lagmannsretten fastsatt erstatningen for steinmassene til kroner null. Etter Høyesteretts oppfatning bygde dette på en riktig lovforståelse.

Siden grunneierne ikke fikk medhold, var det ikke nødvendig for Høyesterett å gå inn på hvordan erstatning for naturressurser etter § 6 første ledd andre punktum skal samordnes med erstatning for andre former for bruksutnyttelse. Førstvoterende fant imidlertid grunn til å tilføye at ”det også ved erstatning for naturresurser etter § 6 første ledd andre punktum må være en forutsetning at det ikke gis erstatning for bruksmuligheter som utelukker hverandre”.

Ved Høyesteretts dom i Fosensaken er det for det første fastslått at det er et generelt vilkår for at det skal kunne gis bruksverdierstatning for en naturressurs, at utnyttelse av naturressursen ville ha vært påregnelig uavhengig av ekspropriasjonen. Hvis utnyttelse av naturressursen ikke ville ha vært påregnelig uavhengig av ekspropriasjonen, kan ekspropriaten ikke kreve erstatning for denne.

For det andre er det ved Fosendommen fastslått at det er en forutsetning for at bruksverdien for en naturressurs skal erstattes ut fra verdien på ekspropriasjonstidspunktet (”dagens pris”), og ikke etter en neddiskontert fremtidsverdi, at eksproprianten faktisk skal nyttiggjøre seg ressursen. Med ”ekspropriasjonstidspunktet” må menes det tidspunkt som er angitt i ekspropriasjonserstatningsloven § 10. Dersom eksproprianten ikke skal nyttiggjøre seg ressursen, skal bruksverdierstatning for ressursen – i samsvar med tidligere rettspraksis – baseres på at ekspropriaten plikter å tilpasse seg. Dette innebærer at såfremt grunneieren fortsatt har noe igjen av vedkommende ressurs, skal det ved erstatningsfastsettelsen legges til grunn at den ressurs som blir avstått, vil bli utnyttet sist, slik at erstatningen i disse tilfellene skal baseres på en neddiskontert fremtidsverdi.

Som det fremgår av fremstillingen under punkt 7.2 ovenfor, synes flere representanter under debatten i Odelstinget å ha forutsatt at bestemmelsen i § 6 første ledd andre punktum også skulle komme til anvendelse i fredningssaker. Det er innenfor Ekspropriasjonserstatningsutvalget forskjellig syn på hvilke konsekvenser som skal trekkes av disse uttalelsene.

Utvalgets flertall, som består av alle utvalgsmedlemmer med unntak av medlemmet Rekve, mener at bestemmelsen i gjeldende lovs § 6 første ledd andre punktum ikke kan komme til anvendelse i fredningssaker.

Det er riktig at det av flere representanter under debatten i Odelstinget ble forutsatt at § 6 første ledd andre punktum også skal komme til anvendelse i fredningssaker, og som medlemmet Rekve påpeker i punkt 7.5 nedenfor, finnes det også flere avgjørelser fra underordnede domstoler hvor dette er lagt til grunn. Etter flertallets oppfatning kan dette likevel ikke legges til grunn som gjeldende rett.

Etter flertallets syn står det som er uttalt om erstatning i fredningssaker under debatten i Odelstinget, dårlig i samsvar med den begrunnelse som ble gitt for § 6 første ledd andre punktum i Dokument 8-forslaget. Ut fra begrunnelsen i Dokument 8-forslaget er formålet med regelen å få fastslått at bruksverdierstatning for naturressurser som eksproprianten skal nyttiggjøre seg, skal utmåles ut fra verdien på ekspropriasjonstidspunktet (”dagens pris”). Uttalelsene under odelstingsdebatten om betydningen av § 6 første ledd andre punktum i fredningssaker, er heller ikke lett å forene med lovens ordlyd. Når loven stiller krav om at ressursen må ha ”salsverde”, må det forstås slik at det ikke bare må foreligge et marked for salg av den aktuelle ressursen, men at også den økonomiske verdien av ressursen i den aktuelle sak faktisk må komme eksproprianten til gode.

I tillegg til at både ordlyden og formålet med § 6 første ledd andre punktum taler mot at bestemmelsen skal gjelde i fredningssaker, kommer at dette er i strid med den forståelse som Høyesterett gav uttrykk for i Fosensaken. Som ovenfor nevnt, la Høyesterett i denne dommen til grunn at det er et vilkår for at man ved erstatningsfastsettelsen skal se bort fra tilpasningsplikten, og gi erstatning ut fra ”dagens pris”, at eksproprianten faktisk skal nyttiggjøre seg ressursen. Dette er ikke tilfellet i fredningssaker.

Etter flertallets oppfatning må det etter dette legges til grunn at fredningssaker faller utenfor området for § 6 første ledd andre punktum, og at tilpasningsplikten derfor må gjelde på vanlig måte i fredningssaker.

Medlemmet Rekve mener at bestemmelsen i gjeldende lovs § 6 første ledd andre punktum også må komme til anvendelse i fredningssaker. Etter hans syn følger det både av formålet med lovendringen i 1997, sikker skjønnspraksis og reelle hensyn at alle naturressurser som utsettes for ekspropriasjon, skal erstattes etter ”dagens pris” såfremt utnyttelse av den aktuelle ressursen er påregnelig. I punkt 7.5 nedenfor blir det gjort nærmere rede for hans syn.

7.4 Er det grunn til å foreslå endringer i gjeldende lovs § 6 første ledd andre punktum?

Som følge av bestemmelsen i gjeldende lovs § 6 første ledd andre punktum vil grunneieren ved fastsettelse av bruksverdierstatning for naturressurser som eksproprianten skal nyttiggjøre seg, kunne komme bedre ut enn dersom ekspropriasjonen ikke hadde funnet sted. Hvis vi ikke hadde hatt denne bestemmelsen, skulle erstatning for bruksverdien av naturressurser som ekspropriaten fortsatt har noe igjen av, ha vært basert på at den ressurs som blir avstått, ville ha blitt utnyttet sist. Det er dette som utgjør grunneierens økonomiske tap på grunn av ekspropriasjonen. Men som følge av bestemmelsen i gjeldende lovs § 6 første ledd andre punktum skal erstatningen for bruksverdien av naturressurser som eksproprianten skal nyttiggjøre seg – uten hensyn til om ekspropriaten har noe igjen av ressursen eller ikke – fastsettes ut fra verdien på ekspropriasjonstidspunktet. Begrunnelsen for bestemmelsen er at det etter lovgivernes oppfatning vil være urimelig at erstatningen for naturressurser som eksproprianten skal nyttiggjøre seg, skal baseres på et neddiskonteringssynspunkt. Dersom eksproprianten skal nyttiggjøre seg ressursen, er det etter lovgivernes oppfatning rimelig at eksproprianten erstatter ressursen ut fra verdien på ekspropriasjonstidspunktet.

Det faller utenfor Ekspropriasjonserstatningsutvalgets mandat å vurdere hvorvidt bestemmelsen i gjeldende lovs § 6 første ledd andre punktum bør opprettholdes eller ikke. Utvalget er imidlertid i mandatet bedt om å vurdere om bestemmelsen kan formuleres på en klarere måte.

Etter utvalgets syn må rekkevidden av bestemmelsen i alle fall langt på veg anses avklart ved Høyesteretts dom i Fosensaken (Rt. 1999 s. 458). Av hensyn til de som skal bruke bestemmelsen, bør den imidlertid formuleres på en klarere måte.

Som det fremgår av punkt 7.3 ovenfor, er det uenighet innenfor Ekspropriasjonserstatningsutvalget om hvorvidt § 6 første ledd andre punktum kommer til anvendelse i fredningssaker. Den tvil som eksisterer om dette, bør avklares ved en presisering av bestemmelsen.

Det bør også fremgå av loven at grunneieren som hovedregel har plikt til å tilpasse virksomheten slik at tapet blir minst mulig, og at bestemmelsen om erstatning for naturressurser som eksproprianten skal nyttiggjøre seg, er et unntak fra denne hovedregelen.

Utvalget foreslår at hovedregelen om grunneierens tilpasningsplikt blir lovfestet i § 6 andre ledd første punktum, og at den forståelse av bestemmelsen i gjeldende lovs § 6 første ledd første punktum som Høyesterett gav uttrykk for i Fosendommen, blir kodifisert ved bestemmelser i § 6 andre ledd andre og tredje punktum. Ved denne kodifikasjonen bør det avklares hvorvidt bestemmelsen skal komme til anvendelse i fredningssaker eller ikke.

Som nevnt i punkt 7.3 ovenfor, mener utvalgets flertall, som består av alle utvalgsmedlemmer med unntak av medlemmet Rekve, at det må være en forutsetning for at det etter gjeldende lovs § 6 første ledd andre punktum skal gjøres unntak fra de alminnelige regler om tilpasningsplikt, at den økonomiske verdien av ressursen i den aktuelle sak faktisk kommer eksproprianten til gode, og at bestemmelsen derfor ikke gjelder i fredningssaker. De foreslår derfor at det i nytt andre ledd andre punktum blir fastsatt at tilpasningsplikten ikke gjelder i tilfeller hvor ”oreignaren skal gjere seg økonomisk nytte av” ressursen.

Det at unntaket fra tilpasningsplikten etter flertallets oppfatning ikke skal gjelde i fredningssaker, medfører at ved utmåling av erstatning i fredningssaker skal tilpasningsplikten anvendes på vanlig måte, og at erstatningen i tilfeller hvor utnytting etter tilpasning fra grunneierens side først er påregnelig en gang i fremtiden, skal fastsettes ut fra en neddiskontert verdi. Grunneieren vil på denne måten bli økonomisk stillet som om ekspropriasjonen ikke var foretatt. Det er etter flertallets syn ikke noen grunn til at grunneieren i tilfeller hvor eksproprianten ikke skal nyttiggjøre seg ressursen økonomisk, skal få erstattet mer enn sitt økonomiske tap.

Medlemmet Rekve har et annet syn både på forståelsen av gjeldende rett og på hva reelle hensyn tilsier. Hans syn blir fremtilt i punkt 7.5 nedenfor.

7.5 Medlemmet Rekves syn på erstatningsvernet ved ekspropriasjon av naturressurser

7.5.1 Innledning

Som nevnt i punkt 7.3 ovenfor, har utvalgsmedlemmet Rekve et delvis annet syn enn flertallet i spørsmålet om rekkevidden av erstatningsvernet ved ekspropriasjon av naturressurser.

Med utgangspunkt i bestemmelsens forhistorie bygger flertallet på at det ikke er meningen at det skal tilkjennes erstatning etter dagens pris for andre tilfeller enn der eksproprianten utnytter naturressursen (grus- og sandmasser, skog, matjord o.l.). Begrepet ”utnyttelse” er begrenset til økonomisk utnyttelse etter gjennomført ekspropriasjon. Det er ikke meningen at erstatningsbestemmelsen også skal omfatte naturressurser som ikke utnyttes økonomisk – for eksempel ved vern av skog etter naturvernlovens bestemmelser.

Dette mener Rekve er en urett oppfatning både av opptakten og tilblivelsen til endringsbestemmelsen i 1997, rettspraksis og reelle hensyn.

7.5.2 Endringsbestemmelsens tilblivelse

Årsaken til at det ble reist spørsmål om erstatningsutmåling for avståelse av naturressurser er Høyesteretts avgjørelser om grunneiers tilpasningsplikt:

• I Rt 1991 side 1157 (Lillehammer) ble det lagt til grunn at grunneiers gjenværende grusressurs først måtte avhendes før de eksproprierte masser kunne erstattes. Erstatningen ble følgelig neddiskontert, og dette prinsipp ville i mange tilfeller medføre at erstatningen for masser ble mindre enn grunnens overflateverdi.

• Tilpasningsplikten medførte også at man forlot realisasjonsverdien og venteverdien ved erstatningsberegning i skog. I stedet innførte man erstatning etter prinsippet om redusert balansekvantum, jf. Rt 1992 side 217 (Ulvåkjølen naturreservat). Denne beregningsmetode ga også dramatiske utslag for erstatningsberegningen, og med negativ virkning for grunneierne.

Begge disse avgjørelsene føltes så urimelige at det bar frem dokument 8-forslaget fra 1995 – dok. 8:87 (1995-1996).

For spørsmålet om bakgrunnen og formålet for lovendringen i 1997 er det etter Rekves syn vesentlig å være oppmerksom på to forhold:

• De saker hvor prinsippet om redusert balansekvantum ble lagt til grunn dreide seg, slik Rekve forstår praksis, bare om tilfeller hvor skogen ble beslaglagt til verneformål etter naturvernloven, eller i enkelte andre tilfeller hvor skogen fortsatt skulle forbli (militært øvingsområde), jf. RG 1993 side 397.

• I motsetning til reservatsakene ble balansekvantumprinsippet aldri benyttet hvor skog ellers ble ekspropriert – typisk i vegsaker, kraftledningsskjønn o.l. Dette fremholdes av Statens Vegvesen i Miljø- og samfunnsavdelingens redegjørelse 99/14: Endring av § 6 i vederlagslova (19.06.1997) side 20 hvor det heter:

  ”Når det gjelder skog inneber ikkje lovendringa i praksis endringar for vegvesenet. Når vi erverver skogeigedomar er det grunnen, og ikkje virket, som er interessant. Vegvesenet har ikkje bruk for tømmeret. Grunneigarane får difor så godt som alltid tilbod om å avvirka skogen sjølv. Dersom vegvesenet avvirkar, blir nyttbart virke selt vidare og vederlaget alltid fastsatt ut frå slakteverdi. Vi kan ikkje sjå at vegvesenet sin praksis, når det gjeld erverv av skog, er i strid med § 6 etter endringa. Vi oppfatter at dette er i samsvar med lovavdelinga si tolking. Avklaringar på dette området er difor ikkje påtrengjande for vegvesenet.”

Samme oppfatning fremgår også av ovennevnte dom i Ulvåkjølen, Rt. 1992 side 217, jf. side 226 – 227.

Poenget i dette er at det for erstatning i skog i praksis bare var i fredningssaker man var opptatt av konsekvensene av det reduserte balansekvantum, og ikke i andre ekspropriasjonssaker og hvor skog skulle hogges og realiseres.

Selv om forslagsstillerne i dokument 8-forslaget var inne på avvirkning og salg av skogsvirke, er det lite tvilsomt at slike tilfeller ikke eksisterte i praksis med redusert balansekvantum som prinsipp for erstatningen. Dette fant man bare i fredningssakene, og ikke minst stortingsdebatten viser at det var dette man var opptatt av, jf. flertallets henvisninger i punkt 7.3.

Med denne bakgrunn har Rekve følgelig en annen oppfatning enn flertallet om lovgivers formål med lovendringen i 1997. Også erstatning for skog som ikke skulle realisert – men forbli i et reservat – skulle erstattes etter samme prinsipp som grusmasser (dagsverdi).

7.5.3 Rettspraksis

Medlemmet Rekve har ikke avvikende syn på flertallets referat av rettspraksis – Fosen-saken, Rt. 1999 side 458.

Av det som er fremholdt i foregående punkt, fremgår imidlertid at Rekve ikke er enig i Høyesteretts slutning fra lovarbeidene når det konkluderes med at ”dagens pris” bare kan tilkjennes hvor eksproprianten økonomisk nyttiggjør seg naturressursen. Når derved utelukkes realisasjonsverdibetraktninger ved fredning av skog, kommer man i utakt med det som var lovendringens formål.

I denne sammenheng er det viktig å registrere at det i tiden etter at § 6 ble vedtatt, har vært sikker skjønnspraksis for at redusert balansekvantum er historie, også i fredningssaker. Miljøvernmyndighetene har konsekvent akseptert tradisjonelle beregningsmetoder for skogerstatning – slakteverdi/venteverdi. Dette gjaldt også den store og prinsipielt viktige fredningssaken fra Nordmarka, Spålen – Katnosa naturreservat, jf. Borgarting lagmannsretts overskjønn datert 25.01.01. I dette skjønnet aksepterte miljøvernmyndighetene at prinsippet om redusert balansekvantum ikke skulle legges til grunn – derimot tradisjonell metodikk for beregning av skogerstatning.

Det kan således konstateres at endringen av § 6 i 1997 har hatt den virkning som loven tok sikte på. Alle naturressurser som utsettes for ekspropriasjonsinngrep, erstattes etter dagens verdi, og erstatningsregelen reserveres ikke for de tilfeller hvor eksproprianten økonomisk nyttiggjør seg ressursen.

Ovenstående innebærer at flertallet ved sitt lovforslag innfører en endring av § 6 som ikke er i overensstemmelse med den praksis som er etablert etter lovendringen i 1997.

7.5.4 Reelle hensyn

Etter naturvernloven § 20 skal erstatning for vern etter §§ 8, 9 og 11 (naturreservater mv.) utmåles etter reglene om erstatning for ekspropriasjon. Det er for grunneiers økonomiske posisjon ingen forskjell om en ekspropriant erverver og snauhogger skogen, eller om han beslaglegger skogen og forbyr all fremtidig hogst. For grunneieren er tapet fullstendig likt. Selv om det ene er regulær avståelse av skogen og det andre er rådighetsinnskrenkning, har lovgiver bestemt at erstatningsposisjonen i begge tilfeller skal vurderes likt. Siden det er grunneiers økonomiske tap som er utgangspunktet for erstatningsreglene i ekspropriasjon, er det vanskelig å forstå at kriteriet for erstatningsvernet for avståelse av naturressurser skal være betinget av hva eksproprianten utnytter den eksproprierte gjenstand til. Det er samfunnsinteressene som betinger vilkåret for ekspropriasjon, og om samfunnsinteressen i det ene tilfellet medfører at skogen skal forbli urørt mens den i det annet må avvirkes, er ekspropriantens ”bruk” av det eksproprierte bare en tilfeldig bivirkning. Den rører ikke ved det sentrale – grunneiers økonomiske tap og erstatningsposisjon.

Dersom utgangspunktet for ekspropriasjonserstatning derfor skal være at like tilfeller skal behandles likt, og det aksepteres at grunneiers tap er det samme enten man freder eller avstår skogen, har medlemmet Rekve problemer med å akseptere at § 6 andre punktum ikke også skal anvendes i fredningssaker.

7.5.5 Lovforslag

Etter ovenstående vil medlemmet Rekve foreslå at forslaget til § 6 andre ledd andre punktum får slik ordlyd:

”Dette gjeld likevel ikkje ved fastsetjinga av verdien av naturressursar på eigedomen. Vederlaget for verdien av slike naturressursar skal såframt utnytting av ressursen er pårekneleg etter første ledd, fastsetjast ut frå dei prisane som kan oppnåast i marknaden ved utnytting av den aktuelle ressursen på den tida som er fastsett i § 10.”

Med denne formulering er det intet vilkår for erstatning at naturressursen økonomisk utnyttes av eksproprianten etter ekspropriasjonen. Det er også hensikten med ordlyden.