8 Forholdet mellom krav om innløsning og erstatning

8.1 Innledning

Etter plan- og bygningsloven § 42 kan grunneieren i tilfeller hvor en ubebygd eiendom i reguleringsplan eller bebyggelsesplan blir avsatt til nærmere bestemte reguleringsformål, kreve innløsning (”straks-ekspropriasjon”). Bestemmelsen fastsetter:

”Medfører en reguleringsplan eller bebyggelsesplan at kommunen etter § 35 nr. 1 eller annet rettssubjekt med samtykke fra kommunen etter nr. 6, har rett til å ekspropriere en ubebygd eiendom i dens helhet, kan grunneieren (festeren) kreve at ekspropriasjon straks blir foretatt når vedtaket gjelder grunn som i planen er avsatt til formål som nevnt i § 25 nr. 3, 4, 7 og 8 samt til statens, fylkets og kommunens bygninger og grav- og urnelunder. Det samme gjelder når retten til ekspropriasjon omfatter ubebygd del av en eiendom, dersom ekspropriasjonen vil føre til at eiendommen ikke lenger kan anses skikket til å nyttes på en, etter hele eiendommens størrelse, beliggenhet eller etter øvrige forhold regningssvarende måte.

Krav etter første ledd må være satt frem senest 3 år etter at reguleringsplanen eller bebyggelsesplanen er kunngjort etter §§ 27-2 nr. 3 eller 28-2 femte ledd eller vedtak etter § 28-1 nr. 2 er gjort kjent. Er grunnen bebygd, har eieren (festeren) det samme krav når bebyggelsen er fjernet. Kravet må i så fall være satt frem senest 3 år etter dette tidspunkt.”

Det er i Ekspropriasjonserstatningsutvalgets mandat fastsatt at utvalget ”kan vurdere forholdet til reglene om grunneiers rett til å kreve arealer innløst av det offentlige mot ekspropriasjonserstatning”, og at utvalget ”kan foreslå endringer i innløsningsreglene, dersom dette blir funnet mest hensiktsmessig ut fra sammenhengen med endringer som foreslås i ekspropriasjonserstatningsloven”.

I dette kapittel skal utvalget først gå gjennom vilkårene for innløsning etter plan- og bygningsloven § 42 (punktene 8.2, 8.3 og 8.4 nedenfor). Deretter skal utvalget drøfte forholdet til erstatning (punkt 8.5). Til slutt skal utvalget vurdere om det er nødvendig å foreslå endringer som følge av forslaget fra utvalgets leder og medlemmene Abrahamsen, Bjella og Rekve om at det ved fastsettelsen av ekspropriasjonserstatning ikke bare skal ses bort fra regulering til offentlige bygninger og anlegg, men også skal ses bort fra regulering til friområde (punkt. 8.6).

Medlemmet Fleischer ønsker å reservere seg mot den fremstilling av innløsningsbestemmelsenes innhold som gis i dette kapittel. Hans bemerkninger fremgår av punkt 8.7 nedenfor.

8.2 Dersom en ubebygd eiendom i sin helhet blir avsatt til nærmere bestemte reguleringsformål, kan grunneieren kreve innløsning (”straks-ekspropriasjon”)

Etter plan- og bygningsloven § 42 første ledd første punktum kan grunneieren kreve innløsning dersom en reguleringsplan eller bebyggelsesplan medfører at ”kommunen etter § 35 nr. 1 eller annet rettssubjekt med samtykke fra kommunen etter nr. 6, har rett til å ekspopriere en ubebygd eiendom i sin helhet, [...] når vedtaket gjelder grunn som i planen er avsatt til formål som nevnt i § 25 nr. 3, 4, 7 og 8 samt til statens, fylkets og kommunens bygninger og grav- og urnelunder”.

Det er et vilkår for at grunneieren skal kunne kreve innløsning etter § 42 første ledd første punktum, at hele eiendommen i reguleringsplan eller bebyggelsesplan er avsatt til ett av følgende formål:

• Offentlig trafikkområde (§ 25 første ledd nr. 3),

• friområde (§ 25 første ledd nr. 4),

• fellesområde (§ 25 første ledd nr. 7),

• fornyelsesområde (§ 25 første ledd nr. 8),

• byggeområde for offentlige (statens, fylkets eller kommunens) bygninger etter § 25 første ledd nr. 1 eller

• spesialområde for grav- og urnelund etter § 25 første ledd nr. 6.

Det følger av plan- og bygningsloven § 35 at det offentlige – kommunen og staten – har ekspropriasjonsrett til gjennomføring av reguleringsplan og bebyggelsesplan for alle reguleringsformål bortsett fra for landbruksområder. Behovet for å bruke ekspropriasjon for å få planen gjennomført vil imidlertid være forskjellig for de ulike reguleringsformålene.

Ved regulering til offentlig trafikkområde, friområde, byggeområde for offentlige bygninger eller grav- og urnelund er det som regel nødvendig med eiendomsovergang til det offentlige for at reguleringsplanen skal kunne gjennomføres, se nærmere Fleischer: Plan- og bygningsretten (Oslo 1992), side 527 og Pedersen/Sandvik/Skaaraas/Ness/Os: Plan- og bygningsrett (Oslo 2000), side 419. Selv om det i og for seg ikke skulle være nødvendig med eiendomsovergang til det offentlige, forutsettes eiendomsretten til slike områder på et eller annet tidspunkt overført til det offentlige. Som Fleischer, op.cit. side 527 fremholder, er ved regulering til slike formål ”offentlig overtakelse ... ‘tatt på kjøpet’ allerede i reguleringsplanen”. Når det offentlige uansett skal overta eiendomsretten til eiendommen en eller annen gang, vil det kunne legge en ”klam hånd” om utnyttelsen av eiendommen, og det vil da kunne virke urimelig overfor grunneieren om han skal være nødt til å sitte med eiendommen til det offentlige måtte finne det formålstjenlig å overta den, jf. Fleischer, op.cit. 527 og Pedersen/Sandvik/Skaaraas/Ness/Os, op.cit. side 419. Loven gir derfor grunneieren i disse tilfellene på de vilkår som fremgår av § 42, rett til å kreve at det offentlige overtar eiendommen straks (”straks-ekspropriasjon”), se for eksempel Rt. 1998 side 1140 (Akerselva Miljøpark) på side 1150.

I tilfeller hvor eiendommen er regulert til fellesområde eller fornyelsesområde, er det ikke meningen at det skal skje noen varig eiendomsovergang til det offentlige, men det vil i disse tilfellene ofte være nødvendige at det offentlige går inn og påtar seg en formidlerrolle, jf. Fleischer, op.cit. side 527. Det kan enten skje på den måte at det offentlige overtar eiendommen og sørger for nødvendig bearbeidelse eller fornyelse og senere overlater grunn og/eller bygninger til private igjen, eller når det gjelder fornyelse, på den måte at det offentlige samtykker i at et annet rettssubjekt som skal stå for fornyelsen, får ekspropriasjonsrett, se plan- og bygningsloven § 35 nr. 6. Siden det offentlige i disse tilfellene ofte må påta seg en formidlerrolle, vil situasjonen for grunneieren lett bli den samme som ved regulering til offentlig trafikkområde, friområde m.v.

Det kan være grunn til å fremheve spesielt at grunneieren ikke har krav på innløsning ved regulering til friluftsområde etter plan- og bygningsloven § 25 første ledd nr. 6.

Ved fastleggelsen av grensen mellom friområder og friluftsområder er det naturlig å ta utgangspunkt i plan- og bygningsloven § 25 første ledd nr. 4. Denne bestemmelsen fastsetter:

”Parker, turveger, leirplasser, anlegg for lek, idrett og sport og områder i sjøen for slik virksomhet.”

Grensen mellom friområder og friluftsområder er nærmere behandlet av Fleischer, op.cit. side 135 ff., jf. side 527, Frihagen: Plan- og bygningsloven. Kommentarutgave, Bind III (Oslo 1989), side 211-214, Pedersen/Sandvik/Skaaras/Ness/Os, op.cit. side 419-420 og i Miljøverndepartementets veiledningshefte ”Reguleringsplan Bebyggelsesplan”, 3. utgave (2001), side 39 og 49.

I Miljøverndepartementets veiledningshefte side 39 blir reguleringsformålet ”friområde” definert slik:

”Friområder dekker avgrensede områder med spesiell tilrettelegging og eventuell opparbeiding for allmennhetens uhindrede rekreasjon og opphold. Områdene skal erverves (eies eller disponeres ved stedsevarig bruksrett), opparbeides og vedlikeholdes av kommunen og kan være offentlig tilgjengelige parker og lekeplasser, idrettsbaner, åpne for alminnelig bruk, bryggeanlegg i forbindelse med friområde på land, badeplasser, offentlige plasser opparbeidet for rasting og leirslagning, lysløyper og turveger, båtplasser og brygger for alminnelig bruk m.v. Hvis områdene forutsettes å ha begrenset tilgjengelighet for allmennheten, bør de reguleres for spesialområde – camping, idrett osv.

Eksempler på tiltak som faller utenfor friområdekategorien er go-cartbane, terrengsykkelbane, motorcrossbane og lignende. Til disse formål nyttes spesialområde under § 25 nr. 6.

[...]

Friområde i sjø vil neppe være aktuelt uten direkte tilknytning til friområde på land. Forholdet til eiendomsrett eller eventuell ekspropriasjonshjemmel vil dermed være avklart. Friluftsområde etter nr. 6 kan dermed være et alternativ til friområde i sjø.”

Reguleringsformålet ”friluftsområde” blir i veiledningsheftet side 49 angitt slik:

”Reguleringsformålet friluftsområde etter § 25 nr. 6 er tenkt nyttet for store sammenhengende områder utenfor tettsteder som er brukt eller skal brukes av allmennheten til friluftsliv, og hvor friluftsinteressene er eller vil være mer tungtveiende enn for eksempel landbruks- og skogbruksinteressene. Slike områder vil som regel kunne nyttes som vanlig i landbruksøyemed av grunneieren, og det vil i allminnelighet ikke foretas opparbeiding av kommunen m.v. etter plan- og bygningslovens bestemmelser utover opparbeidelse og vedlikehold av stier og skiløyper med enkel standard.”

Fleischer, op.cit. side 136 fremholder at det er ”de mindre områder av ”park-type” ...som går inn under § 25 nr. 4 [friområder]”:

”De større natur- og skogbruksområder som spiller rolle for friluftslivet i egentlig forstand [...] går inn under nr. 2 [landbruksområder] eller nr. 6 [friluftsområder] i § 25.”

På side 527 fremholder han at det blant annet ved regulering til friområde ”normalt [er] slik at det offentlige må inn før eller senere”.

Det samme synspunkt blir fremholdt av Frihagen og Pedersen/Sandvik/Skaaras/Ness/Os.

Frihagen, op.cit. side 211-212 definerer begrepet ”friområde” slik:

”Vi må legge til grunn at arealgruppe 4 i § 25 sikter til mer avgrensede områder som på et eller annet vis er opparbeidet eller spesielt lagt til rette for almenhetens rekreasjon. Den nærmere bruk må forutsettes å skulle ligge innenfor den oppregning av bruksformål som lovteksten gir som underformål til nr. 4. I motsetning til ‘friluftsområde’ etter nr. 6, forutsettes arealer etter nr. 4 vanligvis å skulle være opparbeidet og overtatt av det offentlige. I motsetning til ved fellesareal etter § 25 nr. 7, tar gruppe 4 sikte på å være for almenheten – ikke for et begrenset antall eiendommer.

[...]

Vi må legge til grunn at § 25 nr. 4 i plan- og bygningsloven først og fremst tar sikte på slike mindre områder av ‘parktype’ som gikk under § 25 nr. 4 i 1965-loven og som var ‘offentlige hvileplasser’ etter § 26 bokstav (c) i loven av 1924.”

For øvrig viser Frihagen til Fleischers uttalelse om at de ”større natur- og skogbruksområder som spiller en rolle for friluftslivet i egentlig forstand etter friluftsloven av 28. juni 1957”, som går inn under § 25 første ledd nr. 2 eller nr. 6, og til Miljøverndepartementets veiledningshefte T-696 (1987), side 24. Dette veiledningsheftet er nå erstattet av veiledningsheftet ”Reguleringsplan Bebyggelsesplan”, 3. utgave (2001). I Miljøverndepartementets veiledningshefte T-696 (1987), side 24 ble grensen mellom friområde, friluftsområde og fellesområde stikkordsmessig angitt slik:

”Friområde

• Forutsettes ervervet av det offentlige

• Skal være tilgjengelig for allmennheten

• Skal i regelen opparbeides av kommunen

• Gir ekspropriasjonsrett

• Gir i visse tilfelle grunneier rett til å kreve innløsning

• Setter jordloven ut av funksjon

Friluftsområde

• Endrer vanligvis ikke eierforhold

• Gjelder store sammenhengende områder

• Er brukt/skal brukes av allmennheten til friluftsliv

• Friluftsinteressene er mer tungtveiende enn f.eks. jord/skogbruksinteresser

• Kan ofte nyttes som vanlig i landbruk

• Ikke opparbeides i nevneverdig grad

• Erstatningsspørsmålet vurderes etter pbl. § 32

• Setter jordloven ut av funksjon

Fellesareal

I enkelte situasjoner er det aktuelt å regulere områder til fellesareal. Dette er aktuelt for lekearealer for barn som hører hjemme i et angitt antall boliger. Det skal angis hvilke boliger fellesarealer betjener.”

Hos Pedersen/Sandvik/Skaaras/Ness/Os, op.cit. side 419-420 blir begrepet ”friområde” definert slik:

”Inn under friområder går parker, turveier, leirplasser, anlegg for lek, idrett og sport og områder i sjøen for slik virksomhet. Det er tale om mindre områder som tilrettelegges for allmennhetens bruk. Den bruk det er tale om vil fremgå av oppregning. Det er rekreasjon, lek og idrett. Områdene skal erverves, opparbeides og vedlikeholdes av kommunen. Det kan være parker og lekeplasser, idrettsbaner og plasser for rasting og leirslagning. Turveier er også nevnt. Det er opparbeidede veier som er anlagt for rekreasjon. Tilsvarende vil lysløyper for skigåing falle inn under friområde. Friområde kan også avsettes i sjøen. Det kan være bryggeanlegg i forbindelse med rasteplass eller badeplass. Områder i sjøen kan også reguleres til baner for idrett, for eksempel svømming, seiling eller roing. Tilsvarende vil det kunne reguleres i vassdrag.

Friområdene må avgrenses mot friluftsområder etter pbl. § 25 nr. 6. [...]Friområder er fortrinnsvis noe mindre områder, og gjerne område som skal bearbeides.”

I Frihagens kommentarutgave av plan- og bygningsloven blir det også knyttet enkelte bemerkninger til de eksempler på friområder som plan- og bygningsloven § 25 første ledd nr. 4 nevner – ”turveger”, ”anlegg for lek, idrett og sport” og ”områder i sjøen for slik virksomhet”. Om alternativene ”turveger”, ”anlegg for lek, idrett og sport” uttaler Frihagen (op.cit. side 213):

”Arealgruppe 4 dekker også turveier. Noen nærmere forklaring på tilføyelsen i Ot.prp. nr. 1 (1964-65) s. 90 ble ikke gitt. Ut fra sammenstillingen med parker og med anlegg for lek og sport, må vi imidlertid gå ut fra at det er tale om tilrettelagte eller delvis opparbeidede hovedturveier – ikke alle stier eller traseer for skiløyper selv om de er oppmerket. En opparbeidet turvei vil også kunne reguleres som gangvei etter § 25 nr. 2 – f.eks. der den går gjennom et parkområde eller går inn som en snarvei for fotgjengere i et åpent villastrøk.

[...]

Ved lovbehandlingen i 1965 ble det presisert at under friområder med anlegg for lek og idrett går også lekeområder for småbarn og skoleungdom, jfr. Ot.prp. 1 (1964-65) s. 90. Med dette mente en formodentlig å vise at det ikke krevdes noe nærmere anlegg så lenge det var arealer avsatt, og i noen grad opparbeidet til slikt formål. Det kan være nærliggende å forstå henvisningen til at nr. 4 også dekker lekeplass i Ot.prp. nr. 56 (1984-85) s. 119 på samme måte.

[...]

Det må antas at det dessuten etter nr. 4 kan reguleres til skibakke og til lysløype, jfr. Ot.prp. 56 (1984-85) s. 119 og Ot.prp. 22 (1980-81) s. 130.”

I forhold til regulering til friområder i sjøen og vassdrag påpeker Frihagen at det kan være tvil om hvorvidt det er et vilkår for at området skal kunne reguleres til friområde, at det blir bygd anlegg av noe slag eller blir foretatt annen form for ytre, fysisk tilretteleggelse. Om dette spørsmålet uttaler han (op.cit. side 213-214):

”Det kan være noe tvil om det også forutsettes anlegg eller annen særskilt terrengmessig eller bygningsmessig form for anlegg når det reguleres i sjøen til lek, idrett eller sport. Trass i at ordlyden viser til ‘slik virksomhet’, synes det ut fra sammenhengen med de øvrige punkter i arealgruppe nr. 4 å være spørsmål om ikke det er dette som er ment. I Ot.prp. nr. 56 (1984-85) s. 119 angis det at formålet var

‘.. å presisere at loven skal kunne gi adgang til å regulere områder i sjøen til baner for svømming, roing, seiling m.v.’

Dette kan det være nærliggende å forstå slik at baner for svømming m.v. er noe annet enn områder for slik virksomhet.

[...]

Selv om § 25 nr. 4 bare direkte viser til slik virksomhet – dvs. lek, idrett og sport – i sjøen (dvs. saltvann), vil det samme gjelde i vassdrag (dvs. ferskvann). Her kan det imidlertid synes å følge direkte av lovteksten at det må være tale om anlegg, slik at det forutsettes en eller annen form for ytre, fysisk tilretteleggelse.”

Fra rettspraksis om grensen for hva som kan anses som friområde, kan nevnes Rt. 1964 side 12 (Tangen Friareal). Selv om denne avgjørelsen knytter seg til bygningsloven av 1924, har den interesse. Spørsmålet var om et areal på 36 dekar med lang strandlinje og spredt ”nærmest parkmessig” trebestand i Sandar kommune (”Tangen Friareal”) kunne utlegges til friområde slik at kommunen etter de dagjeldende regler hadde direkte ekspropriasjonsrett. I dag har kommunen etter plan- og bygningsloven § 35 ekspropriasjonsrett også til friluftsområder, men det hadde den ikke den gang. Grunneieren hevdet i denne saken at arealet var for stort til at det kunne utlegges til friområde, men fikk ikke medhold. Det omtvistede areal hadde tidligere vært benyttet som beitemark. Det ble karakterisert som ”utmerket egnet til badeliv og annet opphold i rekreasjonsøyemed”. Med tilslutning fra de øvrige dommerne uttalte førstvoterende i Høyesterett:

”Videre antar jeg – på samme måte som herredsretten – at området etter sin art er gjenstand for umiddelbar ekspropriasjonsrett i henhold til [bygningsloven av 1924] § 40 nr. 1. Etter denne bestemmelse kan kommunen til gjennomføring av byplan uten videre ekspropriere bl.a. den grunn som er nødvendig for anlegg av ”plasser” og ”parker” som er fastsatt i planen. Med ”plasser” må i denne forbindelse forståes bl.a. plasser av den art som er særskilt nevnt i § 26 bokstav e annet punktum, nemlig ”offentlige leke-, sports- og hvileplasser”, og uttrykket ”parker” må kunne få anvendelse også på et område hvor – som i dette tilfellet – den naturlige vegetasjonen forutsettes bevart, når det er meningen å bruke det til et parkmessig formål. Jeg antar etter det opplyste at ”Tangen Friareal” etter sin art må karakteriseres som ”plass” eller ”park” i den forstand hvori disse uttrykk er brukt i § 40 nr. 1. Arealets størrelse er etter min mening heller ikke til hinder for at den nevnte lovbestemmelse gis anvendelse, når hensyn tas til forholdene på stedet og den lokale befolknings behov. Det er etter det opplyste boligstrøk nær innpå og videre innover mot Sandefjord by 5 km lenger inne i fjorden. Grunnen i reguleringsområdet er ellers i det vesentlige lagt ut til industri, og det må ventes at områdene i nærheten vil bli stadig tettere befolket i tiden som kommer. Sikring av rommelige friarealer må under slike omstendigheter sees som en nærliggende oppgave i forbindelse med utarbeidelse av reguleringsplan.”

Spørsmålet om hvordan man skal trekke grensen mellom friområder og friluftsområder, er også berørt i Rt. 1983 side 700 (Gommerud). Forholdet var her at et tidligere uregulert skog- og jordbruksareal på ca. 118 dekar rundt Gommerud gård i Bærum var regulert til offentlig friområde. Området sør for friområdet var regulert til bebyggelse. Friområdet ble ekspropriert, og under ekspropriasjonsskjønnet ble det fra grunneierens side hevdet at det på grunnlag av ”strøksprinsippet” skulle ses bort fra reguleringsplanen ved erstatningsfastsettelsen. Førstvoterende dommer i Høyesterett reiste spørsmål om det ”ut fra områdets størrelse og karakter” hadde vært mer naturlig å regulere området til friluftsområde. Han tok ikke stilling til dette, da dette etter hans oppfatning ikke kunne ses å være avgjørende for erstatningsutmålingen. Det som etter førstvoterendes syn måtte være avgjørende for om det etter strøksprinsippet kan gis byggegrunnserstatning for områder som er avsatt til friområder, er om arealet ”må sies å være trukket inn i utbyggingen for å tilfredsstille de særlige behov som beboerne i selve utbyggingsfeltet måtte ha”.

Som det fremgår, kan grensen mellom friområde og friluftsområde være noe flytende. Da det faller utenfor Ekspropriasjonserstatningsutvalgets mandat å definere de ulike reguleringsformålene, finner utvalget det ikke riktig å ta noe bestemt standpunkt til spørsmålet om hvordan grensen mellom friområde og friluftsområde mer eksakt skal trekkes.

Som nevnt er det et vilkår for at grunneieren skal kunne kreve innløsning etter § 42 første ledd første punktum, at hele eiendommen er avsatt til et slikt formål som angitt i bestemmelsen. Dersom bare en del av eiendommen er avsatt til et slikt formål, kan innløsning bare kreves såfremt vilkårene i § 42 første ledd andre punktum er oppfylt, se nærmere punkt 8.3 nedenfor.

Bestemmelsen i § 42 første ledd første punktum forutsetter at det foreligger reguleringsplan eller bebyggelsesplan for eiendommen. Dersom det foreligger regulerings- eller bebyggelsesplan for eiendommen, har det offentlige etter plan- og bygningsloven § 35 ekspropriasjonsrett på grunnlag av planen. Det følger av § 20-6 at også arealdelen av en kommuneplan er bindende for grunneieren. Til forskjell fra en regulerings- eller bebyggelsesplan gir en kommuneplan ikke ekspropriasjonsrett. Som oftest vil en kommuneplan også være mer foreløpig og grovmasket enn en regulerings- eller bebyggelsesplan. Til tross for disse forskjeller mellom regulerings- og bebyggelsesplan på den ene side og kommuneplan på den annen, bestemmer § 21 at dersom en ubebygd eiendom ”eller større del av slik eiendom” i arealdelen av en kommuneplan blir lagt ut til slike formål som nevnt i § 42 første ledd første punktum, og ”eiendommen innen 4 år ikke blir regulert eller utlagt til annet formål i arealdelen”, kan grunneieren kreve at ”ekspropriasjon straks blir foretatt, hvis båndleggingen medfører at eiendommen ikke lenger kan nyttes på regningssvarende måte”.

I tillegg til at hele eiendommen må være avsatt til et slikt formål som angitt i § 42 første ledd første punktum, er det et vilkår for innløsning etter denne bestemmelsen at eiendommen er ubebygd. Begrunnelsen for dette er at det først og fremst er i tilfeller hvor eiendommen er ubebygd, at regulering til slike formål som nevnt i bestemmelsen kan legge en ”klam hånd” om utnyttelsen av eiendommen. Siden en reguleringsplan etter plan- og bygningsloven § 31 nr. 1 ikke griper inn i etablert bruk, vil eieren av en bebygd eiendom til tross for at den er regulert til slike formål som nevnt i § 42 første ledd første punktum, kunne oppnå en tilfredsstillende avkastning av denne. Hvis eiendommen er bebygd, men bebyggelsen blir fjernet, vil imidlertid situasjonen kunne låse seg for grunneieren. På denne bakgrunn bestemmer § 42 andre ledd andre punktum at dersom eiendommen er bebygd, men bebyggelsen blir fjernet, vil grunneieren ha samme krav på innløsning som i tilfeller hvor eiendommen var ubebygd.

Spørsmålet om hva som ligger i bebyggelseskravet, er behandlet av Høyesterett i Rt. 1968 side 14 (Sauda). Høyesterett la her til grunn at en bygning som var oppført i henhold til en midlertidig tillatelse, og som kommunen når som helst kunne kreve revet uten erstatning, ikke kunne anses som bebyggelse i forhold til denne bestemmelsen.

8.3 Hvis eiendommen er delvis bebygd, kan grunneieren ved regulering til slike formål som nevnt i § 42 første ledd første punktum kreve innløsning dersom eiendommen ikke lenger kan drives regningssvarende

Dersom ikke hele, men bare en del av en eiendom er avsatt til slike formål som gir innløsningsrett etter plan- og bygningsloven § 42 første ledd første punktum, vil reguleringen ikke uten videre legge en ”klam hånd” over utnyttelse av eiendommen. I disse tilfellene vil de øvrige deler av eiendommen være uberørt av ”innløsningsreguleringen” og kunne drives upåvirket av denne. Det kan imidlertid tenkes at en ekspropriasjon av den del av eiendommen som er utlagt til slikt formål som er nevnt i § 42 første ledd første punktum, vil føre til at eiendommen ikke lenger kan drives på regningssvarende måte. I så fall vil reguleringen – som Fleischer, op.cit. side 527 uttrykker det – måtte ”likestilles med et Damokles-sverd i forhold til eiendommen i sin helhet”. På denne bakgrunn bestemmer § 42 første ledd andre punktum at grunneieren også kan kreve innløsning dersom en del av en ubebygd eiendom i regulerings- eller bebyggelsesplan er avsatt til et slikt formål som nevnt i § 42 første ledd første punktum, og en ekspropriasjon ”vil føre til at eiendommen ikke lenger kan anses skikket til å nyttes på en, etter hele eiendommens størrelse, beliggenhet eller etter øvrige forhold regningssvarende måte”.

Det kan ikke være noe vilkår for innløsning etter § 42 første ledd andre punktum at eiendommen i sin helhet er ubebygd. Dersom eiendommen er delvis bebygd, er det bare den ubebygde del som kan kreves innløst etter denne bestemmelsen.

Det har vært diskutert om det skal være noe vilkår for at grunneieren skal kunne kreve innløsning etter § 42 første ledd andre punktum, at den regulering som gir innløsningsrett bare hviler på den ubebygde del av eiendommen. Ved Høyesteretts dom i Rt. 1968 side 14 (Sauda) ble det avgjort at det ikke kan stilles noe slikt krav. Forholdet i denne saken var at en eiendom som var delvis bebygd, i sin helhet var lagt ut til parkeringsplass. På grunnlag av § 42 første ledd andre punktum fremsatte grunneieren krav om innløsning av den ubebygde del av eiendommen. Høyesterett kom til at såfremt en ekspropriasjon av den ubebygde del av eiendommen vil føre til at eiendommen ikke kan nyttes på en regningssvarende måte, kan grunneieren kreve den ubebygde del innløst.

Som fremholdt av Fleischer, op.cit. side 540-541, må det være en forutsetning for den løsning som Høyesterett kom til i denne dommen, at den ubebygde del av eiendommen fremtrer som en naturlig atskillelig del av eiendommen. Dersom dette er tilfellet, fremstår det etter utvalgets syn som rimelig at når grunneieren kan kreve innløst en ubebygd del av en eiendom dersom bare denne del er beheftet med en regulering som gir innløsningsrett, må grunneieren også kunne kreve den ubebygde del av eiendommen innløst dersom den innløsningsberettigede regulering hviler på eiendommen i sin helhet.

Det er lagt til grunn i rettspraksis at kriteriet ”anses skikket til å nyttes på en, etter hele eiendommens størrelse, beliggenhet eller etter øvrige forhold regningssvarende måte” i § 42 første ledd andre punktum må tolkes og anvendes på samme måte som det tilsvarende kriterium i bestemmelsen om erstatning i § 32 nr. 1, se senest Høyesteretts avgjørelser i Rt. 1998 side 1140 (Akerselva Miljøpark) og Rt. 2002 side 64 (Bjørgo). I disse avgjørelsene er det fastslått at vurderingen av om en utnyttelse er regningssvarende, ikke skal baseres på en sammenligning mellom den utnyttelse som var påregnelig før reguleringen og utnyttelsen etter reguleringen, eller på hva som kunne ha vært oppnådd ved en annen regulering. For at grunneieren skal kunne kreve innløsning etter § 42 første ledd andre punktum, må en ekspropriasjon av den del av eiendommen som kreves innløst, medføre at grunneieren totalt sett ikke oppnår en avkastning av eiendommen som ut fra hele eiendommens størrelse kan anses som regningssvarende. Spørsmålet om hva som skal anses som regningssvarende, må vurderes skjønnsmessig ut fra en bred samfunnsmessig synsvinkel, og i forhold til den størrelse eiendommen hadde før en tenkt delekspropriasjon (”på en, etter hele eiendommens størrelse, beliggenhet eller etter øvrige forhold regningssvarende måte”), se for eksempel Rt. 1998 side 1140 (Akerselva Miljøpark) på side 1163 (flertallet), jf. side 1153 (mindretallet). Ved vurderingen må det blant annet legges vekt på eiendommens karakter og beliggenhet og den totale utnyttelse av eiendommen sett under ett. I Bjørgodommen – som gjaldt krav om erstatning etter plan- og bygningsloven § 32 nr. 1 for byggegrense langs offentlig veg – har førstvoterende med tilslutning fra de øvrige fire dommerne blant annet uttalt:

”Ved vurderingen av om en eiendom kan utnyttes regningssvarende vil en rekke faktorer komme inn. Eiendommens størrelse vil ha betydning, men også dens beskaffenhet og beliggenhet. En rådighetsbegrensning vil kunne ha forskjellig betydning for en eiendoms utnyttelsesmuligheter alt etter hvorledes den konkret rammer. Utnyttelsesgraden vil ha atskillig betydning. Kravet til avkastning må man vurdere i forhold til eiendommens karakter.

Hvor en eiendom er ødelagt som byggetomt, og overhodet ikke kan utnyttes økonomisk etter reguleringen, foreligger det klarligvis erstatningsgrunnlag etter § 32 nr. 1. På den annen side kan ikke loven forstås slik at det ikke er grunnlag for erstatning i andre situasjoner. En økonomisk utnyttelse må være mulig. Hvor grensen går for det som må godtas som regningssvarende, og som fører til at det ikke kan kreves erstatning for rådighetsbegrensningen, kan man neppe komme nærmere enn å si at det må være visse utnyttelsesmuligheter som gir grunnlag for en akseptabel økonomisk utnyttelse av eiendommen. Ved denne vurderingen må man ikke tape for øyet at det ikke er spørsmål om hvilken avkastning eiendommen kunne ha gitt ved en annen regulering.

[...]

Lagmannsretten har [...] lagt til grunn at plan- og bygningsloven § 32 nr. 1 hjemler erstatning hvis man etter en regulering ikke kan forrente normal tomteverdi uten reguleringen. Erstatningsbestemmelsen går etter min mening ikke så langt. Det skjønnsretten skal vurdere er, slik jeg tidligere har redegjort for, ikke eiendommen før reguleringen, men eiendommen etter reguleringen og de utnyttelsesmuligheter som da foreligger. Lagmannsretten har således bygget på en uriktig forståelse av § 32 nr. 1 ved å stille krav om at bebyggelsen etter reguleringen skal være stor nok til å forrente eiendommens verdi ut fra en påregnelig utnyttelse før reguleringen.

[...]

Jeg tilføyer at noen såkalt tilegnelsesregulering er det ikke tale om i dette tilfellet.”

Det er etter utvalgets oppfatning neppe mulig å angi noe mer presist enn det Høyesterett har gjort i denne dommen, hva som ligger i kriteriet ”anses skikket til å nyttes på en, etter hele eiendommens størrelse, beliggenhet eller etter øvrige forhold regningssvarende måte”.

Som nevnt i punkt 8.2 ovenfor, følger det av plan- og bygningsloven § 42 andre ledd andre punktum at eieren av en bebygd eiendom har samme krav på innløsning som eieren av en ubebygd eiendom dersom bebyggelsen blir fjernet. Denne bestemmelse gjelder ikke bare i forhold til innløsning etter § 42 første ledd første punktum, men også i forhold til innløsning etter § 42 første ledd andre punktum.

På samme måte som etter § 42 første ledd første punktum er det også etter første ledd andre punktum et vilkår for innløsning at avsetningen til et innløsningsberettiget reguleringsformål har funnet sted i regulerings- eller bebyggelsesplan. Som nevnt i punkt 8.2 ovenfor, følger det imidlertid av § 21 at dersom en ubebygd eiendom i arealdelen av en kommuneplan blir lagt ut til slike formål som nevnt i § 42 første ledd første punktum, og ”eiendommen innen 4 år ikke blir regulert eller utlagt til annet formål i arealdelen”, kan grunneieren kreve at ”ekspropriasjon straks blir foretatt, hvis båndleggingen medfører at eiendommen ikke lenger kan nyttes på regningssvarende måte”. Denne bestemmelsen gjelder ikke bare i tilfeller hvor reguleringen rammer en ubebygd eiendom i sin helhet, men også hvor den rammer ”en større del av slik eiendom”.

8.4 Omfanget av innløsningen

Det er et vilkår for innløsning etter plan- og bygningsloven § 42 første ledd første punktum, at eiendommen er ubebygd og i sin helhet regulert til et av de formål som er nevnt i bestemmelsen. Kravet om innløsning må da gjelde hele eiendommen. Ved innløsning etter § 42 første ledd andre punktum kan eiendommen være delvis bebygd. Dersom eiendommen er delvis bebygd, gir § 42 første ledd andre punktum bare krav på innløsning av den ubebygde del av eiendommen. Dette gjelder uten hensyn til om reguleringen bare gjelder den ubebygde del eller eiendommen i sin helhet. Hvis ikke hele eiendommen er avsatt til slike formål som nevnt i § 42 første ledd første punktum, må innløsningskravet etter § 42 første ledd andre punktum dessuten begrenses til den del av eiendommen som er belagt med en slik regulering.

Etter plan- og bygningsloven § 43 nr. 1 kan det ved ekspropriasjon etter plan- og bygningsloven etter krav fra eier eller rettighetshaver bestemmes at ekspropriasjonen ”også skal omfatte grunn, bygning, rettighet eller annet som mister en vesentlig del av sin verdi for eieren eller rettighetshaveren hvis ekspropriasjonen blir satt i verk”. Bestemmelsen faller innholdsmessig sammen med oreigningsloven § 8. Ved Høyesteretts dom i Rt. 1968 side 14 (Sauda) er det avgjort at bestemmelsen gjelder tilsvarende ved krav om innløsning. Dette innebærer at dersom vilkårene etter plan- og bygningsloven § 43 nr. 1 er oppfylt, kan grunneieren også kreve innløst bebygde deler av eiendommen, og det uten hensyn til om denne del er belagt med en innløsningsberettiget regulering eller ikke.

8.5 Hvordan skal erstatningen fastsettes ved innløsning?

Bestemmelsene i plan- og bygningsloven § 42, jf. § 43 regulerer bare tidspunktet for når ekspropriasjon skal iverksettes og omfanget av denne, og ikke spørsmålet om hvordan erstatningen skal fastsettes. Ved fastsettelsen av erstatningen gjelder vanlige ekspropriasjonserstatningsrettslige regler, se Rt. 1998 side 1140 (Akerselva Miljøpark) på side 1150. Dette innebærer at dersom de vilkår som rettspraksis har oppstilt for å se bort fra arealplanen, ikke er oppfylt, må bindende arealplaner legges til grunn. Dette innebærer at det ved innløsning av grunn som er regulert til offentlig trafikkområde, byggeområde for offentlige bygninger eller grav- og urnelund, skal ses bort fra planen og gis erstatning ut fra påregnelig alternativ regulering. Ved innløsning av grunn som er regulert til fellesområde, skal det på de vilkår som følger av ”strøksprinsippet”, gis byggegrunnserstatning. Ved innløsning av grunn som er regulert til andre formål, skal bindende arealplaner legges til grunn ved erstatningsfastsettelsen.

8.6 Gir forslag fra Ekspropriasjonserstatningsutvalget grunn til å foreslå endringer i bestemmelsen om innløsning?

Som det fremgår av punkt 5.4.3 ovenfor, foreslår utvalgets leder og medlemmene Abrahamsen, Bjella og Rekve at det ikke bare ved regulering til offentlig trafikkområde og til offentlige bygninger og anlegg skal ses bort fra bindende arealplaner ved fastsettelsen av erstatning ved ekspropriasjon, men også ved regulering til friområde. Dette gir imidlertid etter deres oppfatning ikke grunnlag for å endre reglene om innløsning.

Begrunnelsen for at grunneierne ved regulering til friområder kan kreve innløsning etter plan- og bygningsloven § 42, er at det ved slik regulering som regel er nødvendig med eiendomsovergang til det offentlige for at reguleringen skal kunne gjennomføres, se punkt 8.2 ovenfor. Dette innebærer at lovgiverne i forhold til innløsningsretten har tatt konsekvensen av at regulering til friområde har karakter av en ”tilegnelsesregulering”. Slik utvalgets leder og medlemmene Abrahamsen, Bjella og Rekve ser det, medfører deres forslag bare at det blir trukket den samme konsekvens i forhold til erstatningsfastsettelsen.

Etter Ekspropriasjonserstatningsutvalgets oppfatning er innløsningsbestemmelsene i plan- og bygningsloven §§ 42 og 43 vanskelig tilgjengelige. Dersom den regulering som gir innløsningsrett, bare hviler på en del av eiendommen, beror spørsmålet om innløsning på om en ekspropriasjon av denne delen medfører at vilkårene for erstatning etter § 32 nr. 1 er oppfylt, se punkt 8.3 ovenfor. Bestemmelsen om erstatning i § 32 nr. 1 er også komplisert oppbygd. I tillegg kommer at den ikke er uttømmende, men må suppleres med alminnelige rettsgrunnsetninger på grunnlag av analogi fra Grunnloven § 105. Det kan i denne forbindelse også være grunn til å nevne at det i rettspraksis på ulovfestet grunnlag er utviklet regler om erstatningsansvar for kommunen på objektivt grunnlag for prosjekteringsutgifter som blir verdiløse på grunn av reguleringsendring, se Rt. 1994 side 813.

Det er etter utvalgets syn behov for å foreta en total gjennomgang av bestemmelsene om erstatning og innløsning i §§ 32 og 42, jf. § 43 og andre regler om erstatning og innløsning på grunn av rådighetsbegrensninger. Dette faller imidlertid utenfor utvalgets mandat.

Utvalget har vurdert om det burde foreslå en klargjøring av bestemmelsene i §§ 32 og 42, jf. § 43, og da slik at de retningslinjer som har utviklet seg i rettspraksis om erstatning for rådighetsbegrensninger og tapte prosjekteringskostnader, blir kodifisert. Selv om det ikke blir foretatt realitetsendringer, kan borgernes behov for å kunne forutberegne sin rettsstilling tale for en slik kodifikasjon. Siden en slik klargjøring og kodifikasjon ikke vil være en følge av de regler som utvalget foreslår om erstatning ved ekspropriasjon, har imidlertid utvalget kommet til at også dette faller utenfor utvalgets mandat.

8.7 Bemerkninger fra medlemmet Fleischer med subsidiært forslag til endring av plan- og bygningsloven §§ 21 og 42

Medlemmet Fleischer vil generelt reservere seg overfor fremstillingen i dette kapittel. Den er etter hans oppfatning ikke tilstrekkelig kritisk og ikke tilstrekkelig dyptpløyende.

Fremstillingen kan også skape et uheldig inntrykk av at det her gis nye bidrag til forståelsen av disse spørsmål.

Etter Fleischers syn faller spørsmålene utenfor utvalgets mandat så lenge forslagene ikke er en konsekvens av utvalgets forslag vedrørende erstatningsutmålingen ved ekspropriasjon, eller noe det blir behov for som følge av slike forslag. (Se derimot Fleischers subsidiære forslag, som det kan bli behov for dersom forslaget fra utvalgets leder og medlemmene Abrahamsen, Bjella og Rekve om å se bort fra bindende arealplaner ved regulering til friområder, skulle vinne frem, jf. straks nedenfor.)

Det kan også virke noe uheldig at man fremhever et enkelt ord, en lovtekst, på den måten at det sies at når loven taler om ”regningssvarende utnyttelse”, så betyr det at en hvilken som helst ”utnyttelse” alene ikke er tilstrekkelig.

En slik fremheving av en kvalifiserende (begrensende) betegnelse foran et ord er normalt fullstendig overflødig. Når det står i vernepliktloven (lov av 17.7.1953 nr. 29) § 3 at ”norsk mannlig statsborger” er vernepliktig fra det år han fyller 19, er det ikke nødvendig å føye til i en omtale av loven at kvinner ikke har verneplikt, eller at verneplikten ikke inntrer før det år vedkommende mannlige statsborger fyller 19 – eller mao. at yngre personer, eller for den saks skyld babyer, ikke omfattes av lovteksten. Lovteksten alene er tilstrekkelig.

Når det står i kjøpslovens § 25 første ledd (lov 13.5.1988 nr. 27) at en forsinkelse gir kjøperen rett til å heve når forsinkelsen medfører ”vesentlig kontraktsbrudd”, er det heller ikke nødvendig å føye til at dette betyr at ikke ethvert ”kontraktsbrudd” er tilstrekkelig. Heller ikke dette gir noe ekstra bidrag til forståelsen av lovteksten, eller mao. gjeldende norsk lov.

Det en slik overflødig fremheving kan gi inntrykk av, er derimot at utvalget – eller enkelte av dets medlemmer – har en skjult agenda; i den forstand at de ønsker å legge noe mer i spesielt den del av lovteksten som fremheves, enn det de to ord (eller flere) lest i sammenheng egentlig innebærer. Det er uheldig at det gis et slikt inntrykk av ”spesielle ønskemål” – selv om det i realiteten er så at noen slik skjult agenda ikke foreligger.

Dersom forslaget fra Skoghøy m.fl. om særerstatning for innehaveren av et areal – uten hensyn til reguleringsplanen, og dermed ut over den reelle økonomiske verdi – skulle få tilslutning i det videre lovarbeid mht. friarealer (plan- og bygningsloven § 25 nr. 4), er det grunn til å unnta disse tilfellene fra grunneiers rett til å kreve innløsning etter plbl. §§ 21 og 42.

Hvis man ønsker å gi enkelte grunneiere en slik fordel, er det ikke grunn til å la grunneieren selv ” sette spillet i gang” ved å forlange ekspropriasjon til den forhøyede pris på en tid da kommunen selv ikke ønsker å foreta ekspropriasjonen og binde opp kommunens midler til dette. Faktum er at reguleringer til friarealer kan bli stående i lang tid, fordi det i øyeblikket ikke er mulig å stille midler til disposisjon til gjennomføring av planen; i relasjon både til ervervet av selve friarealet(ne) og de anlegg og utbygginger mv. som friarealet kan ha sammenheng med. Reguleringen til friareal kan også bli endret i mellomtiden.

Det er ingen forsvarlig grunn til at den enkelte eier – som i fremtiden eventuelt skal ha status som ekspropriat – skal kunne tvinge fram en eventuelt ”prematur” beslagleggelse av kommunale midler. Det må også tas hensyn til de tilfeller der ekspropriasjon ikke vil være nødvendig i det hele tatt; fordi friarealet ”realiseres” i kraft av friluftsloven og gammel sedvane i utmarksområder, fordi det kan bli aktuelt med en ordning gjennom utbyggingsavtaler, etc. Heller ikke i slike tilfeller er det på sin plass med en ordning der grunneier kan velge ekspropriasjon ”straks” – eller mao. tidspunktet, jf, forholdet til plbl. § 40.

Når ekspropriasjon ikke er det adekvate middel fra kommunens synspunkt sett, er det ingen grunn til å la grunneieren fremtvinge en ekspropriasjon gjennom en lovparagraf og en mekanisme som i realiteten bare angår det rent tidsmessige (jf. her ordet ”straks” i plbl. § 21 og § 42).

I denne forbindelse er det grunn til også å drøfte om det Nora Eiendom forsøkte med sitt krav om innløsning i det tilfellet som ble avgjort i Rt. 1998 s. 1140, ikke bare var en misforståelse og dermed et misbruk av reglene om innløsning i plbl. § 42 – eller, om man vil, en misforståelse og et misbruk av den helt spesielle innløsningsordning som nettopp denne paragraf representerer (og som har et snevrere omfang og siktemål enn andre innløsningsbestemmelser, som naturvernloven § 20 c).