1 Bakgrunn, oppnevning, mandat, arbeidsform og sammendrag

1.1 Bakgrunn

Stortinget traff 15. februar 2000 følgende vedtak:

”Stortinget ber Regjeringen nedsette et eget lovutvalg med formål å komme fram til en lovregel om forholdet mellom reguleringsplan og ekspropriasjonserstatning, som på en klarest mulig måte foretar de nødvendige rettslige grensedragningene.”

Vedtaket var i samsvar med Justiskomiteens tilråding i Innst. O. nr. 39 (1999-2000), der komiteen behandlet forslag fra stortingsrepresentantene Bjørn Hernæs og Ansgar Gabrielsen om endring i lov av 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom § 5, jf. Dok. nr. 8:66 (1998-99). De foreslo § 5 tredje ledd formulert slik:

”Det skal ikkje takast omsyn til verdiendringar som kjem av oreigningstiltaket eller den reguleringsplan eller annan offentleg plan det vert oreigna etter,eller av gjennomførde eller planlagde investeringar eller verksemd som har direkte samanheng med oreigningstiltaket.”

Et tilsvarende forslag var et av flere som ble fremmet i 1996 ved Dok. nr. 8:87 (1995-96). I Innst. O. nr. 65 (1996-97) gikk flertallet ikke inn for forslaget, og Stortinget vedtok det ikke.

I Dok.nr.8:66 (1998-1999) vises det innledningsvis til at den private eiendomsretten har et grunnlovsfestet vern gjennom eierens krav på full erstatning ved ekspropriasjon, jf. Grunnloven § 105. For forslagsstillerne er det et viktig utgangspunkt at ingen skal risikere å tape det de eier, uten tilfredsstillende kompensasjon. Videre uttales:

”Forslagsstillerne har registrert at Høyesteretts praksis den senere tid har medført at innholdet i grunneiernes erstatningsrettslige vern på noen punkter er blitt svakere enn forutsatt av Stortinget da ekspropriasjonserstatningsloven ble vedtatt i 1984. Forslaget tar sikte på å rette opp en skjevhet i loven slik den lyder i dag.”

Forslagsstillerne fremholder at ”[d]et lovforslaget tar sikte på å holde utenfor påregnelighetsvurderingen, er imidlertid ikke enhver offentlig plan. Lovforlaget gjelder ’den reguleringsplan eller annen offentleg plan som det vert oreigna etter’. Det er koblingen mellom reguleringsplan og ekspropriasjon forslaget retter seg mot; den manglende rettssikkerhet ved at reguleringsmyndigheten selv får bestemme hva ekspropriasjonserstatningen skal bli.”

Det gis deretter følgende beskrivelse av utviklingen etter 1997:

”Høyesterett har hatt flere ekspropriasjonssaker til behandling de siste årene. Blant annet den såkalte ’Nedre Foss’-saken fra 1. juli 1998 Rt 1998 1140, hvor Høyesterett avslo erstatning med bakgrunn i at innløsningskravet var en reguleringsplan som utla eiendommen på Nedre Foss til friområde. Dommen er avsagt under dissens (4-1) med hensyn til erstatningsfastsettelsen, hvor den dissenterende dommeren uttaler:

’Å rive vekk det økonomiske fundament som ligger i eierposisjonen til slike eiendommer, ved at det offentlige får erverve dem til en pris som baseres på den verdi de måtte ha når utnyttelsen er begrenset ved en friområderegulering, fremstår for meg som helt uakseptabelt og i strid med vederlagsloven og med Grunnloven § 105’. Rt 1998 1140 og Rt 1998 1158.

I tillegg til denne avgjørelsen kom Høyesterett til et lignende resultat i en dom fra 16. februar 1999. Rt 1999 213[.] Også i denne saken blir en offentlig reguleringsplan brukt som begrunnelse for at ekspropriasjonserstatningen settes etter verdien av tomten regulert til friområde, og ikke tomteverdien.

Den nevnte rettspraksisen viser at ’Totendommen’ fra 1996 Rt 1996 521 (Også omtalt som ’Lenadommen’) ikke har fått den innvirkning som flere forutsatte ved behandlingen av forslaget forrige gang. Det avgjørende må være hvordan inngrepet påvirker eiendommen, ikke hva samfunnet har som mål med inngrepet.

Rettstilstanden gjør at det derfor er nødvendig å ta saken opp på nytt.

Forslagsstillerne mener at rettspraksis har utviklet seg slik at grunneiere kan risikere å bli rammet urimelig hardt av offentlige reguleringer. Hensynet til forutsigbarhet og hensynet til likebehandling av grunneiere tilsier en justering av loven.”

Med hensyn til konsekvenser uttaler forslagsstillerne at den foreslåtte endringen av ekspropriasjonserstatningsloven § 5 ”vil ikke medføre at skjønnsretten kan fastsette erstatning etter tomteverdien over alt. Fremdeles skal hovedregelen i § 5 gjelde om at det skal tas utgangspunkt i ’den påreknelege utnytting som det røynleg er grunnlag for etter tilhøva på staden’.” De uttaler videre:

”Det skal ses bort fra verdiendringer som alene følger av den reguleringsplan eller annen offentlig plan det blir ekspropriert på grunnlag av. Det skal således verken tas hensyn til verdireduksjoner eller verdistigninger som følger av planen alene.

Ut fra likhetsbetraktninger finner forslagsstillerne det urimelig at ekspropriater som får ekspropriert sin eiendom på grunnlag av en reguleringsplan skal stilles erstatningsmessig dårligere enn andre ekspropriater. Dette poenget understrekes ytterligere av at det kan være noe tilfeldig hva et område er regulert til. Det er også betenkelig at myndighetene gjennom sine reguleringsplaner kan bestemme hvilken erstatning grunneierne skal ha krav på.”

Justisminister Odd Einar Dørum avgav uttalelse til forslaget ved brev til Stortingets justiskomite 2. desember 1999. (Justisministerens brev er inntatt som vedlegg til Innst. O. nr. 39 (1999-2000).) Han konkluderte med å frarå at forslaget i Dok. nr. 8:66 (1998-99) ble vedtatt. I brevet uttalte justisministeren bl.a. følgende:

”Forslaget griper fatt i en sentral og sammensatt problemstilling; spørsmålet om hvilken betydning reguleringsplaner skal ha når det skal fastsettes skadebot for oreigning. Jeg er av den oppfatning at forslaget reiser spørsmål som må vurderes nøye, at det er nødvendig med en gjennomgang av rettspraksis, og at det i loven bør bli gitt nærmere regler om problemstillingen. Rettstilstanden i dag er ikke på alle måter tilfredsstillende. Jeg vil likevel klart frarå at det nå fremsatte forslaget blir vedtatt som lov. Forslaget er etter ordlyden for vidtgående, og vil reise vanskelige tolkningsspørsmål. [- - -]

Rettstilstanden når det gjelder reguleringsplaners betydning ved fastsetting av skadebot ved oreigning er kompleks og bygger på et omfattende domsmateriale. Jeg vil peke på at skadeboten ved oreigning fastsettes av skjønnsretter. Legmannselementet spiller der en viktig rolle. En for lite tilgjengelig rettstilstand kan i seg selv føre til ulik behandling av like tilfeller. Og selv om dette ikke skjer, kan de konkrete avgjørelsene bli vanskelige å forstå for de private partene. Jeg ser det fremsatte private lovforslaget som et uttrykk for at tiden er inne for å gripe fatt i denne problematikken. Jeg mener på denne bakgrunn at rettstilstanden her bør drøftes helhetlig innenfor et eget lovutvalg med sikte på å komme frem til en lovregel som på en klarest mulig måte foretar de nødvendige rettslige grensedragningene.

Skjønns- og høyesterettspraksis etter ekspropriasjonserstatningslovens vedtakelse i 1984 har ført til at det aktuelle problemkomplekset i dag er langt bedre belyst enn tilfellet var i 1984. Utgangspunktet for et lovarbeid i denne materien er langt bedre i dag enn det var før 1984-loven ble vedtatt.

Mitt utgangspunkt er at gjeldende lovs hovedprinsipp må opprettholdes: Utgangspunktet ved fastsetting av skadeboten må fortsatt være at gjeldende og bindende reguleringsplaner legges til grunn, også der disse er det formelle rettslige grunnlaget for oreigningsvedtaket. Et lovarbeid bør ha som siktemål å få trukket opp grensene for når det unntaksvis skal ses bort fra denne hovedregelen. Det er da naturligvis ikke gitt at man finner at grensene på alle måter bør trekkes slik som i dag. Trolig vil det vise seg at en egen bestemmelse i ekspropriasjonserstatningsloven om dette vil være hensiktsmessig.”

I Innst. O. nr. 39 (1999-2000) mente justiskomiteens medlemmer samlet at det ”er behov for en juridisk avklaring før en tar endelig stilling til det framlagte lovforslaget. Komiteen viser i denne sammenheng til kommentarene fra justisminister Odd Einar Dørum til behandling av Dokument nr. 8:66 (1998-1999) i brev til komiteen av 2. desember 1999”.

Komiteen pekte videre på

”at rettstilstanden når det gjelder forholdet mellom reguleringsplan og ekspropriasjonserstatning er et vanskelig og kontroversielt spørsmål. Gode grunner tilsier at det kan være behov for å trekke opp en klarere grense som bidrar til å fjerne de mulige uklarheter som i dag eksisterer. [...] Komiteen ber departementet opprette et eget utvalg som får i oppgave å se nærmere på de problemstillinger som reiser seg i forbindelse med forholdet mellom reguleringsplan og ekspropriasjonsertatning, og at saken deretter forelegges Stortinget i egnet form.”

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, erklærte seg enig i intensjonen bak forslaget. Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet ville avvente resultatet av den juridiske utredning som skal foretas, før en konklusjon trekkes. Disse medlemmer viste for øvrig til sine merknader da samme spørsmål var behandlet i Innst. O. nr. 65 (1997-1998).

I debatten i Odelstinget 1. februar 2000 (Stortingsforhandlinger (1999-2000) side 250-251) uttalte justisminister Dørum bl.a. følgende:

”Saken gjelder et forslag om at Stortinget skal vedta å be Regjeringen ’nedsette et eget lovutvalg med formål å komme frem til en lovregel om forholdet mellom reguleringsplan og ekspropriasjonserstatning, som på en klarest mulig måte foretar de nødvendige rettslige grensedragningene’. Et slikt vedtak bygger på mitt forslag ved brev av 2. desember 1999 til Stortingets justiskomite om å få rettstilstanden drøftet helhetlig innenfor et lovutvalg, med sikte på å komme fram til en slik lovregel.

Jeg mener at Dokument nr. 8:66 for 1998-1999 har grepet fatt i en sentral og sammensatt problemstilling, at forslaget reiser spørsmål som må vurderes nøye, og at rettstilstanden i dag ikke på alle måter er tilfredsstillende. Samtidig vil jeg gi uttrykk for at som utgangspunkt må gjeldende lovs hovedprinsipp opprettholdes. Som utgangspunkt må altså fastsettingen av erstatning ved ekspropriasjon bygge på eiendommens verdi ved lovlig bruk av eiendommen, altså ved slik arealbruk som er tillatt etter bindende offentlige arealdisponeringsplaner. Men det er ikke gitt at reglene i detaljene på alle måter bør forbli slik som i dag.

Arbeidet i det lovutvalget som skal bli nedsatt, skal ha som siktemål å komme fram til en lovregel om betydningen av bindende arealdisponeringsplaner for erstatningen ved ekspropriasjon.

Jeg vil ikke nå binde meg opp når det gjelder hvordan saken skal vurderes etter at en slik utredning med et slikt siktemål er avgitt. Mitt utgangspunkt er at jeg ønsker å ha en åpen holdning til dette. Saken gjelder et komplekst lovspørsmål som kan ha ulike ringvirkninger. Jeg vil derfor se konsekvensene av mulige lovendringer utredet før jeg tar et realitetsstandpunkt. Jeg vil også se utvalgets vurdering av hvilken rettsavklarende virkning man kan oppnå ved en lovfesting, før jeg tar et endelig standpunkt. Utvalgsarbeidet skal ha som siktemål å legge fram et lovforslag, men jeg ønsker å se utvalgets frie vurdering av om lovfesting eller lovendringer er tilrådelig. Bare slik, uten politiske forhåndsbindinger når det gjelder dette, kan man ved den etterfølgende politiske vurdering få et best mulig faglig grunnlag for å ta sitt politiske standpunkt. Lovendringer på dette feltet berører ikke bare borgerne og det offentlige i rollene som parter i ekspropriasjonssaker, men har også andre viktige sider. Saken kan få følger for bl.a kommunenes økonomi og det kommunale selvstyret, prisdannelsen i eiendomsmarkedet og det offentliges arealbrukstyring, og den kan få miljøkonsekvenser i vid forstand. Den offentlige arealbrukstyringen, som i høy grad berøres av saken, har betydning bl.a for hvordan norsk landskap og natur i fremtiden skal se ut og være tilgjengelig for allmenn ferdsel.

Jeg mener det er grunn til å understreke at det ved et lovarbeid på dette feltet generelt er viktig å vurdere et lovforslags konsekvenser inngående før et endelig og bindende standpunkt blir tatt.”

1.2 Oppnevning

Ved kongelig resolusjon av 16. mars 2001 ble det oppnevnt et utvalg som skal fremlegge lovutkast vedrørende arealplaners betydning for ekspropriasjonserstatningsutmålingen. Om utvalgets sammensetning er bl.a. uttalt at det bør besettes ”med juridisk og lovteknisk ekspertise og dertil en særlig ekspertise som gjør at utvalget kan få frem og beskrive konsekvensene av de ulike lovutkast best mulig”.

Som utvalgets leder ble oppnevnt høyesterettsdommer Jens Edvin Andreassen Skoghøy.

Som øvrige medlemmer av utvalget ble oppnevnt:

• Siviløkonom Svein Abrahamsen, Riksrevisjonen

• Advokat Kristin Bjella, Advokatfirma Haavind Vislie DA, Oslo

• Professor Carl August Fleischer, Universitetet i Oslo

• Senioringeniør Dagfinn Løyland, Vegdirektoratet

• Rådmann Kristina Nilssen, Nesodden kommune

• Advokat Tor N. Rekve, Advokatene Rekve, Pleym & Co, Tromsø

• Advokat Elisabeth Stenwig, Regjeringsadvokaten

Utreder, nå nestleder i Høyesteretts juridiske sekretariat, Børre W. Lyngstad, har vært utvalgets sekretær.

Utvalgets medlem Fleischer vil bemerke at han savner opplysninger om vurderinger av utvalgets sammensetning, derunder vurderinger angående habilitetsspørsmål.

1.3 Mandat

Utvalget har hatt følgende mandat:

”1. Utvalget skal utarbeide utkast til lovregler som regulerer når det skal bli sett bort fra en bindende arealdisponeringsplan ved erstatningsutmåling etter ekspropriasjonserstatningsloven §§ 5 og 6. Det skal utarbeides alternative lovutkast, se nedenfor.

Som hovedprinsipp skal fastsettingen av erstatning ved ekspropriasjon fortsatt bygge på eiendommens salgs- eller bruksverdi basert på lovlig bruk av eiendommen, altså ved slik arealbruk som er tillatt etter bindende offentlige arealdisponeringsplaner. Men sakens hovedspørsmål er dette: Bør grunneiere i større grad enn i dag få erstatning som innfrir faktiske forventninger som de ut fra tidligere plansituasjoner eller uavklarte plansituasjoner kan ha hatt knyttet til innløste eller eksproprierte rettigheter, selv om dette gir høyere erstatning enn rettighetenes aktuelle virkelige omsetningsverdi eller bruksverdi? Eller har gjeldende rettstilstand så gode grunner for seg at den i det vesentlige bør opprettholdes som den er?

Lovutkastene skal også fastsette hvordan erstatningsutmålingen skal skje der det blir sett bort fra en bindende arealdisponeringsplan ved erstatningsutmålingen. Utvalget kan vurdere nærmere på hvilket grunnlag erstatningsutmålingen bør skje i slike tilfeller.

2. Utvalget skalforeta en selvstendig og fri vurderingav om lovfesting eller lovendringer er tilrådelig. Men i alle tilfeller skal minst to alternative lovutkast utarbeides i tråd med følgende:

Minst ett lovutkast skalbaseres på gjeldende retts grunnprinsipp om at den eksproprierte eiendoms fremtidige lovlige utnyttingsmuligheter heltvesentlig blir lagt til grunn for verdsettingen ved utmåling av erstatning ved innløsning og ekspropriasjon, slik disse utnyttingsmulighetene gir seg utslag i en aktuell bruks- eller salgsverdi for eiendommen. Dette utkastet skal baseres på uendret ressursbruk, dvs. på at det offentliges kostnader ved å yte ekspropriasjonserstatning – både samlet sett og når det gjelder kommunesektoren isolert sett – ikke skal overstige dagens kostnader i nevneverdig omfang. Praktisk sett innebærer dette at ett lovutkast tilnærmet skal innebære en kodifikasjon av dagens rettstilstand, men uten at utkastet nødvendigvis i detaljene må trekke grensene som etter gjeldende rett. Det må tas sikte på at de nødvendige grensedragningene skal være så klare som mulig, for å gi forutberegnelig anvendelse og best mulig forståelse av reglene.

Utvalget bes i tillegg å vurdereom utvalget bør utarbeide ett alternativt lovutkast som i større utstrekning enn etter dagens rettstilstand utmåler ekspropriasjonserstatning som reflekterer den gjeldende og bindende arealdisponering. Dette bør særlig bli overveiet dersom reglene ved slike endringer også blir vesentlig klarere og enklere å anvende enn dagens regler. Rettspraksis med utgangspunkt i Rt. 1996 s. 521, herunder bl.a. Rt. 1997 s. 1914, har etter departementets vurdering gitt et nytt særlig grunnlag for å se bort fra gjeldende arealdisponering ved erstatningsutmålingen, jf. statsråd Dørums brev til Stortingets justiskomite 2. desember 1999, som er inntatt som vedlegg til Innst. O. nr. 39 (1999-2000). Dette særlige grunnlaget kan hevdes å være mindre konsistent i en større sammenheng: Et utgangspunkt etter gjeldende rett er at offentligrettslig arealdisponering normalt skjer uten erstatningsansvar for det offentlige, og normalt også uten å følges av innløsning eller ekspropriasjon av de berørte arealene. Eiendomsverdiene i landet er for alt utnyttbart areal fundamentalt avhengig av den offentligrettslige arealdisponeringen som skjer. Eiendomsverdiene påvirkes ved dette både til gunst og ugunst for grunneierne, og det skjer i alminnelighet ikke noen utjevning mellom disse. Det kan stilles spørsmål ved om det forhold at en innløsning eller ekspropriasjon etterfølger en rådighetsinnskrenkning (bindende arealdisponeringsplan), gir rimelig grunn til å gi grunneieren en økonomisk sett bedre stilling enn andre, som normalt må finne seg i at arealdisponeringen styrer eiendomsverdien. På den annen side er ikke departementet fremmed for at unntak kan la seg forsvare, se særlig naturvernloven § 20 første ledd som et eksempel på at lovgiver har vurdert unntak som å være rimelig, selv om dette gir en inkonsistent rettstilstand sett i et større perspektiv.

Videre skalminst ett utkast bygge på at det i større utstrekning enn etter dagens rettstilstand skal ses bort fra den bindende arealdisponeringsplanen ved utmålingen av ekspropriasjonserstatning, slik at grunneierne i flere tilfeller vil få utmålt ekspropriasjonserstatningen på linje med det som etter gjeldende rett i visse tilfeller følger av Rt. 1996 s. 521 og oppfølgende rettspraksis. En slik retning på lovarbeidet synes å være en nødvendig følge av at det blir bygget på intensjonen i Dok. nr. 8:66 (1998-99), jf. flertallsforutsetningen i Innst. O. nr. 39 (1999-2000). Justisdepartementet ønsker at et utkast som tar utgangspunkt i dette blir utarbeidet, drøftet og konsekvensvurdert. Også ved utformingen av dette utkastet skal det legges vekt på å oppnå en mest mulig forutberegnelig rettstilstand.

Departementet vil understreke at dersom utvalget eller utvalgets enkeltmedlemmer på fritt og selvstendig grunnlag finner at den beste løsning vil avvike fra de lovutkast som skalutarbeides, står man fritt til i tillegg å utarbeide, drøfte og konsekvensvurdere et eget alternativt lovutkast som man for egen del vil gå inn for.

3. Utvalget skal sammenlikne og vurdere de ulike alternative lovutkastene. Utvalget må legge vekt på å få konsekvensene av hvert utkast utredet så grundig som mulig. Utvalget skal redegjøre for de samfunnshensynene som avgjørelsene i de grunnleggende dommene i Rt. 1970 s. 67, jf. Rt. 1918 s. 403 bygger på, og vurdere om og i tilfelle hvordan de ulike lovutkastene lar seg forsvare i lys av disse hensynene.

Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene skal utredes i samsvar med kgl. res. 18. februar 2000 (utredningsinstruksen) kapittel 2. Utvalget skal legge vekt på å klarlegge følger lovutkastene kan få for forskjellige samfunnsinteresser.

Særlig vil departementet fremheve at det ønsker å få vurdert konsekvensene for den samlede offentlige arealstyring og arealplanlegging. Videre ønskes det konsekvensvurderinger relatert til mulige miljøeffekter i bred forstand, og til mulige følger for allmennhetens muligheter for rekreasjon i nærområdene der folk bor og i kystområdene. Konsekvensanalysen må vise hvordan lovutkastene vil slå ut i forhold til en politisk målsetting om å kunne hindre tap og oppstykking av arealer – særlig sårbare naturtyper – gjennom nedbygging og andre inngrep.

Der det vil være vanskelig å foreta konkrete konsekvensvurderinger, skal utvalget utarbeide en rekke illustrerende eksempler på hvordan lovutkastene vil virke i forskjellige tenkte situasjoner der ulike samfunnsinteresser er involvert.

Videre ønskes beregnet hvordan lovutkastene vil slå ut for ulike forvaltningssektorer. Som en del av dette skal det gis anslag for og illustrerende eksempler på hvordan økte kostnader kan påregnes å få ringvirkninger for sektorenes totale ansvarsområder, forutsatt at disse ikke tilføres økte midler for å dekke økte kostnader. Særlig ønsker departementet anslag for hvordan mulige lovendringer vil slå ut for kommunesektoren, sammen med vurderinger av eller eksempler på hvordan dette kan ventes å slå ut på områder som kommunene har ansvaret for, slik som skolesektoren, helsesektoren m. m. Det er i denne sammenheng av interesse å gå inn på om og i tilfelle hvordan bl. a. øremerking av statlige overføringer til kommunene, lovbestemte rettighetsregler for bestemte forvaltningsområder og praktisk forekommende kontraktsrettslige bindinger vil styre nødvendige kommunale kutt i bestemte retninger hvis kommunene selv må dekke inn økte utgifter. Dersom lovendringer kan ventes å slå systematisk ulikt ut for ulike typer kommuner – f. eks. kommuner i befolkningstette områder (som det sentrale Østlandsområdet og byområder generelt), kommuner med stor innflytting (som i Akershus) eller kommuner i utkantområder – ønsker departementet å få dette frem så godt som mulig.

Ved konsekvensvurderingene skal det tas i betraktning at ekspropriasjonserstatningsreglene får virkning også ved innløsning etter krav fra den som skal ha erstatning. Det skal vurderes i hvor stort omfang det kan ventes en økning av innløsningskravene fra private som følge av eventuelle regelendringer, og følgene av dette igjen.

Også konsekvenser for private parter som er eksproprianter, eller for private parter som det offentlige eksproprierer til fordel for, skal vurderes.

4. Utvalget kan vurdere forholdet til reglene om grunneiers rett til å kreve arealer innløst av det offentlige mot ekspropriasjonserstatning. Utvalget kan foreslå endringer i innløsningsreglene, dersom dette blir funnet mest hensiktsmessig ut fra sammenhengen med endringer som foreslås i ekspropriasjonserstatningsloven. Også slike endringsforslag skal konsekvensvurderes.

Konsekvensvurderingene av mulige endringer i ekspropriasjonserstatningsloven skal foretas både under den forutsetning at eventuelle forslag om endringer av innløsningsreglene blir vedtatt som lov, og under den forutsetning at slike forslag ikke blir fulgt opp.

5. Utvalget skal vurdere om rettsregelen som følger av ekspropriasjonserstatningsloven § 6 første ledd andre punktum, kan formuleres på en klarere måte. I så tilfelle ønsker departementet utarbeidet et lovutkast. Dersom utvalget finner at en vesentlig klarere lovregel kan oppnås ved mindre realitetsendringer, kan dette foreslås. Endringenes administrative og økonomiske konsekvenser skal i tilfelle vurderes. Paragraf 6 første ledd andre punktum ble vedtatt av Stortinget ved lov 19. juni 1997 nr. 81, og lovutvalget skal legge vekt på at regelen også etter eventuelle mindre realitetsendringer skal bygge på det som er dens intensjon etter lovforarbeidene.

6. Utvalget bes avgi sin utredning til Justisdepartementet innen 1. januar 2003.”

Utvalget har senere fått utsatt fristen for å avgi utredning til 1. desember 2003.

1.4 Utvalgets arbeid

Utvalget har avholdt 18 ordinære møter – herunder to to-dagers møter.

I tråd med mandatet har utvalgets arbeid vært lagt opp slik at utvalget først har tatt sikte på å kartlegge gjeldende rett. Deretter har utvalget vurdert om det er behov for endringer.

Som det er bedt om i mandatet, har utvalget utformet et lovutkast som tar sikte på å kodifisere dagens rettstilstand om arealplaners betydning for erstatningsfastsettelsen ved ekspropriasjon. Utvalget har også utarbeidet et lovutkast som søker å klargjøre bestemmelsen om erstatning for naturressurser i gjeldende lovs § 6 første ledd første punktum.

Fire av utvalgets medlemmer fremmer forslag om at de unntak som rettspraksis har gjort fra hovedregelen om at bindende arealplaner skal legges til grunn ved erstatningsfastsettelsen ved ekspropriasjon, blir utvidet slik at det også blir gjort unntak ved regulering til friområder. De øvrige fire medlemmer mener at det ikke bør gjøres flere unntak fra hovedregelen enn det som er lagt til grunn i dagens rettspraksis. Ett av disse medlemmer – Fleischer – går prinsipalt inn for å innskrenke de unntak som i dag er antatt å gjelde.

I forbindelse med konsekvensutredningen av de ulike forslagene har utvalget foretatt en spørreundersøkelse rettet mot alle landets kommuner om bruken av reguleringsformålet friområde og erverv av areal regulert til dette formål. Som grunnlag for undersøkelsen utarbeidet utvalget ett foreløpig forslag til kodifikasjon av rettspraksis og ett foreløpig forslag hvoretter det ved erstatningsfastsettelsen også skal ses bort fra regulering til friområder. Etter at resultatene fra spørreundersøkelsen forelå, har utvalget hatt møter med fagpersoner innen arealplanlegging, eiendomsutvikling og eiendomserverv fra sju kommuner beliggende i sentrale strøk og med stor befolkning (Asker, Bærum, Oslo, Skien, Stavanger, Trondheim og Tromsø). I spørreundersøkelsen og de møter utvalget har hatt med representanter for de utvalgte kommuner, er kommunene særlig blitt bedt om å uttale seg om forslaget om at det ved erstatningsfastsettelsen også skal ses bort fra regulering til friområder.

I arbeidet med konsekvensutredningen har utvalget også benyttet eksisterende statistikk fra bl.a. Statistisk Sentralbyrå (SSB).

1.5 Sammendrag

Ifølge utvalgets mandat skal utvalget utarbeide utkast til lovregler som regulerer når det skal bli sett bort fra en bindende arealdisponeringsplan ved erstatningsutmåling etter ekspropriasjonserstatningsloven §§ 5 og 6. Utvalget skal foreta en selvstendig og fri vurdering av om lovfesting eller lovendringer er tilrådelig. Men i alle tilfeller skal minst to alternative lovutkast utarbeides i tråd med nærmere anvisninger i mandatet.

Som pålagt i mandatet, har utvalget utarbeidet ett lovutkast som kodifiserer dagens rettstilstand, basert på hovedregelen om at bindende arealplaner skal legges til grunn ved erstatningsfastsettelsen ved ekspropriasjon. Et samlet utvalg foreslår at denne hovedregelen videreføres. Den foreslås lovfestet i forslaget til § 5 tredje ledd første punktum.

Fra hovedregelen om at bindende arealplaner skal legges til grunn for erstatningsutmålingen, har det i rettspraksis vært gjort unntak i to tilfeller: For det første har det vært gjort unntak når eiendommen i planen er avsatt til visse offentlige anlegg, som for eksempel trafikkområder, grav- og urnelund m.v. For det andre har grunn som inngår som en del av et byggeområde, vært verdsatt som byggegrunn uten hensyn til om grunnen skal bebygges, eller om den er avsatt til formål som skal tilfredsstille fellesbehov for byggeområdet, for eksempel gater, veger, lekeplasser eller ”interne friområder”. Dette unntaket er kalt ”strøksprinsippet”. Det første unntakstilfellet er foreslått lovfestet i forslaget til § 5 fjerde ledd. Det andre unntaket er foreslått lovfestet i forslaget til § 5 femte ledd første punktum. Utvalgets medlem Fleischer har et eget forslag, jf. hans subsidiære forslag til § 6a nr. 3 og 4.

Når det gjelder unntaket som foreslås lovfestet i § 5 fjerde ledd, går alle medlemmene bortsett fra Fleischer inn for at også dette videreføres. Tre av medlemmene har imidlertid en annen begrunnelse for å opprettholde dette unntaket enn de fire øvrige medlemmene har. Flertallet på sju medlemmer går også inn for at unntaksregelen bør få anvendelse på ekspropriasjon av areal til offentlig bygg, noe som er lagt til grunn i flere underrettsavgjørelser avsagt etter Høyesteretts dom i Lenasaken, Rt. 1996 side 521.

Utvalgets medlem Fleischer er av den oppfatning at hovedregelen om at bindende arealplaner skal legges til grunn ved erstatningsfastsettelsen ved ekspropriasjon, også bør gjelde ved regulering til veger og offentlige anlegg og bygninger. Han fremsetter et eget lovforslag – til ny § 6a – i tråd med dette. Begrunnelsen for dette forslaget fremgår av kapittel 6, jf. vedlegg 1.

Ifølge flertallets forslag til § 5 fjerde ledd ”kan grunneigaren krevje” at erstatningen skal fastsettes ut fra påregnelig alternativ regulering. Bakgrunnen for at forslaget ikke går ut på at erstatningen skal fastsettes på grunnlag av påregnelig alternativ regulering, men at grunneieren kan kreve dette, er Høyesteretts dom i Rt. 2000 side 1997 (matjorddommen). Det er bare i tilfeller hvor reguleringen fører til en lavere erstatning, at grunneieren kan forventes å ville fremsette krav om at det skal ses bort fra planen.

Ifølge utvalgets mandat skal utvalget utforme forslag til en lovregel som bygger på at det i større utstrekning enn etter dagens rettstilstand skal ses bort fra den bindende arealdisponeringsplanen ved utmålingen av ekspropriasjonserstatning, slik at grunneierne i flere tilfeller vil få utmålt ekspropriasjonserstatningen på linje med det som etter gjeldende rett i visse tilfeller følger av Rt. 1996 side 521 og oppfølgende rettspraksis. Utvalgets leder og medlemmene Abrahamsen, Bjella og Rekve (Skoghøy m.fl.) fremmer forslag om at dagens unntak for offentlige trafikkområder og offentlige bygninger og anlegg blir utvidet til også å omfatte (eksterne) friområder. De fremholder at de hensyn som taler for at man ved erstatningsfastsettelsen ved ekspropriasjon ser bort fra regulering til offentlige trafikkområder og til offentlige bygninger og anlegg, også taler for å se bort fra planen ved regulering til friområde. Det at det skal ses bort fra planen ved regulering til friområde, innebærer imidlertid ikke at det uten videre skal utmåles erstatning etter byggegrunnsverdi. Det er den påregnelige regulering i tilfelle eiendommen ikke var blitt regulert til et formål som forutsetter offentlig eiendomsovertakelse, som skal legges til grunn ved verdsettelsen.

Utvalgets øvrige fire medlemmer går imot dette forslaget. De deler ikke synet til Skoghøy m.fl. på de hensyn som ligger bak forslaget. Det mener også at forslaget vil få uakseptable økonomiske og miljømessige konsekvenser for en del berørte kommuner, især byer og tettsteder. Det vises til drøftelsene i kapittel 5 og kapittel 6.

Ifølge utvalgets mandat kan utvalget vurdere forholdet til reglene om grunneiers rett til å kreve arealer innløst av det offentlige mot ekspropriasjonserstatning, og foreslå endringer i innløsningsreglene, dersom dette blir funnet mest hensiktsmessig ut fra sammenhengen med endringer som foreslås i ekspropriasjonserstatningsloven. I kapittel 8 behandler utvalget forholdet mellom krav om innløsning og erstatning. Utvalget fremmer ikke forslag til endringer i innløsningsreglene. Etter utvalgets syn er det behov for å foreta en total gjennomgang av bestemmelsene om innløsning og erstatning i plan- og bygningsloven §§ 32, 42, jf. 43 og andre regler om erstatning og innløsning på grunn av rådighetsbegrensninger. Dette faller imidlertid utenfor utvalgets mandat.

For det tilfellet at forslaget til Skoghøy m.fl. om å se bort fra planen ved regulering til friområde skulle bli vedtatt, fremsetter utvalgets medlem Fleischer forslag om å unnta disse tilfellene fra grunneiers rett til å kreve innløsning etter plan- og bygningsloven §§ 21 og 42.

Videre er utvalget pålagt å vurdere om rettsregelen som følger av ekspropriasjonserstatningsloven § 6 første ledd andre punktum, kan formuleres på en klarere måte. I så tilfelle ønsker departementet utarbeidet et lovutkast. Utvalget kan også foreslå mindre realitetsendringer, hvis en vesentlig klarere lovregel kan oppnås ved dette. Etter utvalgets syn må rekkevidden av bestemmelsen i alle fall langt på veg anses avklart ved Høyesteretts dom i Fosensaken, Rt. 1999 side 458. Bestemmelsen er foreslått omformulert i samsvar med dette, jf. forslaget til § 6 andre ledd.

Det er uenighet i utvalget om bestemmelsen i gjeldende lovs § 6 første ledd andre punktum kommer til anvendelse i fredningssaker. Flertallet i utvalget mener at det må være en forutsetning for at det etter bestemmelsen skal gjøres unntak fra de alminnelige regler om tilpasningsplikt for grunneieren, at den økonomiske verdien av ressursen i den aktuelle sak faktisk kommer eksproprianten til gode, og at bestemmelsen derfor ikke gjelder i fredningssaker. Flertallets lovforslag er utformet i tråd med dette syn. Medlemmet Rekve har et annet syn på hva som er gjeldende rett, og han har fremmet et mindretallsforslag i tråd med dette.

Etter gjeldende lovs § 6 første ledd andre punktum skal erstatningen for de naturressurser som er omtalt i bestemmelsen, fastsettes etter ”dagens pris”. Utvalget er av den oppfatning at det med ”dagens pris” menes de priser som reelt kan oppnås i markedet på det tidspunkt som etter lovens § 10 skal legges til grunn ved erstatningsfastsettelsen. Det er noe uenighet i utvalget om elementer i vurderingen av hva som vil være påregnelig utnyttelse av den aktuelle naturressursen. Medlemmene Fleischer, Løyland, Nilssen og Stenwig mener at det må være en forutsetning for at ekspropriaten skal få erstattet naturressurser etter ”dagens pris”, at det uavhengig av ekspropriasjonen ville ha vært mulig å omsette den aktuelle ressursen i det omfang som eksproprianten benytter seg av denne. Det vil da være et viktig element ved vurderingen av hvilken utnyttelse av ressursen som er påregnelig, å undersøke hvilket marked som finnes for salg av ressursen. Etter synet til utvalgets leder og medlemmene Abrahamsen, Bjella og Rekve knytter påregnelighetsvilkåret i gjeldende lovs § 6 første ledd andre punktum seg bare til at det uavhengig av ekspropriasjonen ville ha vært mulig å utnytte den aktuelle ressursen. Det kan etter disse medlemmers oppfatning ikke være noe vilkår at det uavhengig av ekspropriasjonen ville ha vært mulig å utnytte ressursen i det omfang eksproprianten gjør. – Det foreligger således to ulike forslag til § 6 andre ledd tredje punktum.

Utredningens kapittel 10 inneholder utvalgets konsekvensvurderinger. Utvalgets medlem Fleischer har reservert seg overfor dette kapittel. – For øvrig er det elementer av konsekvensvurderinger også i andre kapitler, der det har inngått som en naturlig del av drøftelsene.

Kapittel 10 dreier seg særlig om de økonomiske, miljømessige og administrative konsekvensene av forslaget til Skoghøy m.fl. om å se bort fra bindende arealplaner ved erstatningsfastsettelsen ved ekspropriasjon av (eksterne) friområder. Siden dette forslaget åpner for høyere erstatning til grunneiere ved ekspropriasjon i slike tilfeller, har utvalget ansett det som mest interessant å vurdere hvilke konsekvenser et slikt forslag kan få.

I konsekvensvurderingen antar utvalget at det først og fremst er kommunene som vil bli berørt av forslaget om å unnta (eksterne) friområder fra hovedregelen om at bindende arealplan skal legges til grunn ved verdsettelsen av areal ved ekspropriasjon. Statistikk viser at det først og fremst er kommunene som eksproprierer denne type ubebygde eiendommer. Staten og private eksproprierer i hovedsak andre typer eiendom.

Gjennomgående synes kommunene å ha ekspropriert svært få (eksterne) friområder i perioden fra 1999 til 2002, samtidig som kommunene betalte relativt beskjedne beløp for det enkelte området. I 2002 brukte kommunene 2 prosent av sine totale investeringsmidler til investeringer innen natur og nærmiljø, herunder til erverv av friområder, både gjennom ekspropriasjon og ved avtale med grunneiere.

I konsekvensvurderingen er antatt at forslaget samlet sett vil føre til merutgifter for kommunene, under den forutsetning at kommunene i samme grad som i dag erverver (eksterne) friområder etter en eventuell lovendring. Sett under ett for alle landets kommuner, vil merutgiftene antakelig være relativt beskjedne, men i noen tilfeller må det påregnes at utgiftene til erverv av (eksterne) friområder kan bli vesentlig høyere enn i dag. Forslaget vil først og fremst kunne få økonomiske konsekvenser når kommunene erverver areal hvor den påregnelige alternative utnyttelse ville ha vært byggeområde. Forslaget vil således antakelig få størst betydning for byer og tettsteder, som har størst utbyggingspress.

Forslaget vil i utgangspunktet antakelig ikke få store konsekvenser for kommunenes muligheter for å erverve areal til friområder i strandsonen. Men her vil kommunenes praktisering av adgangen til å dispensere fra forbudet mot bygging i 100-meters beltet være av betydning for erstatningsfastsettelsen. I de kommuner hvor dispensasjonsadgangen håndheves relativt liberalt, vil forslaget kunne føre til at det blir dyrere for kommunen å erverve friområder i strandsonen enn det som er situasjonen i dag.

I de kommuner der det vil være en betydelig risiko for økte utgifter til erverv av (eksterne) friområder, vil en konsekvens kunne bli at kommunene til en viss grad velger å regulere de aktuelle områdene til andre formål enn til friområder, for eksempel friluftsområder, for dermed ikke å pådra seg økte ervervsutgifter. En annen mulighet kan være at et mindre område innenfor et friluftsområde reguleres til friområde og opparbeides, istedenfor at hele området blir friområde. Dette vil begrense de økonomiske konsekvensene av forslaget, men vil kunne få miljømessige konsekvenser ved at områdene i mindre grad blir særskilt tilrettelagt for allmennhetens bruk.