3 Forfatningsrettslige og folkerettslige rammer

3.1 Innledning

Så vel nasjonale forfatningsmessige regler som internasjonale bindende regler setter grenser for hvilke regler den lovgivende myndighet kan vedta om ekspropriasjonserstatning. Den sentrale forfatningsbestemmelse på dette området er Grunnloven § 105, som stiller krav om full erstatning til den som må avgi sin eiendom. Når det gjelder internasjonale regler, er det en bestemmelse om vern av eiendomsretten i første tilleggsprotokoll til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, protokoll av 20. mars 1952, artikkel 1. Bestemmelsen inneholder ingen direkte regel om erstatning ved ekspropriasjon. Gjennom Den europeiske menneskerettighetsdomstolens praksis er statene gitt et skjønnsmessig spillerom ved erstatningsutmålingen, slik at en rimelig erstatning vil kunne være forenlig med bestemmelsen.

3.2 Forfatningsrettslig ramme

Som nevnt er Grunnloven § 105 den forfatningsrettslige bestemmelse som omhandler ekspropriasjonserstatning. Bestemmelsen lyder slik:

”Fordrer Statens Tarv, at Nogen maa afgive sin rørlige eller urørlige Eiendom til offentlig Brug, saa bør han have fuld Erstatning af Statskassen.”

Grunnloven § 105 bestemmer at det ved ekspropriasjon skal betales ”fuld Erstatning” til eieren av den eiendom som eksproprieres (ekspropriaten). Det er ikke nærmere bestemt i Grunnloven hva som skal anses som full erstatning. Med utgangspunkt i § 105 ble det gjennom en mangeårig rettspraksis utviklet nærmere regler om erstatningsfastsettelse ved ekspropriasjon. Det generelle utgangspunkt for disse reglene var at ekspropriatens økonomiske stilling ikke skulle bli dårligere som følge av ekspropriasjonen.

Et spørsmål som har vært gjenstand for behandling i rettspraksis, er hvorvidt Grunnloven § 105 hjemler rett til erstatning ved lovreguleringer som medfører innskrenkninger i eierrådigheten. Den sentrale dom om dette spørsmål er Høyesteretts enstemmige plenumsdom i Rt. 1970 side 67 (strandlovdommen). I saken var det spørsmål om grunneier hadde krav på erstatning etter Grunnloven § 105 i forbindelse med det byggeforbud i strandsoneområder som ble innført ved midlertidig lov av 25. juni 1965 nr. 5 (strandloven).

Førstvoterende i Høyesterett redegjorde utførlig for utgangspunktet for vurderingen, blant annet under henvisning til betraktninger om Grunnloven § 105 i Høyesteretts dom i Rt. 1918 side 403 (konsesjonslovsdommen). I denne dommen bygde hele flertallet i Høyesterett på det votum som tredjevoterende i byretten (assessor Siewers) hadde formet, og som er inntatt i Rt. 1914 side 205 flg. Fra dette votum siteres følgende i strandlovdommen (Rt. 1970 side 70-71):

”Raadighetsretten over fast eiendom strækker sig ikke videre, end lovgivning og retsorden bestemmer. Medfører den legale indskrænkning en avstaaelse fra eierens side og fra statens side en tilegnelse, som helt eller delvis overfører eiendomsraadigheten til staten eller andre til dens videre utnyttelse i samme eller andet øiemed, følger det av grundlovens § 105 og almindelige retsbegreper, at der maa ydes fuld erstatning. Og det kan ikke gjøre nogen forskjel, om tilegnelsen er væsentlig eller uvæsentlig.

Anderledes staar saken, hvor der ikke er tale om en avståelse og tilegnelse, men om saadanne bestemmelser, som av almene hensyn, i samfundets interesse sigter til at regulere eiendomsraadigheten,uten at der sker nogen overførelse til andre. Spørres der, hvor langt lovgivningen for det heromhandlede øiemed kan gaa, og om forføiningerne i noget tilfælde medfører krav på erstatning, maa det haves for øie, at der for et samfund i sin første utvikling kun i ringe grad vil være behov for saadanne legale reguleringer av raadigheten over fast eiendom. Men med den stigende utvikling vil de sociale problemer og motsætninger melde sig med voksende styrke, reguleringsbestemmelserne vil forfleres og efterhaanden skjærpes mer og mer, likesom ogsaa retsopfatningen paa det heromhandlede omraade vil utdypes og omdannes. Bestemmelser, hvis nødvendighet eller berettigelse kanske for samtiden har stillet sig tvilsom, vil i en nærmere eller fjernere fremtid staa som selvindlysende. Omformningen vil gaa hurtigere eller langsommere efter utviklingen. Det ligger ogsaa i dennes natur, at baandene paa eiendomsraadigheten efterhaanden vil strammes betydelig.”

Førstvoterende i Høyesterett i konsesjonslovdommen var enig med byretten i at den rådighetsinnskrenkning det var tale om, ikke medførte erstatningsplikt for det offentlige på basis av Grunnloven § 105. Han tiltrådte den begrunnelse som er gjengitt ovenfor, og tilføyde blant annet:

”Eiendomsretten til en gjenstand er efter en formentlig fastslåt definition retten til at raade over sin eiendom med de almindelige indskrænkninger, som flyter umiddelbart av loven eller retsordenen. Det er klart, at den lovgivende magt har og maa ha utstrakt beføielse til at begrænse eiendomsretten, saaledes at eierens raadighet kun utøves overensstemmende med de forskjellige hensyn, som samfundsforholdene og samfundsutviklingen til enhver tid gjør det nødvendig at ta i betragtning. Av hele vor lovgivning fremgaar, at de lovgivende myndigheter i stor utstrækning har sat grænser for eierens raadighetssfære, og disse grænser maa den lovgivende magt være bemyndighet til ogsaa i fremtiden enten at utvide eller at indskrænke, saaledes som den finder det nødvendig eller ønskelig, medmindre den herved overskrider sin kompetanse.”

Førstvoterende i strandlovdommen sluttet seg til den tolking av Grunnloven § 105 som kom til uttrykk i de ovenfor gjengitte uttalelser. Han fant det naturlig å ta utgangspunkt i denne rettsoppfatning, fordi byggeforbudet etter strandloven nettopp var et utslag av samfunnsutviklingen. Han pekte på at ”stadig økende press etter landsteder ved kysten og allmennhetens store behov for plass til friluftsliv og rekreasjon er uttrykk for den levestandard vårt moderne industrisamfunn gir”, og at det i denne situasjon er blitt ”tvingende nødvendig å begrense bebyggelse langs selve kyststripen og å hindre spredt og tilfeldig bebyggelse uten samlet plan”. Førstvoterende uttalte videre (Rt. 1970 side 71-72):

”Den økte verdi strandstrekningene i den senere tid har fått, har nøye sammenheng med en samfunnsutvikling som er preget av at lovgivende og utøvende myndigheter i vidt omfang regulerer og påvirker produksjon, omsetning og andre forhold, blant annet med sikte på bevaring og fordeling av naturgitte og samfunnsskapte goder. Det ville da være inkonsekvent å ta som utgangspunkt at en gruppe grunneiere nettopp på det tidspunkt da behovet for en samfunnsmessig arealdisponering blir aktuelt for dem, skulle ha krav på å få sine eiendommer vurdert som om disse stod utenfor denne alminnelige samfunnsutvikling.”

Han fremholdt at det på en rekke andre områder for lengst var godtatt ”at verdiforandringer som skyldes regulerende inngrep av samfunnsmessig art, er noe som i betydelig omfang må aksepteres erstatningsfritt”. Som eksempler ble nevnt bygningslovgivningen, konsesjonslovgivningen, husleielovgivningen, jordloven m.v. Deretter uttalte han følgende (side 72-73):

”Det man står overfor, og det er denne sak etter mitt skjønn et eksempel på, er at samfunnets regulering og styring stadig utvides etter hvert som utviklingen skaper nye interessemotsetninger og dermed nye behov for regulering. Men i forhold til Grunnloven blir ikke dette noen ny situasjon. Tvert imot ville det være mindre forenlig med det likhetsprinsipp som Grunnloven bygger på, om de verdiforandringer som i slike tilfelle måtte melde seg, erstatningsmessig skulle behandles på en annen måte enn det som for lengst er akseptert på meget vide felter ellers. Det endrer ikke dette forhold at enkelte som før reguleringen har utnyttet sin eiendomsrett særlig aktivt, kan ha fått et utbytte av dette, som etter reguleringen er uoppnåelig.

Det er etter mitt syn viktig å ha dette perspektiv for øye når man skal ta standpunkt til Grunnlovens krav til erstatning for rådighetsinnskrenkninger. Utgangspunktet må være at lovgivningens regulering av eierrådigheten normalt ikke påfører det offentlige erstatningsplikt, og at det – for så vidt ingen avståelse blir krevd – skal meget til før det må betales erstatning etter prinsippet i Grunnlovens § 105. En annen sak er at det etter omstendighetene kan være grunn til i særskilt lov å bestemme at erstatning for rådighetsinnskrenkninger skal betales uten hensyn til om dette etter Grunnloven er nødvendig, eller at det gis regler med sikte på en eller annen form for utjevning mellom berørte grunneiere.”

Den rettsoppfatning Høyesterett gav uttrykk for i strandlovdommen, er fortsatt gjeldende, og er i dag å anse som allment akseptert.

Ved lov av 26. januar 1973 nr. 4 om erstatning ved ekspropriasjon av fast eiendom ble det gitt nærmere regler om beregning av grunnarealers verdi og utmåling av erstatning ved ekspropriasjon. Loven ble erstattet av lov av 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom. Se nærmere punkt 2.2 og punkt 2.3 om disse lover.

Det har vært omstridt i hvilken grad Grunnloven § 105 setter grenser for den lovgivende myndighet. Spørsmålet er diskutert i juridisk teori og i forarbeidene til loven av 1973. I juridisk teori har det vært to hovedsyn.

Det tradisjonelle syn – som blant annet er fremholdt i statsrettslige fremstillinger av Castberg og Andenæs – har i hovedsak vært at adgangen til å gi lovregler om fastsettelsen av ekspropriasjonserstatning er begrenset, fordi ekspropriatenes rett til full erstatning følger direkte av Grunnloven § 105 og av de regler som var utviklet i rettspraksis om bestemmelsen. Etter denne oppfatningen er lovgiverens adgang til å gi lovregler om fradrag i erstatningen for samfunnsskapt verdistigning, begrenset. I prinsippet er bare fradrag for verdistigning som er en følge av selve ekspropriasjonstiltaket, blitt ansett for å være akseptabelt etter § 105. Se nærmere Andenæs: Grunnlov og ekspropriasjonserstatning, Lov og Rett 1975 side 243 ff. og Andenæs: Statsforfatningen i Norge, 8. utgave (Oslo 1998) side 388 ff.

Det annet syn – som først og fremst er utviklet av Fleischer – går i hovedsak ut på at § 105 ikke legger så sterke begrensninger på lovgivningsmyndighetens adgang til å gi lovregler om ekspropriasjonserstatning som antatt i den tradisjonelle teori. Etter denne oppfatningen har rettspraksis vedrørende § 105 fra tiden før loven av 1973, ikke grunnlovs rang, men må anses som ekspropriasjonsrett av lavere orden. Dette innebærer blant annet at lovgiveren i betydelig større grad enn det som ble hevdet i den tradisjonelle teori, kan gi regler om fradrag i ekspropriasjonserstatningen. Se nærmere Fleischer: Grunnlovens grenser (Oslo 1968), Fleischer: Husaaskomitéens forslag til lovbestemmelser om skjønnsordning og erstatningsfastsettelse ved ekspropriasjon, Lov og Rett 1970 side 25 ff. og Fleischer: Norsk ekspropriasjonsrett (Oslo 1978), side 80 ff.

Ekspropriasjonserstatningsloven av 1973 bygget på det syn at den lovgivende myndighet hadde større frihet til å regulere ekspropriasjonserstatningenes størrelse enn det som tidligere var antatt.

Sentrale bestemmelser i denne loven var gjenstand for behandling i Høyesterett i plenumssaken i Rt. 1976 side 1 (Kløftadommen). I saken var det blant annet reist spørsmål om bestemmelser i ekspropriasjonserstatningsloven – herunder lovens hovedregel om at eiendommen skulle erstattes etter verdien av den aktuelle bruk – var forenlige med Grunnloven § 105. Høyesteretts dom var enstemmig for så vidt at retten ikke fulgte det tradisjonelle syn på Grunnloven § 105, men det var likevel nyanser i dommernes oppfatning av bestemmelsens betydning. Flertallet og mindretallet hadde blant annet ulikt syn på hvor sterkt bestemmelsen begrenser lovgiverens adgang til å regulere erstatningsutmålingen ved ekspropriasjon. Førstvoterende dommer, som talsperson for et knapt flertall i Høyesterett, uttalte om dette:

”Det er ikke noen uenighet om at det kan gis lovregler om fastsettelsen av erstatning ved ekspropriasjon, men at lovgivningsmakten da er bundet av påbudet om full erstatning i § 105. Spørsmålet i saken er om loven beskjærer erstatningen til grunneierne i videre utstrekning enn § 105 tillater. Det må også være på det rene at i og med at grunnlovens § 105 uttrykkelig krever at det gis full erstatning, kan det ikke være avgjørende hva man måtte mene i det enkelte tilfelle vil være en rimeligerstatning. § 105 forbyr dette. Å overlate erstatningsfastsettelsen til den enkelte skjønnsretts fri vurdering av hva den synes er rimelig i den enkelte sak, kan således ikke godtas.

Hva som skal til for å utgjøre full erstatning, vil i atskillig grad være påvirket av tidens økonomiske og rettslige forhold, og det sier seg selv at mer enn 150 års samfunnsutvikling for så vidt må komme i betraktning. Eiendomsretten til grunn består til enhver tid av en rekke beføyelser, knyttet særlig til grunnens produktive evne og til dens egenskaper som byggegrunn i videste forstand. Disse beføyelser er i vår tid regulert ved et nett av rettsregler. I Høyesteretts dom i Rt. 1970 side 67 (strandlovsaken) og i en rekke andre dommer er det antatt at slike rådighetsinnskrenkninger er noe den enkelte grunneier vanligvis må finne seg i uten erstatning. Eiendomsrettens økonomiske verdi er verdien av de beføyelser eieren til enhver tid kan utøve innenfor lovgivningens ramme, [...]. Men at eieren uten erstatning må finne seg i mange reguleringer og begrensninger som influerer på eiendommens faktiske økonomiske verdi, er ikke tilstrekkelig begrunnelse for at en eier ved ekspropriasjon kan stilles dårligere enn om han hadde fått beholde sin eiendom. Som utgangspunkt må budet om full erstatning innebære at en ekspropriat ikke skal stilles dårligere økonomisk ved at de beføyelser han som eier disponerer over, må avgis til eksproprianten.”

Førstvoterende presiserte at striden sto om det nærmere innhold i dette prinsippet, og uttalte:

”På den ene side må det være klart at bestemmelsen inneholder [...] en ’hard kjerne’, som lovgiveren ikke kan gripe inn i. På den annen side må lovgiveren ha atskillig frihet til nærmere å presisere og regulere hvordan erstatningsutmålingen skal skje, uten at man kommer i strid med det sentrale innhold i § 105, og uten at det er avgjørende at domstolspraksis tidligere har valgt en annen løsning.”

Førstvoterende fant det ikke forenlig med § 105 generelt å sette erstatningen lavere enn til den omsetningsverdi som lovlig kunne beregnes, og som ekspropriaten faktisk kunne ha oppnådd, om ekspropriasjonen ikke hadde funnet sted. Et slikt resultat av erstatningsutmålingen kunne han ikke godta, idet det ville innebære at man ved ekspropriasjonen inndrog en del av en sentral beføyelse hvis verdi tidligere eksisterte på ekspropriatens hånd. Det avgjørende for førstvoterende var ”at en ekspropriat ikke kan sies å få full erstatning om man helt i sin alminnelighet nekter å tilkjenne ham omsetningsverdien der hvor denne påviselig er den høyeste”.

Annenvoterende hadde et annet syn på hvilke begrensninger som påligger den lovgivende myndighet etter Grunnloven § 105. Hun antok at lovgiveren må ha et betydelig spillerom for regulerende bestemmelser i forhold til denne grunnlovsbestemmelse. Hun var ikke enig i at påbudet om full erstatning i § 105 måtte føre til at en ekspropriat alltid kunne kreve erstattet den etablerte omsetningsverdien av den eksproprierte eiendom. Hun påpekte blant annet at ordlyden i § 105 ”gir intet entydig svar på hva som er full erstatning i grunnlovens forstand”, og uttalte videre:

”Når bestemmelsen tolkes på bakgrunn av samfunnsutvikling og rettsoppfatning, må det få betydning at tanken om eiendomsrettens absolutte karakter etter hvert har måttet vike plassen for et mer samfunnsbetont syn på eiendomsrettens innhold. Man kan etter min mening ved avgjørelsen av de spørsmål denne sak reiser, ikke se bort fra den vidtgående regulering av eiendomsrådigheten som kan foretas uten at den enkelte grunneier kan kreve erstatning. Jeg viser til strandlovdommen, Rt. 1970 side 67, avsagt av Høyesterett i plenum. De synspunkter som denne dom bygger på, kan ikke være uten betydning for adgangen til å gi regulerende bestemmelser også for erstatningsutmålingen.”

Etter annenvoterendes syn var det ikke i strid med Grunnloven § 105 at eiendommens aktuelle bruk på ekspropriasjonstiden dannet utgangspunktet for erstatningsberegningen. Det kunne heller ikke være i strid med Grunnloven at erstatning basert på aktuell bruk var utformet som en hovedregel i loven. Det var fastsatt supplerende regler med sikte på å utjevne urimelige forskjeller mellom grunneiere og unngå resultater i strid med grunnleggende likhetshensyn. Videre så annenvoterende det slik at Grunnloven § 105 ikke krevde en absolutt gjennomføring av likhetsprinsippet. De samfunnsmessige hensyn, slik lovgiveren har vurdert dem, måtte tillegges vekt.

Etter annenvoterendes mening var verken lovgiverens intensjoner eller den måte de var søkt realisert på gjennom ekspropriasjonserstatningsloven §§ 4 og 5, i strid med det likhetsprinsipp Grunnloven § 105 bygger på. Hun antok at det ikke følger av § 105 at en ekspropriat ”under alle forhold – og uansett de økonomiske krefter som omsetningsverdien er et resultat av – har krav på at erstatningen minst skal svare til den høyeste lovlige verdi som eiendommen kan tenkes omsatt for i det frie marked.”

Annenvoterende fikk tilslutning fra et betydelig mindretall, deriblant justitiarius (Ryssdal), som avslutningsvis bemerket om de konstitusjonelle spørsmål som var reist i saken:

”Ved avgjørelsen av en ekspropriats krav om erstatning må domstolene – som fremhevet under voteringen i den foreliggende sak – ha plikt til å bygge på bestemmelsen i grunnlovens § 105. Men også på dette område tilkommer det Stortinget å gi lover. Lovgiverens myndighet er ikke ubegrenset. Men grunnlovens § 105 inneholder ikke bestemt angitte grenser for Stortingets adgang til ved lov å regulere spørsmål som oppstår når statens tarv krever at en eier må avstå sin eiendom. Slike bestemte grenser for lovgiverens myndighet er heller ikke fastlagt ved konstitusjonell praksis. På dette rettsområde må det da i første rekke være lovgiverens oppgave å tolke grunnloven.”

Det fremgår av denne gjennomgangen av Kløftadommen at Høyesterett ikke anså Grunnloven § 105 for å være til hinder for at den lovgivende myndighet gir regler om fastsettelsen av ekspropriasjonserstatning. Høyesterett antok imidlertid at Grunnloven § 105 har en ”hard kjerne”, som lovgiveren ikke kan trå for nær. I dommen foretok Høyesterett en tolking av den gjeldende ekspropriasjonserstatningslov og la den delvis til grunn. Grunnloven § 105 ble benyttet som tolkingsmoment, især på de punkter der loven var mindre konsis. Høyesterett aksepterte lovbestemmelser om at det skulle gjøres betydelig fradrag i erstatningen for samfunnsskapte verdier. Lovens § 5 nr. 2 hadde regler om at det ved verdsettingen av den eksproprierte eiendom blant annet skulle ses bort fra verdiøkning i distriktet som skyldtes offentlige grunnutnyttelsesplaner eller planlagte tiltak ellers av offentlige myndigheter. Disse fradragsreglene ble ikke ansett å være i strid med Grunnloven § 105. Se nærmere om dette i punkt 2.2 foran.

De grunnlovsmessige spørsmål var mindre sentrale under forberedelsene til ekspropriasjonserstatningsloven av 1984 enn i forarbeidene til loven av 1973. I lovproposisjonen ble det vist til Høyesteretts inngående drøftelse av 1973-lovens forhold til Grunnloven § 105 i Kløftadommen. Det grunnlovssyn en enstemmig Høyesterett gav uttrykk for i denne dommen, er lagt til grunn for loven av 1984. For øvrig bygger loven i det vesentlige på det syn Høyesteretts flertall hadde i dommen.

Etter 1984-lovens § 4 skal verdsettelsen av den eksproprierte eiendom gjøres på grunnlag av eiendommens omsetningsverdi eller – hvis den er høyere – bruksverdien for eieren. Eventuelt skal gjenkjøpsverdien erstattes. Verdsettelsen vil måtte baseres på hva som er lovlig utnyttelse av eiendommen, jf. vilkåret om påregnelig utnyttelse i lovens § 5 annet ledd og § 6. Ved vurderingen av hva som er påregnelig utnyttelse skal som hovedregel bindende arealplaner for den eksproprierte eiendom legges til grunn.

I rettspraksis er det gjort unntak fra denne hovedregel blant annet ved ekspropriasjon til vegformål og andre typer offentlige anlegg. I plenumsdommen i Rt. 1996 side 521 (Lenadommen) anså førstvoterende at det ved erstatningsfastsettelsen for grunn ekspropriert til offentlige anlegg med grunnlag i arealplan, i dette tilfellet veganlegg, var ”vel begrunnet, og også best stemmende med budet i Grunnlovens § 105 om full erstatning ved tvungen avståelse, at det sees bort fra den plan som det eksproprieres på grunnlag av” (side 540).

Etter utvalgets syn kan denne uttalelsen i Lenadommen ikke forstås slik at Høyesterett antok at det ville være direkte i strid med Grunnloven § 105 å legge reguleringsplanen til grunn ved verdsettelsen av areal som eksproprieres til offentlig anlegg. Den lovgivende myndighet vil for så vidt stå fritt til å innføre en slik regel.

3.3 Folkerettslig ramme

3.3.1 Innledning

Folkerettslige regler som danner rammene om den nasjonale lovgivning og rettsanvendelse angående ekspropriasjonserstatning, vil først og fremst være de internasjonale bestemmelser til vern om den individuelle eiendomsretten. De internasjonale menneskerettighetene er sentrale i denne sammenheng. FNs menneskerettighetserklæring av 10. desember 1948 ( Universal Declaration of Human Rights), den såkalte Verdenserklæringen, har i artikkel 17 følgende bestemmelser om eiendomsrett:

1. Everyone has the right to own property alone as well as in association with others.

2. No one shall be arbitrarily deprived of his property.

Verdenserklæringen er ikke rettslig bindende, men den har vært retningsgivende under utarbeidelsen av senere menneskerettighetskonvensjoner. FN har senere utarbeidet konvensjoner som skulle forplikte FN-statene til bestemte rettigheter. De to mest sentrale er fra 16. desember 1966, International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights og International Covenant on Civil and Political Rights. Ingen av disse konvensjonene inneholder bestemmelser om eiendomsretten, bortsett fra artikkel 15 nr. 1 litra c i den førstnevnte, som gir enhver rett til beskyttelse av ”materielle interesser som stammer fra ethvert vitenskapelig, litterært eller kunstnerisk verk som han er opphavsmann til”. Det finnes heller ingen andre FN-konvensjoner som beskytter eiendomsretten.

Europarådets konvensjon av 4. november 1950 om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter – menneskerettskonvensjonen (EMK) – inneholder ikke bestemmelser som direkte gjelder vern av eiendomsretten. Den sentrale bestemmelsen om vern av retten til eiendom inngår i den første tilleggsprotokollen til menneskerettskonvensjonen, protokoll av 20. mars 1952 artikkel 1. I Stortingsproposisjon nr. 61 for 1952 ble Stortinget innbudt til å gi samtykke til at Norge ratifiserte denne tilleggsprotokollen. I proposisjonen ble protokollens materielle bestemmelser gjennomgått. Norsk rett ble funnet å tilfredsstille kravene i protokollen, og Stortinget samtykket enstemmig i ratifikasjon uten noen forutgående debatt. Protokollen ble ratifisert av Norge 18. desember 1952 og trådte i kraft 18. mai 1954.

Ved lov av 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) ble det bestemt at den europeiske menneskerettskonvensjonen og de ovennevnte FN-konvensjoner fra 1966 samt diverse tilleggsprotokoller, deriblant første tilleggsprotokoll av 20. mars 1952 til EMK, skal gjelde som norsk lov, jf. lovens § 2. Ved motstrid mellom norsk lov og bestemmelser i konvensjonene og de nevnte tilleggsprotokoller, skal de internasjonale bestemmelsene gå foran, jf. lovens § 3.

Den internasjonale regel som er av særlig interesse for utformingen av regler om ekspropriasjonserstatning, er altså artikkel 1 i første tilleggsprotokoll til EMK. Artikkelen lyder slik i engelsk tekst:

Protection of property

Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.

The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.

I norsk oversettelse lyder artikkelen slik:

Vern om eiendom

Enhver fysisk eller juridisk person har rett til å få nyte sin eiendom i fred. Ingen skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse og på de betingelser som er hjemlet ved lov og ved folkerettens alminnelige prinsipper.

Bestemmelsene ovenfor skal imidlertid ikke på noen måte svekke en stats rett til å håndheve slike lover som den anser nødvendige for å kontrollere at eiendom blir brukt i samsvar med allmennhetens interesse eller for å sikre betaling av skatter eller andre avgifter eller bøter.

3.3.2 Nærmere om første tilleggsprotokoll artikkel 1

Generelt

Det er først og fremst gjennom domspraksis i Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) at rettsreglene i artikkel 1 er utformet mer detaljert. Av nordisk juridisk litteratur om artikkelen og domstolens praksis, kan vises til Lorenzen, Rehof og Trier: Den Europæiske Menneskeretskonvention med kommentarer (1994), side 453 ff., Buskerud: Beskyttelsen av eiendomsretten i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon – med linjer til norsk rett (Oslo 1995), Åhman: Egendomsskyddet (Uppsala 2000), Danelius: Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2. utgave (Stockholm 2002), side 373 ff. og Møse, Menneskerettigheter (Oslo 2002), side 499 ff. Det vises også til Werlauff, Ejendomsbegrep og ejendomsindgrep, i det danske tidsskriftet EU-ret & Menneskeret (2001), side 208 ff.

Artikkel 1 består i utgangspunktet av tre forskjellige regler. Den første regelen, som kommer til uttrykk i første ledd første punktum, er kalt prinsippregelen – eller ukrenkelighetsregelen. Den fastsetter retten til ”å få nyte sin eiendom i fred” (”peaceful enjoyment”). Den andre regelen, kalt avståelsesregelen, fremgår av første ledd annet punktum, og fastslår at ingen skal fratas sin eiendom, unntatt hvis det skjer i det offentliges interesse. Den tredje regelen – kalt kontrollregelen – er uttrykt i bestemmelsens annet ledd, som fastslår statens rett til å kontrollere utøvelsen av eiendomsretten (”to control the use of property”).

I EMDs behandling av saker der det er reist spørsmål om konvensjonsstridige inngrep i eiendomsretten, foretas en særskilt vurdering av forholdet til hver enkelt av de tre nevnte regler. Først vurderes om det foreligger noe inngrep i retten til eiendom. Dernest vurderes om inngrepet innebærer at eiendom er fratatt eieren (”deprived”). Hvis det ikke finnes å være skjedd en fratakelse, undersøkes om inngrepet er i samsvar med regelen i annet ledd om statens rett til å kontrollere utøvelsen av eiendomsretten. Det er ikke klare skiller mellom fratakelse og kontroll av eiendomsretten. Selv om et inngrep verken skulle bli ansett som fratakelse av eiendom eller kontroll med eiendomsrettens utøvelse, vil det uansett bli vurdert etter prinsippregelen i første ledd første punktum om eiendomsrettens ukrenkelighet.

Det generelle inntrykket av EMDs avgjørelser på dette området er at statene i de fleste tilfeller er innrømmet en meget vid skjønnsmargin. Bare hvis inngrepene er konkrete, særlig intense og uforholdsmessige, har det blitt konstatert krenkelse. EMD har unnlatt å sette til side generelle regler som er innført ut fra mer overordnede politiske overveielser. Derimot vil en konkret uforholdsmessig anvendelse av regler lettere kunne bli ansett som krenkelse av artikkel 1.

Artikkel 1 første ledd første punktum

Som nevnt ovenfor statuerer den såkalte prinsippregelen – ukrenkelighetsregelen – i artikkel 1 første ledd første punktum prinsippet om vern om privat eiendomsrett. Regelen innebærer ikke et forbud mot inngrep i eiendomsretten, men sikrer mot vilkårlige inngrep og ren konfiskasjon av rettmessig privat eiendom. Ved vurderingen av om artikkel 1 er krenket, må det i henhold til EMDs praksis tas stilling til om det foreligger et inngrep i eiendomsretten og om ukrenkelighetsregelen i første punktum – prinsippregelen – er overtrådt. Når det skal vurderes om et inngrep har overtrådt regelen, er inngrepets forholdsmessighet (proporsjonalitet) av sentral betydning. En rekke momenter vil inngå i denne vurdering, bl.a. inngrepets intensitet, formålet med inngrepet og eventuelt manglende erstatning. Regelen har gjennom EMDs praksis vist seg å være av vesentlig betydning.

Et grunnleggende vilkår for at artikkel 1 kommer til anvendelse, er at det foreligger en begrensning i eiendomsretten utover en viss minimumsgrense. I EMDs terminologi drøftes dette som et spørsmål om det er skjedd et inngrep i eiendomsretten (”interference”).

Hva som ligger i begrepet inngrep, illustreres i den sentrale dom av EMD i saken Sporrong og Lönnroth mot Sverige fra 1982, Serie A nr. 52. Forholdet var at Sporrongs og Lönnroths eiendommer beliggende midt i Stockholm var underlagt et statlig byggeforbud, og kommunen fikk tillatelse til å ekspropriere eiendommene. Tillatelsen kunne anvendes innen en frist, som senere ble forlenget, slik at eiendommene var underlagt ekspropriasjonstillatelser og byggeforbud i henholdsvis 23 og 8 år. Etter de svenske reglene kunne eierne verken få disse meget langvarige perioder forkortet eller få erstatning. Selv om eierne i et visst omfang kunne benytte og råde over eiendommene, fant EMD at deres reelle disposisjonsmuligheter var vesentlig begrenset, en begrensning som rammet dem individuelt og som ikke oppfylte kravet om proporsjonalitet mellom de involverte interesser. Eiendomsretten var usikker og truet av opphevelse, og dette ble ansett som et inngrep. Artikkel 1 ble ansett krenket, og klagerne ble tilkjent en betydelig erstatning etter konvensjonens da gjeldende artikkel 50 om erstatning til krenkede parter ved konvensjonsbrudd.

Prinsippregelen – ukrenkelighetsregelen – ble ansett som overtrådt av EMD i to saker fra 1987 som gjaldt en omfattende plan i Østerrike om jordskifte av landbruksjord i forskjellige regioner av landet – Erkner og Hofauner mot Østerrike og Poiss mot Østerrike, Serie A nr. 117. Planen påla grunneierne å avgi sine jorder inntil videre i henholdsvis 1963 og 1970 mot tildeling av andre jorder. Eiendommene var ikke fratatt eierne, idet eiendomsfordelingen ennå ikke var endelig da EMD behandlet sakene i 1987. Meningen med inngrepet var heller ikke å kontrollere utøvelsen av eiendomsretten. Forholdet var derfor ikke omfattet av artikkel 1 første ledd annet punktum eller av annet ledd. Prinsippregelen i første ledd første punktum var derfor relevant som oppsamlingsbestemmelse. EMD fant at kravet om ”fair balance” ikke var oppfylt, og at artikkel 1 var overtrådt. Domstolen la bl.a. vekt på at det var gått lang tid uten at grunneiernes rettsstilling var endelig avklart og at lovgivningen manglet fleksibilitet; etter loven var det ikke mulig å endre det foreløpige jordskiftet – til tross for at grunneierne hadde fått medhold i klageinstanser og nasjonale domstoler. Det ble også lagt vekt på at det ikke var adgang til å få erstatning for at det tildelte areal var mindre verd enn det avgitte areal.

En annen sak av interesse er en dom fra 1993, Papamichaloupoulos m.fl. mot Hellas, Serie A 260-B. Fra 1967 til saken kom opp for EMD, var et større landbruksområde ved Marathon i Attica, tilhørende en rekke lokale jordeiere, benyttet til en base og som ferieområde for sjøoffiserer og deres familier i henhold til en lov vedtatt under militærdiktaturet i landet. Eierne var avskåret fra å råde over eiendommene ved salg, belåning, gave osv. Det verserte flere rettstvister fra 1969 om forholdet, hvor myndighetene etter hvert anerkjente behovet for å gi jorden tilbake eller tildele erstatningsjord. En rekke forsøk på dette viste seg å være forgjeves. Dette, sammen med den manglende råderett for jordeierne, ble av EMD ansett som en fortsatt krenkelse av artikkel 1.

Dommene fra EMD viser at domstolen legger stor vekt på hensynet til at personer ikke over en årrekke må leve i rettslig usikkerhet om deres eiendoms status. I medhold av EMK artikkel 41 (tidligere artikkel 50) kan EMD tilkjenne erstatning for krenkelse av konvensjonen og dens tilleggsprotokoller.

Artikkel 1 første ledd annet punktum

Et grunnvilkår for at denne bestemmelsen – avståelsesregelen – kommer til anvendelse er at det foreligger avståelse av eiendom. I uttrykket ”fratatt” (”deprived”) ligger at det skal være skjedd en varig overføring av eiendomsretten eller tilintetgjørelse av en eiendel. Midlertidige inngrep faller utenfor, og i henhold til EMDs praksis vil en foreløpig beslagleggelse som hindrer adgang til eiendelen, men ikke fratar eierskapet, ikke være fratakelse. Likevel er det praksis for at visse inngrep som medfører at eierens disposisjonsmulighter over eiendelen reduseres sterkt eller fjernes, kan være ”de facto-ekspropriasjon”. Dette var tilfellet i den nevnte Sporrong og Lönnroth-saken.

Bestemmelsen anerkjenner at samfunnets fellesinteresse tilsier at det enkelte individ må kunne fratas sin eiendom. I EMDs praksis er uttalt at det må foretas en avveining mellom samfunnets interesser og hensynet til den enkelte. I en dom fra 1986 i saken James m.fl. mot Storbritannia, Serie A nr. 98, uttalte domstolen at det må stilles krav om forholdsmessighet mellom tiltakene som iverksettes og de mål som søkes oppnådd. Et slikt krav om proporsjonalitet mellom inngrepets formål og virkningen for borgerne, er et grunnleggende prinsipp i EMK og dens tilleggsprotokoller. Domstolen har i sin praksis trukket ganske vide rammer for hva som må anses å være i samfunnets eller i ”det offentliges” interesse og således er akseptabelt som grunnlag for ekspropriasjon eller annen tvungen avståelse av eiendomsrett. Det vil som regel være tilstrekkelig at det konkrete tiltak som begrunner inngrepet er nyttig eller ønskelig; det kreves ikke at det er uomgjengelig nødvendig. Vurderingstemaet vil være om staten i det konkrete tilfellet har handlet i god tro (”in good faith”). I den nevnte dommen i saken James m.fl. mot Storbritannia, Serie A nr. 98, er uttalt at statens vurdering skal være ”manifestly without foundation” for at det skal foreligge en krenkelse.

Saken James m.fl. mot Storbritannia, Serie A nr. 98, gjaldt en engelsk reform av eierforholdet til bygninger i det indre London. Ved reformen ble leietakerne i bygningene garantert rett til å forlenge leieforholdet eller til å kjøpe eiendommene til gunstige priser når leieperioden utløp. Ordningen medførte tap for eierne og en berikelse av leietakerne. EMD fant at inngrepet var uttrykk for et legitimt offentlig formål, nemlig å begrense konsentrasjon av eiendomsretten til fast eiendom for dermed å oppnå større sosial rettferdighet. I en sak fra 1989, Mellacher m.fl. mot Østerrike, Serie A nr. 169, fant domstolen at en særdeles markant nedsettelse av husleie ved en ny lov om leiligheter, var i overensstemmelse med artikkel 1. – Begge disse dommene illustrerer at selv meget sterke inngrep kan være berettiget hvis de er tilstrekkelig saklig begrunnet, og at et formål om sosial rettferdighet kan være en slik begrunnelse.

Domstolens praksis gir inntrykk av at et inngrep må være særlig byrdefullt før det konstateres at konvensjonen er krenket. Antakelig må klageren ha lidt et tap utover det normale ved en ekspropriasjon, for å få medhold i en sak om krenkelse av artikkel 1.

Som nevnt ovenfor er forståelsen og anvendelsen av EMK og dens protokoller basert på et generelt prinsipp om proporsjonalitet mellom samfunnets interesser og beskyttelsen av det enkelte individ. Et sentralt element i denne interesseavveiningen vil være om det er ytet erstatning. Retten til erstatning er ikke nevnt i artikkel 1, noe forarbeidene til bestemmelsen viser at er helt bevisst. Man sto her overfor et kontroversielt spørsmål med politiske implikasjoner, og valgte å utelate erstatning fra teksten.

I dommen i saken James m.fl. mot Storbritannia, Serie A nr. 98, har domstolen – under henvisning til uttalelsen i Sporrong og Lönnroth-dommen om at artikkel 1 inneholder et proporsjonalitetskrav – innfortolket et erstatningsvilkår i artikkel 1 første ledd. Domstolen uttalte i denne sammenheng:

”Clearly, compensation terms are material to the assessment whether the contested legislation respects a fair balance between the various interests at stake and, notably, whether it does not impose a disproportionate burden on the applicants. [...] the taking of property without payment of an amount reasonably related to its value would normally constitute a disproportionate interference which could not be considered justifiable under Article 1.”

Det ble videre uttalt at fratakelse av eiendom bare i eksepsjonelle tilfeller (”only in exceptional circumstances”) kan skje helt uten erstatning, idet eiendomsretten i motsatt fall vil bli illusorisk. Når det gjelder erstatningens størrelse, uttalte domstolen at artikkel 1 ikke garanterer noen rett til full erstatning: ”Article 1 does not, however, guarantee a right to full compensation in all circumstances.” Domstolen viste videre til at samfunnsmessige hensyn kan tale mot at det ytes full erstatning for alle tap som har årsakssammenheng med ekspropriasjonen. Eksempelvis, som i den aktuelle sak, kan hensynet til sosial utjevning tilsi at det ikke er nødvendig å yte full erstatning. Statene ble innrømmet en vid skjønnsmargin (”margin of appreciation”) på dette punkt. Klagernes anførsel om at det var gått for lang tid fra utmålingen ble foretatt til de fikk erstatningen utbetalt, førte heller ikke frem.

EMD har også godtatt at utmålingsreglene ved nasjonalisering avviker fra vanlige ekspropriasjonsregler, jf. dom fra 1986 i saken Lithgow mot Storbritannia, Serie A nr. 102. Saken gjaldt en lov om nasjonalisering av industriforetak, ”Nationalisation under the Aircraft and Shipbuilding Industries Act 1977”. Det ble ansett som viktigere at det var fastlagt en klar og generelt akseptabel beregningsmetode enn å sikre at hver enkelt som ble rammet fikk en fullt ut tilfredsstillende kompensasjon.

Domstolen har i flere saker konstatert krenkelse fordi erstatning ikke ble betalt. Dette gjelder for eksempel Holy Monasteries mot Hellas, Serie A nr. 301-A (1994), Pressos Compania Naviera SA m.fl. mot Belgia, Serie A nr. 332 (1995) og dom av 23. november 2000 i sak anlagt av den tidligere greske kongen mot Hellas. I domstolens praksis er det også eksempler på at for lav erstatningsutmåling, for lite fleksibel erstatningsordning og for sen utbetaling av erstatning, innebærer krenkelse av artikkel 1, se Møse, Menneskerettigheter (Oslo 2002), side 507-510.

Ut fra den praksis som foreligger fra EMD, gir ikke artikkel 1 noen ubetinget rett til full erstatning ved ekspropriasjon. Det er mulig at retten til full erstatning kan anses som et utgangspunkt eller hovedprinsipp, jf. Åhman, Egendomsskyddet (Uppsala 2000), side 399-400, men som nevnt ovenfor har domstolen i en rekke saker ansett det som tilstrekkelig at den fastsatte erstatningen er rimelig i forhold til eiendommens verdi. I den ovennevnte artikkel av Werlauff i tidsskriftet EU-ret og Menneskeret (2001), er det imidlertid fremholdt at EMDs nyere praksis tyder på at bestemmelsen anvendes ”stadigt dristigere”, og at erstatningsspørsmålet nærmer seg et krav om full erstatning.

For øvrig inneholder artikkel 1 første ledd annet punktum også vilkår om at inngrepet må være i samsvar med ”betingelser som er hjemlet ved lov” og med ”folkerettens alminnelige prinsipper”. Lovkravet innebærer at myndighetene må ha et rettslig grunnlag for å gjøre inngrep i eiendomsretten. Det kreves hjemmel i formell lov. Formålet er å beskytte borgerne mot vilkårlige inngrep fra myndighetene og å sikre forutberegnelighet. Dette kravet går ikke lenger enn det som følger av forfatningsbestemmelser eller forfatningspraksis i de fleste medlemsstatene, deriblant Norge.

De generelle folkerettslige prinsipper som skal overholdes, gjelder betingelsene for lovlig fratakelse av eiendommer fra utlendinger. Statens egne borgere eller juridiske personer er ikke beskyttet av de alminnelige folkerettslige regler. Folkeretten har ingen absolutte regler om en stats ekspropriasjonsadgang overfor utlendinger. Men det er vanlig å oppstille et minstekrav om at staten har saklig interesse i å foreta inngrepet og dessuten at det ytes erstatning. I kravet til erstatning ligger at den skal ytes straks og være tilstrekkelig og effektiv. Det er antatt at folkeretten tillater en stat å regulere ekspropriasjonserstatningens størrelse – i rimelig utstrekning – ved nasjonal lov, som for eksempel de norske lovene av 1973 og 1984, jf. Fleischer: Folkerett, 7. utgave (Oslo 2000), side 102-103.

Henvisningen til folkeretten i artikkel 1 har i dag begrenset betydning, i og med at EMD uavhengig av henvisningen har innfortolket et krav om rimelig erstatning i bestemmelsen, jf. Buskerud, op. cit. side 107 med henvisninger.

Artikkel 1 annet ledd

Bestemmelsen i annet ledd – kontrollregelen – gir staten rett til å begrense og kontrollere utøvelsen av privat eiendomsrett. Statens rett er definert til å håndheve lover som er ansett som nødvendige for å ivareta allmennhetens interesser, eller for å sikre betaling av skatter, avgifter og bøter. Bestemmelsen uttrykker grunntanken om at eiere må akseptere begrensninger i rådigheten over egen eiendom av generelle samfunnshensyn. EMDs praksis gir en rekke eksempler på slike rådighetsbegrensninger som ikke innebærer krenkelse av artikkel 1. Følgende tilfeller kan nevnes: Konkursdebitors midlertidige urådighet over egne midler under konkursbehandling. Innførsel av nye kvalifikasjonskrav for å utøve ervervsvirksomhet. Opphevelse av servitutter. Byggeforbudet i den nevnte Sporrong og Lönnroth- saken ble godtatt som kontrollforanstaltning; dette i motsetning til ekspropriasjonstillatelsen, som ble ansett som et forberedende skritt til en mulig senere fratakelse av eiendommene.

Det generelle inntrykk av EMDs praksis vedrørende annet ledd er at det skal mye til før et inngrep ikke anses å være i allmennhetens interesse. Av samfunnshensyn som er anerkjente, kan nevnes moral, lov og orden, rettspleiehensyn, sosiale hensyn, herunder kontroll med husleie, hensiktsmessig tilrettelegging av virksomhetsutøvelse, arealutnyttelse mv.

Vurderingen av om den aktuelle lov var nødvendig er i stor grad overlatt til statens skjønn. Det er antatt at statens skjønnsmargin på dette punkt er videre enn i forhold til kriteriet om fratakelse i første ledd annet punktum.

Ut fra de problemstillinger som hører under utvalgets mandat er det ikke behov for å gå nærmere inn på artikkel 1 annet ledd.

3.3.3 Oppsummering

Som nevnt ovenfor ble norsk rett ansett for å være i samsvar med tilleggsprotokollens materielle bestemmelser da dette ble vurdert i forbindelse med ratifikasjonen av protokollen i 1950-årene. Ut fra den praksis som foreligger, legger utvalget til grunn at de någjeldende norske lovreglene om ekspropriasjonserstatning ikke er i strid med tilleggsprotokollens artikkel 1. Lovreglene er utformet med Grunnloven § 105 som overordnet bestemmelse. Grunnlovsbestemmelsens påbud om ”fuld Erstatning” ved ekspropriasjon gir i prinsippet bedre vern om eiendomsretten enn artikkel 1, som etter EMDs praksis er tolket slik at det i mange tilfeller er nok med en rimelig erstatning.

Selv om de norske lovreglene som sådan ikke er i strid med artikkel 1, kan det neppe utelukkes at erstatningsfastsettelsen i konkrete tilfeller kan bli ansett som en krenkelse av artikkelen. Det foreligger ingen dom fra EMD om de norske reglene. Norsk rettspraksis har heller ikke ført til klagesaker til EMD. Norges Høyesterett har ikke behandlet spørsmål om forholdet mellom artikkel 1 og norske ekspropriasjonserstatningsregler.

Det kan vanskelig tenkes at dagens hovedregel om at erstatningen ved ekspropriasjon skal fastsettes under hensyn til hvilken utnyttelse som er påregnelig i henhold til en bindende arealplan, vil være i strid med artikkel 1. Dette verdsettelsesprinsipp er utformet under anvendelsen av norsk lovgivning, og er av Høyesterett ansett for å være i samsvar med Grunnloven § 105s krav om full erstatning. For å justere erstatningsprinsippene er det i høyesterettspraksis gjort noen unntak fra hovedregelen om at arealplanen skal legges til grunn. I denne forbindelse har spørsmål om forholdet til Grunnloven § 105 vært fremme. Ved vurderingen av om unntakene bør innskrenkes eller utvides, må det antas at grunnlovsbestemmelsen fortsatt vil stå mer sentralt enn artikkel 1, idet retten til full erstatning er sterkere beskyttet etter Grunnloven § 105 enn etter første tilleggsprotokoll artikkel 1.