10 Permanent oppholdstillatelse

10.1 Gjeldende rett

10.1.1 Bakgrunnen for regler om permanent oppholdstillatelse

En rekke tillatelser etter utlendingsloven danner grunnlag for bosettingstillatelse. Men hvis oppholdet er av kortere og tidsbegrenset karakter, for eksempel på visum eller med oppholdstillatelse i studieøyemed eller som au pair, gis en tillatelse som ikke danner grunnlag for bosettingstillatelse. Forutsetningen for slike tillatelser er hele tiden at utlendingen skal forlate landet etter utløpet av tillatelsen. Utlendingen har ingen berettiget forventning om fortsatt opphold ut over tillatelsens varighet. Om en tillatelse danner grunnlag for bosettingstillatelse eller ikke, skal fremgå av vedtaket.

Det synes allment akseptert at en utlending med et opphold i Norge som ikke er av en forutsatt tidsbegrenset karakter, etter en viss tid bør få muligheten til å etablere et varig opphold i landet. Avhengig av rettighetene knyttet til en slik etableringsadgang, vil dette være en anerkjennelse av godkjent innvandring, som også vil kunne bidra til å fremme utlendingens integrering i det norske samfunnet.

Fremmedlovutvalget uttalte følgende om tanken bak reglene om permanent tillatelse:

”Tanken med denne kategori er naturligvis å anerkjenne den egentlige innvandring. Reformer på dette punkt er tatt opp uavhengig av fremmedloven, og knyttes til andre kjennetegn (særlig stemmeretten ved kommunale og fylkeskommunale valg). Heller ikke vil bosettingstillatelsen i andre henseende påvirke utlendingens rettsstilling for eksempel med hensyn til skatt eller trygd.

Ordningen vil også være valgfri i den forstand at det er opp til utlendingen om han ønsker å søke den. Det samme gjelder som kjent søknad om norsk statsborgerskap.

En kan spørre om det er behov for en slik mellomkategori mellom fornyet, eventuelt varig, oppholdstillatelse og statsborgerskap. Etter utvalgets mening er det det. Riktignok kan det hevdes at utlendinger som ønsker å knytte seg fast til det norske samfunnet, har alternativet statsborgerskap etter en viss tid. Men de kan ha grunn til å ville beholde det opprinnelige statsborgerskap, eller unngå dobbelt statsborgerskap. Som et ”psykologisk tilbud” til innvandrere, samt en klarere markering, har dette sin betydning ut over de rettslige virkninger.” 1

Det er i utgangspunktet tre hovedtyper tillatelser som danner grunnlag for bosettingstillatelse: Arbeidstillatelse der utlendingen er fagutdannet eller har spesielle kvalifikasjoner, tillatelse i familieinnvandringstilfeller, og - i de ordinære tilfeller - tillatelse på bakgrunn av søknad om asyl. For flyktninger har spørsmålet om en permanent tillatelse etter en tid blant annet vært behandlet under UNHCRs Global Consultations i 2001, hvor det heter i oppsummeringen Agenda for protection punkt 5.4:

”[ ] States to examine where, when and how to promote the grant of a secure legal status and residence rights, which could include the opportunity to become naturalized citizens of the country of asylum, for refugees who have already attained a considerable degree of socio-economic integration”

Fra ekspertmøtet i Lisboa under Global Consultations heter det i konklusjon 24:

”In those cases where return is not a viable option, naturalization or at the very least some form of permanent residence is necessary.”

Det er neppe noen forpliktelse etter flyktningkonvensjonen å ha et system tilsvarende bosettingstillatelse, men det er en klar oppfordring fra UNHCR om forutsigbare løsninger for flyktninger som har hatt langvarig opphold i mottakerlandet, der tilbakevending til hjemlandet ikke er aktuelt. I Norge gis det bosettingstillatelse i disse tilfellene etter tre år.

Enkelte internasjonale avtaler som omhandler utenlandske arbeidstakere trekker i retning av at en slik arbeidstaker bør opparbeide seg mer permanente rettigheter etter hvert som tiden går, jf. blant annet ILO-konvensjon C97 av 1949 artikkel 8 og Den europeiske sosialpakt part 1 nr. 18. Men noen internasjonal forpliktelse etter disse avtalene synes ikke å foreligge.

Tillatelse gitt i medhold av kapittel 8 i gjeldende utlendingslov (EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen) danner ikke grunnlag for bosettingstillatelse, jf. utlendings­forskriften § 191 første ledd. Dette er en refleks av de nåværende EØS-reglene. Dersom en utlending som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen også oppfyller de alminnelige vilkår for arbeidstillatelse etter utlendings­forskriften § 3, kan det imidlertid gis en tillatelse etter dette systemet som vil kunne danne grunnlag for bosettingstillatelse.

10.1.2 Ordningen etter fremmedloven av 1956

Også etter fremmedloven av 1956 ble det gitt tillatelse til permanent etablering i landet uten behov for fornyelse, såkalt generell arbeidstillatelse på ubestemt tid. Fremmedloven inneholdt kun en hjemmel for å gi tillatelse på ubestemt tid i § 6 annet ledd. Hjemmelen var presisert i fremmedforskriften § 38 og fastsatte at oppholdstillatelse på ubestemt tid kunne gis til en utlending som hadde oppholdt seg i riket i minst to år. Det var også et vilkår for tillatelsen at utlendingen var helseundersøkt og at ”helbredelsestilstanden finnes tilfredsstillende”.

10.1.3 Rett til bosettingstillatelse etter utlendingsloven

Fremmedlovutvalget foreslo å videreføre ordningen med permanent tillatelse, men endret navnet til bosettingstillatelse. Utvalget foreslo å rettighetsfeste tillatelsen, slik at en utlending som hadde oppholdt seg i landet i tre år med fortløpende tillatelse uten begrensninger, kunne kreve bosettingstillatelse i stedet for årlige fornyelser.

Om utvidelsen av botidskravet fra to til tre år uttalte utvalget:

”Den normale kvalifikasjonstid for bosettingstillatelse har utvalget foreslått å sette til 3 år. Det er lengre enn etter fremmedforskriften § 38 (2 år). Utvalget ser det slik at selv om stabilisering ikke sjelden kan konstateres etter kortere tid, er ikke ulempen særlig stor ved å fornye oppholdstillatelse to ganger før bosettingstillatelse oppnås, verken for utlendingen eller for myndighetene. Og når tanken er at bosettingstillatelsen er noe en utlending som vel har etablert seg skal ha krav på, er dette vilkåret neppe urimelig. Dessuten foreslås det at bosettingstillatelsen kan gis tidligere etter nærmere forskrifter med hjemmel i loven. En tenker seg her at det er særlige holdepunkter for tilknytningsforholdet, for eksempel ekteskap.” 2

Bestemmelsen fikk en noe annen utforming i departementets proposisjon. Hovedinnholdet ble videreført: En utlending som de siste tre årene har oppholdt seg i landet med arbeids- eller oppholdstillatelse uten begrensninger, har etter søknad rett til bosettingstillatelse, jf. utlendingsloven § 12 første ledd. Departementet tilføyde et unntak fra retten til å få bosettingstillatelse dersom det foreligger forhold som nevnt i § 29 første ledd (utvisningsbestemmelsen). Tanken var at en utlending som har begått en straffbar handling, men som ikke utvises, ikke skulle ha rett til bosettings­tillatelse etter tre år. Departementet presiserte at det ikke var noe i veien for at utlendingen likevel fikk bosettingstillatelse; det var rettigheten som ble tatt bort.

Departementet innførte også en regel om bortfall av bosettingstillatelse, jf. kapittel 10.1.6.

10.1.4 Kravet om botid

Loven stiller krav om tre års sammen­hengende botid. Dette er presisert i utlendings­forskriften § 44 slik at utlendingen ikke må ha oppholdt seg utenfor landet i mer enn syv måneder til sammen de siste tre årene. Dersom utlendingen har oppholdt seg mer enn syv måneder utenfor landet, er kravet om tre års sammenhengende opphold oppfylt når det på et hvilket som helst tidspunkt senere kan konstateres at utlendingen i løpet av en treårsperiode ikke har vært ute av Norge i mer enn syv måneder. 3

En utlending har ikke rett til bosettingstillatelse etter tre år dersom det foreligger straffbare forhold som nevnt i loven § 29 første ledd, jf. loven § 12 første ledd og forskriften § 43 fjerde ledd. Forutsatt at utlendingen ikke blir utvist, beregnes en tilleggstid til de tre årene gradert etter forholdets alvor. Er utlendingen bøtelagt beregnes tilleggstiden etter botens størrelse, fra seks måneders tilleggstid for en bot inntil 3 000 kr., og opptil to års tilleggstid for ”gjentatte bøter”. Er utlendingen dømt til samfunnstjeneste gjøres det et tillegg i botiden på ett år. Ved betinget fengselsstraff beregnes også en tilleggstid på ett år. Ved utbetinget fengselsstraff er tilleggs­tiden gradert etter dommen, fra to års tilleggstid ved en dom på inntil tre måneder, tre års tilleggstid ved dom på tre til seks måneder, fire års tilleggstid ved dom på seks til tolv måneder, fem års tilleggstid ved dom på ett til to år, seks års tilleggstid ved dom på to til tre år osv. 4

Loven åpner for å innvilge søknad om bosettingstillatelse også før botidskravet er oppfylt, jf. loven § 12 første ledd, jf. forskriften §§ 43 femte ledd og 45. I noen tilfeller foreligger et rettskrav på tillatelse før utlendingen har bodd tre år i landet. Det gjelder barn født i landet av foreldre som oppholder seg i riket der søknad om bosettingstillatelse fremsettes innen ett år etter fødselen. Det er et vilkår at foreldrene har, eller har søkt om og oppfyller vilkårene for, bosettings­tillatelse. For adoptivbarn gjelder det samme dersom søknad fremsettes innen ett år etter innreisen.

Selv om botidskravet ikke er oppfylt, kan søknad om bosettings­tillatelse innvilges etter reglene i utlendings­forskriften § 45. Det foreligger da ikke noe rettskrav på tillatelse. Utlendingen må imidlertid ha hatt en tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse i minst ett år. I tillegg må utlendingen ha hatt langvarig opphold i landet med tillatelse, eller det må foreligge særlig sterke rimelighetsgrunner. Slike rimelighets­grunner kan for eksempel foreligge for et barn der hele resten av familien har bosettingstillatelse, eller der en person skal på oppdrag i utlandet for en humanitær organisasjon. 5

En utlending som har fått arbeids- og oppholdstillatelse i medhold av reglene om kollektiv beskyttelse, jf. loven § 8a, får i utgangspunktet en tillatelse som ikke danner grunnlag for bosettingstillatelse, jf. annet ledd. En slik tillatelse kan gis for inntil tre år. Dersom vilkårene for fortsatt tillatelse er oppfylt, skal det i det fjerde året gis en tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse. Etter ett år med denne tillatelsen har utlendingen en rett til bosettingstillatelse dersom vilkårene for øvrig er oppfylt. En utlending som omfattes av reglene om kollektiv beskyttelse kan med andre ord tidligst få bosettings­tillatelse etter fire år, jf. § 8a tredje ledd.

En bosettingstillatelse som er gitt selv om vilkårene for tillatelsen ikke var oppfylt, er likevel gyldig hvis ikke utlendingen i søknaden mot bedre vitende har gitt uriktige opplysninger eller fortiet forhold av vesentlig betydning for vedtaket. Dette fremgår av utlendingsforskriften § 43 siste ledd.

10.1.5 Forslaget om vilkår om gjennomført opplæring i norsk og samfunnskunnskap for innvilgelse av bosettingstillatelse

I Ot.prp. nr. 50 (2003-2004) Om lov om endringer i introduksjonsloven mv. har departementet foreslått en rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for innvandrere. Forslaget innebærer at opplæring i norsk og samfunnskunnskap gjøres obligatorisk for voksne innvandrere. Den obligatoriske opplæringen begrenses til 300 timer, og av disse skal 50 timer være i samfunns­kunnskap på et språk innvandreren forstår.

Det foreslås at personer som får en tillatelse som danner grunnlag for bosettings­tillatelse etter utlendingsloven, og personer med kollektiv beskyttelse, skal ha plikt til å delta i opplæringen. Plikten medfører samtidig en rett for disse til 300 timer opplæring. Et unntak gjelder for arbeidsinnvandrere som selv må dekke kostnadene ved opplæringen. Også nordiske borgere er unntatt fra ordningen. Retten til opplæring foreslås å omfatte aldersgruppen 16 til 67 år, men begrenset til tre år fra vedtak etter utlendingsloven/ankomst til landet. Plikten vil imidlertid bare gjelde personer mellom 16 og 55 år. Kommunene skal sørge for at retten til opplæring oppfylles. Retten og plikten foreslås lovfestet i introduksjons­loven.

Det oppstilles unntak fra plikten til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap dersom utlendingen har tilstrekkelig kunnskap i norsk eller samisk. Videre kan kommunen gjøre unntak fra plikten til norskopplæring dersom særlig helsemessige eller andre tungtveiende grunner tilsier det. Adgangen for utlendingsmyndighetene til å gjøre unntak fra vilkårene ved innvilgelse av bosettingstillatelse ved ”særlig sterke rimelighets­grunner”, jf. utlendingsforskriften § 45 første ledd bokstav b, er foreslått beholdt.

Det settes som vilkår for innvilgelse av bosettingstillatelse at utlendinger med en plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap har gjennomført opplæringen, jf. forslaget i proposisjonen til nytt annet punktum i utlendingsloven § 12 første ledd:

”Det er et vilkår at søkeren [ ] har gjennomført pliktig norskopplæring i henhold til introduksjonsloven.”

10.1.6 Bortfall av bosettingstillatelse

Departementet innførte i Ot.prp. nr. 46 (1986-87) en regel om automatisk bortfall av bosettingstillatelse dersom utlendingen oppholdt seg utenfor landet sammenhengende i mer enn to år. Det ble gitt anledning til å søke om å få oppholde seg utenfor landet lenger uten å miste bosettingstillatelse. Bestemmelsen ble endret ved lov 30.04.1999 nr. 22, slik at det skal treffes vedtak om bortfall. Dette betyr at utlendingen, hvis mulig, skal forhåndsvarsles. Et vedtak om bortfall kan påklages.

10.1.7 Virkninger av bosettingstillatelse

Bosettingstillatelse gir rett til opphold og til å ta arbeid uten tidsbegrensning, jf. utlendingsloven § 12 annet ledd. Tillatelsen gir også et utvidet vern mot bortvisning og utvisning.

Fremmedlovutvalget foreslo et sterkt vern mot bortvisning og avvisning, jf. lovutkastet § 22. Utlending med innvilget bosettingstillatelse skulle bare kunne avvises eller utvises av hensyn til rikets sikkerhet eller når det var påkrevd av tvingende samfunns­messige hensyn. 6 Departementet foreslo i tillegg et nytt bort- og utvisningskriterium i bestemmelsen. 7 En utlending som hadde sonet eller var ilagt straff for forhold som etter norsk lov kunne føre til fengselsstraff i ti år eller mer, og hvor dette hadde skjedd for mindre enn fem år siden i utlandet eller for mindre enn ett år siden i Norge, skulle kunne utvises. Departementet la til at utvisning i disse tilfellene ikke skulle skje dersom det i betraktning av forholdets alvor og utlendingens tilknytning til landet ville være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene.

Under behandlingen i Stortinget ble kravet til strafferammen senket fra ti år til tre år. Det ble i tillegg tilføyd at ethvert brudd på narkotikabestemmelsene i straffeloven § 162 og dagjeldende § 162a skulle kunne føre til utvisning. Forholdsmes-sighets­vurderingen ble imidlertid ikke endret. Senere ble også brudd på heleribestemmelsen i straffeloven § 317, jf. § 162, føyd til som et utvisningsgrunnlag for utlendinger med bosettings­tillatelse, og gjennom lovendring i 2002 ble også brudd på straffeloven §§ 147a og 147b om terror­handlinger gjort til utvisningsgrunnlag. 8 Ved lov 02.07.2004 nr. 67 vedtok Stortinget å senke kravet til strafferamme (fra tre til to år) for å kunne utvise utlendinger med bosettingstillatelse. 9

Ved siden av at en utlending med bosettingstillatelse har et utvidet vern mot bortvisning og utvisning, vil vedkommendes ektefelle/samboer/barn få unntak fra underholds­kravet ved søknad om familie­gjenforening, jf. utlendings­forskriften § 25 fjerde ledd bokstav c.

Bosettingstillatelse gir rett til å delta i kommune- og fylkestingsvalg både med hensyn til stemme­rett og valgbarhet. Men innvilget bosettingstillatelse er ingen betingelse for deltakelse i lokalvalg. Valgloven av 28. juni 2002 nr. 57 stiller kun som vilkår at utlendingen er innført i Folkeregisteret som bosatt i Norge de siste tre år før valgdagen, jf. valgloven § 2-2 annet ledd.

10.2 Utvalgets vurderinger

10.2.1 ”Permanent oppholdstillatelse” som ny betegnelse

Utvalget forslår å videreføre en ordning med at utlending som har hatt midlertidig oppholdstillatelse uten begrensninger, etter en viss tid kan gis en varig oppholdstillatelse. Utvalget ønsker å endre betegnelse fra bosettingstillatelse til permanent oppholdstillatelse. Etter utvalgets mening gir ordet bosettingstillatelse ikke et umiddelbart tilgjengelig uttrykk for innholdet i tillatelsen. Midlertidig oppholdstillatelse og senere permanent oppholdstillatelse, gir etter utvalgets mening bedre uttrykk for realitetene. Permanent oppholdstillatelse er samfunnets aksept for en utlendings rett til å oppholde seg i landet på ubestemt tid. Hovedvirkningen av en permanent oppholdstillatelse er at utlendingen slipper å fornye tillatelsen, og den kan i utgangspunktet ikke trekkes tilbake på grunn av endringer i forutsetningen for å gi førstegangstillatelsen. 10 Dersom et beskyttelses­behov eller et arbeidsforhold senere skulle opphøre eller familierelasjoner brytes, får dette ingen betydning for utlendingens rett til å oppholde seg i landet. En permanent tillatelse gir som nevnt også et utvidet vern mot utvisning, jf. nærmere kapittel 12.3.

10.2.2 Botidskravet

Utvalget har vurdert om det er grunn til å endre gjeldende hovedregel om et krav til tre års botid for permanent oppholdstillatelse (bosettingstillatelse etter dagens lov).

Utvalget mener at tre års botid ikke i seg selv kan anses å medføre noen så sterk tilknytning til riket at et mer langvarig botidskrav av denne grunn ville være urimelig.

Som beskrevet i kapittel 4.5.3.2, har EU gjennom et nytt direktiv om fri bevegelighet for unionsborgere og deres familiemedlemmer etablert en ordning med rett til permanent oppholdstillatelse for EU-borgere og medfølgende familiemedlemmer i en annen EU-stat etter fem års botid. 11 Utvalget har som nevnt ikke tatt stilling til i hvilken utstrekning direktivet vil være forpliktende for Norge, men har valgt å henvise til de politiske forhandlingene i EØS-komiteen.

Som nevnt i kapittel 4.5.3.3 er det videre vedtatt et direktiv om tredjelandsborgere som har vært bosatt i EU over lang tid, som innebærer at tredjelandsborgere på nærmere angitte vilkår skal ha krav på status som langtids tredjelandsborger etter fem år. 12 Status som langtids tredjelandsborger innebærer blant annet en rett til permanent oppholdstillatelse i vertslandet. Direktivet er ikke bindende for Norge. Direktivet er heller ikke til hinder for at EU-statene på nasjonalt plan opererer med mer lempelige regler for erverv av permanent oppholdstillatelse, men uten at tredjelandsborgeren derved erverver noen status som langtids tredjelandsborger i henhold til direktivet. 13

Hvis botidskravet skal heves i norsk rett, synes et krav om fem års botid derfor å være det mest hensiktsmessige dersom man skal legge vekt på å harmonisere politikken med utviklingen i Europa.

Når de nærmere hensyn som taler henholdsvis for og mot at man utvider botidskravet fra tre til fem år skal avveies, er det nødvendig å sortere bildet ut fra hva som er det underliggende oppholdsgrunnlag.

Når oppholdsgrunnlaget er familieetablering, vil det være forskjellige oppfatninger om hvorvidt det generelt sett er rimelig eller urimelig at en utlending som har fått opphold i Norge i kraft av et ekteskap og har bodd her i fire-fem år, skal miste sitt oppholdsgrunnlag og måtte forlate riket dersom samlivsforholdet tar slutt. Det er likevel ingen tvil om at et pålegg om å forlate riket etter fire-fem års opphold fordi man har mislykkes i et samlivsforhold, i mange tilfeller vil oppleves som et svært inngripende tiltak for den som har innstilt seg på en varig tilværelse i Norge. (I mange tilfeller vil utlendingen riktignok oppfylle vilkårene for opphold på nytt grunnlag, for eksempel gjennom samvær med barn.)

Hensynet til å motvirke proformaekteskap kan tilsi at man bør operere med et krav til mer langvarig botid enn tre år i familieetableringstilfellene. Dersom partene er nødt til å forbli formelt gift og dele adresse i for eksempel fem år før den som har fått opphold i kraft av ekteskapet får selvstendig oppholdstillatelse, vil viljen til å inngå proforma­ekteskap trolig bli redusert.

I motsatt retning taler det forhold at man særlig i de senere år har sett en tendens til at menn som bor i Norge ”importerer” kvinner fra fattigere land som blir utsatt for mishandling og kynisk utnytting. Det er en risiko for at de kvinnene som er ofre i denne sammenheng, holdes i ekteskapet av frykt for å miste oppholdsgrunnlaget.

I utenlandsk rett varierer bildet med hensyn til hvor lang botid som kreves for permanent oppholdstillatelse i familieetableringstilfellene. Som eksempel nevnes at botidskravet i svensk rett er to år, i finsk rett er det fire år, i britisk rett er det seks år, og i dansk rett er det syv år.

Når oppholdsgrunnlaget er familiegjenforening, vil det på samme måte som i forhold til familieetablering, være delte oppfatninger om hvorvidt det generelt sett er rimelig eller urimelig å heve botidskravet. Hensynet til å motvirke proforma­ekteskap er ikke til stede på samme måte i forhold til familiegjenforeningstilfellene. Utvalget har ingen statistikk å bygge på, men man antar at skilsmisseandelen er relativt lav i de saker som gjelder familiegjenforening, også innenfor en tre til fem års periode. Det kan ikke anses å være noen vesentlige innvandringsregulerende hensyn som taler for å heve botidskravet relatert til gjenforeningstilfellene.

I svensk rett gis permanent oppholdstillatelse umiddelbart i gjenforeningstilfellene. Ellers er kravet også her fire år i finsk rett, seks år i britisk rett og syv år i dansk rett.

I forhold til den kategorien av saker som gjelder arbeidsinnvandring, ville det i et rimelighetsperspektiv ikke være spesielt betenkelig å operere med et krav om mer enn tre års botid. Det vises i denne sammenheng til at mange nordmenn oppholder seg i utlandet i flere år gjennom arbeid eller studier, uten at dette i seg selv kan anses å skape noen tilknytning til oppholdslandet eller tap av tilknytning til Norge som gjør det urimelig at de eventuelt må returnere. På den annen side er det vanskelig å se noen reell grunn til å heve botidskravet for arbeidsinnvandrere. Det er neppe mange arbeidsinnvandrere som ikke vil oppfylle vilkårene for oppholdstillatelse etter fire-fem år, og det vil i så fall ikke ha noen innvirkning på innvandringsbildet om man hever botidskravet. I de senere år har fokus dessuten vært mer rettet mot å gjøre Norge attraktivt for arbeidsinnvandrere som er fagutdannet eller som har spesielle kvalifika­sjoner (og det er så godt som utelukkende denne kategorien spørsmålet gjelder), 14 og presset har snarere gått i retning av å styrke enn å svekke rettsposisjonen for denne kategorien.

Spørsmålet om hva som bør gjelde som botidskrav for personer med et beskyttelsesbehov, må sees i sammenheng med utvalgets tidligere konklusjon om at det ikke vil være hensiktsmessig dersom man rutinemessig skulle foreta en ny vurdering av beskyttelsesbehovet i forbindelse med fornyelse av tillatelsen og/eller i forbindelse med at man vurderer grunnlaget for permanent opphold. Det vises til drøftelsen i kapittel 6.9.6. Følgende oppsummeres her når det gjelder utvalgets hovedinnvendinger mot at man rutinemessig skal gjennomføre en fornyet prøving av beskyttelsesbehovet:

• Det vil trolig være få saker hvor det både er grunnlag for å tilbakekalle beskyttelsesstatusen og hvor det samtidig er grunnlag for å pålegge utlendingen å returnere til hjemlandet.

• Det kan reises innvendinger mot å anvende ressurser til å gjennomføre en midlertidighetspolitikk som vil innebære at personer som har kommet langt på vei i integreringsprosessen, må returnere.

• Det vil være betydelige administrative omkostninger knyttet til å gjennomføre en midlertidighetspolitikk i forhold til flyktninger som har hatt opphold i en viss tid. Dette er også hovedgrunnen til at de europeiske landene i praksis sjelden praktiserer noen reell midlertidighetspolitikk annet enn i forhold til enkelte helt særskilte situasjoner.

I norsk praksis har det hittil ikke vært gjennomført noen reell fornyelsesvurdering i tilfeller hvor en utlending har hatt oppholdstillatelse av beskyttelsesgrunner. Realiteten har derfor vært at vedkommende allerede i forbindelse med førstegangs innvilgelse av beskyttelsestillatelsen har vært sikret permanent opphold i riket uten noen ny prøving av vilkårene for oppholdsgrunnlaget. Gitt at dette i stor utstrekning også vil være praksis i fremtiden, er det ingen vektige argumenter for å heve botidskravet.

I både Sverige og Storbritannia blir en flyktning innvilget permanent oppholdstillatelse umiddelbart. En asylsøker som ikke får flyktningstatus, men som får beskyttelse på annet grunnlag i Storbritannia, kan få permanent opphold etter tre år. I Nederland kreves det tre års botid for permanent opphold for flyktninger og andre som får opphold på grunnlag av en asylsøknad, mens botidskravet er fire år for alle i Finland og syv år for alle i Danmark.

Utvalget har ingen grunn til å tro at variasjonene mellom de ulike land med hensyn til botidskravet for personer som får beskyttelse, har noen særlig effekt som pull -faktor. På tross av variasjoner i rettsbildet er praksis stort sett i alle land den samme: Dersom opphold først er innvilget av beskyttelsesgrunner, blir det i realiteten ikke foretatt noen nye vurderinger, og vedkommende får etter en tid permanent oppholdstillatelse.

De samme argumenter og det samme bildet som er tegnet over i forhold til personer som får opphold av beskyttelsesgrunner, vil gjelde i forhold til personer som får opphold av humanitære grunner på bakgrunn av en søknad om asyl.

Utvalget har vurdert om det i stedet for et generelt botidskrav knyttet til alle typer oppholdsgrunnlag burde gjelde en mer differensiert ordning, men har konkludert med at det ut fra pedagogiske grunner og ut fra hensynet til mest mulig å likestille utlendinger som får opphold i riket uavhengig av oppholdsgrunnlag, bør gjelde ett og samme botidskrav for å få permanent oppholdstillatelse.

Utvalget har delt seg i et flertall og et mindretall med hensyn til om det generelle botidskravet bør ha en varighet på tre eller fem år. Utvalgets flertall utgjøres av utvalgsleder Bjørn Solbakken og utvalgsmedlemmene Henrik Bull, Ronald Craig, Grete Brochmann, Selma Ilyas og Vigdis Vevstad. Utvalgets mindretall utgjøres av utvalgsmedlemmene Kristine Ryssdal og Ketil Haukaas.

Flertallet har konkludert med at man vil anbefale å videreføre dagens ordning med et krav om tre års botid før det gis permanent oppholdstillatelse.

Etter en avveining av de hensyn som er beskrevet over vedrørende de ulike hovedkategorier av utlendinger som spørsmålet er relevant i forhold til, har flertallet ikke funnet noen tilstrekkelig tungtveiende argumenter for å endre dagens ordning. Flertallet ser at det kan reises som en innvending mot gjeldende treårskrav at ordningen innebærer et utvidet vern mot utvisning allerede etter tre års botid. Flertallet vil imidlertid påpeke at strafferammen for utvisning også i disse tilfellene ble redusert av Stortinget ved lovendring 02.07.2004, og at det nå stort sett alltid vil være mulig å utvise også en utlending med permanent oppholdstillatelse i de tilfeller hvor det er begått alvorlig kriminalitet.

Når det gjelder spørsmålet om å heve botidskravet for å motvirke proformaekteskap, vil flertallet vise til at det allerede er foreslått tiltak mot proformaekteskap i utvalgets innstilling. Flertallet har derfor funnet større grunn til å legge vekt på at en utlending som etablerer et reelt samliv i riket med noen som er bosatt her, bør kunne oppnå trygghet omkring sin egen oppholdsstatus etter tre års botid. I motsatt fall vil det innebære en betydelig risiko for den som innstiller seg på en varig tilværelse i Norge med grunnlag i et etablert samlivsforhold. Dette synes etter flertallets vurdering verken rimelig eller hensiktsmessig.

I mangel av det flertallet oppfatter som noen tungtveiende grunner for å endre gjeldende botidskrav, har flertallet lagt vekt på at det er uheldig i seg selv å gjennomføre en innstramning som vil kunne oppleves som et negativt signal i forhold til innvandringen.

Gjennom et nytt EU-direktiv har det som nevnt blitt etablert en ordning med rett til permanent oppholdstillatelse for unionsborgere og deres familiemedlemmer, og det pågår en prosess for å bedømme i hvilken utstrekning Norge er forpliktet etter direktivet. Selv om resultatet av prosessen skulle være at Norge gjennomfører direktivordningen i norsk rett, er det etter flertallets vurdering ikke noe behov for at man dermed også regulerer retten til permanent opphold for tredjelandsborgere som ikke er omfattet av direktivet på samme måte.

Flertallet har i likhet med mindretallet sett hen til den ordningen som er etablert i EU gjennom direktivet om tredjelandsborgere som har vært bosatt i EU over lang tid. Direktivet tar som nevnt utgangspunkt i et krav til fem års botid for rett til en status som i praksis innebærer blant annet en rett til permanent oppholdstillatelse. Flertallet mener imidlertid at det er liten grunn for Norge til å implementere et femårskrav i sin nasjonale lovgivning på dette grunnlag før man ser om EU-landene selv vil innføre et slikt femårskrav på det nasjonale plan. Dersom fremtiden skulle vise at dette skjer, vil det også etter flertallets vurdering kunne være grunn til å revurdere treårskravet i norsk rett.

Mindretallet går inn for et krav om fem års botid. Mindretallet har i større grad enn flertallet funnet grunn til å vektlegge at tre års botid sjelden vil innebære at utlendingen har opparbeidet noen tilknytning til Norge eller har tapt noen tilknytning til sitt hjemland, som i seg selv kan gjøre det urimelig å forvente at vedkommende returnerer dersom oppholdsgrunnlaget i Norge bortfaller. Dersom for eksempel en utlending med oppholdstillatelse på grunnlag av arbeid ikke lenger har arbeid etter en periode på tre år og heller ikke har opparbeidet tilknytning på annet grunnlag, for eksempel gjennom familie, er det ikke urimelig å anta at tilknytningen til hjemlandet er sterkere enn til Norge. Under enhver omstendighet bør ikke en utlending etter så kort tid ha rett til varig opphold. Mindretallet vil videre påpeke at vi i dag lever i en globalisert verden hvor det er langt mer utbredt enn tidligere at mennesker er bosatt midlertidig i et fremmed land over kortere eller lengre tid. I svært mange sammenhenger (for eksempel i forhold til mange som tar utdannelse eller utfører tidsbegrensede arbeidsoppdrag i et fremmed land) er det ofte en selvsagt forutsetning at oppholdsgrunnlaget er midlertidig og at man ikke vinner noen varig rett til opphold.

Når det gjelder harmoniseringshensynet, har mindretallet lagt vekt på at det gjennom begge de to EU-direktivene som er nevnt innledningsvis under dette punkt, gjelder et krav om fem års botid for rett til status tilsvarende permanent oppholdstillatelse både for tredjelandsborgere og unionsborgere.

Når det gjelder familieetableringstilfellene, har mindretallet i større grad enn flertallet vektlagt at et krav om fem års botid vil kunne motvirke proforma­ekteskap. Hensynet til at personer som er ofre for mishandling i ekteskapet ikke skal føle seg presset til å bli værende i forholdet for å bevare oppholdsgrunnlaget, må etter mindretallets vurdering ivaretas gjennom praktiseringen av den bestemmelsen utvalget har foreslått videreført om fortsatt oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag i mishandlingstilfellene, jf. kapittel 8.5.9.3.

Etter mindretallets vurdering er videre tre års botid for knapp tid til at utlendinger bør kunne nyte godt av det utvidede utvisningsvernet som følger med permanent oppholdstillatelse.

Mindretallet har i likhet med flertallet lagt til grunn at det ikke regelmessig vil være noe grunnlag for å foreta en fornyet vurdering av beskyttelsesbehovet i flyktningtilfellene. Grunnlaget for beskyttelse vil ofte være til stede i lang tid etter at flyktningen er kommet til Norge. Og selv om situasjonen i hjemlandet har endret seg vil det ofte være så vanskelig å reetablere seg i et land man har flyktet fra, at det vil være urimelig å kreve at flyktningen skal returnere. Disse forhold kunne tale for at flyktninger innvilges permanent oppholdstillatelse så snart de er anerkjent som flyktninger. Som det fremgår i kapittel 6.9.6 har utvalget imidlertid ikke utelukket muligheten for at en fornyet vurdering kan være aktuell i enkelte situasjoner slik at det også for flyktninger er hensiktsmessig først å gi en midlertidig oppholds­tillatelse. Som beskrevet foran har utvalget også ansett det hensiktsmessig at det bør gjelde samme botidskrav for permanent oppholdstillatelse uavhengig av hvilket grunnlag oppholdstillatelse er gitt på. Som påpekt i kapittel 5.4.2 kan det imidlertid for flyktninger være hensiktsmessig å gi første gangs oppholdstillatelse av flere års varighet, slik at det ikke blir nødvendig å fornye oppholdstillatelsen hvert år, jf. utvalgets drøftelse i kapittel 6.9.6.

Etter mindretallets oppfatning vil det ikke ha noen avgjørende betydning i forhold til integrering av utlendinger om botidskravet er tre eller fem år før utlendingen innvilges permanent oppholdstillatelse. Andre forhold vil ha større betydning.

Både flertallet og mindretallet er enige om at det uavhengig av hvilket botidskrav man opererer med som hovedregel, må gjelde en tilsvarende mulighet som i dag for at Kongen i forskrift kan fastsette unntak fra botidskravet i særlige tilfeller.

10.2.3 Tilleggstid

Utvalget foreslår å videreføre systemet med tilleggstid der det foreligger en utvisnings­grunn, men ikke blir fattet et utvisningsvedtak. Utvalget har vurdert om det i disse tilfellene bør være anledning til å avslå permanent oppholdstillatelse helt i stedet for å kreve lengre botid, men er kommet til at dette er en for streng reaksjon. Dersom det ikke reageres med utvisning, bør utlendingen etter en tilleggstid kunne få en permanent tillatelse. Nærmere regulering av tilleggstid foreslås regulert i forskrift.

10.2.4 Bortfall

Utvalget foreslår å videreføre hovedregelen om at permanent oppholdstillatelse bortfaller gjennom vedtak etter to års opphold utenfor riket. Tilsvarende videreføres ordningen med at utlendingen etter søknad kan tillates å oppholde seg mer enn to år utenfor riket uten at den permanente oppholdstillatelsen bortfaller.

10.2.5 Permanent tillatelse etter kollektiv tillatelse

Utlending som etter gjeldende lov er gitt oppholdstillatelse etter en kollektiv vurdering i en massefluktsituasjon, kan få bosettingstillatelse etter fire år dersom minst ett år er med en tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse. Utvalget foreslår å videreføre kravet om fire års opphold i disse tilfellene.