15 Økonomiske og administrative konsekvenser mv.

15.1 Innledning

I mandatet for utvalget punkt 20 er følgende angitt:

”Utvalget må utrede økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene. Utvalget skal legge fram ett eller flere forslag til ny lov. Ett forslag skal baseres på uendret ressursbruk.”

Utvalget har kun fremmet ett forslag til lov. Forslaget baserer seg på gjeldende organisering av utlendingsmyndigheten, og inneholder ingen forslag til tiltak som i seg selv vil medføre noen vesentlige endringer det totale innvandringsbildet. De endringsforslag utvalget har fremmet, gjelder i første rekke endringer og justeringer som er nødvendige eller hensiktsmessige for å modernisere loven i samsvar med nye behov og utfordringer på utlendingsfeltet og utviklingen internasjonalt. Lovutkastet innebærer heller ikke noen vesentlige konsekvenser når det gjelder økonomiske og administrative forhold.

15.2 Administrative konsekvenser

I utvalgets mandat er det angitt at utvalget skal legge til grunn de organer som behandler utlendingssaker i dag; Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda, politiet og utenriksstasjonene. Det er videre fastlagt at utvalget ikke skal vurdere ”ansvarsdelingen mellom departementet på den ene side og øvrige organer når det gjelder kompetansen i enkeltsaker.” Med noen få unntak (hvor det vesentligste gjelder en utvidet adgang for politiet til å fatte vedtak om bortvisning, jf. kapittel 12.2.3.7), berører utvalgets endringsforslag ikke ansvarsdelingen mellom organene, og innebærer heller ikke for øvrig noen vesentlige administrative eller økonomiske konsekvenser. Enkelte forhold kan likevel påpekes:

• I praksis under gjeldende regelverk foretas det intervju av referansepersonen når det er fremsatt søknad om familiegjenforening eller familieetablering. Dersom ekteskap er inngått i utlandet og referansepersonen oppholder seg der, kan intervju foretas ved norsk utenriksstasjon. Utvalget har i kapittel 8.5.4.8 påpekt at en referanseperson som har blitt presset til å inngå ekteskap mot sin vilje i utlandet ofte vil være forhindret fra å opplyse om dette til norsk utenriksstasjon, fordi det kan bringe vedkommende i alvorlig fare så lenge vedkommende selv fortsatt oppholder seg utenfor Norge. Som et tiltak i forhold til denne problematikken har utvalget foreslått et vilkår om at referansepersonen skal ha vært til intervju i Norge før ekteskap inngås i utlandet for at tillatelse til ektefellen skal kunne innvilges før referansepersonen har returnert, jf. kapittel 8.5.4.9. Bestemmelsen vil medføre et behov for å foreta ”forhåndsintervju” i en stor del av de sakene om familieetablering hvor ekteskap er inngått i utlandet. Utvalget antar imidlertid at behovet for etterfølgende intervju - dvs. slikt intervju som man i dag foretar ved utenriksstasjonene etter at søknaden om oppholds­tillatelse er fremsatt - vil bli vesentlig redusert. I så fall vil det foreslåtte tiltaket i liten eller ingen grad medføre økt ressursbruk.

• Utvalget har foreslått en bestemmelse om at oppholdstillatelse for familieetablering skal kunne nektes dersom det fremstår som sannsynlig at det hovedsaklige formålet med inngåelsen av ekteskapet har vært å etablere et grunnlag for opphold i riket for søkeren. Bestemmelsen utvider grunnlaget for å nekte opphold fordi et forhold ikke vurderes som reelt eller som tilstrekkelig tilknytningsdannende. Det må dermed forventes at flere saker vil bli vurdert under denne bestemmelsen enn hva som er tilfellet i forhold til den ulovfestede proformabestemmelsen som man opererer med i dag. Ut fra det utvalget har fått opplyst fra svenske myndigheter, må man for øvrig påregne en del endringer av vedtak i klageomgangen fordi partene fremlegger nytt bevismateriale som anføres å dokumentere at forholdet dem imellom er mer reelt enn første-instansen la til grunn.

• Utvalget har foreslått en bestemmelse om at opphold kan nektes dersom det ut fra en vurdering av risikoen for at søkeren eller dennes barn vil bli utsatt for mishandling eller utnyttelse, ville virke støtende å innvilge en tillatelse, jf. lovutkastet § 58 fjerde ledd og motivene kapittel 8.5.4.5. Videre er det foreslått at det skal være adgang til en rutinemessig kontroll av referansepersonens vandel i saker om familieetablering, jf. utkastet § 95. Som påpekt i kapittel 8.5.4.6 vil det ikke være naturlig at man i praksis foretar kontroll i alle saker. Både vandels­kontrollen og selve vurderingen under den nye bestemmelsen vil medføre noe økt ressursbruk. Det økte ressursbehovet vil imidlertid ikke være av et slikt omfang at det kan antas å få noen budsjettmessig betydning. Det må forventes at det kan etableres effektive og lite ressurskrevende rutiner hos politiet for en register­kontroll i vandelsregistrene av utvalgte saker om familieetablering. Det vil trolig være tale om svært få saker hvor det blir gjort funn som tilsier at det vil være behov for å utarbeide en særskilt uttalelse fra politiets side. Tilsvarende forventer utvalget at det kun vil være et lite antall saker hvor det blir aktuelt å nekte opphold med grunnlag i den foreslåtte bestemmelsen. I den utstrekning det oppstår en økt ressursbruk, vil dette trolig bli (delvis) innspart gjennom et redusert antall saker hvor det søkes om opphold på selvstendig grunnlag som følge av mishandling i samlivsforholdet. 1

• Det er i tillegg foreslått en adgang for tollmyndigheten til å bistå politiet med utlendingskontroll. Dette dreier seg imidlertid snarere om en utvidelse av tollvesenets kompetanse under utførelse av arbeid som Tollvesenet uansett utfører, enn om nye arbeidsoppgaver for Tollvesenet.

15.3 Konsekvenser for innvandringen

Det lovforslaget utvalget har fremlagt antas ikke å ville medføre noen vesentlig endring verken når det gjelder omfanget av innvandringen eller når det gjelder innvandringsbildet for øvrig. Det vesentlige redskap for å styre innvandringen vil fortsatt være forskriftsverket og den praksis som velges ved gjennomføring av lovens skjønnsmessige bestemmelser:

Arbeidsinnvandring : Etter utvalgets forslag vil det fortsatt være overlatt til regjeringen å utforme den nærmere politikken gjennom forskriftsregulering.

Flyktningpolitikken : Utvalget har foreslått å utforme beskyttelsesbestemmelsene i samsvar med Norges internasjonale forpliktelser, som også i dag fastsetter rammen for beskyttelsespolitikken.

Opphold av humanitære grunner : Utvalget har foreslått en ny rimelighetsbestemmelse som gir noe tydeligere veiledning for vurderingen enn gjeldende lovbestemmelse, og har også gitt uttrykk for enkelte veiledende synspunkter i motivene. Fortsatt vil det likevel være slik at den nærmere terskel for når opphold skal innvilges må fastlegges i praksis gjennom en avveining av innvandringspolitiske hensyn.

Familieinnvandring : Utvalget har foreslått enkelte endringer i de materielle reglene, hvorav noen innebærer en innstramning og andre innebærer en liberalisering. Ingen av endringene forventes imidlertid å påvirke det totale omfanget av familieinnvandringen nevneverdig.

Innvandring med grunnlag i EØS- eller EFTA-avtalen : Rammen for innvandring med grunnlag i EØS- eller EFTA-avtalen styres av selve avtaleverket, og utvalget har ikke foreslått noen endring i det nasjonale regelverket som vil ha noen betydning for omfanget av innvandringen.

Annen innvandring : Når det gjelder annen innvandring, som for eksempel midlertidig innvandring gjennom ordningen med studieopphold mv., er det fastsatt i utvalgets lovutkast at den nærmere politikken på dette feltet fortsatt skal være overlatt til forskriftsregulering.

15.4 Økonomiske konsekvenser

15.4.1 Økonomiske konsekvenser av en endret flyktningvurdering

Som det fremgår i kapittel 6.9, har utvalget foreslått visse endringer med hensyn til flyktningbegrepet. Endringene vil ikke ha som følge at flere får innvilget opphold, men må antas å medføre at en større andel av dem som får opphold vil bli anerkjent som flyktninger. Hvor store konsekvensene vil bli, er ikke mulig å anslå mer eksakt. To vesentlige usikkerhetsfaktorer i denne sammenheng er utviklingen av ankomsttallene når det gjelder asylsøkere som kvalifiserer for beskyttelse, og utviklingen av praksis under gjeldende regelverk. I forhold til det siste vises det til kapittel 6.1.3, hvor det er påpekt at Utlendingsdirektoratet gjennom en praksisomlegging har hevet andelen asylinnvilgelser allerede under gjeldende regelverk. Også alderssammensetningen blant dem som får opphold vil være av avgjørende betydning for å beregne konsekvensene av regler som gjelder pensjonsrettigheter.

Som beskrevet i kapittel 6.5 er det enkelte mindre forskjeller i de rettigheter som tilkommer en flyktning og de som tilkommer en utlending som har fått opphold av humanitære grunner etter gjeldende norske velferdsordninger.

For det første gjelder dette at flyktninger er noe gunstigere stilt ved at de innrømmes minstepensjon uten krav til forutgående botid på 40 år i Norge. 2 Det gjøres også unntak fra kravet om minst tre års medlemskap i folketrygden frem til uføre- eller dødsfallstidspunktet for å få uførepensjon eller pensjon som gjenlevende ektefelle. 3 Tilsvarende særordning gjelder ikke for dem som får innvilget opphold av beskyttelsesgrunner eller av humanitære grunner etter gjeldende utlendingslov § 8 annet ledd. Det er særlig forskjellen i rettig-heter med hensyn til alderspensjon som er av stor praktisk betydning, og for dem som får opphold uten å bli anerkjent som flyktninger, er konsekvensen at de eventuelt må få dekket sitt stønadsbehov gjennom sosialhjelp.

Det er av liten betydning for summen av aktuelle utbetalinger til alderspensjonister eller andre pensjonsberettigede om utbetalingen skjer i form av sosialhjelp eller som utbetaling gjennom folketrygden, jf. nærmere nedenfor. At kostnader eventuelt flyttes over til trygdebudsjettet fra de kommunale budsjettene for sosialhjelp forutsettes videre å kunne inndekkes over statlige budsjetter gjennom et tilsvarende kutt i rammeoverføringen til kommunene.

Utvalget vil for øvrig vise til at Sosialdepartementet i høringsbrev av 19.04.04 har fremmet forslag om en supplerende stønad for eldre med liten eller ingen pensjon fra folketrygden på grunn av kort botid i Norge. Forslaget, som har sin bakgrunn i Stortingets anmodning til regjeringen i Innst. S. nr. 184 for 2002-2003, 4 har følgende hovedelementer:

• Personkretsen som skal omfattes av ordningen skal være personer som har fylt 67 år, men som ikke oppfyller vilkåret om 40 års botid for å ha opptjent rett til full minstepensjon.

• Ytelsen skal være behovsprøvet og skal sikre et minste samlet inntektsnivå.

• Garantinivået skal være 90 prosent av minstepensjonen i folketrygden.

• Stønadsmottakerne må være bosatt i Norge.

• Trygdeetaten administrerer ordningen.

• Ordningen etableres ikke som en del av folketrygdloven, men som ny særlov.

Dersom denne ordningen vedtas av Stortinget, vil kostnadsansvaret allerede være overført fra kommunene til Arbeids- og sosialdepartementet.

I forbindelse med ordningen Sosialdepartementet har foreslått om en supplerende stønad for eldre med liten eller ingen pensjon fra folketrygden på grunn av kort botid i Norge, ble det forutsatt at utbetalinger på kr. 122 millioner gjennom denne ordningen ville kunne redusere utbetalingene over kommunenes sosialbudsjetter med kr. 107 millioner. Siden utvalgets forslag vil berøre en langt mer begrenset krets av personer 5 vil forskjellen mellom økte utgifter over trygdebudsjettet og sparte utgifter over sosialhjelpsbudsjettene bli langt lavere. 6

15.4.2 Økonomiske konsekvenser av andre forslag

Som beskrevet i de foregående punkter i dette kapittel, videreføres den gjeldende organiseringen av utlendingsforvaltningen, samtidig som utvalgets forslag til ny lov i liten grad vil medføre noen endring i den administrative ressursbruk. Det følger heller ikke for øvrig noen konsekvenser av utvalgets lovforslag som vil medføre vesentlig økte eller reduserte utgifter. Ett forhold som likevel kan være av budsjettmessig betydning, er utvalgets forslag om å fjerne den automatiske retten til fritt rettsråd uten behovsprøving i saker om bortvisning. I 2003 ble det fattet 1849 vedtak om bortvisning i andre saker enn dem som gjaldt bortvisning etter avslag på asyl. 7 I praksis ytes fritt rettsråd med 3 ganger den offentlige salærsats i saker om bortvisning, dvs. kr. 2.310,-. 8 Den endring som er foreslått skulle derfor i utgangspunktet medføre ca. 4,27 millioner i sparte utgifter. Selv om den automatiske retten til fritt rettsråd uten behovsprøving i bortvisningssakene fjernes, kan det likevel fortsatt forekomme saker hvor fritt rettsråd bør innvilges.