11 Utlendingskontroll og kontroll med inn- og utreise

11.1 Innledning

Utlendingskontroll er et samlebegrep for den forvaltningsmessige kontroll med utlendingers adgang til og utreise fra riket og deres opphold her. Utlendings­kontrollen må ses i sammenheng med grensekontroll og alminnelig polisiær kontroll. Grensekontroll vil i tillegg til utlendingskontroll innbefatte kontrolltiltak med andre formål, som å opprettholde ro og orden, forebygge lovbrudd, og om nødvendig iverksette etterforskningsskritt. Det vises til gjeldende utlendingslov § 1 annet ledd, hvor det fremgår at også norske statsborgere kan pålegges plikter etter loven, samt til § 23 hvoretter enhver skal melde seg for passkontroll ved inn- og utreise. Dette gjelder også norske statsborgere som blant annet kan bli sjekket opp mot aktuelle registre over ettersøkte personer.

Polisiær kontroll kan under visse omstendigheter gi grunnlag for å iverksette utlendings­kontroll. Et eksempel kan være når det under en kontroll som forutsatt i straffeloven § 333 foreligger omstendigheter som tyder på at den kontrollerte er utlending. Da må kontrollen kunne utvides til også å omfatte lovligheten av vedkommendes opphold i riket.

Kontroll med inn- og utreise foretas ved de ytre Schengengrensene. I Norge vil det si ved landegrensen mot Russland samt de havner og lufthavner som har trafikk til og fra områder utenfor Schengensamarbeidet. Ettersom personkontrollen på de indre grenser mellom Schengenland i prinsippet er avskaffet, foretas kontrollen på vegne av alle Schengenlandene, og dette stiller krav til blant annet harmonisering av kontrollen. Det skal ikke være steder i grensekontrollen hvor det vil være enklere å få innreise enn andre steder. Ordningen med ikke å ha grensekontroll og prinsippet om fri bevegelighet over ”indre” grenser innebærer for så vidt ikke noe nytt for Norges del. Dette har i praksis langt på vei vært ordningen mellom de nordiske landene siden den nordiske passkontrolloverenskomsten trådte i kraft i 1958.

Kontroll med inn- og utreise forutsetter at passeringer skal skje via godkjente grensepasseringssteder. Det må videre skje et oppsyn med områdene utenfor de godkjente grenseovergangsstedene i luften, på sjøen og langs landegrensen. Grenseovervåkning som i all hovedsak utføres av Forsvaret, berøres ikke nærmere i denne sammenheng.

Visuminstituttet er en viktig del av innreisekontrollen. For borgere av en rekke land kreves visum før innreise i Norge, og behandlingen av visumsøknader blir således en form for førstelinjes innreisekontroll.

11.2 Visum

11.2.1 Nøkkeltall 1

I tabell 11.1 gis en oversikt over antall visumsaker som ble behandlet i Utlendingsdirektoratet i 2001 til 2003 når det gjelder de største visumlandene. I tabell 11.2 gis en oversikt over visumsaker behandlet ved utenriksstasjonene i 2002 og 2003.

11.2.2 Generelt om visum

Visum er en innreisetillatelse for utlendinger. Hovedregelen er at det kreves visum for innreise i Norge og Schengenområdet for tredjelandsborgere. Dette utgangspunktet er modifisert ved at det er inngått visumfrihetsavtaler med en rekke forskjellige land, og ved unntaksregler i det nasjonale regelverket. Schengen­konvensjonens regelverk om visum er for øvrig omtalt i kapittel 4.4.1.2 i de alminnelige motiver, og i merknadene til lovutkastets visumbestemmelser, jf. §§ 9 til 11.

Visum gir adgang til innreise og kan normalt gis for opphold i inntil tre måneder. Ved utløpet av den innvilgede visumperioden plikter man å forlate riket. Hvis man ønsker å oppholde seg i riket i mer enn tre måneder, trenger man oppholdstillatelse. Oppholds­­tillatelse gis normalt på grunnlag av enten arbeid eller familietilknytning. Oppholdstillatelsen gir rett til innreise i riket i den perioden den er innvilget for. Hvis oppholdstillatelsen er gitt før innreise, plikter utlendingen å melde seg for politiet innen syv dager etter innreise. En visumpliktig utlending vil få utstedt et visum gyldig for syv dager for så å melde seg for politiet og få utstedt dokumentet som inneholder tillatelsen, jf. utlendingsforskriften § 112 første ledd.

Kravet om visum har både utenrikspolitiske, sikkerhetspolitiske og innvandringspolitiske årsaker. Bruken av visum som innvandringsregulerende virkemiddel er noe som har tiltatt siden 1970-tallet, og de innvandrings­politiske hensyn utgjør nå den viktigste begrunnelse for å opprettholde visumregimet, både i Norge og internasjonalt. Fremmedlovutvalget og flere høringsinstanser var i sin tid kritiske til å benytte visuminstituttet som et innvandringsregulerende middel, 2 men dette synspunktet fikk liten støtte i departementet og på Stortinget. Det ble fremhevet at det ville innebære en betydelig risiko for å miste kontrollen over tilstrømningen av innvandrere om man ikke skulle kunne legge vekt på innvandringspolitiske hensyn. 3 Det har vært bred politisk enighet om å benytte visum som et innvandrings­regulerende virkemiddel. 4

Den praksis som har vært drevet på dette området siden slutten av 1970-årene, har i korthet vært som følger:

En har tatt utgangspunkt i generelle og individuelle ”risiko-faktorer”, og de viktigste vil være:

• Søkeren tilhører en nasjonalitet, eller en gruppe innenfor en nasjonalitet, hvor en erfaringsmessig vet at flere ikke vil forlate landet igjen når de først er kommet inn

• Søkeren kommer fra slike kår at det er mer sannsynlig at en reise til Norge er en investering for fremtiden enn en turistreise

• Søkeren mangler arbeid eller faste bånd for øvrig i hjemlandet

• Søkeren befinner seg i et tredje land hvor han ikke lenger har adgang til opphold, eller hvor utsiktene er usikre

Innvandringpolitiske hensyn spiller også en sentral rolle i Schengenlandenes visumpolitikk.

Som nevnt i kapittel 4.4.1.2, forutsetter Schengenkonvensjonen artikkel 9 en harmonisering av de enkelte lands visumpraksis og forplikter deltaker­landene til å føre en felles visumpolitikk. Dette begrenser norske myndigheters handlefrihet i fastsettelsen av nasjonale regler. Sentrale momenter for vurderingen er nedfelt i punkt 4b i Rådets note 6183/03. 5 Noten krever at visse momenter tas i betraktning ved vurderingen av om visum kan utstedes. Blant annet skal det legges særlig vekt på om søkeren viser til anbefalinger eller invitasjoner fra firmaer eller organisasjoner o.l. som ikke er kjent for myndighetene eller hvis troverdighet er lav. Det skal også legges særlig vekt på om det er søkt om visum for en lengre periode enn det som synes nødvendig for det oppgitte formålet med søknaden, om søkeren er kjent eller mistenkt for å være innblandet i kriminelle handlinger, og/eller om vedkommende etter omstendighetene kan forventes å begå slike handlinger eller å prostituere seg etter å ha ankommet Schengenterritoriet. Det presiseres i noten at det skal legges vekt på søkerens forbindelser til sitt hjemland/oppholds­land, for eksempel gjennom familie, eiendom og arbeid.

Utlendingsloven § 17 første ledd slår fast at bare utlending som er i riket eller på norsk grense har rett til asyl. Visuminstituttet legger derfor praktiske hindringer i veien for utlendinger som ønsker å søke asyl i Norge. Dette gjelder særlig når man ser visumplikten i sammenheng med andre kontrollordninger, som for eksempel transportøransvaret og transportselskapenes kontroll av reise­dokumenter.

Hovedregelen er at visum gis av UDI og utenriksstasjoner. Loven åpner for at myndighetene kan bestemme at også utenrikstjenesten i andre land som deltar i Schengensamarbeidet kan avgjøre søknader om visum. Det er ikke en betingelse for innreise til Norge at visumet er gitt av norsk utenriksstasjon. Et Schengenvisum utstedt av en konvensjonspart er i utgangspunktet gyldig for innreise også i Norge.

Visumreglene og -praksis i Schengensamarbeidet er regulert i Schengenkonvensjonen kapittel 3 og i retningslinjer gitt til konsulatene gjennom konsulær­instruksen. 6 Visumpraksis er også et resultat av konsultasjoner mellom de lokale utenriks­stasjonene, idet Schengenlandenes utenriksstasjoner samarbeider for å komme frem til en ensartet praksis.

Gjennom konsulærinstruksen er det fastlagt retningslinjer for visumutstedelse som utfyller de alminnelige vilkårene fastlagt i Schengenkonvensjonen. Instruksen er detaljert og inneholder generelle retningslinjer så vel som informasjon om tekniske detaljer. Konsulærinstruksen utgjør medlemslandenes viktigste felles referanseramme for utenriksstasjonene, og har derfor fått stor praktisk betydning selv om dokumentet formelt er å anse som en veiledning.

Utlendingsforskriften gir fritak fra kravet om visum for bestemte person­kategorier, der de viktigste er:

• Nordiske borgere og borgere fra land der Norge har inngått avtale om visumfrihet

• Borgere av andre Schengenland, EU/EØS-land og personer med oppholdstillatelse i et annet land i Schengensamarbeidet

• Personer som innehar reisebevis for flyktning utstedt av stat som har tiltrådt Den europeiske overenskomst 20. april 1959 om opphevelse av visumtvangen for flyktninger 7

• Sjøfolk som av- og påmønstrer, jf. utlendingsforskriften § 105 h

De generelle vilkårene for å få visum er nærmere regulert i Schengenkonvensjonen artikkel 5 nr. 1 og i utlendingsforskriften § 106. De grunnleggende vilkår er at søkeren har:

• Gyldig pass eller annet legitimasjonspapir som er godkjent som reisedokument, jf. utlendingsloven § 24,

• returadgang til det land søkeren oppholder seg i eller til et annet land, jf. utlendingsforskriften § 106 første ledd nr. 2, og

• midler til å dekke frem- og tilbakereise og opphold, jf. utlendingsforskriften § 106 nr. 3

Det er videre et vilkår for innvilgelse av visum at det ikke foreligger bortvisnings- eller utvisningsgrunn, jf. utlendingsforskriften § 106 sjette ledd første punktum. Det må heller ikke foreligge utenrikspolitiske, sikkerhetsmessige eller innvandrings­politiske hensyn som taler mot at visum gis, eller grunn til å tvile på det oppgitte formålet med reisen eller riktigheten av de øvrige opplysninger som er gitt, jf. utlendingsforskriften § 106 sjette ledd annet punktum.

Visumpliktige utlendinger må ved innreisen også tilfredsstille de alminnelige innreisevilkårene som gjelder for alle utlendinger, uavhengig av om de er visum­pliktige. De alminnelige innreisevilkårene blir prøvet i forbindelse med innreisen, noe som kan medføre at visumpliktig utlending som har fått utstedt visum nektes innreise. Det vil normalt bli sjekket om det er grunnlag for å bortvise utlendingen, hvilket blant annet betyr at vedkommende også ved innreisen må kunne sannsynliggjøre å være sikret tilstrekkelige midler til opphold og hjemreise. Vedkommende må også kunne sannsynlig­gjøre formålet med oppholdet, og må ikke være registrert i Schengen informasjonssystem (SIS) med sikte på å hindre innreise, jf. utlendingsloven § 27 første ledd.

Vurderingen av om visum skal innvilges er sammensatt, og vil variere fra sak til sak. Gjennom praksis er det imidlertid enkelte faktorer som er fremhevet, blant annet generelle og individuelle returforutsetninger og velferdsmessige hensyn. Bedømmelsen av returforutsetningen baserer seg på forskjellige forhold, som blant annet en generelt vanskelig situasjon i hjemlandet med dårlige levekår og politisk eller sosial uro, eller den alminnelige erfaringen med migrasjonsstrømmer fra dette landet eller området. At mange personer fra området har kommet til Norge eller andre Schengenland for å søke om asyl, vil etter dagens praksis være et vesentlig argument for å være forsiktig med å innvilge en visumsøknad. For enkelte land vil visumpraksisen også ta hensyn til at tvangsmessig retur av forskjellige årsaker er vanskelig eller utelukket.

Det har vært reist kritikk mot begrunnelsene i visumsaker fordi de i mange tilfeller baserer seg på generelle erfaringer med søkere fra området søkeren kommer fra. Dette kan innebære en fare for vedtak som ikke i tilstrekklig grad vurderer individuelle opplysninger i saken.

I Sivilombudsmannens årsrapport fra 2001 omtales UDIs avslag i en visumsak som gjaldt en pakistansk borger. Søkeren skulle besøke en nevø i Norge. Ombudsmannen kritiserte UDI fordi søknaden ble avslått på grunnlag av generelle erfaringer med pakistanske søkere. Han uttalte blant annet at:

”Direktoratet har ikke overbevist meg om at søkeren har fått en slik individuell og konkret behandling som han har krav på. [ ] Jeg må på denne bakgrunn nok en gang anbefale at direktoratet ser på saken på nytt i lys av mine synspunkter. Det bør fremgå hvordan søknaden er vurdert i forhold til søkerens alder, sivilstand og (annen) tilknytning til hjemlandet.” 8

Ombudsmannens kritikk rettet seg altså mot at det ikke fremgikk av begrunnelsen at også søkerens individuelle forhold var vurdert. Det må fremgå at søkeren har fått en individuell behandling ved at hans individuelle forhold, som for eksempel tilknytning til hjemlandet, er vurdert.

Ombudsmannen har tidligere kommet med liknende kritikk i andre visumsaker. Felles for disse sakene var at ombudsmannen reiste innvendinger mot at begrunnelsen for avslaget bare viste til de generelle returforutsetningene, uten at begrunnelsen var tilstrekkelig forankret i de individuelle forholdene i den enkelte sak.

I en sak fra 1992 ble det i vedtaket lagt vekt på de generelle erfaringene UDI hadde med søkere fra samme område og med den samme bakgrunn som klagerne. Dessuten ble det lagt vekt på de generelle politiske og sosiale forholdene i Punjab, som søkerne kom fra. Ombudsmannen uttalte blant annet at

”[ ] det ikke kan kritiseres at det her legges vekt på slike generelle momenter, forutsatt at de er tilstrekkelig forankret i de faktiske forhold i saken.” 9

Et avslag som alene begrunnes med søkerens nasjonalitet eller en etnisk gruppe­tilhørighet, kan anses som diskriminering. Senter mot etnisk diskriminering (SMED) har i sin årsrapport for 2002 tatt opp spørsmålet om hvorvidt avslag på visumsøknad begrunnet i generelle erfaringer med enkelte nasjonaliteter kan sies å være diskriminering. 10 SMED gir uttrykk for at et vedtak som vektlegger søkerens nasjonalitet uten at de individuelle forholdene i saken synes å være tilstrekkelig vurdert, utgjør diskriminering på grunn av nasjonalitet og vil være i strid både med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og forbudet mot diskriminering i FNs konvensjon om sosiale og politiske rettigheter (SP) artikkel 26, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3.

11.2.3 Krav om midler til opphold og retur

Ett av vilkårene for å få visum er som nevnt at man har sannsynliggjort å ha tilstrekkelige midler til å dekke reise og opphold. Hvis søkeren har en herboende referanseperson - som regel den som skal besøkes - kan referansepersonen garantere for søkeren. Det er en forutsetning at garantisten er bosatt i Norge. Det foreligger ikke statistikk for antallet garantiutstedelser, men UDI har oppgitt at slike garantier er relativt vanlige.

Ordningen forplikter garantisten til å dekke kostnader ved reise og opphold. I tilfeller der det er nødvendig med tvangsmessig retur, vil garantisten kunne bli holdt ansvarlig for å betale kostnadene ved politieskorte.

Hvor langt garantiansvaret rekker ut over alminnelige oppholds- og returkostnader, kan være usikkert. Spørsmålet kan for eksempel være om garantisten blir økonomisk ansvarlig for utgifter til et eventuelt opphold ved sykehus e.l. Dette kan blant annet avhenge av hvor påregnelig sykehusoppholdet var, og må bero på privatrettslige vurderinger. Det er ikke tvil om at garantiansvaret i enkelte tilfeller kan medføre betydelige utlegg for garantisten. Gjelder garantien for utgifter i forbindelse med uttransport av utlendingen, er garantien tvangsgrunnlag for utlegg, jf. utlendingsloven § 46 annet ledd.

Rådsbeslutning 2004/17/EF ble vedtatt den 22.12.2003, og innebærer at det innføres et vilkår for Schengenvisum at søkeren som hovedregel må ha en forsikring som dekker eventuelle utgifter i forbindelse med hjemsendelse av medisinske årsaker, nødvendig legebehandling og/eller akutt sykehusbehandling. Det kan gjøres unntak fra kravet om forsikring der midlene anses sikret, tatt i betraktning søkerens ervervssituasjon, eller der det innenfor rammen av det lokale konsulære samarbeidet konstateres at det for visse tredjelandsborgere er umulig å tegne slik forsikring. Det kan også dispenseres fra kravet om forsikring i individuelle tilfeller for innehavere av diplomat-, tjeneste- og offisielle pass når det skjer av hensyn til nasjonale, utenrikspolitiske, utviklingspolitiske eller andre vesentlige offentlige interesser. Hvis det unntas fra kravet om forsikring, skal det anmerkes i visumetiketten. Rådsbeslutningen er en videre­utvikling av Schengensamarbeidet, og departementet har derfor lagt til grunn at Norge er forpliktet til å gjennomføre den i norsk rett. På denne bakgrunn ble utlendingsforskriften § 106 endret med virkning fra 01.06.2004, slik at det som hovedregel er et vilkår for visum at søkeren fremlegger dokumentasjon på reise-/sykeforsikring som dekker eventuelle utgifter i forbindelse med hjemsendelse av medisinske årsaker, nødvendig legebehandling og akutt sykehusbehandling. I Utlendingsdirektoratets rundskriv om reise-/syke­forsikring for visumsøkere, er det blant annet gitt retningslinjer om når det kan gjøres unntak. 11

11.2.4 Nasjonalt visum

Nasjonalt visum gjelder bare for opphold i Norge, men gir mulighet for transitt i andre land i Schengensamarbeidet. Det finnes flere typer nasjonale visum.

Schengenkonvensjonen åpner for å gi nasjonalt visum hvor de alminnelige betingelsene for innreise i Schengenkonvensjonen ikke er oppfylt, når dette er nødvendig ”av humanitære årsaker eller av nasjonale hensyn eller på grunn av internasjonale forpliktelser ”, jf. artikkel 5 nr. 2.

Utstedelsen av denne typen nasjonale visa må brukes med forsiktighet. De gir ikke adgang til innreise i de andre Schengenlandene, men begrenser oppholdet til Norge i visum­perioden. Som en følge av at det ikke er noen grensekontroll på de indre grensene i Schengenområdet, vil det imidlertid være forholdsvis enkelt å reise ut av Norge og til andre Schengenland uten å bli stoppet i kontroll. Utstedelse av denne typen nasjonalt visum skal meddeles de andre Schengenlandene.

Schengenkonvensjonen fastslår videre at visum for opphold ut over tre måneder er et nasjonalt anliggende, jf. artikkel 18. Forutsatt at de alminnelige innreise­vilkårene i Schengenområdet er oppfylt, kan et slikt visum for lengre opphold gjøres gyldig i hele Schengen­området de første tre månedene. Deretter er visumet kun gyldig i utstederlandet.

Det såkalte ”arbeidssøkervisumet” er en ordning som ikke er utbredt innen Schengensamarbeidet, men som praktiseres i Norge i medhold av artikkel 18. Arbeidssøkervisumet er et nasjonalt visum som ikke er gyldig for andre Schengenland. En del Schengenland har andre typer særordninger knyttet til arbeidsinnvandring, blant annet gjennom bilaterale avtaler.

Et arbeidssøkervisum er, som navnet tilsier, ikke en arbeidstillatelse og gir i seg selv ikke rett til å ta arbeid. Begrunnelsen for ordningen er at det vil bli enklere for arbeidssøkeren å skaffe arbeid og arbeidstillatelse i Norge med et slikt visum, og at det vil gå kortere tid fra man mottar arbeidstilbud til man kan komme i arbeid. Forutsetningen for å få utstedt arbeidssøkervisum er at man enten er fagutdannet eller har spesielle kvalifikasjoner, jf. utlendingsforskriften § 3 annet ledd bokstav a. Med ”fagutdannet” forstås en person som har fag­utdannelse på videregående skoles opplæringsnivå. For disse kan visum som hovedregel gis uten at det foreligger arbeidstilbud. For dem som bare har ”spesielle kvalifikasjoner”, er situasjonen litt annerledes. De har ikke de formelle kvalifikasjonene til fagutdannelse, men har opparbeidet kompetansen gjennom praksis og opplæring. For disse kreves det at det foreligger en arbeids­kontrakt før visum innvilges. 12

11.2.5 Nødvisum

Visumpliktig utlending skal ha visum før innreise. Hvis en person melder seg for passkontrollen på norsk yttergrense uten visum, er hovedregelen at vedkommende skal nektes innreise. Noen ganger vil det imidlertid være uforutsette grunner til at utlendingen ikke har fått visum før innreise. Behovet for reisen kan for eksempel ha oppstått så plutselig at det ikke har vært tid til å ordne med visum på ordinær måte.

Hvis de alminnelige vilkår for å gi visum er oppfylt, kan det utstedes nødvisum i medhold av utlendingsforskriften § 113 første ledd. Uforutsette og tvingende grunner må imidlertid tale for det.

I utgangspunktet er nødvisum bare et unntak fra de alminnelige visumsprosedyrer, og gir derfor rett til innreise og opphold i hele Schengenområdet. Hvis vilkårene for alminnelig visum ikke er oppfylt, men man likevel ønsker å innvilge innreise, kan nødvisum imidlertid utstedes i medhold av utlendings­forskriften § 113 annet ledd. Særlige rimelighetsgrunner må tale for det. Dette nødvisumet er et nasjonalt visum som ikke gir rett til innreise og opphold i de øvrige Schengenlandene.

Ordningen med nødvisum bør for øvrig ses i sammenheng med at det etter utlendings­loven § 24 tredje ledd også er adgang til å gjøre unntak fra de alminnelige krav til reisedokumenter.

11.2.6 Utvalgets vurderinger

Utviklingen siden vedtakelsen av den nåværende utlendingsloven har tydeliggjort visuminstituttets funksjon som et innvandringsregulerende virkemiddel. Det har vært viktig for å styre innvandringen nasjonalt, men i dag er det også av avgjørende betydning også for å regulere tilstrømningen til Schengenområdet. Norge er som nevnt forpliktet gjennom Schengen­konvensjonen til å samordne sin visumpraksis med de andre Schengenlandene, jf. artikkel 9 nr. 1. 13

Som en følge av at innreise til Norge vil gi adgang til hele Schengenområdet, vil for øvrig en mer liberal praksis i Norge enn i andre Schengenland kanalisere trafikk hit. Norge er også forpliktet av Dublinregelverket, som har en nær forbindelse til Schengensamarbeidet. Dublinregelverket fastsetter kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som legges frem i en av statene som er med i samarbeidet. Dublin II­-forordningen artikkel 9 slår fast at den medlemsstat som har gitt tillatelse til at asylsøkeren har fått adgang til Dublinområdet, for eksempel ved å utstede visum, kan bli ansvarlig for å behandle asylsøknaden. Hvis Norge under slike forutsetninger ikke skulle ta tilsvarende innvandringsregulerende hensyn som de øvrige Schengenland, ville mange asylsøkere som normalt ville ha valgt et annet land i stedet reise til Norge og søke asyl her. Dublin II-forordningen medfører at Norge har ansvar både for å behandle søknadene og ta tilbake søkere som har reist videre til andre land og søkt asyl der.

Som en følge av at visum er et innvandringsregulerende virkemiddel, er det etter utvalgets oppfatning naturlig at det tas innvandringsregulerende hensyn 14 ved vurderingen av om visum skal gis. Generelle erfaringer man har med enkelte befolkningsgrupper og områder utgjør et naturlig utgangspunkt for denne vurderingen. De generelle erfaringene må imidlertid kunne konkretiseres, og de kan ikke anvendes som begrunnelse for avslag uten at også individuelle forhold er vurdert. Kravet til begrunnelse følger av forvaltningsloven § 25. Utvalget ser det som unødvendig å fastsette særskilte regler for begrunnelse av vedtak i visumsaker i den nye utlendings­loven.

Etter utvalgets oppfatning bør lovens regler om visum i større grad utformes i tråd med systematikken i Schengenkonvensjonen, og det bør foretas en opprydding i regelverket om visum. I lovutkastet foreslås derfor tre hjemler for å innvilge visum:

• Én for ”standardvisum” for korttidsopphold (besøks­visum, transittvisum og lufthavntransittvisum), jf. Schengenkonvensjonen artikkel 5 nr. 1

• Én for ”nasjonalt visum” for korttids­opphold av humanitære grunner mv., jf. Schengenkonvensjonen artikkel 5 nr. 2

• Én for nasjonalt visum for langtidsopphold, jf. Schengenkonvensjonen artikkel 18

Det vises til lovutkastet §§ 9-11.

Utvalget mener at ordningen med garanti for utlendingers oppholds- og returutgifter ikke fungerer etter sin hensikt. Ordningen synes å innebære praktiske problemer for så vel myndighetene som for private. Ordningen misbrukes ved bruk av helt eller delvis forfalskede garantier. Dessuten viser det seg at en del garantier er utstedt på sviktende grunnlag. I en viss grad synes det å være et problem at referanse­personer i riket kan føle seg presset til å garantere for enkeltes innreise. Så vel potensielle forretnings­forbindelser som familie kan bli rammet av et slikt press. Videre har det vist seg at enkelte påtar seg et garantiansvar som står i misforhold til vedkommendes økonomiske situasjon, slik at garantisten kan bli hardt rammet i tilfelle av en inndrivelse. I praksis inndrives imidlertid kravene sjelden. Noen ganger, kanskje særlig i forhold til sykehusutgifter, er dette fordi ansvaret ikke er tilstrekkelig rettslig avklart.

I likhet med departementet mener utvalget at innføringen av et vilkår om forsikring for visum følger av Norges forpliktelser i Schengensamarbeidet, og foreslår derfor at vilkåret om forsikring i § 106 annet ledd i gjeldende forskrift bør videreføres. Utvalget mener at det ikke er hensiktsmessig å innta et slikt vilkår i lovteksten og at det bør fortsatt fremgå av forskriften.

Utvalget antar at vilkåret om forsikring både vil bidra til mindre press overfor herboende referansepersoner om å utstede garanti, og til mindre misbruk av garantiinstituttet. Samtidig er forsikringsordningen neppe til hinder for at det kan være aktuelt å operere med en garantiordning i forhold til søkere som ikke kan få forsikring. I så fall bør også en slik garantiordning reguleres i forskrift.

I kapittel 8.5.4.5 tar utvalget til orde for en bestemmelse om at opphold for familieetablering skal kunne nektes dersom det, ut fra en vurdering av risikoen for at søkeren eller dennes barn vil bli utsatt for mishandling eller utnyttelse, ville virke støtende å innvilge en tillatelse. Som beskrevet i kapittel 8, har forslaget sin bakgrunn i erfaringer med at kvinner som inngår ekteskap med en mannlig referanseperson i Norge som de ikke fra før har hatt noen nær kontakt med, i en del tilfeller blir ofre for alvorlig mishandling eller annen alvorlig krenkelse.

Det samme forekommer i en del tilfeller hvor partene ikke har inngått ekteskap, men hvor kvinnen har fått utstedt besøksvisum. Situasjonen er da typisk at partene enten planlegger å inngå ekteskap, eller at de foreløpig bare har avtalt å utvikle et nærmere forhold. Erfaring viser at enkelte menn driver en ”bruk og kast-utnyttelse” av kvinner, ved at de stadig inviterer nye kvinner på tre måneders besøksopphold uten å ha reelle planer om å etablere et mer varig forhold. I de situasjoner myndighetene blir kjent med at referansepersonen utsetter kvinner på besøksopphold for mishandling eller annen alvorlig krenkelse, kan det på samme vis som når det gjelder oppholdstillatelse for familieetablering fremstå som støtende i forhold til den alminnelige rettsfølelse dersom myndighetene skal være nødt til å utstede stadig nye besøksvisum.

Det vises for øvrig til den drøftelsen som er foretatt i tilknytning til familieetableringstilfellene i kapittel 8.5.4.5. De samme hensyn og avveininger gjelder i forhold til om visum bør nektes.

I motsetning til familieetableringstilfellene, hvor partene har inngått ekteskap, vil det være et langt mindre betenkelig inngrep å nekte besøksvisum i situasjoner hvor partene har hatt liten eller ingen forutgående kontakt. At visum til Norge nektes vil normalt ikke være til hinder for at partene kan treffes, jf. at referansepersonen normalt vil kunne besøke søkeren i dennes hjemland. Dersom dette gjøres og det etter hvert kan dokumenteres et mer seriøst forhold mellom partene, vil det kunne være grunnlag for en endret vurdering av visumspørsmålet også i forhold til besøk i Norge.

I forhold til familieetableringstilfellene har utvalget foreslått en hjemmel for kontroll av vandelsopplysninger om referansepersonen. Utvalget anser ikke at det på samme måte er grunn til å åpne for en rutinemessig vandelskontroll i saker som kun gjelder besøksvisum. Det ville være alt for omfattende og ressurskrevende dersom man skulle gjennomføre slik kontroll, og en slik praksis ville heller ikke kunne forsvares i forhold til de integritetshensyn som gjør seg gjeldende.

I saker hvor utlendingsmyndighetene derimot har grunn til å tro at det foreligger forhold som innebærer en risiko for mishandling eller annen alvorlig krenkelse som kan tilsi at visum bør nektes, bør det være adgang til å innhente en uttalelse fra politiet på samme måte som i saker om familieetablering, jf. kapittel 8.5.4.6. Dette kan for eksempel være aktuelt i tilfeller hvor myndighetene kan lese ut av sine registre at referansepersonen tidligere har vært referanse for en rekke kvinner i visum- eller ekteskapssammenheng, og at en eller flere har fått selvstendig opphold på grunn av mishandling.

Utvalget vil derfor foreslå en bestemmelse om at det kan innhentes en uttalelse fra politiet tilsvarende slik uttalelse som kan innhentes i familieetableringstilfellene, dersom det foreligger ”særlig grunn” til det. Hva som utgjør en ”særlig grunn” vil måtte overlates til utlendingsmyndighetenes skjønn, men det forutsettes at adgangen til å innhente en uttalelse om vandelsmessige forhold anvendes i svært begrenset utstrekning i visumsammenheng.

Det vises til lovutkastet § 96,

11.3 Inn- og utreisekontroll

11.3.1 Generelt om innreisekontroll

Enhver som vil passere ytre Schengengrense skal innreisekontrolleres. Innreise­kontrollen omfatter ikke bare den rene utlendingskontroll, men også annen kontroll, som for eksempel om vedkommende er etterlyst.

I Schengensamarbeidet er det utarbeidet en felleshåndbok for grensekontroll. På samme måte som konsulærinstruksen for visum er denne en veiledning for grensekontrollørene i deres utøvelse av innreisekontrollen. I praksis har den stor betydning for utøvelsen av kontrollen.

Det primære ved innreisekontrollen er identitets- og dokumentkontroll. Schengen­konvensjo-nen artikkel 6 nr. 2 krever imidlertid også at personkontrollen ved innreise skal omfatte kjøretøy og gjenstander som medbringes. Slik innreisekontroll er også fast praksis ved norsk yttergrense. En kontroll hvor man ikke rutinemessig sjekker om det skjuler seg personer som søker å unndra seg dokumentkontroll, vil lett bli illusorisk.

I motsetning til de andre nordiske land finnes det ingen eksplisitt hjemmel til slik kontroll i norsk rett. Kontrollen med inn- og utreise ved yttergrense er en forvaltningskontroll, hvor hjemmelskravet ikke er så strengt som i straffeprosessuell og polisiær sammenheng. Som et ledd i den forvaltningsmessige saksbehandling for å bringe på det rene om vilkårene for innreise medbringende kjøretøyet er oppfylt, må det antas at slik kontroll ikke krever særskilt lovhjemmel.

Som et ledd i å organisere og utvikle samarbeidet når det gjelder den felles grense­kontrollen, har det blitt foreslått å opprette et byrå innen Schengensamarbeidet (Border Management Agency). Byrået er foreslått å være operativt fra 1. mai 2005.

Ansvaret for grensekontrollen vil fremdeles ligge hos de enkelte medlemsland, men grensekontrollbyrået vil sikre at grensekontrollen blir mest mulig harmonisert. Byråets oppgaver vil blant annet være å

• koordinere samarbeidet om grensekontrollen mellom medlemslandene herunder utsendelse av tredjelandsborgere med ulovlig opphold

• bistå medlemslandene i opplæringen av grensekontrollpersonell

• utarbeide risikoanalyser

• følge opp og utvikle relevante grensekontrollprosjekt

• bistå medlemsland i saker som krever økt teknisk og operativ bistand

11.3.2 Generelt om utreisekontroll

Som ved innpassering av ytre Schengengrense plikter enhver som reiser ut av Schengenområdet å melde seg for passkontrollen eller nærmeste politimyndighet for kontroll. Også utreisen må foregå ved godkjent grenseovergangssted. For å kunne ivareta kontrollen med at de som oppholder seg i Schengenområdet har nødvendig tillatelse, er det viktig å føre kontroll med at de overholder forpliktelsen om å forlate området når tillatelsen utløper. Den fri ferdselen innen Schengenområdet medfører at utreisen kan skje fra annet land enn innreisen, og det er derfor viktig med en harmonisert utreisekontroll i hele området. Politiet er kontrollmyndighet også ved utreisekontrollen. Utreisekontrollen er heller ikke bare begrenset til utlendings­kontroll, men omfatter også annen polisiær kontroll, for eksempel kontroll av om de passerende er etterlyst.

I utgangspunktet vil utreisekontrollen tilsvare innreisekontroll. Kontrollmulighetene og de rettslige rammer er de samme, men i praksis vil det være en viss forskjell. Utreisekontroll har lavere prioritet enn innreisekontroll. Schengenkonvensjonen forutsetter at innreisekontroll skal prioriteres fremfor utreisekontroll. Når det gjelder sanksjonssiden vil bortvisning sjelden være aktuelt i forbindelse med utreisekontroll.

11.3.3 Særlig om yttergrensekontroll ved landegrense

Det eneste sted Norge har landegrense mot et ikke-Schengenland er i Sør-Varanger. Den norsk-russiske grense er 196 km lang. Grensekontrollen skjer ved Storskog grense­passeringssted, som er det eneste stedet hvor det er alminnelig anledning til å krysse landegrensen mellom Norge og Russland. Antall passeringer har i de senere år ligget stabilt på om lag 125.000 personer og 35.000 kjøretøy pr. år.

På grensepasseringsstedet foretas dokument- og personkontroll av politiet. Kontrollen på grensepasseringsstedet må ses i sammenheng med det ansvar og den myndighet som er tillagt Forsvaret og Norges grensekommissær. Norges oppsyn med den norsk-russiske grense skjer i et tett samarbeid mellom grensekommissæren, Forsvaret og politiet. De særegne forhold på den norsk-russiske grensen er særskilt regulert i riksgrenseloven 14.07.1950 nr. 2 med forskrifter. Ved lov 15.06.2001 nr. 52 ble det også vedtatt et nytt fjerde ledd i politiloven 04.08.1995 nr. 53 § 20. 15 Bestemmelsen fastsetter at Kongen kan bestemme at militært personell fra Forsvaret kan tildeles begrenset politimyndighet ved utøvelse av grenseoppsyn på landegrensen mellom Norge og Russland. 16

11.3.4 Lufhavnkontroll

11.3.4.1 Personkontroll

Ved lufthavn med trafikk til og fra områder utenfor Schengensamarbeidet foretas det personkontroll av de reisende. Flyankomster utenfra Schengenområdet skal skje til flyplasser som er godkjente grensepasseringssted. Hvis det er aktuelt å lande på annet sted enn godkjent grenseovergangssted, må det innhentes tillatelse fra Luftfartstilsynet samt samtykke fra vedkommende politimester minst 48 timer før avgang, jf. utlendingsforskriften § 84.

11.3.4.2 Administrativ kontroll (passasjerlister)

Ved lufthavnene kan det kreves at flyselskapet gir melding om besetning og passasjerer ved å innlevere lister over disse, jf. utlendingsloven § 45 første ledd bokstav b, jf. utlendingsforskriften § 152 første ledd. Listen skal inneholde samme opplysninger som flyselskapets passasjerliste, så som navn, nasjonalitet og reisedokument. Ved at det på denne måten kan foretas en ”profilering” av de reisende allerede før de ankommer grense­kontrollen, vil kontrollen kunne bli mer effektiv når vedkommende melder seg for passkontrollen. Dessuten vil det muliggjøre avsløring av personer som presenterer seg med falsk identitet eller falskt reisedokument ved passkontrollen. Det vil også være til hjelp ved klargjøringen av asylsøkeres navn og nasjonalitet i tilfeller hvor de melder seg uten identitetsdokumenter.

Etter gjeldende utlendingslov er det ikke noe krav om at flyselskapene gir passasjerlister i elektronisk form.

11.3.4.3 Lufthavntransitt (herunder visum, visumfri til Schengen og lufthavntransittvisum)

Ved mellomlanding på internasjonale flygninger og flybytte vil man ofte ikke innpassere gjennom politiets grensekontroll, men oppholde seg i transittområdet på flyplassen for en kort periode. Det kreves i utgangspunktet ikke særskilt tillatelse for opphold på slike områder siden man ikke har passert ytre Schengengrense. I noen tilfeller krever Schengenregelverket imidlertid tillatelse til opphold også i slike områder. Begrunnelsen er at man har erfaring for at enkelte vil ”hoppe av” og søke asyl i stedet for å fortsette reisen til bestemmelsesstedet. For å motvirke dette har man innført regler om lufthavntransittvisum. Reglene om lufthavntransittvisum er forskriftsregulert med hjemmel i utlendingsloven § 25 tredje ledd. Reglene gjelder ikke for dem som er visumfri til Norge eller har fått innvilget visum for innreise, eller har visse former for oppholdstillatelse, i bestemte land. 17

11.3.5 Sjøgrensekontroll

11.3.5.1 Administrativ kontroll (COSS)

For å føre kontroll med ankomst og innreise av passasjerer og besetning om bord på skip, har utlendingslovgivningen regler om innlevering av passasjer- og mannskaps­lister. Skipsfører eller skipsagent skal oversende liste over besetningsmed-lemmer og, om mulig, en passasjerliste til politiet senest ved anløp til havn. For fartøy i fast rutetrafikk er det ikke påkrevd at det fremlegges passasjerliste. Hvilke fartøy denne plikten gjelder, er nærmere regulert i utlendingsforskriften § 152 annet til fjerde ledd. Listene blir sjekket opp mot SIS, og danner grunnlag for en vurdering av i hvilken grad det skal foretas fysisk kontroll. Etter at kontroll av listene er gjennomført, skal den ene kopien returneres til kapteinen for at han skal kunne forevise denne ved senere behov. Ved endringer i listene skal politiet varsles uten opphold, og fartøyets fører skal også informere politiet om dets avgang. Fartøy som ikke er underlagt meldeplikt etter utlendingsloven § 45 første ledd bokstav c, som gir hjemmel for å pålegge fartøyene å gi fortegnelse over reisende og mannskap, vil følge de alminnelige reglene om innreisekontroll i utlendingsloven § 23 flg. Det innebærer at fartøyet må melde seg for nærmeste politimyndighet ved ankomst for kontroll.

Ansvaret for oppsyn med skipsanløp er tillagt Forsvaret. Forsvaret har utviklet et eget datasystem, COSS ( Coastal Operations and Surveillance System ), for best mulig å kunne administrere meldinger om anløp og annen relevant informasjon. Her registreres all informasjon som fremmede ikke-militære fartøy er pålagt å sende norske myndigheter i henhold til anløpsforskriften. 18 I tillegg vil all tilgjengelig annenhånds informasjon vedrørende fartøyene bli lagret i systemet. Denne informasjonen sjekkes mot informasjonen som er mottatt fra fartøyene for å avdekke eventuelle avvik. Dette vil være til hjelp ved vurderingen av om det skal foretas ytterligere kontroll. Forsvarets sjøoppsyn skjer i nært samarbeid med politiet (som primært har ansvaret for utlendingskontrollen), herunder fysisk kontroll ved skipsanløp. Alle politidistrikt med sjøgrense har direkte søketilgang i COSS.

11.3.5.2 Fysisk kontroll ved skipsanløp

I tillegg til den administrative kontrollen skal det i en viss grad foretas fysisk kontroll av fartøy som ankommer norsk territorium. Dette skjer ofte på bakgrunn av opplysninger man har mottatt i forbindelse med den administrative kontrollen. Den fysiske kontrollen i grensekontrolløyemed skal i utgangspunktet foretas av politiet, som er den vanlige kontrollmyndighet. Politiet er imidlertid ikke fast til stede ved en rekke av de havner som er godkjente grensepasseringssteder. I tillegg er politiets muligheter til å operere i sjø meget begrenset og i stor grad avhengig av bistand fra Forsvaret. I praksis vil Kystvakten fremstå som den primære kontroll- og reaksjonskapasitet til sjøs. Med hjemmel i kystvaktloven 13.06.1997 nr. 42 er Kystvakten gitt begrenset politimyndighet med mulighet til blant annet utlendingskontroll. 19 Dette gir Kystvakten, med visse forbehold, den samme myndighet som politiet i forhold til undersøkelser, pålegg og iverksetting av kontroll- og tvangstiltak.

Passasjerer på turistskip som kommer fra havn utenfor Schengenterritoriet, skal kontrolleres ved første anløp til norsk havn. Denne kontrollen kan begrenses til kontroll av passasjerlisten og av passasjerenes reisedokumenter uten personlig fremmøte. Selv om de ikke har visum, kan visumpliktige passasjerer foreta besøk på land i det tidsrom skipet ligger til kai (innenfor et område politimesteren bestemmer). Disse må imidlertid gjennomgå innreisekontroll og vil få utstedt landgangsbevis for oppholdet.

11.3.5.3 Av- og påmønstring

Utlending som vil forlate stilling ombord i skip, kan ikke fratre stilling ombord uten tillatelse fra politiet. Sjømann som har sjømanns identitetskort utstedt i samsvar med ILO-konvensjon nr. 108, 20 trenger ikke visum for innreise i Norge, jf. utlendings­forskriften § 105 bokstav h. Rådsforordning 415/2003 EU krever imidlertid at visumpliktige sjømenn som skal av- eller påmønstre har transittvisum for å reise gjennom Schengen­territoriet. 21 Dette betyr i praksis at sjømenn må ha slikt visum, da få av disse reiser direkte til eller fra sitt hjemland til Norge.

11.3.5.4 Landlov

Regler om landlov er gitt i utlendingsloven § 26 og utlendingsforskriften § 114. Besetningsmedlemmer på skip som ankommer norsk havn, skal ikke innreise­kontrolleres med mindre de skal fratre stillingen på skipet. Disse kan uten politiets tillatelse foreta besøk under landlov og oppholde seg i den havn der skipet ligger i den tiden det ligger der. Tiden er begrenset til tre måneder. Omfanget av det aktuelle havneområdet skal fastsettes av politiet. Hvis besetningsmedlemmet ønsker å reise til andre områder i landet eller til annet Schengenland, skal passkontroll foretas på vanlig måte. Dette skal også gjøres hvis skipets samlede liggetid i Schengenområdet overstiger tre måneder. Da er det også nødvendig med oppholdstillatelse for opphold i land. Politiet har en viss adgang til å nekte landlov hvis dette er påkrevd av ordensmessige, sikkerhetsmessige eller andre særlige grunner.

11.3.6 Utvalgets vurderinger

Norge er det eneste av de nordiske land som ikke har en eksplisitt hjemmel for rutinemessig kontroll av kjøretøy, luftfartøy og fartøy ved kontroll ved ytre Schengen­grense. Utvalget mener at dette er tiltak som ikke krever lovhjemmel i forhold til legalitetsprinsippet, men finner det likevel hensiktsmessig med en lovhjemmel. Det forhold at utlendingsloven retter seg mot utenlandske personer som i utgangspunktet ikke har den samme kjennskap til norsk lovgivning som nordmenn, kan tale for å lovfeste denne kontrolladgangen av informasjonshensyn. I tillegg viser det seg at tjenestemenn, som er vant til å forholde seg til mer uttømmende regelverk, ofte er i tvil om hva som er det rettslige grunnlaget for denne type kontroll. Utlendingskontroll kan ofte reise sensitive problemstillinger, og klare hjemler kan etter utvalgets oppfatning være en fordel både for de kontrollerte og kontrollørene. Utvalget har videre lagt en viss vekt på at tilsvarende hjemmel fremgår av loven i de andre nordiske land. Utvalget foreslår således en lovfesting tilsvarende den danske udlændingelov kap. 7 § 38 stk. 5, som lyder:

”I forbindelse med ind- og udrejsekontrol efter stk. 1 og stk. 2, 2. punkt, har politiet ret til at undersøge bagagerum og andre lukkede rum i køretøjer, skibe og lutlendingsforskriftentfartøjer for at sikre, at ulovlig ind- og udrejse ikke finder sted.”

Det vises til lovutkastet § 15.

Etter gjeldende utlendingslov er det ikke noe krav om at flyselskapene gir passasjerlister i elektronisk form. Dette medfører i praksis at politiet må varsle flyselskapene om at de ønsker tilsendt passasjerlistene, for deretter å gå fysisk å hente disse. Dette medfører merarbeid for politiet, som ofte har begrensete personellmessige ressurser. Det vil innebære en klar forenkling og effektivisering av kontrollen hvis politiet kan kreve å få oversendt passasjerlistene elektronisk.

Forvaltningsloven § 15a gir en generell hjemmel til å gi nærmere regler om den elektroniske kommunikasjon mellom forvaltningen og publikum ved forskrift. For nærmere detaljer om bestemmelsen vises det til Ot.prp. nr. 108 (2000-2001). 22 Begrepet ”publikum” er ment å omfatte alle private rettssubjekter som på ulikt vis har eller kan ha kontakt med forvaltningen. Utvalget mener derfor at bestemmelsen gir hjemmel for å kreve passasjerlister av flyselskap elektronisk, og at et slikt krav kan reguleres i forskrift. Utvalget anser det hensiktsmessig at det gis regler om at passasjerlistene kan kreves i elektronisk form, men overlater til Kongen i forskrift å gi nærmere regler. Det vises til lovutkastet § 19 tredje ledd.

Ettersom reglene om lufthavntransittvisum er en følge av våre forpliktelser i Schengensamarbeidet, foreslår utvalget å videreføre reglene i gjeldende lov.

Det foreligger åpenbart en fare for at den norske sjøgrense kan søkes benyttet for smugling av mennesker inn i Schengen-området. Kystlinjen er lang og trafikken til og fra Schengen-området er betydelig. Mer enn 1000 havner er godkjent som grensepasseringssted og mange av disse havnene ligger på steder uten fast tilstedeværelse av politi eller toll. Det er imidlertid intet som tyder på at dette er et problem i dag. I 2002 og 2003 ble det gjennomført ekstraordinære kontrollaksjoner langs kysten fra Nordland til Finnmark. Det ble ikke avdekket problemer eller uregelmessigheter av betydning. Aksjonene bekreftet den oppfatning politiet på forhånd hadde, og som var basert på trusselvurderinger og erfaringene fra fysisk stikkprøvekontroll.

11.4 Annen grensekontroll

11.4.1 Ekstraordinær grensekontroll på de indre Schengengrenser

I prinsippet har Schengenavtalen avskaffet inn- og utreisekontrollen på de indre grenser. Av hensyn til den offentlige orden eller rikets sikkerhet kan det likevel være behov for å foreta slik kontroll i enkelte tilfeller, og Schengen­konvensjonen artikkel 2 nr. 2 gir derfor en viss adgang til indre grensekontroll. I utgangspunktet må dette gjøres etter rådføring med de øvrige konvensjonsparter. Indre grensekontroll kan bare finne sted når hensynet til den offentlige orden eller rikets sikkerhet tilsier det, og bare for et begrenset tidsrom. Hvis man av forskjellige grunner må innføre slik kontroll umiddelbart uten å rådføre seg med de andre Schengenlandene, skal man treffe de nødvendige kontrolltiltak for deretter å underrette disse.

Kontroll på indre Schengengrense kan ved særskilt behov iverksettes med hjemmel i utlendingsloven § 23 tredje ledd, jf. utlendingsforskriften § 87. Slik ekstraordinær grensekontroll foretas sjelden, men ble blant annet gjennomført i Frankrike i forbindelse med verdensmesterskapet i fotball i 1998, og av Norge i forbindelse med Verdensbankens møte i Oslo i 2002.

11.4.2 Tollvesenets personkontroll/utlendingskontroll

Tollvesenet driver kontroll en rekke steder hvor det normalt ikke er politi til stede. Dette gjelder særlig på de indre grenser, men også når tollvesenet utfører kontroll på ytre Schengengrense på steder hvor politiet ikke er fast lokalisert.

Tollvesenets hovedoppgave er å foreta kontroll av vareførsel til og fra norsk tollområde. Tollvesenet har ingen formelle forvaltningsmessige eller politimessige oppgaver i forhold til utlendingslovgivningen slik den er i dag. De har heller ingen myndighet i denne forbindelse. Det kan imidlertid være behov for at tollvesenet tillegges slike oppgaver og slik myndighet. Tollvesenet kan med hjemmel i tollovgivningen kreve fremlagt dokumentasjon på opplysninger fra reisende i form av legitimasjon, reisedokumenter og lignende. Dette betyr at de ofte vil få forelagt den reisendes pass. De har imidlertid ikke hjemmel til å kreve fremlagt pass for å kontrollere om den reisende har gyldig tillatelse til opphold i Norge. Tollvesenets kontroll forutsetter at denne er en del av tollkontrollen.

Tollvesenet kommer ofte over tilfeller av illegal innvandring og forsøk på dette. Mange saker om brudd på utlendingslovgivningen initieres derfor ofte av tollvesenets kontroller. Straffeprosessloven §§ 176 og 206 gir enhver rett til å foreta pågripelse og beslag når en mistenkt treffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor. Disse regler gjelder også for tolltjenestemenn, og kan anvendes i de tilfeller hvor tollvesenet avdekker konkrete straffbare forhold.

11.4.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår ingen endringer når det gjelder adgangen til å innføre ekstraordinær inn- og utreisekontroll på de indre grenser.

Personkontroll og avdekking av illegale grensepasseringer er utenfor tollvesenets oppgaver. Det er likevel på det rene at tollvesenet i stor grad kommer over tilfeller av illegal innvandring når de driver kontroll på steder hvor politiet ikke er til stede. Det fremstår da som hensiktsmessig at tollvesenet som offentlig myndighet kan håndtere disse situasjonene inntil politiet kan overta.

Etter utvalgets oppfatning er det tvilsomt om den adgang straffeprosessloven §§ 176 og 206 gir ”enhver” til å foreta pågripelse og beslag, er tilstrekkelig hjemmel for en mer generell myndighetsutøvelse i utlendingssaker. Dette særlig fordi spesielle straffbarhetsbegrensninger gjelder når man foretar en ellers ulovlig innreise for å søke asyl, jf. blant annet flyktningkonvensjonen artikkel 31. Etter utvalgets mening bør tollvesenet ha en viss myndighet i utlendingssaker for å kunne håndtere de konkrete situasjoner som avdekkes, og for å kunne bidra med forebyggende utlendingskontroll på ytre Schengengrense.

Tolltjenestemenn deltar i utlendingskontrollen i Sverige og i Finland. Den svenske ulänningslagen pålegger tollmyndighetene en plikt til å bistå politiet med kontrollen av utlendingers inn og utreise, jf. loven kapittel 5 § 1. Det heter her at ”Tullverket (och Kustbevakningen) är skyldiga att bistå polisen vid kontrollen av utlänningars inresa och utresa enligt denna lag.” Når de medvirker til denne kontrollen, har de samme rettigheter som politiet til å gjennomføre kroppsvisitasjon, undersøke bagasje for å avdekke identitet og reiserute, samt til å undersøke bagasjerom i kjøretøy eller andre transportmidler.

Det ville bidra til en mer effektiv utnyttelse av ressursene hvis tolltjenestemenn kunne gjennomføre utlendingskontroll når tollvesenet oppdager forsøk på brudd på utlendingsloven i forbindelse med varekontroll på steder utenom politibemannede grensepasseringssteder. Det ville også ha en forebyggende effekt, og ville kunne føre til at flere overtredelser av utlendingsloven blir oppdaget. Tollvesenet har erfaring med anvendelse av vidtrekkende og inngripende kontrollhjemler, og utvalget ser ingen rettssikkerhetsmessige betenkeligheter ved å innføre en slik ordning. Utvalget foreslår derfor å gi tollmyndighetene plikt til å bistå politiet med utlendingskontroll etter nærmere regler i forskrift. Det vises til lovutkastet § 21.

11.5 Utlendingskontroll

11.5.1 Generelt om utlendingskontroll

Utlendingskontroll er ikke begrenset til kontroll med inn- og utreise. Avskaffelsen av innreisekontroll på de indre Schengengrenser har gitt økte muligheter for dem som ønsker å ta illegalt opphold i landet. Dette har økt behovet for kompenserende tiltak i form av alminnelig utlendingskontroll.

Schengenkonvensjonen har ingen regler om adgangen til kontroll av utlendinger på medlemsstatenes territorium. Adgangen til kontroll for øvrig beror på de enkelte lands nasjonale lovgivning.

Til bekjempelse av ulovlig innvandring, menneskesmugling og annen grense­overskridende kriminalitet, vil politiet kunne benytte ulike hjemler for kontroll og inngrep. De rettslige hjemlene kan normalt deles i tre grupper:

• Straffeprosessuelle regler

• Reglene om alminnelig polisiær kontroll med personer, for eksempel straffeloven § 333

• Særreglene for politiets kontroll med utlendinger (forvaltningskontroll)

Felles for disse beføyelser er at de i utgangspunktet har et generelt geografisk virkeområde, og derfor kan benyttes hvor som helst i landet.

Det er ikke tvil om at de fleste asylsøkere kommer inn i landet over de indre grenser som ikke er kontrollert. Tall fra Utlendings­direktoratet viser at det i 2002 var færre enn 20 % av asylsøkerne som var i besittelse av reisedokumenter når de meldte seg for norske myndigheter. Dette representerer et alvorlig problem. Det forhold at man i samfunnet har et betydelig antall personer man ikke vet hvem er, er i seg selv et sikkerhetsmessig problem. Når asylsøkere kommer til Norge fra andre Schengenland uten å bli stoppet på grensen, blir det dessuten vanskeligere å få dem returnert til det land som er ansvarlig etter Dublin II-forordningen, fordi utlendings­myndighetene ofte ikke kan dokumentere hvor de har vært før de kom hit. (Dublin II-forordningen er omtalt i kapittel 4.4.2.)

Erfaring viser at kontroll nær grensen til Sverige avdekker identitetspapirer hos en langt høyere andel av asylsøkere enn hos dem som selv melder seg for politiet med slike dokumenter. Politiet har derfor et særlig fokus på de indre grenser, og da særlig trafikk fra Sverige. I denne sammenheng snakker man om såkalt ”grensenær kontroll”. Forholdet til Schengenkonvensjonens forutsetning om avskaffelse av personkontroll på de indre grenser medfører at den grensenære kontrollen må basere seg på de alminnelige regler om utlendingskontroll. Den kan ikke foretas i en slik form eller i et slikt omfang at det faktisk blir tale om en regulær grensekontroll.

Det rettslige grunnlaget for grensenær kontroll er således det samme som for annen utlendingskontroll. De grensenære strøk vil imidlertid ha høy prioritet fra politiet ettersom erfaringen viser at jo nærmere grensen man kommer, jo oftere vil man få foretatt korrekt identifisering mv. Forholdet kan illustreres med tall. I 2002 var bare 17,7 % av alle asylsøkere registrert medbringende pass. 23 Ifølge Kripos var det kun 4 % av dem som meldte seg som asylsøkere ved Oslo politidistrikt i 2002 som var medbringende pass. I de tilfellene det ble foretatt grensenære kontroller, var imidlertid ca. 60% av de kontrollerte i besittelse av reisedokumenter.

Grensenær kontroll er også en praktisk måte å avdekke om vedkommende kommer fra et annet Schengenland og kan returneres i henhold til Dublin II-forordningen, jf. over. Den 18.12.2003 ble det inngått en avtale mellom Norge og Sverige om forenklede prosedyrer for overtakelse eller tilbaketakelse av asylsøkere som påtreffes på det annet lands territorium inntil 30 km fra grenselinjen.

Ulovlig innreise og andre brudd på utlendingsloven er forbundet med straffansvar. Ved mistanke om slike forhold kan det iverksettes etterforskning, og straffe­prosessloven har flere hjemler til vidtrekkende inngrep, blant annet pågripelse og fengsling i kapittel 14 og ransaking i kapittel 15. De straffeprosessuelle regler behandles ikke nærmere her.

For utlendinger er det nødvendig med en tillatelse for å ha lovlig opphold i riket. Myndighetene er som ledd i den alminnelige forvaltningskontroll berettiget til å føre kontroll med om dette vilkåret er oppfylt. Utlendingsloven har ingen regel som direkte gir politiet adgang til å stanse en antatt utlending og kontrollere hans eller hennes identitet m.m. Lovteknikken i norsk utlendingslovgivning har vært at det er utlendingens opplysnings- og legitimasjonsplikt som reguleres i loven - ikke politiets myndighet til å kontrollere ham. Dette var ordningen i fremmedloven av 1956 og ble videreført i gjeldende utlendingslov § 44. Det følger forutsetningsvis av bestemmelsen at politiet har adgang til å iverksette slik kontroll.

Politiets alminnelige utlendingskontroll har vært utsatt for kritikk, særlig fra norske borgere med utenlandsk opprinnelse som føler seg diskriminert blant annet fordi de mistenker at kontrollen foretas utelukkende på grunnlag av deres utenlandske utseende. Flere mener også at de ofte blir kontrollert uten legitim grunn. For å unngå slik diskriminering har Politidirektoratet utarbeidet et rundskriv som skal sikre at kontrollene utføres på en ensartet måte, og som kan veilede tjenestemennene med hensyn til når slik kontroll kan foretas. 24 Rundskrivet punkt 4 nr. 1 lyder:

”Som ledd i håndhevingen av bestemmelsene om utledningers innreise og opphold i riket, kan politiet stanse en person og kreve legitimasjon når det antas at vedkommende er utenlandsk statsborger og omstendighetene (tid, sted og situasjon) gir grunn for slik kontroll (jf. utlendings­loven § 44).

Som ledd i slik kontroll kan også kjøretøy stanses. Kontroll kan finne sted overalt i riket. Det skal i denne forbindelse gjennomføres søk i SIS. Dersom personen som kontrolleres gir muntlige opplysninger som gir grunn til å anta at han/hun er norsk eller nordisk statsborger, eller har lovlig opphold i Norge, skal kontrollen normalt avbrytes dersom det ikke foreligger mistanke om straffbare forhold som tilsier ytterligere kontroll.”

Politiet må basere sin antakelse om at man står overfor en utenlandsk statsborger på konkrete indikasjoner. Dette kan være ulike forhold. I tillegg til at det skal antas at man står overfor en utlending, skal kontrollen også være begrunnet i andre omstendigheter så som tid, sted og situasjon. Retningslinjene gir ikke nærmere eksempler på hva dette er, men et eksempel kan være kontroll på Oslo Sentralstasjon etter ankomst av tog fra Sverige. I henhold til rundskrivet punkt 5 kan politiet benytte mistankeprofiler som er bygget på innhentet kvalitetssikret informasjon, og/eller tidligere saker/erfaring. Utvelgelseskriteriet kan ikke alene være at personen som kontrolleres tilhører en bestemt etnisk gruppe eller religion, eller har utenlandsk utseende eller kjennetegn.

Som nevnt skal kontrollen normalt avbrytes hvis det på bakgrunn av opplysninger den kontrollerte gir er grunn til å anta at vedkommende har norsk statsborgerskap eller lovlig opphold i riket. Opplysningene behøver ikke være skriftlige (for eksempel i form av dokumenter), og det er tilstrekkelig at det er grunn til å anta at vedkommende har lovlig opphold. Når det er foretatt identitetskontroll av en antatt utlending, skal det føres fortegnelse over dette. Fortegnelsen skal inneholde tid og sted for kontrollen, antall kontrollerte og deres nasjonalitet, samt eventuelle reaksjoner.

I St.meld. nr. 46 (2002-2003) 25 tok Justisdepartementet til orde for et prøveprosjekt med politikvitteringer som et tiltak for å hindre diskriminerende kontroll. Forslaget ble fremmet på bakgrunn av anmodningsvedtak 19.06.2002 fra Stortinget om å fremme forslag om en kvitteringsordning, og etter henvendelser fra flere organisasjoner om at politiet angivelig diskriminerer personer med utenlandsk utseende. Justiskomiteens flertall fant imidlertid ikke å kunne støtte den foreslåtte ordning. Det vises til Innst. S. 127 (2003-2004).

11.5.2 Polisiær kontroll med utlendinger

Politiets myndighet til å stanse personer og kontrollere deres identitet er ikke direkte regulert i lov. Denne myndighet må antas å hvile på sedvanerett og er forutsatt flere steder i lovgivningen, blant annet i straffeloven § 333. Bestemmelsen oppstiller en straffesanksjonert plikt til å oppgi personalia til politiet når dette begjæres i tjenestesammenheng. Det er ikke noe krav om begrunnet mistanke om at vedkommende som bes om personalia har begått eller vil gjøre seg skyldig i straffbar handling. Politirettens alminnelige prinsipper setter imidlertid grenser for politiets adgang til å foreta identitetskontroll. De viktigste i så måte er likhetsprinsippet og saklighetsprinsippet. 26 Verken usaklig forskjellsbehandling av individer og grupper eller vilkårlige inngrep er tillatt. Dette kan representere myndighetsmisbruk, og en polititjenestemann vil etter omstendighetene kunne straffes for grov uforstand i tjenesten eller ulovlig frihetsberøvelse.

Utvalget mener at det ligger utenfor utvalgets mandat å utrede reformer i den alminnelige polisiære personkontrollkompetanse. Som en klargjøring av forholdet mellom denne kontrollen og den særskilte utlendingsrettslige personkontroll som er omhandlet i kapittel 11.5.1, vil utvalget likevel bemerke at reglene om polisiær kontroll også vil kunne ha betydning for politiets adgang til å kontrollere utlendinger. En kontroll av identitet etter straffeloven § 333 vil kunne vise at man står overfor en utenlandsk statsborger. Da kan kontrollen også utvides til å omfatte lovligheten av vedkommendes opphold i Norge.

11.5.3 Utvalgets vurderinger

Avskaffelsen av grensekontroll på de indre grenser har økt mulighetene til å ta seg ulovlig inn i landet. Som en følge av dette er politiets adgang til å kunne foreta kontroll av utlendinger i hele riket blitt viktigere enn før.

Utlendingskontroll hvor som helst i riket reiser spørsmål om hvilke kriterier som skal legges til grunn for iverksettelse av slik kontroll. I likhet med de fleste regler om polisiær kontroll, er dette ikke regulert i lov eller forskrift i dag. Ved at det ikke nærmere er angitt skranker for utøvelsen av kontrollen, vil det være vanskeligere å overprøve politiets skjønn om hvorvidt kontroll skal foretas. For dem som kontrolleres kan kontrollen fremstå som vilkårlig og gi grunnlag for mistanke om at det er tatt diskriminerende eller andre utenforliggende hensyn. Man kan heller ikke se bort fra at det foreligger en reell fare for misbruk. På den annen side kan man ikke se bort fra at mangel på klarere retningslinjer får en del tjenestemenn til å unnlate å iverksette utlendingskontroll der dette burde ha vært gjort.

Som nevnt i kapittel 11.5.1 er denne problemstillingen forsøkt avhjulpet gjennom Politidirektoratets rundskriv 01/021. 27 Rundskrivet har nok vært klargjørende for politiet. Man kan imidlertid ikke gå ut fra at de som kontrolleres vil ha kjennskap til regler som fremgår av et rundskriv. Ut fra informasjonshensyn kan det derfor være hensiktsmessig å innta en lovbestemmelse som regulerer spørsmålet om utlendingskontroll. En slik bestemmelse finnes for øvrig i den svenske utlendingsloven. 28

Utvalget mener at Politidirektoratets rundskriv er klargjørende i forhold til politiets adgang til utlendingskontroll og således kan tjene som et utgangspunkt for en lovbestemmelse. Utvalget vil på denne bakgrunn foreslå at politiets adgang til utlendingskontroll blir lovregulert. Utvalget foreslår at bestemmelsen dels utformes i tråd med ordlyden i Politi­direktoratets rundskriv, og dels etter mønster av politiloven § 7a fjerde ledd. Sistnevnte bestemmelse omhandler politiets adgang til å undersøke om personer er i besittelse av våpen på offentlig sted. Med utvalgets forslag vil utlendingskontroll da bare kunne gjennomføres når politi­mesteren eller hans stedfortreder på forhånd har gitt samtykke til det, og kun i et nærmere angitt område og tidsrom. Det vises til lovutkastet § 20.

Det kan imidlertid oppstå uklarheter når det gjelder forholdet mellom alminnelig polisiær kontroll og utlendingskontroll. Spørsmålet er når det er rimelig at en polisiær kontroll kan initiere en utlendingskontroll. Et illustrerende eksempel kan være hvor det foretas en identitetskontroll av alle som befinner seg på et sted hvor det antas at det er begått en kriminell handling. Et slikt grunnlag bør ikke i seg selv være tilstrekkelig til å iverksette ytterligere kontroll av dem som tilfeldigvis er, eller synes å være utlendinger. Konkrete omstendigheter kan imidlertid gjøre det rimelig å iverksette slik kontroll. Utvalgets forslag er ikke til hinder for at konkrete omstendigheter avdekket under polisiær kontroll kan initiere utlendingskontroll. Nærmere avgrensning av når dette kan skje lar seg vanskelig lovregulere.

11.6 Transportøransvar

11.6.1 Transportøransvar

Det følger av Schengenkonvensjonen artikkel 26 nr. 2 at transportøren som fraktet utlendingen til en ytre Schengengrense har plikt til å påta seg ansvaret for vedkommende hvis vedkommende nektes innreise. 29 Dette kan bety at transportøren må frakte utlendingen ut av landet igjen eller dekke utgiftene som påløper ved uttransport på annen måte. Reglene om dette er inntatt i utlendingsloven § 46 tredje ledd, som refererer til bortviste personer. Transportøransvaret inntrer etter reglene i § 46 tredje ledd bare i tilfeller hvor det reageres med bortvisning, og vil for eksempel ikke inntre i tilfeller hvor en asylsøker har fått avslag på sin søknad og er gitt ordinær utreisefrist. Forutsetningen for at ansvaret skal inntre er at asylsøkeren er bortvist etter reglene i utlendingsforskriften § 119. Transportøransvaret er et objektivt ansvar uten vurdering av transportørens skyld.

11.6.2 Utvalgets vurderinger

Det har vært en viss debatt hvor transportørselskapene hevder at de må drive en innreisekontroll som de mener de ikke er skikket til. Noen vil mene at det objektive ansvaret i enkelte tilfeller kan fremstå som urimelig for transportøren som ikke har mulighet til å kontrollere hvorvidt passasjeren vil nektes innreise. Det vil også kunne medføre kostnader for transportøren å måtte sørge for returen av den som er bortvist.

Ansvaret må imidlertid ses i sammenheng med transportørens næringsvirksomhet. Transportøransvaret kan anses som en påregnelig følge av å drive transport­virksomhet, og gir således mulighet for å kalkulere de utgifter ansvaret medfører som ordinære driftskostnader. Til sammenlikning kan nevnes det norske system etter bilansvarsloven hvor forsikringsselskapene hefter for anonyme skadevoldere, eller systemet i EU-landene hvor teleoperatørene selv må dekke utgifter som påløper i forbindelse med telefonkontroll av kriminelle. Dette er fordi det anses som en påregnelig følge av å drive teleoperativ virksomhet at kriminelle vil benytte seg av tjenestene, og at utgifter som påløper det offentlige i forbindelse med kriminalitetsbekjempelse derfor bør belastes teleoperatøren. Transportørselskapets reelle utgifter med å ta vedkommende tilbake vil dessuten stort sett være beskjedne.

Transportøransvaret følger dessuten av Schengenkonvensjonen. Norge er forpliktet til å ha regler om transportøransvar, og utvalget foreslår å videreføre gjeldende rett.

Som nevnt inntrer transportøransvaret etter loven § 46 tredje ledd først når en utlending blir bortvist. Utvalget foreslår at transportøransvaret også skal kunne inntre ved utvisning i forbindelse med innreisekontrollen. Etter utvalgets oppfatning er det ingen grunn til at ansvaret bare skal inntre ved bortvisning, og ikke ved en mer alvorlig sanksjon som utvisning. Det må imidlertid settes klare begrensninger både i tid og i grunnlaget for ansvaret. Det må være en forutsetning at utvisningen har skjedd i forbindelse med innreisen, og at ansvaret ikke kan ilegges for utvisning for forhold som ikke har direkte sammenheng med innreisen. Et tilfelle som derfor vil falle utenfor transportøransvaret, vil være hvor utlendingen ved innreisen blir tatt med narkotika og utvises på grunnlag av straffedom for (forsøk på) smugling.

Det vises til lovutkastet §102.