1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

Lovutvalg for ny utlendingslov, Utlendingslovutvalget, ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 14. desember 2001. Utvalget fikk følgende mandat:

1. Utvalget gis i oppdrag å utrede og utarbeide forslag til ny utlendingslov. Utvalget bes selv vurdere om det er hensiktsmessig å gi en eller flere lover på området. Utvalget må herunder vurdere hvilke regler som bør fastsettes i lovs form og hvilke som bør overlates til forskriftsregulering.

2. Et gjennomgående hensyn i lovutvalgets arbeid skal være regelforenkling i samsvar med Regjeringens fornyelsesprogram. Enkelt språk og brukervennlighet skal vektlegges.

3. Formålet med någjeldende utlendingslov ( § 3) er å ”gi grunnlag for kontroll med inn- og utreise og utlendingers opphold i riket i samsvar med norsk innvandringspolitikk. Loven skal ivareta rettssikkerheten til utlendinger som reiser inn i, eller ut av riket, som oppholder seg her eller som søker en tillatelse etter loven. Loven skal gi grunnlag for vern mot forfølgelse for flyktninger og andre utlendinger.” Det framgår videre i utlendingsloven (§ 4) at: ”loven skal anvendes i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av når disse har til formål å styrke utlendingens stilling.” Disse hensynene har fortsatt stor betydning, men loven må moderniseres og tydeligere reflektere de utfordringer samfunnet i dag står overfor, bl.a. som følge av at en større andel av befolkningen har innvandrerbakgrunn.

4. Behovet på 1970- og 80-tallet for å sikre kontroll og regulering av arbeidsinnvandringen til Norge la sterke føringer på utformingen av utlendingsloven som ble vedtatt i 1988. I vår tid er behovet stort for å rekruttere utenlandsk arbeidskraft, også fra land utenfor EØS-området. Det er nødvendig med enkle regler blant annet for å sikre rask saksbehandling ved rekruttering av arbeidskraft fra utlandet.

5. Samtidig med økt behov for å rekruttere utenlandsk arbeidskraft til Norge og forenklinger i regelverket som følge av dette, øker tilstrømmingen av asylsøkere. Utvalget må ta hensyn til behovet for å verne asylinstituttet og opprettholde et klart skille mellom det å søke - og få - internasjonal beskyttelse i Norge, og arbeidsinnvandring.

6. FNs flyktningkonvensjon fra 1951 med New York-protokollen fra 1967 er en hjørnestein for å sikre flyktninger internasjonal beskyttelse. Behovet for alternative beskyttelsesordninger er imidlertid til stede fordi flyktningstrømmene i vår tid ofte har en annen karakter enn på 1950-tallet. Utvalget bes derfor utrede hvorvidt også beskyttelsesforpliktelser etter andre internasjonale konvensjoner bør gjenspeiles i loven.

7. Utvalget bes vurdere grensedragningen mellom asyl og oppholdstillatelse på humanitært grunnlag.

8. Internasjonal ansvarsdeling, subsidiær beskyttelse og nye asylprosedyrer er blant spørsmålene som for tiden står på dagsorden bl.a. i Den europeiske union. Utvalget bes redegjøre for den internasjonale debatten og regelutviklingen både når det  gjelder innvandring og flyktningrett, og utrede hvorvidt og på hvilken måte lovverket bør gjenspeile en internasjonal regelutvikling.

9. Kontrollen på de indre grenser i Schengen-området er nedbygget. Schengen-området vil ved EUs utvidelse i løpet av noen år bli utvidet. Et stort antall tredjelandsborgere oppholder seg i området uten lovlig opphold. Dette kan bl.a. gi økt grobunn for en uregulert økonomi. Utlendingsloven må derfor fortsatt ha regler som gir grunnlag for å gripe inn overfor arbeidsgivere og andre, i slike situasjoner. Utvalget må utrede hvorvidt sanksjonsmulighetene i utlendingsloven bør justeres.

10. Vårt engasjement i det internasjonale samfunn og våre folkerettslige forpliktelser medfører i økende grad behov for tilpasning av nasjonalt regelverk til internasjonale avtaler. Den internasjonale regelutviklingen er dynamisk. Lovutvalget må redegjøre for utviklingen og bl.a. særlig ta stilling til:

    • på hvilken måte forpliktelsene etter internasjonale menneskerettighetskonvensjoner eventuelt skal innarbeides i utlendings­loven

    • hvordan forpliktelsene iht FNs flyktningkonvensjon kan tydeliggjøres i norsk rett

    • på hvilken måte FNs barnekonvensjon, og eventuelt FNs kvinnekonvensjon, skal innarbeides i utlendingsloven

    • gjennomføringen i utlendingsloven av EØS- og andre internasjonale avtaler som gjelder fri bevegelighet for personer

    • gjennomføringen av forpliktelsene som følger av Norges avtaler med EU om deltakelse i Schengen-, Dublin-, og Eurodac-samarbeidet.

11. Norge har sluttet seg til FNs konvensjon fra 2000 mot transnasjonal organisert kriminalitet, og protokollene mot menneskehandel og menneskesmugling. Organisert menneskehandel og menneskesmugling er et økende og globalt problem. Blant migranter og i flyktningstrømmer gjenfinnes ofre for slik kriminalitet. Utvalget skal utrede hvorvidt det er elementer i disse FN-protokollene som bør komme til uttrykk i utlendingsloven. Utvalget skal også utrede en grensedragning mellom sanksjoner og straffebestemmelser i utlendingsloven, og i annen lovgivning.

12. Hensynet til likestilling skal ivaretas i utlendingsloven. Utlendingsloven er kjønnsnøytral. Utvalget skal likevel utrede hvorvidt det er behov for å styrke kvinners rettsstilling på utlendingsområdet eksempelvis i forbindelse med søknader om asyl, eller om opphold på annet grunnlag.

13. Utvalget skal også vurdere om det i loven bør komme til uttrykk et absolutt vern mot utvisning for utlendinger som har kommet til Norge i ung alder, eller som har særlig lang botid i ­landet.

14. Utvalget for ny utlendingslov skal vurdere hvordan forholdet mellom utlendingsloven og integreringspolitikken kan synliggjøres i ny utlendingslov. Ikke-diskrimineringsprinsippet skal ligge til grunn for arbeidet i utvalget, og det skal ha innstillingen fra lovutvalget som utreder lov mot etnisk diskriminering med i referansematerialet for sitt arbeid. Dette utvalget skal levere sin utredning innen 15. juni 2002.

15. I etterkant av terroraksjonene i USA 11. september 2001 er oppmerksomheten rettet mot samfunnets legitime behov for å verne seg mot slike handlinger. Utøvelsen av kontroll med tilreisende og deres identitet er et virkemiddel i så henseende. Utlendingsloven må gjenspeile dette.

16. Lovutvalget forutsettes løpende å vurdere i hvilken grad nye internasjonale forpliktelser, lovgivers føringer på utlendingsområdet og andre relevante områder, og utviklingstrekk i samfunnet mens utvalget er virksomt, må få konsekvens i utvalgets arbeid.

17. Utvalget skal legge til grunn de organer som behandler utlendingssaker i dag; Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda, politiet og utenriksstasjonene. Utvalget skal ikke vurdere ansvarsdelingen mellom departementet på den ene side og øvrige organer når det gjelder kompetansen i enkeltsaker.

18. Utvalget bør innhente informasjon om utlendingslovgivningen og asyllovgivningen i andre land og vurdere hvordan dette materialet kan komme til nytte ved utformingen av ny norsk lov på området.

19. For å innhente et godt og tilstrekkelig erfaringsgrunnlag, skal utvalget være i dialog med den referansegruppe som er nedsatt for lovutvalget. Utvalget forutsettes i den grad utvalget ser det nødvendig, også å innhente informasjon fra andre organisasjoner og ressurspersoner med kunnskap på relevante områder.

20. Utvalget må utrede økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene. Utvalget skal legge fram ett eller flere forslag til ny lov. Ett forslag skal baseres på uendret ressursbruk.

21. Utvalget skal ha sluttført sitt arbeid innen 31.12.2003. Utvalget kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensning av mandatet med Kommunal- og regionaldepartementet.

Kommunal- og regionaldepartementet har underveis i utvalgets arbeid med innstillingen, presisert enkelte temaer innenfor rammen av utvalgets mandat som departementet særlig har ønsket kommentert eller utredet. Fristen for å sluttføre utvalgets arbeid, har blitt utsatt til 1. oktober 2004.

Utvalget hadde ved oppnevningen følgende sammensetning:

Bjørn Solbakken (utvalgsleder), sorenskriver

Grete Brochmann, professor og forskningsleder ved Institutt for Samfunnsforskning

Henrik Bull, dr.jur., forsker, senere førsteamanuensis og daglig leder for Senter for europarett, Universitetet i Oslo, Juridisk fakultet

Ketil Haukaas, politimester

Selma Ilyas, politifullmektig, senere politi­advokat

Kristine Ryssdal, advokat

Vigdis Vevstad, dr.jur., seniorrådgiver i Utenriksdepartementet, senere spesialrådgiver i Flyktningerådet og konsulent i Vevstad Consulting

I tillegg var opprinnelig daværende daglig leder for Senter mot etnisk diskriminering, Manuela Ramin Osmundsen, oppnevnt som utvalgsmedlem, men hun trakk seg fra utvalgsarbeidet i juli 2002 etter å ha blitt tilsatt i stilling som assisterende direktør i Utlendingsdirektoratet. Hun ble da erstattet av:

Ronald Craig, stipendiat ved Norsk senter for menneskerettigheter

Utvalget har hatt 28 utvalgsmøter. Møtene har i hovedsak vært avholdt over 2 eller 3 dager. Utvalget har i tillegg organisert deler av det utredende arbeidet i ulike arbeidsgrupper som hver for seg har avholdt en rekke møter.

I juni 2002 gjennomførte utvalget en studietur til Brussel og København, og hadde blant annet møter med representanter for EU-kommisjonen, Rådet, UNHCR og den danske Udlændingestyrelsen 1 . Høsten 2002 var utvalgsleder og sekretariatet på studietur til Sverige og Finland og hadde møter med svenske 2 og finske 3 utlendingsmyndigheter. I mai 2003 besøkte utvalget grensekontrollen på Gardermoen og Storskog samt generalkonsulatet i Murmansk. I september 2003 var utvalget på studietur til England og Nederland. Utvalget har også hatt møter med Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda, Politi­direktoratet, Utlendingsavdelingen ved Oslo politidistrikt, Politiets sikkerhetstjeneste, Kriminalpolitisentralen og UNHCRs Stockholm-kontor. Utvalgsmedlemmene har vært tilstede ved asylintervju og i nemndmøte. Utvalget har videre hatt møte med Cecilia Bailliet og Thorhild Birgithe Holth om deres forskningsprosjekt ”Grensegangen mellom asyl og opphold på humanitært grunnlag”.

Utvalget har avholdt 3 møter med hele referansegruppa som ble nedsatt, jf. mandatets pkt. 19, samt flere møter med deler av gruppa. Referansegruppa har bestått av 19 medlemmer fra ulike humanitære, innvandrer-, og arbeidslivsorganisasjoner.

Utvalget har drevet en egen hjemmeside der det har vært gitt fortløpende informasjon om utvalgsarbeidet. Utvalget har gjennom denne kanalen også mottatt en del innspill til arbeidet.

Utvalget har hatt bistand av et sekretariat knyttet til Kommunal- og regional­departementet. Sekretariatet har bestått av Karl Erik Sjøholt (sekretariatsleder) 4 , Kenneth A. Baklund (sekretariatsleder fra 13.04.2004) 5 , Thomas Såheim 6 , Vegar Munthe Ommedal 7 , Øyvind Havnevik 8 og Eva Bergman 9

Utvalget har videre hatt bistand fra lagdommer, dr. jur. Terje Einarsen som har bidratt med følgende utredninger:

• På hvilken måte FNs barnekonvensjon kan innarbeides i ny utlendingslov

• Utvisning av utlendinger etter utlendingsloven – forholdet mellom forvaltningsmessig utvisning og straff, og om det bør være et absolutt vern mot utvisning for utlendinger som har kommet til landet i ung alder eller som har særlig lang botid i landet

• Bekjempelse av internasjonal terrorisme i en utlendingsrettslig sammenheng – forholdet til internasjonale menneskerettigheter og forholdet til utleveringsinstituttet

• Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel 8 i forhold til retten til familieetablering og familiegjenforening, herunder muligheten til å innføre nasjonale rettsregler for å hindre tvangsekteskap

I tillegg har nemndleder Trine Grythe bidratt til kapittelet om kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon.