2 Hovedpunkter i utredningen og kapittelsammendrag

2.1 Hovedpunkter i utredningen

2.1.1 Utfordringer for lovgivningen

Både den internasjonale og den nasjonale utvikling knyttet til innvandring har gjort rettsutviklingen svært komplisert. Feltet er fullt av vanskelige dilemmaer. Nesten ethvert punkt byr på tankekors og avveininger, der medmenneskers livskvalitet berøres og står i konflikt med behovet for klare regler og effektiv håndheving.

Det er et selvfølgelig utgangspunkt at Norge fullt ut skal ivareta sine internasjonale forpliktelser når det gjelder å gi beskyttelse. Ut over dette mener utvalget at det også i en del andre tilfelle av humanitær karakter er nødvendig å kunne gi opphold. Alle land det er naturlig å sammenligne seg med, synes å holde en slik mulighet åpen. Videre tilsier humanitære grunnverdier i vårt samfunn at familieinnvandring må tillates i vid utstrekning, enten det nå er for å gjenforenes med sin familie eller for å danne en ny familie over landegrensene.

Samtidig er det klart at fattigdomsproblemene i verden ikke kan løses gjennom fri arbeidsinnvandring til Norge. Arbeidsinnvandringen er strengt regulert også i andre rike land, og sunn fornuft tilsier at det ikke er mulig for Norge å føre en helt annen politikk uten at det vil få uoverskuelige konsekvenser.

Ved utformingen av en tidsmessig utlendingslovgivning må man på den annen side ta hensyn til at det i en globalisert verden er nødvendig for mennesker å kunne bevege seg mellom landene uten for mange hindringer. Internasjonalt næringsliv er avhengig av en internasjonal arbeidsstyrke som kan flyttes over landegrensene. Nordmenn tar selv muligheten til å dra på ferie til nær sagt ethvert land som noe nær en selvfølgelig rett. I mulighetene til å reise ligger også en personlig frihet som verdsettes sterkt av mange og som er av betydning for å skape internasjonale relasjoner og mellomfolkelig forståelse. Selv om det ikke er noen menneskerett å kunne reise, og alle land har rett til selv å styre sin innvandring, må utlendingslovgivningen ikke utformes slik at restriksjoner og kontrollordninger legger urimelige hindringer i veien for legitim og til dels helt nødvendig migrasjon og reisefrihet.

Disse utgangspunktene, som til dels trekker i forskjellig retning når lovgivningen skal utformes, må sies å ha vært retningsgivende også for dagens norske utlendingslovgivning.

Alle land i den rike del av verden står overfor tilsvarende problemstillinger. Norge er i stigende grad blitt påvirket av internasjonalisering på innvandringsområdet. Særlig har utviklingen i EU påvirket spillerommet for nasjonal politikkutvikling de senere årene. Gjennom EØS-avtalen er Norge blitt del av et felles arbeidsmarked som nå omfatter store deler av Europa. Schengensamarbeidet medfører åpne grenser mellom Norge og de fleste EØS-land, samtidig som samarbeidet medfører forpliktelser i forhold til grensekontroll og visumpolitikk overfor tredjeland. Innvandringen til Norge er i det hele ikke noe isolert fenomen, men utgjør en del av et større europeisk innvandringsbilde. EUs politikk har dermed betydning for utformingen av norsk innvandringspolitikk også på felter som ikke er dekket av Norges samarbeidsavtaler med EU.

Samtidig er det grunn til å peke på at mange av de problemer som får oppmerksomhet i den løpende debatt, er knyttet til praktiske forhold som alle land sliter med, og som i liten grad lar seg løse gjennom lovgivning. Det gjelder slikt som lang saksbehandlingstid, vanskeligheter med å få verifisert opplysninger som asylsøkere gir om faktisk forhold, problemer med å få gjennomført retur til hjemlandet for dem som har fått avslag og så videre.

Hovedpunkter i utvalgets forslag er beskrevet nedenfor. Generelt har det vært en målsetting for utvalget å effektivisere, systematisere og tydeliggjøre regelverket, blant annet ved å la en rekke viktige spørsmål som i dag er regulert i forskrift, være regulert i selve loven. Dette har ført til en mer omfattende lov enn den gjeldende utlendingsloven, men resultatet vil likevel totalt sett være et mer oversiktlig regelverk. Det har også vært viktig for utvalget å klargjøre de sider av utlendingslovgivningen som er bundet opp mot våre folkerettslige forpliktelser. Dagens regelverk, særlig på asylområdet, kan gi inntrykk av at den nasjonale handlefrihet er større enn den egentlig er.

2.1.2 Særlig om asylpolitikk og ”opphold på humanitært grunnlag”

Det må som nevnt være et selvfølgelig utgangspunkt for norsk innvandringspolitikk at vi skal overholde våre internasjonale forpliktelser. I forhold til oppholdstillatelse basert på utlendingers behov for beskyttelse utenfor sitt hjemland er det her flyktningskonvensjonen av 1951 og den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) som er de sentrale regelverk.

Ut over dette står det ethvert land fritt å gi personer opphold ut fra andre humanitære betraktninger enn dem som danner grunnlag for flyktningbeskyttelse eller annen beskyttelse. Ut fra de grunnleggende humanitære hensyn som vår kultur bygger på, synes de fleste land i Europa å ha sett et behov for å kunne innvilge opphold til mennesker i nødsituasjoner som ikke er dekket av eksisterende folkerettslige forpliktelser. Det konkrete innhold i denne politikken kan nok variere, blant annet avhengig av hvordan flyktningkonvensjonens regler praktiseres i det enkelte land.

Etter utlendingsloven av 1988 er det i Norge skapt en uklar praksis med hensyn til flyktningstatus og opphold på humanitært grunnlag. I en rekke tilfelle har man gitt opphold på humanitært grunnlag selv om det foreligger en plikt etter flyktningkonvensjonen til ikke å sende vedkommende tilbake til hjemlandet. Man har altså sondret mellom konvensjonsforpliktelsen til ikke å sende personer tilbake til forfølgelse (såkalt non refoulement), og status som konvensjonsflyktning. Denne praksis, som bare synes å forekomme i Norge, er egnet til å gi et feilaktig inntrykk av i hvilken grad vi reelt sett er folkerettslig forpliktet til å gi personer med et beskyttelsesbehov opphold.

Utvalget mener det her er viktig med en klargjøring som vil bringe norsk lovgivning og praksis på linje med det vi finner i andre europeiske land. Der hvor det foreligger en folkerettslig plikt etter flyktningkonvensjonen til ikke å sende en person tilbake til forfølgelse i hjemlandet, bør vedkommende få en oppholdstillatelse som er formelt begrunnet i personens beskyttelsesbehov – altså som flyktning.

Norges folkerettslige plikt til å yte utlendinger beskyttelse stanser imidlertid ikke ved flyktningkonvensjonen. EMK artikkel 3, som beskytter enhver mot tortur og annen umenneskelig eller nedverdigende behandling, står her sentralt sammen med forbudet i EMK mot dødsstraff. Disse forpliktelsene er i Den europeiske menneskerettighetsdomstols praksis tolket slik at de også beskytter mot å bli sendt til et land der vedkommende risikerer slik behandling. I de fleste tilfelle vil personer som omfattes av dette vernet også være vernet etter flyktningkonvensjonen. Unntak kan imidlertid tenkes, særlig i forhold til sivile som rammes av krigshandlinger rett og slett fordi de bor i en krigssone, altså det man til daglig vil omtale som ”krigsflyktninger”. Også disse bør gis en oppholdstillatelse som gjenspeiler vår folkerettslige plikt til å yte beskyttelse, og det skjer mest praktisk ved å gi dem også opphold som ”flyktninger”.

Denne omleggingen av norsk asylpolitikk vil ikke føre til at flere personer samlet sett får opphold i Norge. Imidlertid vil en del personer som idag får opphold på humanitært grunnlag med utvalgets forslag få opphold som flyktninger. De økonomiske konsekvensene av dette synes å være små. Det er relativt liten forskjell i de økonomiske rettighetene til flyktninger og personer som får opphold på humanitært grunnlag. De forskjellene som finnes, for eksempel i forhold til trygdelovgivningen, har heller ikke nødvendigvis særlig betydning i praksis, gitt at de som vil få flyktningstatus ofte er relativt unge personer i arbeidsdyktig alder.

Krigsforbrytere og andre personer som vil være utelukket fra vern etter flyktningkonvensjonen vil ikke kunne oppnå oppholdstillatelse som flyktninger etter utvalgets forslag. Dette gjelder selv om de måtte ha et behov for beskyttelse mot for eksempel dødsstraff eller tortur. Ettersom vernet etter EMK artikkel 3 og forbudet mot dødsstraff er absolutt, kan heller ikke slike personer sendes tilbake til hjemlandet. Dersom slike personer er beskyttet av prinsippet om non refoulement, bør de i stedet få en oppholdstillatelse som bare løper så lenge hinderet mot hjemsendelse gjelder, og som gir begrensede rettigheter så lenge den varer.

Som ledd i klargjøringen av asylpolitikken etter disse retningslinjer foreslår utvalget av loven skal inneholde relativt detaljerte regler om praktiseringen av flyktningbegrepet i flyktningkonvensjonen, og om reglene om utelukkelse (eksklusjon) fra vern. Utvalget har her basert seg på regler det nylig er oppnådd enighet om i EU. Disse reglene vil ikke være formelt bindende for Norge, men innebærer etter utvalgets mening presiseringer som både er innholdsmessig rimelige og tilstrekkelig fleksible i forhold til en eventuell senere internasjonal rettsutvikling.

I forhold til muligheten for at lovgivningen i seg selv kan virke som en ”pull-faktor” overfor utlendinger som vurderer å misbruke asylinstituttet som grunnlag for å skape seg en ny tilværelse i Europa, er det også et poeng i seg selv å signalisere utad at norsk asylpolitikk er på linje med politikken i andre europeiske land.

Utenom beskyttelsestilfellene vil det være tilfeller hvor en persons helsemessige forhold eller sosiale forutsetninger er av slik karakter at det er rimelig å innvilge opphold av humanitære grunner. Dette gjelder særlig dersom man, slik utvalget legger opp til, baserer seg på en praktisering av flyktningkonvensjonen og EMK som ikke går nevneverdig ut over det som statene til enhver tid kan anses folkerettslig forpliktet til.

Som idag må man imidlertid ved praktiseringen av en slik bestemmelse også kunne ta hensyn til de innvandringsregulerende konsekvenser av avgjørelsene, gitt grunnprinsippet i norsk rett om at like tilfelle skal behandles likt. Det er ikke til å komme fra at store deler av verdens befolkning lever under ytterst kummerlige kår som gjør utvandring til den rike del av verden til en høyst forståelig strategi. Innvilgelse av oppholdstillatelse til vesentlig flere av dem som lykkes i å ta seg til Norge fra slike deler av verden, er imidlertid ingen farbar vei. For det første ville en egen norsk politikk på dette området sannsynligvis helt overvelde mottakskapasiteten og snart måtte reverseres. For det annet er dette som nevnt foran neppe et særlig virksomt tiltak for å fremme velstandsutviklingen i den fattige del av verden.

Selv om utvalget har forsøkt å utforme loven med et så klart prinsipielt skille som mulig mellom opphold av beskyttelsesgrunner og opphold på humanitært grunnlag, er det i virkelighetens verden ikke mulig å rendyrke dette skillet i praksis. I mange saker vil et visst beskyttelsesbehov, som imidlertid ikke er sterkt nok til å begrunne oppholdstillatelse som flyktning, være kombinert med sykdom eller andre forhold av en art som gjør det nærliggende å overveie opphold på humanitært grunnlag. Etter utvalgets forslag vil slike personer, dersom man finner å gi dem opphold, få oppholdstillatelse basert på humanitære hensyn, ikke som flyktninger.

2.1.3 Særlig om arbeidsinnvandring

For nordiske borgere er det innen Norden full frihet til bosetting og arbeid. For EFTA- og EØS-borgere er det også i stor utstrekning frihet til arbeid og bosetting. Dette er regulert gjennom avtaler som det er utenfor utvalgets mandat å vurdere eller foreslå endringer i. Selv om utlendingsloven også inneholder regler for disse grupper, er det i første rekke migrasjonen fra andre land enn de nordiske og øvrige europeiske som blir det viktigste område for regulering gjennom en utlendingslov.

Det som dermed i realiteten gjenstår, er spørsmålet om en hensiktsmessig regulering av arbeidsinnvandringen fra land utenfor EØS/EFTA-området. Som nevnt ovenfor kan norsk innvandringspolitikk ikke være et instrument i å bekjempe fattigdommen i andre deler av verden. Reglene om arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS/EFTA må dermed ha som sitt prinsipielle utgangspunkt Norges behov for arbeidskraft. Utviklingen bare de siste par årene har vist at forholdene her kan endre seg fort. Myndighetene bør derfor ha anledning til å vurdere arbeidskraftbehovene både i et kortsiktig og et langsiktig perspektiv. Dette egner seg lite for lovregulering, ut over enkelte fundamentale minstevilkår. Utvalget velger derfor å foreslå en hjemmel for regjeringen til å regulere arbeidsinnvandring. Bare enkelte fundamentale vilkår for arbeidsinnvandringen bør reguleres i loven. Det gjelder særlig regler til grunnleggende beskyttelse av arbeidstakere og deres rettigheter. De foreslåtte reglene er imidlertid ikke til hinder for at man har relativt stabile og ubyråkratiske ordninger for eksempel for personer med høyere utdannelse.

2.1.4 Særlig om familieinnvandring

Familieinnvandring må etter utvalgets oppfatning i stor grad tillates. Når en utlending har fått opphold i Norge, er det ut fra humanitære betraktningsmåter og ut fra hensynet til familiens enhet rimelig at utlendingen også får ta sin nærmeste familie – ektefelle og barn – til Norge. Likeledes må det være en vid adgang for norske borgere til å inngå familiære forbindelser med utenlandske borgere og fortsatt kunne leve i Norge. I forhold til enkelte av de problemer som familieinnvandring kan reise, blant annet i forbindelse med arrangerte ekteskap, er det imidlertid grunn til å se nærmere på tiltak som kan beskytte dem som rammes uten at det griper unødig inn i den enkeltes frihet og privatlivets fred.

Utvalget legger opp til et prinsipielt skille mellom familiegjenforening, dvs. innvandring av særlig ektefelle og barn som en innvandrende utlending allerede har før vedkommende kommer til Norge, og familieetablering, dvs. særlig innvandring av ektefeller som gifter seg med enten en nordmann eller en utlending som allerede har oppholdstillatelse i Norge idet ekteskapet inngås. Spørsmålet om bruk av familieinnvandringspolitikken som virkemiddel for å påvirke for eksempel tilstrømningen av asylsøkere gjør seg primært gjeldende i forhold til familiegjenforening. Problemer knyttet til tvangsekteskap, ekteskap som virkemiddel for å få oppholdstillatelse mv., knytter seg primært til familieetableringssituasjonen.

Utvalget har overveid om det bør strammes inn på retten til familiegjenforening som et virkemiddel for å motvirke tilstrømningen av ikke-reelle asylsøkere. Et aktuelt virkemiddel kunne for eksempel være et visst antall års ”karantene” før man fikk hente familien hit. Utvalget har imidlertid kommet frem til at dette vil virke urimelig overfor dem som faktisk får opphold som flyktning eller opphold på humanitært grunnlag her i landet. Disse vil regulært være i en situasjon som gjør gjenforening med familien i opprinnelseslandet umulig, og de familiemedlemmene det dreier seg om vil ofte selv være i en meget utsatt posisjon. Hensynet til familiens enhet som et fundamentalt prinsipp i vårt samfunn tilsier da at man tillater familiegjenforening. Det er for øvrig usikkert hvilken reell effekt en slik karanteneordning isolert sett ville ha på tilstrømningen til Norge.

I forhold til familieetablering er det særlig tvangsekteskapene som har stått i fokus for den offentlige debatt i den senere tid. Det er alminnelig enighet om at tvangsekteskap bør motvirkes. Når det gjelder praktiske tiltak for å hindre at de kommer i stand – og her må man ha klart for seg at norske myndigheter har få muligheter for å forhindre at selve ekteskapsinngåelsen finner sted i utlandet – er det imidlertid et problem at mange av tiltakene ikke har noen entydig virkning. En aldersgrense, slik at ektefellene må være fylt for eksempel 21 år før den som ikke har oppholdstillatelse fra før kan få det, vil nok på den ene side kunne forskyve ekteskapsalderen i en del tilfelle slik at de det gjelder får skaffet seg utdanning og generelt større modenhet og selvstendighet i forhold til familien før ekteskap kommer på tale. På den annen side kan det synes som om mange av de klareste tilfellene av tvangsekteskap skjer som ”kupp” under ”ferieopphold” i hjemlandet der den bortgiftede ved utreise ikke aner noe om det planlagte giftermålet. Slike tvangsekteskap hindres neppe ved en aldersgrense, men vil i stedet i praksis føre til at den bortgiftede holdes tilbake i foreldrenes hjemland til alderskravet er oppfylt.

Utvalget har likevel foreslått en aldergrense på 21 år, slik det også er åpnet for i EUs direktiv om familieinnvandring fra 2003, men understreker at det er grunn til å holde oppsyn med hvilken reell virkning et slikt krav vil ha. I tillegg foreslår utvalget en generell regel om at oppholdstillatelse kan nektes dersom det er grunn til å anta at ekteskapet er inngått mot den ene partens vilje, eller dersom den som søkeren er gift med altså i de fleste tilfelle den herboende ektefellen, på forespørsel ikke samtykker i at søkeren får oppholdstillatelse. Videre foreslår utvalget nettopp som et virkemiddel i slike ”kuppsituasjoner” som beskrevet ovenfor en regel om at dersom en som på forhånd er bosatt i Norge gifter seg i utlandet, kan ektefellen ikke få komme til Norge før den herboende har returnert til Norge og har vært til intervju hos utlendingsmyndighetene. Dermed legges forholdene til rette for at herboende kan returnere til Norge uten at det vekkes noen mistanke hos egen familie eller svigerfamilie om at tvangsekteskapet har vært røpet for norske konsulærmyndigheter i forbindelse med visumutstedelse til den nye ektefellen. Hjemme i Norge kan det da være lettere for herboende å få gjort noe med situasjonen enn dersom ektefellen allerede er kommet til landet, eller dersom herboende holdes tilbake i utlandet. Unntak vil for det første gjelde dersom intervjuet har funnet sted før utreise, ettersom spørsmålet om ekteskap da forutsetningsvis vil være brakt på banen. For det annet vil det gjelde unntak dersom den utenlandske ektefellen kommer fra et land det hersker visumfrihet overfor. Innreise for ektefellen kan da uansett ikke forhindres, og tvangsekteskap er generelt ikke noe problem i forhold til slike land.

Utvalget har ikke foreslått å lovfeste underholdskrav som et særskilt tiltak for å motvirke tvangsekteskap. Også her vil virkningene kunne være de motsatte av hva man ønsker: I stedet for å sikre at ekteskapsspørsmålet først kommer opp på et tidspunkt der den det gjelder er økonomisk selvstendig og dermed bedre kan motstå press fra familien, risikerer man at unge mennesker presses til å avstå fra høyere utdannelse for så raskt som mulig å oppfylle underholdskravet.

Som et mer generelt vilkår for familiegjenforening eller familieetablering kommer imidlertid et underholdskrav i et noe annet perspektiv: Det er som et utgangspunkt ikke urimelig å kreve at den som vil bringe sin familie hit, også er i stand til selv å sørge for familien rent økonomisk. Det er likevel situasjoner der et underholdskrav vil kunne fremstå som urimelig overfor dem det gjelder, eller – som nevnt ovenfor kanskje ikke ha den virkning man ønsker. Utvalget har derfor nøyd seg med en forskriftshjemmel. Dette gjør det enklere å nyansere omfang og innhold i plikten, og det gjør det også enklere å revidere regelverket i lys av de erfaringer man høster.

I forhold til bruk av ekteskapsinngåelse som instrument for å skaffe seg oppholdstillatelse i Norge foreslår utvalget en regel som vil gi adgang til å nekte oppholdstillatelse dersom det fremstår som sannsynlig at det hovedsaklige formålet med ekteskapsinngåelsen var å skaffe grunnlag for opphold i riket. Dette gir adgang til å nekte oppholdstillatelse noe ut over de tilfellene som rammes av den tradisjonelle proforma-regelen.

Utvalget foreslår også regler som gir grunnlag for å nekte oppholdstillatelse dersom det ut fra en vurdering av risikoen for at søkeren eller dennes barn vil bli utsatt for mishandling eller utnyttelse av den herboende ektefellen, ville virke støtende å innvilge oppholdstillatelse. På den annen side åpner forslaget for at personer som bryter ut av et ekteskap på grunn av mishandling, kan få oppholdstillatelse i Norge selv om de ordinære vilkår ikke er oppfylt.

2.1.5 Permanent oppholdstillatelse

Utvalget foreslår å erstatte begrepet ”bosettingstillatelse” med ”permanent oppholdstillatelse”. I forhold til spørsmålet om hvor lang tid man må ha bodd i Norge med midlertidig oppholdstillatelse for å få permanent oppholdstillatelse, finnes utvalgets eneste dissens. Et flertall går inn for tre år, slik ordningen er i dag, mens et mindretall vil heve dette til fem år. For øvrig er det enighet om reglene om midlertidig og permanent oppholdstillatelse, der dagens regelverk i det store og hele foreslås videreført.

2.1.6 Grensekontroll, saksbehandling og tvangsmidler

En effektiv grensekontroll og en effektiv saksbehandling er en forutsetning for en virksom håndheving av reglene om utlendingers adgang til riket. Erfaringene både i Norge og i utlandet viser videre at rask og effektiv saksbehandling, inkludert rask iverksetting av endelige avslag, er det mest virkningsfulle tiltaket for å stanse tilstrømningen av personer som egentlig ikke fyller vilkårene for opphold. I kombinasjon med de nødvendige rettssikkerhetsgarantier er dette også til utlendingenes fordel.

Reglene om grensekontroll er videre i stor grad bundet av Norges Schengen-forpliktelser. Utvalgets forslag innebærer først og fremst en opprydding og klargjøring i forhold til dagens regelverk. Blant annet foreslår utvalget å synliggjøre i loven at innvandringsregulerende hensyn er et relevant hensyn ved avgjørelsen av visumsøknader, slik praksis også er i dag. Så lenge det ikke er fri innvandring, må det nødvendigvis kunne tas slike hensyn i visumsaker. På den annen side understreker utvalget at en slik vurdering må være individuell og ikke-diskriminerende. De erfaringer man har med visse grupper er ikke i seg selv et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag.

Det foreslås å innføre en gebyrordning som vil kunne brukes for mindre overtredelser av utlendingslovgivningen, typisk at man oversitter fristen for utreise angitt i visum. Betaling av gebyret vil da være et vilkår for å få innvilget nytt visum.

Videre foreslår utvalget å utvide utlendingsmyndighetenes adgang til å innhente opplysninger fra andre myndigheter uten hinder av taushetsplikt.

Utvalget foreslår også å lovregulere vilkårene for politiets alminnelige adgang ut over den regulære grensekontroll til å kreve legitimasjon av personer som antas å være utlendinger, for å sjekke deres identitet og grunnlaget for deres opphold i riket. Slik kontroll skal bare kunne finne sted når omstendighetene (tid, sted og situasjon) gir grunn til det. Det er altså ikke nok i seg selv at vedkommende ”ser utenlandsk ut”.

2.1.7 Generelt om lovens utforming

Utlendingsloven av 1988 er en fullmaktslov. Utlendingsforskriften gitt med hjemmel i loven er meget omfattende og til dels svært kasuistisk utformet. Den inneholder også viktige prinsipper. Det forhold at svært mye reguleres gjennom forskrift antas å være en vesentlig begrunnelse for lovens § 5 første ledd, hvoretter Stortinget skal godkjenne hovedprinsippene for regulering av innvandringen.

Utvalget vil foreslå å løfte viktige prinsipper ut av utlendingsforskriften og inn i loven. Loven vil derved inneholde hovedprinsippene for regulering av innvandringen, slik at Stortinget fastlegger disse gjennom en ordinær lovgivningsprosess. På enkelte områder, som for eksempel i forhold til familieinnvandring, går forslaget inn for en detaljert regulering i selve loven. Dette er et saksfelt som idag står adskillig mer sentralt i den politiske debatt enn de gjorde i 1988, og den politiske strid kan ofte gjelde spørsmål som i en lovteknisk sammenheng må kunne karakteriseres som detaljspørsmål. Da er det rimelig at Stortinget selv beslutter om innholdet i regelverket også på dette nivå.

Imidlertid vil det også i fremtiden være nødvendig med et omfattende forskriftsverk. Utvalget foreslår en rekke forskriftshjemler. På den måten skapes muligheter for en smidig styring av innvandringspolitikken, men hele tiden innen de ytre rammer som gjennom loven er fastlagt av Stortinget. Utvalgets forslag til lovtekst vil gi grunnlag for en mer forståelig sammenheng mellom lov og forskrift.

I mandatet er utvalget anmodet om å vurdere om det bør gis én eller to lover som regulerer innvandringen. Spørsmålet er ikke begrunnet nærmere. En mulig begrunnelse kan være å skille ut spørsmålene om beskyttelse i en lov for å markere særpreget. I så fall måtte den ene loven omhandle innvandring av beskyttelsesgrunner med tilhørende saksområder som for eksempel familiegjenforening. Loven måtte også inneholde kontrollbestemmelser, regler om bortvisning, utvisning og straff. Den andre loven måtte gjelde arbeidsinnvandring. Også her ville det være nødvendig med regler om familieinnvandring og andre forhold.

Tilsvarende måtte det bli en omfattende dobbeltregulering, eller omfattende og lite leservennlige krysshenvisninger, dersom man skulle utforme én lov om grensekontroll og saksbehandling, og en annen lov om grunnlag for opphold i riket.

I henhold til alminnelige lovgivningstekniske prinsipper skal man unngå oppsplittinger som gjør det vanskelig å få oversikt. Utvalget er dermed kommet til at man tjener i oversikt ved å ha én lov.

2.2 Kapittelsammendrag – Kapittel 3 til 15

2.2.1 Utviklingen av norsk innvandringspolitikk – Kapittel 3

I kapittel 2gis en fremstilling av utviklingen av norsk innvandringspolitikk og status i dag. Sammenhengen mellom innvandringsbegrensning og intergreringsspørsmål kommenteres og innvandringen til Norge settes inn i en internasjonal sammenheng. Det gis også en oversikt over den nasjonale rettsutviklingen frem til vedtakelsen av utlendingsloven av 1988 med senere endringer.

2.2.2 Rettspolitisk utvikling internasjonalt. Folkerettens stilling i norsk rett - Kapittel 4

Utvalget redegjør i kapittel 4 for de sentrale folkerettslige instrumentene som har relevans for utformingen av norsk innvandringspolitikk. Det redegjøres også for enkelte sentrale politiske initiativ på flyktningfeltet.

Utvalget foreslår å videreføre en tilsvarende bestemmelse som den man i dag har i utlendingsloven § 4, som fastsetter at utlendingsloven skal anvendes i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av når disse har til formål å styrke utlendingens stilling. Reglene i lovutkastet ellers er utformet med sikte på å være i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser, men bestemmelsen sikrer at de folkerettslige forpliktelsene (herunder nye fremtidige folkerettslige forpliktelser) har gjennomslagskraft til gunst for utlendingen dersom det i noen situasjon skulle oppstå motstrid i forhold til utlendingsloven.

Under henvisning til mandatet har utvalget drøftet om det bør henvises særskilt til kvinnekonvensjonen eller barnekonvensjonen i utlendingsloven. I utgangspunktet anser utvalget at det å nevne noen folkerettslige forpliktelser i loven, men ikke andre, kan etterlate et inntrykk av at de forpliktelsene som nevnes er viktigere enn dem som ikke nevnes.

Med bakgrunn i at kvinner ikke kan utlede noe krav på oppholdstillatelse direkte i medhold av kvinnekonvensjonen, mener utvalget at det ikke er behov for å innarbeide konvensjonen på annen måte enn gjennom den generelle inkorporasjonsbestemmelsen i lovutkastet. Utvalget viser også til at kvinnekonvensjonen er foreslått innarbeidet i likestillingsloven.

Barnekonvensjonen er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven § 2 og har ved motstrid forrang foran nasjonal lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3. På utlendingsrettens område følger en slik inkorporering og forrang foran lovens øvrige bestemmelser allerede av den nevnte inkorporarsjonsbestemmelsen i utlendingsloven § 4 som utvalget altså foreslår videreført. Utvalget har likevel innarbeidet en henvisning til barnets beste, som er det sentrale hensyn i barnekonvensjonen i bestemmelser der dette hensynet har særlig aktualitet.

2.2.3 Generelt om tillatelsessystemet utlendingsloven – Kapittel 5

I kapittel 5 drøftes den grunnleggende organiseringen av tillatelsessystemet i utlendingsloven.

Utvalget foreslår å forenkle dagens tillatelsessystem. Mens man i dag har en ordning med to tillatelsesstyper, arbeidstillatelse og oppholdstillatelse, foreslår utvalget å organisere tillatelsessystemet slik at man kun opererer med én type tillatelse, oppholdstillatelse. Forslaget er en språklig og systemmessig forenkling. Dersom det skal gjelde begrensninger i retten til å arbeide, må det ha særskilt hjemmel i lov.

For øvrig videreføres ordningen med henholdsvis midlertidige tillatelser og permanent oppholdstillatelse (bosettingstillatelse i gjeldende lov), og ordningen med midlertidige tillatelser som henholdsvis kan eller ikke kan danne grunnlag for permanent opphold.

Utvalget har ikke foreslått noen endringer med hensyn til de unntak som i dag gjelder for når en utlending kan ta opphold i riket uten tillatelse, men har ønsket å tydeliggjøre retten til å oppholde seg i riket uten særskilt oppholdstillatelse for utlending som kun er her på besøk med besøksvisum eller som visumfri utlending. I dag fremgår det bare forutsetningsvis av loven at utlending som nevnt har rett til å oppholde seg i riket.

Utvalget viderefører alle de sentrale innvandringsgrunnlagene i sitt lovutkast. Man har imidlertid introdusert tre nye tillatelsesgrunnlag. Det ene tillatelsesgrunnlaget gjelder en adgang til korttidsopphold (inntil 9 måneder) når forholdet faller utenfor lovens øvrige regler og innvandringsregulerende hensyn ikke taler mot at tillatelse gis. Hensikten er å kunne gi oppholdstillatelse i tilfeller der dette ikke har innvandringspolitiske konsekvenser, og et avslag ville fremstå som unødig formalistisk. Det andre tillatelsesgrunnlaget gjelder utlending hvis eneste grunnlag for opphold i riket er vernet mot utsendelse. Bakgrunnen for dette forslaget er et ønske om å skille klart mellom regulære flyktninger og personer som gis opphold av medmenneskelige hensyn på den ene side, og lovbrytere og andre som vi i utgangspunktet ikke ønsker i riket, men som inntil videre er vernet mot utsendelse på grunn av folkerettslige regler om vern mot dødsstraff, tortur mv. Det tredje tillatelsesgrunnlaget gjelder tilfeller hvor utenrikspolitiske hensyn eller grunnleggende nasjonale interesser taler for at opphold innvilges. Tillatelse på dette grunnlaget kan bare gis av departementet.

Den vesentlige endringen i forhold til gjeldende lov når det gjelder reguleringen av de ulike oppholdsgrunnlag er likevel at en rekke av de mer detaljerte bestemmelsene om tillatelsesgrunnlag som tidligere var nedfelt i forskriften, nå er foreslått inntatt i selve loven.

Utvalget foreslår å videreføre en hovedregel i loven om at førstegangstillatelser normalt skal gis for mellom ett og tre år, og at den nærmere regulering skal foretas i forskrift.

Videre bør hovedregelen fortsatt være at tillatelse skal være gitt før innreise. Kongen bør kunne fastsette unntak fra hovedregelen i forskrift, og man foreslår inntatt i loven en bestemmelse om at det i den enkelte sak kan gjøres unntak dersom sterke rimelighetsgrunner tilsier det, slik det også er i dag.

Utvalget har ikke foreslått noen endring i hovedprinsippene for fornyelse av utlendingslovens tillatelser, men har foreslått en mer detaljert regulering.

Utvalget foreslår at det bør overlates til regjeringen å regulere kravet til sikret underhold og bolig. Selv om loven i dag oppstiller en hovedregel om et slikt krav, er også i dag den nærmere regulering gjennomført i forskriften.

Prinsippet i gjeldende lov om at en utlending ikke kan gjøre krav på opphold etter lovens rettighetsbestemmelser dersom det foreligger omstendigheter som vil gi grunn til å nekte adgang til riket eller opphold, dvs. bort- eller utvisningsgrunner, videreføres.

2.2.4 Beskyttelse - Kapittel 6

Det grunnleggende nye ved utvalgets forslag når det gjelder beskyttelsesbestemmelsene, er at utvalget gjennom lovutkastet ønsker å legge til rette for at det blir langt tydeligere enn under dagens lov hvem som får opphold på grunn av et beskyttelsesbehov i henhold til våre internasjonale forpliktelser, og hvem som får opphold av humanitære grunner.

I dagens lov er det ikke etablert et tydelig skille mellom de oppholdstillatelser som innvilges fordi søkeren risikerer alvorlige overgrep ved retur og derfor ikke kan sendes tilbake til hjemlandet uten at Norge begår folkerettsbrudd, og de tillatelser som gis etter en skjønnsmessig vurdering av humanitære forhold hvor nasjonale myndigheter står nokså fritt med hensyn til om utlendingen bør få bli. En utlending som søker asyl, men som ikke fyller de forholdsvis snevre vilkårene for flyktningstatus etter flyktningkonvensjonen av 1951 og utlendingsloven, kan eller skal i dag innvilges ”opphold på humanitært grunnlag” i medhold av den generelle unntaksbestemmelsen i utlendingsloven § 8 annet ledd. Dette gjelder uavhengig av om utlendingen er vernet mot utsendelse etter andre og like viktige internasjonale regelverk som Norge er bundet av (som for eksempel den europeiske menneskerettskonvensjon av 1950), eller om grunnlaget for tillatelsen ”bare” er en skjønnsmessig vurdering av de humanitære hensyn som er påberopt i saken. Den omstendighet at samlebetegnelsen ”opphold på humanitært grunnlag” benyttes på alle de tillatelser som innvilges i medhold av § 8 annet ledd, er egnet til å etterlate et feilaktig inntrykk av at ingen av de utlendinger som får en slik tillatelse har krav på beskyttelse. Etter utvalgets syn er dette uheldig.

Utvalget har derfor foreslått et tydelig skille i loven mellom dem som får opphold i henhold til Norges internasjonale forpliktelser og dem som får opphold av humanitære grunner. Utvalget har også foreslått at betegnelsen flyktning skal anvendes som betegnelse på alle dem som er dekket av våre internasjonale forpliktelser til å gi beskyttelse. Det er etter utvalgets vurdering ingen grunn til å gjøre forskjell når det gjelder de rettighetene som skal tilkjennes konvensjonsflyktninger på den ene side og utlendinger med krav på beskyttelse under andre internasjonale beskyttelsesinstrumenter enn flyktningkonvensjonen på den annen side. Samtidig vil det etter utvalgets vurdering trolig være godt i samsvar med alminnelig språkbruk at også utlendinger som er dekket av annet vern enn det som følger av flyktningkonvensjonen anerkjennes som flyktninger, jf. for eksempel at de alminnelige krigsflyktninger som utgangspunkt ikke vil være dekket av flyktningkonvensjonens flyktningbegrep.

Utvalgets forslag om separate beskyttelsesbestemmelser og en kobling mellom beskyttelsesbestemmelsene og flyktningbegrepet, vil ikke medføre at flere beskyttelsestrengende vil få oppholdstillatelse i Norge. Det innebærer ikke annet enn at en del utlendinger som uansett har krav på internasjonal beskyttelse og opphold i Norge, får en endret status i forhold til under gjeldende lov.

Av informasjons- og rettssikkerhetshensyn går utvalget inn for å definere flyktning­konvensjonens forfølgelsesgrunner og forfølgelsesbegrepet i lovutkastet. I forbindelse med definisjonen av forfølgelsesbegrepet har man valgt å foreslå en tilsvarende kobling til menneskerettsbrudd som det EU har innarbeidet i sitt direktiv om samme spørsmål. Utvalget foreslår dessuten å presisere i loven at også andre enn statlige aktører kan være forfølgere. Utlendingen skal ikke ha krav på flyktningbeskyttelse hvis internflukt er mulig og dette ikke fremstår som et urimelig alternativ. På disse punkter innebærer lovutkastet ingen vesentlige endringer sammenliknet med hvordan utlendingsloven blir praktisert i dag, men reglene vil altså komme betraktelig tydeligere til uttrykk i lovverket.

Kjønns­perspektivet i flyktningretten er gjort til gjenstand for særskilt behandling i innstillingen.

Utvalget har foreslått å videreføre gjeldende ordning med kollektiv beskyttelse.

For øvrig har utvalget valgt å tydeliggjøre i loven i hvilke tilfeller en utlending skal kunne bedømmes uverdig for flyktningbeskyttelse fordi vedkommende har gjort seg skyldig i alvorlige forbrytelser, uverdige handlinger eller utgjør en fare for rikets sikkerhet.

Også personer som ikke innrømmes flyktningstatus, vil imidlertid kunne ha krav på beskyttelse i henhold til våre internasjonale forpliktelser. Under gjeldende regelverk har hjemmelsgrunnlaget for disse utlendingenes videre opphold ikke vært tydelig atskilt fra det hjemmelsgrunnlaget som anvendes når opphold gis av humanitære grunner til vanskeligstilte barnefamilier eller personer med alvorlige helselider mv. Utvalget har sett det som et poeng å etablere et separat hjemmelsgrunnlag for dem som bedømmes uverdige for flyktningstatus og hvis eneste grunnlag for opphold er at de er vernet mot utsendelse i henhold til internasjonale menneskerettigheter. Etter utvalgets forslag vil det være mulig å begrense rettighetene til en utlending med opphold i henhold til det nye separate hjemmelsgrunnlaget som her er nevnt, og utsendelse vil kunne finne sted så snart grunnlaget for videre beskyttelse bortfaller.

Gjeldende regler om overføring av asylsøkere til annen ansvarlig stat i medhold av Dublinregelverket m.m. foreslås videreført uten store materielle endringer. I tillegg foreslås det en ny hjemmel for departementet til å stille behandlingen av asylsøknader i bero i inntil seks måneder, dersom det er utsikt til snarlig bedring av situasjonen i det området søkerne kommer fra. Det legges opp til at berostillelsen skal kunne forlenges i ytterligere seks måneder.

2.2.5 Arbeidsinnvandring - Kapittel 7

En vesentlig del av arbeidsinnvandringen til Norge reguleres i dag gjennom EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen.

Når det gjelder denne side av arbeidsinnvandringen har spørsmålet for utvalget i hovedsak vært om avtaleforpliktelsene er implementert på en hensiktsmessig måte. Utvalget har valgt å foreslå at de særskilte reglene som er nødvendige for å implementere de utlendingsrettslige forpliktelser etter EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen innarbeides i lovverket hvor de har relevans. Det har likevel vist seg hensiktsmessig å samle grunnreglene om innvandring fra andre EØS-land i eget kapittel atskilt fra reglene om arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS.

Når det gjelder reglene om arbeidsinnvandring under EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, har utvalget ikke foreslått noen vesentlige materielle endringer i det som i dag er utlendingslovens bestemmelser.

I forhold til arbeidsinnvandring av tredjelandsborgere som ikke er omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen (tredjelandsborgere), har norske myndigheter en helt annen frihet til å fastsette innvandringsregulerende vilkår.

Utvalget har hatt som utgangspunkt at det er nødvendig med en behovsstyrt og regulert arbeidsinnvandring, og at behovet for arbeidskraft vil variere over tid både med hensyn til art og omfang.

Den mer detaljerte regulering av arbeidsinnvandringen vil lett få et kasuistisk preg (jf. dagens forskriftsverk) og egner seg lite for lovregulering. Det er i denne sammenheng også viktig å sikre så vide rammer i lovverket at man ikke motvirker evnen til fleksibilitet når det gjelder å tilpasse regelverket til de aktuelle behov og den aktuelle situasjonen på arbeidsmarkedet.

På denne bakgrunn har utvalget gått inn for at arbeidsinnvandringen på samme måte som i dag i hovedsak må styres gjennom forskriftsverket.

I motsetning til hva som er tilfellet i dag, har imidlertid utvalget gått inn for at enkelte hovedprinsipper bør lovfestes. Det gjelder for det første prinsippet om at det ikke skal gis tillatelse for arbeidsinnvandring for å besette stilling som kan besettes av innenlandsk arbeidskraft eller arbeidskraft på EØS-markedet. For det andre gjelder det prinsippet om at lønns- og arbeidsvilkår ikke må være dårligere enn etter gjeldende tariffavtale, regulativ eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke, og for det tredje stilles krav om at det foreligger et konkret tilbud om arbeid. Arbeidstilbudet skal som utgangspunkt gjelde arbeid for én arbeidsgiver.

Den mer detaljerte styringen er overlatt til Kongen i forskrift, og det er også åpnet for at det kan gjøres unntak fra utgangspunktet om en individuell arbeidsmarkedsprøving i visse situasjoner. Utvalget har valgt å angi i loven en del forhold som man særlig anser at kan være aktuelle for forskriftsregulering.

Utvalget foreslår en sanksjonsregel for arbeidsgivere som grovt eller gjentatte ganger bryter regler som skal verne om arbeidstakeres lønns- eller arbeidsvilkår gitt i medhold av utlendingsloven eller arbeidsmiljøloven. Utlendingsmyndighetene kan i slike tilfeller fatte vedtak om at tillatelse ikke skal kunne gis for arbeid hos slik arbeidsgiver for en periode av inntil to år.

Når det gjelder adgangen til oppholdstillatelse for selvstendig næringsdrivende, foreslår utvalget at denne på samme måte som i dag bør reguleres gjennom forskriftsverket. Utvalget har foreslått at man i en ny lov utformer en særskilt hjemmel for slik forskriftsregulering.

Utvalget har foreslått en særskilt lovhjemmel for å gi forskrift om oppholdstillatelser som gis av hensyn til økonomisk, vitenskaplig, religiøst eller kulturelt samarbeid eller utvikling. Det kan gjennom forskrift åpnes for denne typen tillatelser uavhengig av om tillatelsesgrunnlaget er knyttet til et arbeidsforhold eller ikke (jf. kapittel 9 om slike tillatelser utenfor arbeidsforhold). Den type tillatelse det mer bestemt siktes til er slike tillatelser som i dag er hjemlet i ulike bestemmelser i utlendingsforskriften som for eksempel tillatelse til forsker, nødvendig medarbeider for gjennomføring av kontrakter eller utvikling av norsk næringsliv, misjonær, musiker, artist, kunstner og russisk borger som skal drive torghandel i Nord-Norge mv.

2.2.6 Familieinnvandring - Kapittel 8

2.2.6.1 Innledning

Utvalget har ansett det viktig å tydeliggjøre både i fremstillingen og i lovutkastet at besemmelsene om familieinnvandring skal regulere to prinsipielt forskjellige situasjoner, henholdsvis muligheten for gjenforening i Norge av allerede etablerte familier, og situasjoner med ny familiedannelse. Det er forskjell mellom de hensyn og utfordringer som gjør seg gjeldende knyttet til de to ulike innvandringsgrunnlagene.

Retten til familiegjenforening må normalt anses å berøre en mer tungtveiende interesse enn retten til familieetablering. Med grunnlag i et folkerettslig prinsipp om familiens enhet, spiller også folkeretten inn med større tyngde i saker som gjelder familiegjenforening enn saker som gjelder etablering av nytt familieliv. På den annen side er det reglene om familiegjenforening som i første rekke vil kunne virke som en pull-faktor i forhold til innvandringen.

Ekteskap inngås i dag på tvers av landegrensene i langt større omfang enn tidligere, og adgangen til opphold gjennom familieetablering berører en stadig større andel av befolkningen, herunder også norske borgere med norsk landbakgrunn. Retten til opphold gjennom ekteskapsinngåelse har imidlertid også i et visst omfang blitt en migrasjonsstrategi, der migrasjonen er hovedmotivet eller en del av begrunnelsen for å gifte seg.

Videre er forholdet at flere av de konkrete utfordringene man i dag står overfor når det gjelder retten til opphold for familiemedlemmer, utelukkende eller i hovedsak relaterer seg til familieetableringstilfellene. Dette gjelder særlig følgende:

• Problemer knyttet til ekteskapspress

• Problemer knyttet til mishandling eller kynisk utnyttelse av kvinner fra fattigere land som gifter seg med menn bosatt i Norge

• Problemer knyttet til omgåelse av de innvandringsregulerende bestemmelsene gjennom inngåelse av proformaekteskap

Utvalget har derfor inndelt både kapittel 8 i de alminnelige motiver og lovteksten i én del om familiegjenforening og én om familieetablering.

Utvalget har også foreslått en langt mer omfattende lovregulering av tillatelsesgrunnlagene enn hva som er gjennomført i gjeldende lov. Dette er i dag sentrale spørsmål i den innvandringspolitiske debatt og spørsmålene angår direkte en stadig større andel av befolkningen i Norge. Utvalget anser derfor at hovedbestemmelsene på feltet bør fastsettes av Stortinget direkte i loven.

2.2.6.2 Familiegjenforening

I utvalgets lovutkast er det foreslått en større detaljregulering av de ulike grunnlag for familiegjenforening enn hva som er gjennomført i gjeldende lov. Utvalgets forslag innebærer likevel ikke noen vesentlige endringer fra det som i dag følger samlet av lov- og forskriftsverk.

Utvalget har drøftet om en innstramning av retten til familiegjenforening gjennom en innføring av et botidskrav (dvs. at referansepersonen må ha bodd i Norge i et visst antall år) kan være rimelig å anvende som et virkemiddel for å dempe asyltilstrømningen, men har kommet til at dette verken vil være rimelig eller hensiktsmessig.

Utvalget foreslår enkelte oppmykinger som ikke kan anses å reise noen vesentlige betenkeligheter i innvandringsregulerende sammenheng:

• Retten til familiegjenforening for samboere som har barn sammen styrkes

• Retten til familiegjenforening for mor eller far med daglig omsorg for norsk barn styrkes

• Retten til familiegjenforening styrkes i forhold til visse tilfeller som gjelder samvær med barn

For å motvirke tvangsekteskap har utvalget foreslått å innføre et krav om 21-års aldersgrense for adgang til familieetablering. Blant annet for å motvirke omgåelse av reglene for familieetablering, har utvalget funnet det nødvendig å operere med et slikt 21-års krav også i gjenforeningstilfellene. Visse unntak er imidlertid foreslått.

Utvalget har foreslått å innta i loven en rimelighetsbestemmelse som retter seg mot familiegjenforeningstilfellene spesielt, og som gir adgang til å gjøre unntak fra de vilkår som ellers følger av de ulike lovbestemmelser. I dag følger en tilsvarende adgang til å vurdere unntak fra lovens vilkår av utlendingsloven § 8 annet ledd og bestemmelser i forskriftsverket.

2.2.6.3 Familieetablering

Utvalget har foreslått flere materielle endringer i forhold til gjeldende rettstilstand:

• Alderskravet for familieetablering heves til 21 år for å motvirke tvang ved ekteskapsinngåelsen.

• Ekteskap inngått ved fullmektig anerkjennes ikke som grunnlag for familieetablering. Tiltaket er dels begrunnet i hensynet til å motvirke at ekteskap inngås mot den representerte partens vilje, og dels i at den faktiske tilknytningen mellom partene må vurderes som svak i en del saker hvor ekteskap er inngått ved fullmektig.

• For å hindre at kvinner eller medfølgende barn blir utsatt for mishandling eller kynisk utnyttelse av en referanseperson bosatt i Norge, gis det hjemmel for å nekte oppholdstillatelse dersom det ville virke støtende å innvilge en tillatelse. Utvalget har også foreslått en ny bestemmelse om at referansepersonens vandel skal kunne kontrolleres.

2.2.6.4 Andre bestemmelser om familieinnvandring

Retten til ny tillatelse ved opphør av det samlivet som dannet grunnlag for tidligere oppholdstillatelse, er foreslått lovregulert. De bestemmelser som er foreslått i utvalgets lovutkast er i hovedsak en videreføring av bestemmelser som i dag finnes i forskriftsverket, men med enkelte endringer i forhold til den tekniske utformingen og det materielle innholdet.

Utvalget foreslår å lovfeste to nye unntak fra retten til familieinnvandring:

• Unntak fra retten til oppholdstillatelse dersom det ville være i strid med forutsetningene for referansepersonens oppholdstillatelse å innvilge oppholdstillatelse til søkeren. Dersom for eksempel en kvinne har fått opphold i Norge fordi vedkommende har flyktet fra et tvangsekteskap i hjemlandet, skal ikke vedkommendes ektefelle senere kunne innvilges familiegjenforening i Norge selv om kvinnen samtykker til dette.

• Unntak fra retten til oppholdstillatelse dersom referansepersonen etter forespørsel ikke samtykker i at søkeren gis tillatelse eller dersom det er grunn til å anta at ekteskapet er inngått mot en av partenes vilje.

Som et tiltak mot tvangsekteskap foreslår utvalget videre at en utlending som har giftet seg i utlandet med en som er bosatt i Norge, ikke skal kunne få innvilget oppholdstillatelse – og heller ikke få innreise i Norge – før ektefellen har returnert til Norge og har vært til intervju hos utlendingsmyndighetene. Bestemmelsen har sin bakgrunn i at mange av de mer ekstreme utslag av tvangsekteskap synes å forekomme i situasjoner der herboende er lokket til foreldrenes hjemland ”på ferie”, uten kjennskap til ekteskapsplanene. I slike tilfeller kan norske myndigheter gjøre lite for å hindre selve ekteskapsinngåelsen, men den herboende bør da i det minste bringes tilbake til Norge uten ektefellen og gis anledning til å søke hjelp fra myndighetene her. Unntak skal gjelde dersom herboende allerede var til intervju om saken før utreise, eller dersom utlendingen har rett til innreise uten visum. I førstnevnte tilfelle vil herboende forutsetningsvis være orientert om ekteskapsplanene på forhånd og kan gjøre anskrik overfor utlendingsmyndighetene før utreise. I sistnevnte tilfelle vil innreise uansett ikke kunne forhindres og ektefellen vil normalt komme fra land der tvangsekteskap ikke utgjør noe problem. (Det samme gjelder selvsagt mange land som Norge har visumplikt i forhold til, men utvalget har her blitt stående ved en rettsteknisk enkel regel).

2.2.7 Innvandring på annet grunnlag – Kapittel 9

I kapittel 9 drøfter utvalget andre grunnlag for oppholdstillatelse enn de hovedgrunnlagene som er gjennomgått i kapitlene 6-8.

I kapittel 9.2 drøftes oppholdstillatelse til statsborger i et land som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen for annet enn arbeid. I kapittel 9.3 drøftes adgangen til opphold for studenter og praktikanter. I kapittel 9.4 drøftes opphold i forbindelse med ungdomsutveksklingsprogrammer og i kapittel 9.5 drøftes opphold av hensyn til vitenskaplig, religiøst eller kulturelt samarbeid og utvikling mv. Utvalget foreslår under alle disse punktene å videreføre gjeldende ordning med at det overlates til regjeringen å regulere politikken gjennom forskriftsverket. Det foreslås imidlertid at det i forhold til alle grunnlagene fremkommer tydelige og separate hjemler i loven for den nærmere forskriftsregulering. Dette gjør det mer tydelig gjennom selve lovverket hvilke grunnlag for innvandring som er aktuelle, og skaper tydelige skille mellom de ulike innvandringsgrunnlag slik at man får en lettere tilgjengelig oversikt over hvordan innvandringen fordeler seg i forhold til de ulike grunnlag.

I kapittel 9.6 har utvalget drøftet en generell unntaksbestemmelse som skal kunne gi grunnlag for å innvilge opphold av sterke rimelighetsgrunner. Bestemmelsen svarer til § 8 annet ledd i gjeldende lov.

Bestemmelsen vil kunne ha anvendelse både i forhold til asylsøkere som ikke oppfyller vilkårene for beskyttelse og i forhold til utlendinger i sin alminnelighet.

Med bakgrunn i de endringer utvalget har foreslått med hensyn til beskyttelsesbestemmelsene (jf. kapittel 6), vil den foreslåtte rimelighetsbestemmelsen likevel ikke ha like stor praktisk betydning i asylssakssammenheng som gjeldende lov § 8 annet ledd.

Det er behov for å utforme en generell rimelighetsbestemmelse slik at den alltid åpner for en skjønnsmessig vurdering. På den annen side er det ønskelig at lovgiver gir tydelige signaler om hvilke grunnprinsipper som skal være avgjørende når terskelen for rimelighetspolitikken skal fastlegges.

Utvalget har med dette som grunnlag, og etter en gjennomgang av lovgivningen i sammenlignbare land, foreslått en rimelighetsbestemmelse som bevarer adgangen til å foreta en konkret skjønnsvurdering, men som samtidig gir en viss veiledning for skjønnsutøvelsen ved å angi hva som vil være typiske hovedhensyn i de tilfeller det er aktuelt å innvilge opphold.

I kapittel 9.6 har utvalget drøftet spørsmålet om midlertidig tillatelse til personer som ikke kan returnere. Utvalget anser på den ene side at det ikke bør etableres ordninger som oppmuntrer søkere som har fått endelig avslag til å unnlate å medvirke til at retur kan gjennomføres. På den annen side forekommer det i enkelttilfeller og i forhold til grupper av søkere som har fått avslag, en fastlåst situasjon som gjør at det vil være uhensiktsmessig dersom det ikke kan gis adgang til å bringe oppholdet inn under regulerte former og til å ta arbeid.

Utvalget har foreslått at det på samme måte som i dag bør overlates til regjeringen å fastsette de nærmere regler i forskrift.

I kapittel 9.8 har utvalget foreslått et nytt tillatelsesgrunnlag: Oppholdstillatelse for korttidsopphold (inntil 9 måneder) i tilfeller hvor forholdet etter sin art faller utenfor lovens øvrige regler og hvor innvandringsregulerende hensyn ikke taler mot at kortvarig opphold gis. Bakgrunnen for utvalgets forslag er at det i praksis har vist seg at det av og til forekommer tilfeller hvor det kan virke rimelig å innvilge opphold for en kortere periode utenfor de typetilfeller som er regulert i utlendingsloven, uten at det er naturlig å konstatere tungtveiende menneskelige hensyn som gjør det nærliggende å anvende den generelle rimelighetsbestemmelsen. Under gjeldende lovgivning har utlendingsmyndighetene som oftest vært henvist til å avslå søknaden i slike tilfeller, noe som har ledet til at myndighetenes håndtering har fremstått for mange som unødig firkantet.

2.2.8 Permanent oppholdstillatelse – Kapittel 10

Utvalget har gått inn for at man også i en ny lov bør ha en ordning hvor det på nærmere vilkår skal foreligge en rett til varig opphold i riket etter tre års botid med oppholdstillatelse. Under gjeldende lov er en slik varig rett til opphold betegnet som ”bosettingstillatelse”. Utvalget foreslår å erstatte denne betegnelsen med ”permanent oppholdstillatelse”.

Utvalget har drøftet om botidskravet bør heves fra tre til fem år, og har i denne sammenheng vurdert situasjonen i utenlandsk rett og en avveining av de reelle hensyn som gjør seg gjeldende. Utvalget har i denne forbindelse delt seg i et flertall og et mindretall. Utvalgets flertall har kommet til at man bør videreføre gjeldende ordning med krav til tre års botid, men har påpekt at det kan være nærliggende å endre botidskravet dersom det skjer en innskjerping på dette feltet i EU-landenes nasjonale regelverk. Mindretallet har gått inn for et krav om fem års botid.

2.2.9 Utlendingskontroll og kontroll med inn- og utreise – Kapittel 11

I innstillingens kapittel 11 behandles reglene om utlendingskontroll og kontrollen med inn- og utreise, herunder reglene som skal legge rammen for visumpolitikken.

Norge er i sin visumpolitikk bundet av de forpliktelser som følger av Schengensamarbeidet. En utlending som gis visum for innreise i Norge, vil som utgangspunkt også få adgang til det øvrige Schengenterritoriet, og vedkommende vil uansett ha fått adgang til å passere den ytre grensekontrollen for Schengenområdet.

Etter utvalgets vurdering vil det være en fordel dersom regelverket bygges opp på en slik måte at den rammen for visumpolitikken som følger av våre internasjonale forpliktelser, tydeliggjøres bedre enn i dag. Utvalgets forslag til nye visumbestemmelser tilsikter ikke noen endring av gjeldende visumpolitikk, men er et forsøk på lovteknisk opprydding for å gjøre regelverket tydeligere og skape en mer forståelig systematikk som gjenspeiler systematikken i Schengenkonvensjonen.

Utvalget har foreslått en ny bestemmelse som gir rett til å nekte visum dersom det ut fra hensynet til søkeren ville virke støtende å innvilge visum. Bestemmelsen retter seg mot tilfeller hvor utlendingsmyndighetene er kjent med at en mannlig referanseperson i Norge driver serieimport av utenlandske kvinner som utsettes for mishandling eller kynisk utnyttelse mens de er på besøk hos mannen i Norge.

Når det gjelder reglene for inn- og utreisekontroll, foreslår utvalget enkelte endringer.

Norge er i dag eneste av de nordiske land som ikke har en eksplisitt hjemmel for rutinemessig kontroll av kjøretøy. Utvalget har gitt en lovhjemmel for slik kontroll.

Utvalget har videre foreslått en hjemmel i loven for at politiet skal kunne kreve passasjerlister fra flyselskapene i elektronisk form.

Utvalget foreslår ingen endringer når det gjelder adgangen til å innføre ekstraordinær inn- og utreisekontroll på de indre grenser.

Tollmyndigheten kommer i praksis over tilfeller av illegal innvandring når de driver kontroll på steder hvor politiet ikke er til stede. Etter utvalgets vurdering bør tollvesenet ha en viss myndighet i utlendingssaker for å kunne håndtere de konkrete situasjoner som avdekkes og for å kunne bidra med forebyggende utlendingskontroll på ytre Schengengrense. Utvalget foreslår derfor å gi tollmyn-digheten hjemmel til å foreta utlendingskontroll som bistand til politiet.

Avskaffelsen av grensekontroll på de indre grenser har skapt større mulighet til å ta seg ulovlig inn i landet. Som en følge av dette er politiets adgang til å kunne foreta kontroll av utlendinger i hele riket blitt viktigere enn før. Samtidig er det viktig at kontrollen ikke gjennomføres på en måte som gjør at den oppleves som vilkårlig av dem som blir kontrollert. I motsatt fall vil det kunne oppstå mistanke om at kontrollen er diskriminerende motivert eller at den er motivert ut fra andre krenkende eller usaklige hensyn.

I dag er kriteriene for iverksettelse av annen utlendingskontroll ikke regulert i lov eller forskrift. Selv om nærmere kriterier er fastsatt i rundskriv fra Politidirektoratet anser utvalget det hensiktsmessig å innarbeide en lovbestemmelse i utlendingsloven om annen politikontroll enn inn- og utreisekontroll. Politidirektoratets rundskriv har tjent som utgangspunkt for utformingen av bestemmelsen. Det vil ikke være tilstrekkelig for kontroll at en person antas å være utenlandsk borger, men det må i tillegg kreves at omstendighetene (tid, sted og situasjon) gir grunn til slik kontroll. Utvalget foreslår videre at utlendingskontrollen bare kan gjennomføres når politimesteren eller hans stedfortreder på forhånd har gitt samtykke til dette, og at det kun foretas i et nærmere angitt område og tidsrom.

Transportøransvaret følger av Schengenkonvensjonen. Norge er forpliktet til å ha regler om dette, og utvalget foreslår derfor en videreføring av gjeldende regler med den justering at transportøransvaret ikke bare bør gjelde ved bortvisning slik som i dag, men også ved utvisning dersom utvisningsgrunnen er knyttet til selve innreisen i riket. Det er i disse tilfeller ikke noen grunn til at transportøransvaret skal være mindre enn ved den mer lempelige reaksjon, bortvisning.

2.2.10 Bortvisning og utvisning - Kapittel 12

2.2.10.1 Innledning

Det er i dagens lovverk to reaksjoner som medfører en direkte plikt til å forlate landet: bortvisning og utvisning. Et vedtak om bortvisning innebærer at utlendingen må forlate riket eller blir nektet innreise, men innebærer ikke slik som utvisning noe forbud mot fremtidig innreise. Som følge av Norges deltagelse i Schengensamarbeidet innebærer et vedtak om utvisning normalt også et innreiseforbud til andre Schengenland.

2.2.10.2 Bortvisning

Utvalget har vurdert om man bør innføre ”avvisning” som en egen reaksjonsform i tillegg til bortvisning for de grunnlag som gjelder brudd på lett konstaterbare og grunnleggende innreisevilkår. Tanken har vært at et avvisningsinstitutt skulle kunne opereres gjennom enklere og mer effektive saksbehandlingsprosedyrer. Utvalget har imidlertid frafalt denne tanken og i stedet foreslått forenklede saksbehandlingsprosedyrer i tilknytning til bortvisning. Utvalget foreslår noen mindre endringer i tilknytning til enkelte bortvisningsgrunnlag.

Under henvisning til at det i praksis er utvisning som er den aktuelle reaksjonen overfor utlending med oppholdstillatelse eller nordisk borger som er bosatt i riket, har utvalget foreslått en presisering i loven av at de ikke skal bortvises.

I dag gir utlendingsloven § 27 første ledd bokstav h en klar hjemmel for å bortvise utlending som ikke har dekket gjeld han har til det offentlige i forbindelse med tidligere uttransport. Utvalget har ansett at det på tilsvarende måte bør innarbeides en særskilt hjemmel i loven for å fatte vedtak om bortvisning overfor utlending som har uoppgjort bot eller gebyr til det offentlige. Når det gjelder bortvisning på grunn av uoppgjort gebyr vises det for øvrig til utvalgets forslag om å innføre en gebyrordning for kortere ulovlig opphold i riket.

I dag gir utlendingsloven hjemmel for å bortvise en utlending som er utvist fra riket og som er ilagt et innreiseforbud som fortsatt gjelder. Utvalget mener at denne bortvisningsgrunnen er overflødig og forvirrende på det formelle plan fordi vedkommende kan nektes innreise med basis i gjeldende utvisningsvedtak. Man har derfor foreslått å fjerne den særskilte bestemmelsen om bortvisning i disse tilfellene.

Under henvisning til kritikk fra ESA har utvalget foreslått at man i en ny lov utelater den bestemmelsen man i dag har i utlendingsloven § 57 første ledd bokstav b om at en person som er utvist i annet nordisk land kan bortvises fra riket på dette grunnlag.

Utvalget har med bakgrunn i særskilt forespørsel fra departementet i brev av 29.04.03, foretatt en vurdering av om det kan tenkes en ordning med bortvisning med innreiseforbud, men har konkludert med at dette ikke bør være noen aktuell ordning.

2.2.10.3 Utvisning

Utvalget har drøftet om utvisning bør klassifiseres som straff, men har blant annet med grunnlag i at utvisning ikke klassifiseres som straff i henhold til EMK, falt ned på at man bør videreføre en ordning hvor utvisning klassifiseres som en administrativ reaksjon. Drøftelsen må sees i sammenheng med utvalgets drøftelse av om ansvaret for å treffe beslutning om utvisning bør flyttes fra forvaltningsapparatet til domstolen. Utvalget har konkludert med at man bør bevare gjeldende ordning med at vedtak om utvisning fattes som administrativ avgjørelse av utlendingsmyndigheten med mulighet for etterfølgende domstolskontroll.

Når det gjelder utvisning med grunnlag i ilagt straff, har utvalget foreslått å videreføre dagens ordning med at grunnvilkåret for utvisning skal være knyttet til strafferammen for det straffbare forhold.

Utvalget har ikke foreslått noen materielle endringer i de grunnvilkårene for utvisning som i dag er fastlagt i utlendingsloven § 29 første ledd.

Utvalget forslår å videreføre gjeldende begrensninger i adgangen til å utvise utlending som innehar midlertidig oppholdstillatelse. Tilsvarende gjelder også i forhold til utlending som har permanent oppholdstillatelse (”bosettingstillatelse” i gjeldende lov). Mens det i gjeldende lov er tilstrekkelig at utlendingen fyller vilkårene for bosettingstillatelse, kreves det imidlertid etter utvalgets forslag at utlendingen faktisk har fått innvilget permanent oppholdstillatelse for at vedkommende skal kunne påberope et utvidet vern mot utvisning.

Gjeldende utlendingslov har en særskilt bestemmelse om utvisning av utlending som er omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen. Denne bestemmelsen gjengir EØS-rettens krav til hvilken ramme EØS-landene må holde seg innenfor (”personlige forhold som innebærer en aktuell og tilstrekkelig alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnshensyn”), men fastsetter ingen mer konkrete vilkår for utvisning. Dette gir ingen klar ramme for utvisningsadgangen, og utvalget har derfor foreslått at de særskilte reglene for utlendinger som er omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen bør organiseres som begrensninger i adgangen til å utvise etter lovens alminnelige utvisningsbestemmelser. På denne måten vil man sikre at heller ikke en utlending som er omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen vil kunne utvises uten at de alminnelige grunnvilkårene for utvisning er oppfylt. Med bakgrunn i kritikk fra ESA har utvalget foreslått sløyfet passusen i utlendingsloven § 58 annet ledd annet punktum om at utvisning på grunnlag av straffbare forhold ”som hovedregel” bare skal besluttes dersom det foreligger gjentakelsesfare. Utvalget har også foreslått å sløyfe bestemmelsen i § 58 fjerde ledd om adgang til å utvise utlending som er omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen på det grunnlag at vedkommende ikke fyller vilkårene for opphold. Gjeldende rett har også på dette punkt vært gjenstand for kritikk fra ESA.

Vilkåret om at et vedtak om utvisning ikke må fremstå som uforholdsmessig i forhold til utlendingen eller vedkommendes nærmeste familiemedlemmer, foreslås videreført i utvalgets utkast. Utvalget foreslår en tilføyelse ved at det understrekes i lovbestemmelsen at hensynet til barnets beste skal tillegges vekt som et grunnleggende hensyn.

Utvalget foreslår ingen endring i de absolutte hindre mot utvisning som følger av gjeldende utlendingslov. Det kan heller ikke i fremtiden gjelde noen adgang til å utvise personer som er vernet mot utsendelse i henhold til Norges internasjonale forpliktelser, eller som er født i riket og senere uavbrutt har hatt fast bopel her. Utvalget har vurdert om det skal fastsettes et absolutt vern mot utvisning for utlending som har særlig lang botid i landet eller har kommet til landet i ung alder, men har ikke valgt å foreslå noe absolutt hinder mot utvisning i disse tilfellene. Det vises til at uforholdsmessighetsvurderingen her bør være avgjørende.

Utvalget foreslår ingen vesentlige endringer i dagens regler når det gjelder varigheten av et innreiseforbud. Innreiseforbudet skal fortsatt kunne gjøres varig eller tidsbegrenset. Utvalget anser imidlertid at det ikke bør reageres med utvisning dersom det ikke er aktuelt å fastsette et innreiseforbud for minst to år. Dagens ordning med at innreiseforbud også kan fastsettes for kortere tid, videreføres derfor ikke.

Utvalget har videre drøftet gjennomføringen av direktiv 2001/40/EF om gjensidig anerkjennelse av avgjørelser om utsendelse av tredjelandsborgere.

2.2.11 Saksbehandling, organisering av utlendingsmyndigheten m.m. – Kapittel 13

2.2.11.1 Saksbehandlings- og organisatoriske spørsmål mv.

Spørsmål knyttet til organisering av utlendingsmyndigheten og saksbehandlingen er drøftet i innstillingens kapittel 13.

Utvalget foreslår ingen vesentlige endringer for så vidt gjelder de organisatoriske forhold på området, men som nevnt går utvalget inn for å flytte en rekke regler fra gjeldende utlendingsforskrift til den nye loven. Med utvalgets forslag vil regelverket på feltet i større grad være vedtatt av Stortinget i lovs form.

Når det gjelder saksbehandlingen, tar lovutkas­tet i første rekke sikte på å klargjøre saksbehandlingsreglene. Men det tas også til orde for en del materielle og ikke bare regeltekniske endringer. Det foreslås blant annet en lovhjemmel for å tilby DNA-testing, og en lovhjemmel for å pålegge alderstesting. Det foreslås videre at utlendings­myndighetene skal kunne få tilgang til opplysninger om utlendingers personlige forhold uten hinder av andre myndigheters taushetsplikt etter sosial­tjeneste­loven og barnevernloven, jf. kapittel 13.1.8.5. Dette innebærer en viss utvidelse i forhold til gjeldende regelverk, men er etter utvalgets oppfatning lite betenkelig. Reglene om utlevering av opplysninger til andre lands myndigheter i forbindelse med Schengen- og Dublinsamarbeidet foreslås videreført av hensyn til våre forpliktelser overfor de øvrige medlemsstater.

Utvalget har foreslått en endring med hensyn til forvaltningens informasjonsplikt, jf. forvaltningsloven § 17, i enkelte utlendingssaker hvor søkeren befinner seg i utlandet. I saker som gjelder visum, famiieetablering, arbeidsinnvandring, eller tillatelse som ikke kan danne grunnlag for permanent opphold, og hvor søkeren befinner seg i utlandet, skal ikke informasjonsplikten i forvaltningsloven § 17 ha anvendelse.

Utlendingsforvaltningens begrunnelsesplikt er gjort til gjenstand for særskilt drøftelse i innstillingen uten at utvalget har funnet grunn til å foreslå endringer på dette punkt.

Plikten for utlendinger til å gi korrekte opplysninger i forbindelse med all kontakt med myndighetene, samt plikten til å opplyse og så langt som mulig dokumentere ens identitet, foreslås videreført. Utvalget foreslår videre å lovfeste at asyl­søkere skal ha plikt til å gjøre sitt beste for å fremlegge dokumentasjon som er nødvendig for utlendingsforvaltningen for å kunne komme frem til et korrekt materielt resultat i saken, og for å medvirke til innhenting av nødvendige opplysninger. Utvalget antar at slike regler vil ha en gunstig signaleffekt, ved at loven klart vil gi uttrykk for at det ikke skal lønne seg å unnlate å opplyse saken så langt man kan.

2.2.11.2 Inngripende tiltak. Tvangsmidler

Utvalget legger opp til en revisjon av bestemmelsene om tvangsmidler for å gjøre reglene lettere tilgjengelig. Systematikken foreslås endret, og det foreslås en ny, eksplisitt bestemmelse i lovutkastet om at et tvangsmiddel ikke kan benyttes dersom det fremstår som et uforholdsmessig inngrep.

Adgangen til å ta fotografi og fingeravtrykk av utlendinger foreslås videreført. Utvalget foreslår en ny hjemmel for politiet til å ta finger­avtrykk med tvang. Med utvalgets forslag kan domstolene avgjøre spørsmål om lagring og tilintetgjøring av fingeravtrykk. Utvalget går videre inn for at fotografi av utlending, og ikke bare fingeravtrykk, skal kunne lagres elektronisk.

Utvalget foreslår videre en ny regel om at politiet kan foreta beslag av penger til dekning av kostnader som utlendingen plikter å dekke i forbindelse med utreisen, og hjemmel for ransaking med sikte på slikt beslag. Det foreslås dessuten at alle dokumenter som kan bidra til effektuering av vedtak skal kunne pålegges utlevert.

Utvalget foreslår å harmonisere reglene om meldeplikt og bestemt oppholdssted som har til hensikt å sikre iverksettingen av vedtak, og foreslår også at meldeplikt skal kunne pålegges i mer enn to uker. Det foreslås dessuten at utlendinger skal kunne holdes fengslet i 12 uker for å sikre iverksetting av vedtak. Vilkårene for fengsling foreslås imidlertid ikke endret.

2.2.11.3 Tiltak for å trygge den offentlige orden og sikkerhet mv.

Utvalget foreslår å videreføre adgangen til å avslå de fleste typer søknader om opphold samt visum dersom utenrikspolitiske hensyn eller grunn­leggende nasjonale interesser taler for det. Utvalget går for øvrig inn for å erstatte begrepene ”rikets sikkerhet” og ”tvingende samfunnsmessige hensyn” med ”grunnleggende nasjonale interesser”.

Under henvisning til at det er politiets og påtalemyndighetens oppgave å bekjempe kriminalitet, mener utvalget at særskilte regler for dette formålet ikke bør inntas i en ny utlendingslov, men eventuelt bør gis i straffeprosess- eller straffelovgivningen. Med samme begrunnelse har utvalget unnlatt å foreslå regler i lovutkastet til beskyttelse av fornærmede i straffesaker. Heller ikke regler med det formål å forebygge og straffeforfølge utlendingers terrorhandlinger hører etter utvalgets oppfatning hjemme i utlendingslov­givningen.

2.2.12 Bestemmelse om straff mv. og lovens virkeområde – Kapittel 14

2.2.12.1 Straffebestemmelser mv. i utlendingsloven

Utvalget er av den oppfatning at det er nødvendig med straffebestemmelser i utlendingsloven ved siden av forvaltningsmessige reaksjoner. Både de retningslinjer som gis påtalemyndigheten fra Riksadvokaten og prioriteringer ved det enkelte politidistrikt vil være av betydning for når det er aktuelt å anvende straffereaksjoner.

Det følger også av våre internasjonale forpliktelser, for eksempel gjennom Schengensamarbeidet, at vi må ha straffebestemmelser for brudd på regler om innreise og opphold.

Utvalget foreslår å videreføre gjeldende straffebestemmelser i utlendingsloven uten endringer. Man foreslår imidlertid å oppheve straffebestemmelsen i straffeloven § 342 første ledd bokstav a som retter som mot overtredelse av et innreiseforbud. Bestemmelsen dekker ikke noe annet tilfelle enn det som allerede vil være dekket av utlendingslovens egne straffebestemmelser (som utvalget altså har foreslått å videreføre).

Utvalget foreslår å innføre en gebyrordning ved overtredelse av visumtiden. Det foreslås at gebyr kan ilegges for ulovlig opphold inntil en uke, og må tillegges etter standardiserte satser, for eksempel kr. 500 per dag. En slik gebyrordning vil etter utvalgets vurdering ikke være å anse som straff i henhold til straffeloven eller den europeiske menneskerettskonvensjon.

2.2.12.2 Lovens virkeområde

Utvalget har uten vesentlige endringer gått inn for å videreføre gjeldende bestemmelser om lovens saklige og geografiske område og om hvilken personkrets loven gjelder for.

2.2.13 Økonomiske og administrative konsekvenser mv. – Kapittel 15

Utvalget har kun fremmet ett lovforslag, og forslaget baserer seg på gjeldende organisering av utlendingsmyndigheten. Verken lovforslaget eller andre forslag i utvalgets innstilling gjelder tiltak som i seg selv vil medføre noen vesentlige endringer i det totale innvandringsbildet, og vil ikke innebære noen vesentlige konsekvenser når det gjelder økonomiske eller administrative forhold.