5 Barnevernsinstitusjonen 1954 – 1980

5.1 Innledning

Ganske snart etter krigen tegnet barneforsorgen seg som et sentralt velferdspolitisk tema. Det ble nedsatt enkeltvise utvalg for særskolebarna, barnevernet og det psykiske barnevernet. I tillegg hadde en så skolehjemskomiteen, nedsatt før krigen. Den første store lovreformen kom med spesialskoleloven av 1951, og dernest fulgte barnevernloven av 1953, satt i virke fra 1.juli 1954. Abnormskoleloven (1881), vergerådsloven (1896), deler av fattigloven (1900), loven om tilsyn og pleiebarnsloven (1905) samt barneforsorgsloven (1915) ble samtidig opphevet. Et par år senere, i 1955, opprettet Vestfold fylke landets første barnevernsklinikk i Tønsberg (Grøholt mfl. 2001: 40). Barnevernsklinikkene ble senere omdøpt til Barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker, bedre kjent under forkortelsen BUP. I løpet av det neste tiåret var det psykiske barnevernet under stadig utbygging. En milepæl i dette arbeidet var Stortingets beslutning tidlig på 1960-tallet om å etablere et Statens senter for barne- og ungdomspsykiatri (SSBU), som i utgangspunktet var ment å være en landsdekkende faglig instans. Den første delen av dette sentret, Ungdomspsykiatrisk klinikk, ble åpnet i 1963 og lagt på Sogn, i skogkanten ovenfor Gaustad sykehus. I 1968 ble Barnepsykiatrisk avdeling på Rikshospitalet flyttet til senteret på Sogn, og fikk navnet Barnepsykiatrisk klinikk ved Universitetet i Oslo.

I vid forstand ble således barnevernet gjennom 1950- og 1960-årene innrammet av institusjons- og behandlingstiltak innenfor tre faglige og administrative sektorer: skole, barnevern og helse, underlagt tilhørende departementer. Barnevernsnemndene kunne konsultere instanser og benytte institusjoner innenfor de ulike sektorene, men hovedtyngden av anbringelsene falt innenfor barnevernssektorens eget tiltaksfelt, fortrinnsvis fosterhjem og barnehjem. Reformens kjerne og grunnleggende ideologi lå i barnevernloven av 1953.

Lov om barnevern av 1953 var den første som tok i bruk barnevernsbegrepet. Loven ble unnfanget under en massiv kritikk av vergerådssystemet. Foruten de faglige rapportene fra undersøkelser av institusjonsklientellet hadde innholdet i barnevernets institusjoner vært et tilbakevendende tema i pressen. Institusjonskritikken var godt kjent i allmennheten. Med barnepsykologiens og barne- og ungdomspsykiatriens ekspansjon var det grotid for nye perspektiver i oppdragelseslære, i mentalhygiene og i institusjonsbehandling av barn og unge, noe ikke minst Nic Waal, Harald Schjelderup og Åse Gruda Skard gikk i bresjen for. ”Tendensen gikk entydig i retning av en større forståelse for barn og unges naturlige utfoldelsestrang, indre liv og integritetsbehov. De gamle tuktholdninger var på retur” (Thuen 2002b: 209). Dette kapittelet tar for seg sentrale utviklingstrekk og debatter knyttet til barnevernsinstitusjonene under barnevernsepoken fra 1953 fram til 1980.

5.2 Barnevernsreformens ideologi og hovedprinsipper

Selv om det i ettertid skulle vise seg at barnevernsreformen led av flere administrative svakheter, brakte den med seg en ny forståelse av barnas behov. Det velkjente slagordet ”Barna er Norges framtid” burde omformes til heller å lyde: ”Barna er Norges nåtid”, het det i forarbeidene til loven (Barnevernskomiteen av 1947, Innstilling I: 10). Komiteen poengterte med dette at loven skulle begrunnes ut fra hensynet til barnet, og ikke primært i samfunnsøkonomisk motiv. Sagt med komiteens ord: ”Barn er ikke bare investeringsobjekter, de er også Norges nåtid. De skal verdsettes ikke bare etter det de kan bli , men først og fremst etter det de er .” Etter Barnevernskomiteens vurdering var det ikke ”sosiale omsyn” og heller ikke ”samfunnsmessige lønnsomhetsomsyn” som nå skulle være drivfjæren i arbeidet for å bedre barnas kår. Det var derimot ”den følelse som ligger dypt i den menneskelige natur, at barnet i seg selv har og gir verdier, som oppveier strevet, uroen og utgiftene ved oppdragelsen”. Barnevernlovens motiv skulle nå festes til barnets menneskeverd, til barnet i seg selv som ”har og gir verdier”.

I den endelige lovteksten ble hensynet til ”barnets beste” tatt inn i § 17. I paragrafmerknaden het det at ”omsynet til barnet må være det avgjørende ved enhver åtgjerd som nemnda tar”. Økonomiske hensyn skulle ikke tillegges for stor vekt, men hvis det var fare for at barnet ved sin oppførsel kunne være til skade for andre barn, måtte prinsippet om barnets beste veies mot dette. Således kunne det bli aktuelt å flytte barn ut av familien selv om det ikke hadde vært nødvendig dersom barnet hadde vært alene i hjemmet.

Kirsten Sandberg har pekt på at begrepet ”barnets beste” kan ha flere mulige rettslige funksjoner, og at det ikke alltid presiseres hvilken funksjon som har kommet til anvendelse i aktuelle sammenhenger (Sandberg 2003: 50f). Hun viser også til at det etter barnevernloven av 1953 finnes noen eksempler på utvidet tolkning som ble godtatt i Høyesterett. Det kunne gjelde nyfødte barn på klinikken der deres helse eller utvikling ikke ennå var utsatt for skade eller fare, men hvor moren var stoffmisbruker og ville kunne utsette barnet for omsorgssvikt om det kom hjem.

Selv om hensynet til ”barnets beste” ble omtalt generelt av Barnevernskomiteen, er det verdt å merke seg at det er utelatt fra innstillingens kapittel om de ”Prinsipielle merknader” (Barnevernskomiteen av 1947, Innstilling I: 15). Her kommer det fram at det alt overskyggende siktemål med reformen var å skape en større samordning og enhet i lovgivning og administrasjon. Særlig uheldig hadde splittelsen av den lokale administrasjonen i tre forskjellige organer vært: a) vergerådet, som tok seg av barn som falt inn under vergerådsloven, b) forsorgsstyret, som tok seg av barn som ble satt bort etter forsorgsloven, og c) helserådet, som skulle føre tilsyn med fosterbarn. Med den nye reformen skulle reglene som gjaldt de barna som samfunnet måtte ta seg av og eventuelt sette bort, samt tilsynet med disse barna og tilsynet med barnevernsinstitusjonene og med fosterbarn, samles i én lov. Men barnevernsadministrasjonen sett under ett var likevel gjennom store deler av perioden fram til 1980 mer preget av oppsplitting enn av samordning, noe følgende oversikt over situasjonen i 1960- og 1970-årene illustrerer:

• Sosialdepartementet, Alminnelig avdeling, tok seg av barnevernloven (barnevernsnemndene, barnehjem, verneskoler med mer).

• Sosialdepartementet, Helsedirektoratet, tok seg av behandlingshjem for barn og unge og etter hvert et bredere spekter av psykiatriske tiltak.

• Kirke- og undervisningsdepartementet tok seg av spesialskolen og utdanning for barnevernssektoren.

• Departementet for familie- og forbrukersaker (1956–1972) tok seg av feriekolonier, sommerpensjonater, daghjem og barnehager med mer.

• Justisdepartementet tok seg av adopsjonssaker.

Barnevernskomiteens innstilling la stor vekt på at de forebyggende tiltak i et naturlig familiemiljø var å foretrekke framfor bruk av institusjonsplassering. Det måtte også gjelde om barnevernsnemndene fant visse mangler ved hjemmet, både med hensyn til familieøkonomi og ellers. Man måtte akseptere at ikke alle foreldre var ”like gode forsørgere og oppdragere”, som det ble framholdt (Barnevernskomiteen av 1947, Innstilling I: 38). Videre ble det påpekt at den følelsesmessige belastningen det var for barn å bli tatt ut av hjemmet, kunne føre til alvorlige psykiske skader. Det måtte foreligge en ”virkelig fare” for barnets helse eller utvikling før barnevernsnemnda gikk til det drastiske skritt å ta barn fra foreldre. Til støtte for det forebyggende arbeidet ble det pekt på en rekke tiltak som burde iverksettes på kommunalt hold, eksempelvis helsetjeneste for mor og barn, skolemåltider, tilsetting av husmorvikarer, opparbeiding av lekeplasser og etablering av daginstitusjoner som barnehager, daghjem og barnekrybber. Dernest kom økonomiske hjelpetiltak som barnetrygd og huseleie-stønad.

Reformen signaliserte for øvrig en sterk tiltro til sakkyndige undersøkelser, råd og veiledning fra psykologisk og psykiatrisk hold. Barnevernsnemndene ble pålagt et særlig ansvar ikke bare for å skaffe seg grundig innsikt i barnets vansker og sosiale situasjon, men også for å se til at foreldrene fikk en allsidig veiledning i relasjon til de problemene de strevde med vis-à-vis barna.

Når det ikke var annen råd enn å anbringe barnet utenfor hjemmet, sto barnevernsnemndene overfor valget mellom fosterhjem og barnevernsinstitusjon. I dette spørsmålet levnet reformen liten tvil: Fosterhjemmet var ”et langt naturligere og bedre oppvekstmiljø enn det en institusjon kan gi” (Barnevernskomiteen av 1947, Innstilling I: 40). Det var likevel ikke aktuelt å gå til nedleggelse av barnevernsinstitusjoner, poengterte komiteen, for det ville alltid være situasjoner der institusjonsplassering var den eneste tilrådelige løsning. I tillegg ville det alltid være behov for barnehjem anlagt for kortere anbringelser. Den største utfordringen lå i å skaffe et tilstrekkelig antall fosterhjemsplasser og i å organisere velfungerende formidlingssentraler.

Til tross for den framheving fosterhjemmet fikk, skulle institusjonskapittelet i den nye reformen bli ganske omfattende. Loven anga fire hovedgrupper av institusjoner: For det første de vanlige barnehjemmene, som overtok det fulle ansvar for barn som av bestemte grunner ikke kunne anbringes i fosterhjem. Dernest kom spesialskolene (tidligere skolehjem) og observasjonsskolene (tidligere tvangsskoler). Den tredje gruppen besto av daginstitusjonene, hvor barn kunne oppholde seg en tid av døgnet. Endelig kom barnekoloniene, der barna kunne oppholde seg i en kortere eller lengre tid av året. I lovforarbeidet ble hver og en av institusjonsgruppene utførlig omtalt med hensyn til opptak, drift og tilsyn, men utover et direkte forbud mot bruk av fysisk straff ble ikke innholdet i institusjonenes virksomhet viet særlig oppmerksomhet. Barnevernsreformen etterlater i det hele et inntrykk av at institusjonene fikk vide og liberale rammer for utforming av retningslinjer og instrukser som hadde med dagliglivet bak institusjonens vegger å gjøre. Unntaket var bruk av ”kroppslig refsing av barn”, der det ble tatt inn bestemmelser om at slik straff ikke kunne benyttes i barnevernsinstitusjoner og heller ikke i fosterhjem. Det skulle således råde samsvar mellom skolelovene og barnevernloven.

Samlet sett har Harald Thuen karakterisert barnevernsreformen av 1953 ved fire karakteristiske erkjennelsestrekk (Thuen 2002b: 210). For det første ga den uttrykk for en grunnleggende kritikk av vergerådssystemets tiltro til bruk av institusjonsplassering. Det ble vist til institusjonsplasseringens ineffektivitet og mulige skadevirkninger. Dernest tilkjennega reformen en sterk tiltro til ” Foreldreheimen ”. Så langt det var råd, burde barnevernet unngå å flytte barnet ut av hjemmet, i stedet skulle det satses mer på faglig veiledning og assistanse overfor foreldrene og eventuelt bruk av daginstitusjoner. Til dette hørte også at fosterhjemmets fortrinn som plasseringstiltak ble sterkt framhevet. Det tredje særmerket var barnevernets fagliggjøring . Dette dreide seg ikke kun om en profesjonalisering av tjenesten, men også om et kunnskapsskifte i språk og tenkning. Endelig skulle det være et kjennemerke ved reformen at den søkte å samordne systemet ved å legge til rette for en større enhet i lovgivning og administrasjon.

5.3 Et fornyet institusjonssystem

Det todelte institusjonssystemet fra tidligere epoker i barnevernets historie, barnehjemsinstitusjonen og skolehjemsinstitusjonen, ble i praksis videreført i kraft av de to nye lovene: spesialskoleloven og barnevernloven. Fortsatt var det slik at barnevernet i tillegg til de institusjonene som hørte inn under barnevernloven, også kunne benytte seg av spesialskoler for barn og unge med tilpasningsvansker og i en viss utstrekning også spesialskoler for evneveike. Barnevernsinstitusjonene som hørte inn under barnevernloven (§ 39), var mer presist definert slik:

• barnehjem, herunder mødre- og spedbarnshjem, opptakshjem, ungdoms- og lærlinghjem, barnepensjonater og lignende

• daginstitusjoner som barnehager, barnekrybber, daghjem, fritidshjem og lignende

• barnekolonier, herunder sommerkolonier og lignende

Institusjoner under første strekpunkt kom til anvendelse for plassering etter omsorgsovertakelse, mens institusjoner under de øvrige kategoriene fortrinnsvis var ment som forebyggende tiltak. Alle institusjoner som falt inn under loven, skulle nå godkjennes av departementet eller den departementet ga myndighet. I prinsippet kunne ingen nye private institusjoner åpnes før slik godkjenning forelå. Forutsetningen for departementets godkjenning var at de private institusjonene stod under et ansvarlig styre eller en tilsynskomité. Videre krevde loven at de private institusjonenes bestyrere hadde særskilt godkjenning av departementet. Departementet hadde plikt til å innhente uttalelse fra den angjeldende kommunale barnevernsnemnd før godkjenning av privat institusjon og styrer kunne vedtas. Departementet hadde anledning til å gjøre unntak for godkjenningsplikten når det gjaldt kommunale institusjoner. Barnevernsnemndene hadde plikt til å melde fra til departementet hvis institusjoner fortsatt, etter påtale fra nemnden, ikke ble drevet tilfredsstillende. Nemnda hadde også anledning til umiddelbart å stenge institusjonen inntil departementets avgjørelse forelå.

Utover de institusjoner som av loven var definert som barnevernsinstitusjoner, kunne barnevernsnemndene som nevnt gjøre bruk av institusjoner som spesialskoler for barn med tilpasningsvansker, observasjonsskoler eller annen institusjon for særomsorg (§ 24). Derved måtte barnevernet også forholde seg til spesialskoleloven av 1951. Denne loven samlet Direktoratet for skolehjemmene og Direktoratet for døve-, blinde- og åndssvakeskolene i Direktoratet for spesialskolene, underlagt Kirke- og undervisningsdepartementet. Skolehjemmene ble som tidligere påpekt omgjort til spesialskoler for barn og unge med tilpasningsvansker, med unntak av Bærum og Bastøy skolehjem, som i 1953 fikk i oppgave å være verneskoler og skiftet navn til henholdsvis Bjerketun og Foldin offentlige skoler, underlagt Sosialdepartementet. De skulle særlig ta seg av barn som var i behov av psykologisk eller psykiatrisk behandling. Kriteriene for inntak i verneskolene omfattet også barn og unge med alvorlig kriminell atferd, voldsatferd og annen atferd som innebar risiko for egen og andres helse. Verneskolene ble ikke hjemlet i egen lov eller eget regelverk, og det var forutsatt at spesialskolelovens regler skulle nyttes når de var relevante.

Dersom barna ble innskrevet i institusjon under spesialskoleloven, påtok staten seg det fulle økonomiske og faglige ansvaret for barna. Tidligere hadde kommunene måttet delfinansiere elevenes institusjonsopphold. Spesialskolene for barn med tilpasningsvansker var definert som pedagogiske institusjoner med undervisning på det nivået hvor elevene evnemessig hørte hjemme. Foruten strukturert undervisning skulle spesialskolene legge til rette for miljøstrukturering og en positiv sosial utvikling hos barna.

Å definere inntakskriteriene ved disse spesialskolene var imidlertid ikke enkelt (Andersen 2004). Etter de undersøkelser som var foretatt i skolehjemmene, regnet departementet med at rundt 60 prosent av elevene var å regne som evneveike eller psykopater (St. meld. nr. 26 (1950) Om skoleheimskipnaden). Stortinget ga sin tilslutning til at ”psykopatene” skulle overføres til institusjoner under Sosialdepartementet, og at evneveike (IQ under 75) skulle overføres til spesialskoler for miljøskadde evneveike eller til åndssvakeomsorgen. Man så for seg at de barna som da var igjen i spesialskolene for barn og unge med tilpasningsvansker, var barn som stort sett hadde ”normale evner”, men som var påført tilpasningsvansker i et uheldig oppvekstmiljø. Som pedagogiske institusjoner kom spesialskolene til å bli preget av et langt mer strukturert og fastlagt innhold enn det som var tilfellet for barnevernsinstitusjonene under barnevernloven.

5.4 Barnehjemmet: tydeligere rammer

Kort tid etter at barnevernloven var innført, fastsatte Sosialdepartementet forskrifter for de forskjellige kategoriene av barnevernsinstitusjoner (Ra: Sos.dep. Nytt 1. sos.ktr. A, eske 163, Rundskriv nr. 4 1954). Forskriftene stilte krav til og ga retningslinjer for personalforhold, barnas behandling, helseforhold, bygninger, innredning og utstyr. Et felles punkt i de forskjellige forskriftene gjaldt hvilke krav som skulle stilles til styrernes utdanning. Ved nytilsettinger skulle man generelt tilstrebe å ansette personer med utdanning fra skoler som Barnevernsakademiet i Oslo, Oslo kommunale Barnevernskole, Menighetspleiens barneverninstitutt i Trondheim eller Barnevernskolen i Bergen. Ved Norges kommunal- og sosialskole holdt man også ettårige kompletteringskurs for eldre barnehjemsstyrere. For barnehjemmenes del var utdanningskravet ytterligere skjerpet. Her het det at styreren ”må så sant råd er ha pedagogisk utdanning, for eksempel 2-årig barnevernskole eller barnevernkurs, foruten god praksis med barn og innsikt i stellet av en heim” (Ra: Sos.dep. Nytt 1. sos.ktr. A, eske 167, Forskrift for barneheimer 1954: § 5). For styrere ved spedbarnshjem stilte forskriftene i tillegg krav om utdanning som barnepleierske, og for mødrehjemmene het det at styreren burde være sykepleierske.

Forskriftene for barnehjemmene presiserte ellers at det for alle institusjoner skulle foreligge en godkjent plan som inneholdt bestemmelser om hjemmets art, formål og hvilke barn som kunne tas opp. Her het det ellers at hjemmet skulle søke ”å gi barna like gode oppvekstvilkår og utviklingsmuligheter (fysisk og psykisk) som en god privat heim” (Ra: Sos.dep. Nytt 1. sos.ktr. A, eske 167, Forskrift for barneheimer 1954: § 2). Det er også verdt å merke seg forskriftenes entydige framheving av barnehjemmets kontakt med omgivelsene: ”Et naturlig samvær med nabolagets barn må fremmes.” Om sanksjoner og straff het det at ingen former for kroppslig refsing kunne benyttes; som tidligere nevnt var dette også presisert i loven (§ 42). Forskriftene ga ellers eksempler på andre former for straff som burde unngås; det kunne være isolering, tilbakeholding av lommepenger, forbud mot å delta i fornøyelser og lignende. Også barnehjemmenes bygningsmessige forhold ble presisert i forskriftene. Her het det at små hjem skulle foretrekkes, nye hjem kunne ikke påregne departementets godkjenning for større barnetall enn 15. Hjemmene burde også ha egne hus, og de skulle være godt tilrettelagt med rikelig plass for barnas lekemuligheter både ute og inne.

Noen år senere ga Sosialdepartementet ut et eget småskrift, forfattet av pedagogene Cecilie og John Murphy, som inneholdt en langt mer detaljert beskrivelse av hvordan barnehjemmene burde tilrettelegges, og hvilket innhold de burde ha (Murphy 1958). I dette skriftet formidlet departementet innledningsvis detaljert hvilken politisk linje det ville følge i barnehjemsspørsmålet. Skriftet kan leses som en nyansering og revidering av sentrale perspektiver fra barnevernloven (Murphy 1958: 3 ff). Det synes å ha vært åtte overordnede punkter i departementets barnehjemsprogram ved inngangen til 1960-årene:

• Det ble igjen presisert at man ønsket små barnehjem. De ruvende institusjonene ville departementet komme bort fra. Man ville derfor gå inn for å senke barnantallet med 8–10 barn i de gamle og store institusjonene, og på sikt prøve å komme ned mot den øvre grense på 15 barn i alle hjem.

• Barnehjemmene var ujevnt fordelt rundt om i landet. Man ville legge til rette for at bortplasserte barn slapp å flytte langt bort fra sitt bosted.

• Departementet erkjente at det ofte var liten differensiering blant barna i barnehjemmene. De samme hjemmene hadde gjerne blandet barn som var i behov av kortvarige opphold, med barn som var tatt inn for langvarig oppfostring. Man ville nå arbeide for å unngå en slik blanding.

• Mange steder fantes det hjem som praktiserte en uheldig alderssegregering ved inntak av barn. Departementet ville arbeide for å komme bort fra slike aldersgrenser, som blant annet førte med seg at barna ble utsatt for unødig og uheldig flytting.

• Departementet understreket at ”det ikke er riktig å la barna i barnehjemmene være avhengige av veldedighet”. Man ville derfor arbeide for å få hevet kommunenes betaling for barna slik at de noenlunde dekket det som barnas opphold faktisk kostet. Man ville bort fra et driftsgrunnlag basert på innsamlinger, gaver, kirkeoffer, basarer og tilstelninger i de private barnehjemmene.

• Det ble presisert at barnevernsnemndene hadde til oppgave å føre tilsyn med alle barn i barnehjem. Det gjaldt også barn som foreldrene selv hadde henvendt seg direkte til barnehjemmene med, uten å gå veien om barnevernsnemnda.

• Departementet kom på ny tilbake til betydningen av personalets kompetanse og rekruttering av personer med utdanning for oppgaven. Mye hadde skjedd på dette feltet siden den nye loven var innført, ikke minst etter at man i 1956 hadde fått en egen komitéinnstilling om utdanning av barnevernsarbeidere. Men mye sto også igjen å løse. Et viktig undertema her var lønnsnivået, som i mange tilfeller lå lavt, påpekte departementet.

• Endelig tilkjennega departementet en reservasjon mot den sterke tiltro man i barnevernsreformen hadde hatt til bruk av fosterhjem. Departementet hadde gjennom 1950-årene gjentatte ganger gitt uttrykk for utvidet anvendelse av fosterhjem, men påpekte nå at ”spørsmålet om fosterhjemsanbringelse har mange sider”. Barnevernsnemndene ble oppfordret til grundigere å overveie bruk av barnehjem eller fosterhjem i hvert enkelt tilfelle. Til dette spørsmålet hørte arbeidet med å få opprettet formidlingssentraler i fylkene til hjelp for barnevernsnemndene i arbeidet med å finne gode anbringelsessteder for barna.

Med Cecilie og John Murphys småskrift formidlet departementet ønsket om en pedagogisk modernisering av barnehjemmet, i tråd med tidens barnepsykologi og ”den moderne barneoppdragelse”, som det het i skriftet. Skriftet signaliserte at ”det gode barnehjem” burde ha et innhold utover den daglige omsorgsfunksjonen. Barnehjemmet skulle også ha et pedagogisk siktemål som la til rette for barnas personlige utvikling og sosialisering. Dette kommer til uttrykk i termer som ”læring av nye ting”, ”selvhjulpenhet og selvstendighet”, ”følelsesmessig trygghet” og ”respekt for individualiteten”. Samtidig skulle det moderne barnehjem også være oppmerksom på den uheldige sosiale påvirkning barn kunne bli utsatt for ved opphold i institusjoner. Studier i institusjonssosiologi og psykologi hadde rettet oppmerksomheten mot utvikling av ”gjengkulturer” og ”gjengmentalitet” innenfor lukkede miljøer. I barnevernsinstitusjonen burde man ha et våkent øye for utviklingen av slike kulturer blant barna. De la ”et psykologisk trykk over barna”. Gjengene ”har intet annet formål enn å danne front mot institusjonens ledelse, mot noen av personalet eller mot en bestemt av barna”, ble det understreket.

Også ungdomshjemmenes innhold og formål ble mer avgrenset og tydeligere med årene. Siktemålet for disse institusjonene ble etter hvert innrettet mot barn og unge i aldersgruppen 12–18 år, som var i behov av en vernet boform. Man la også her an på å etablere små institusjoner med 8–12 plasser. Etter at barnevernloven ble endret ved lov av 8. juni 1979, ble barnevernsinstitusjonene lagt inn under fylkeskommunens ansvarsområde. Siktemålet med denne reformen var å sikre institusjonene en bedre økonomi, og å få en bedre geografisk fordeling av institusjonsplassene. Samtidig skulle en lovendring av 1979 på ny søke å bedre samordning av barnevernsadministrasjonen, et problem man hadde stridd med i alle år etter barnevernloven av 1953. Siden fylkeskommunen hadde overtatt ansvaret for en del institusjoner, blant annet innenfor barne- og ungdomspsykiatrien og for enkelte spesialskoler, ble det sett som en fordel at den nå også fikk ansvar for de ordinære barnevernsinstitusjonene.

Kilde: Antall barn fra Historisk statistikk 1994. Antall barnehjem fra Statistisk årbok 1982

Det statistiske bildet av barnehjemmenes utvikling fra barnevernloven ble innført og fram til 1980, viser at antall barn i hjemmene totalt og antall barn inntatt hvert år holdt seg forholdsvis stabilt fram til 1970 (tabell 5.1/ figur 5.1). Fra 1970 til 1980 skjedde det en markant nedgang ved at det årlige inntaket ble mer enn halvert. I gjennomsnitt ble det likevel ikke færre barn i de enkelte barnehjem i tiårene mellom 1960 og 1980, men antallet holdt seg stort sett under grensen på 12, som departementet anbefalte, og klart under 15, som var departementets maksimumstall for godkjenning. Det totale antallet barn under omsorgsovertakelse (fosterhjem + barnevernsinstitusjon) holdt seg forholdsvis stabilt gjennom hele etterkrigstiden, og varierte stort sett mellom 3500 og 4500 årlig. Av disse utgjorde antall barn i institusjon rundt 50 prosent gjennom 1950-årene, deretter ble andelen institusjonsbarn stadig lavere. I 1980 var drøyt 20 prosent av barn under omsorgsovertakelse plassert i barnevernsinstitusjon.

Kilde: Statistisk årbok 1982

5.5 Spesialskolene: nye utfordringer – ny kritikk

I oktober 1961 gikk en straffesak som skulle vekke oppmerksomhet, for forhørsretten i Oslo (Arbeiderbladet 28.10.61). Saken dreide seg om to ungdommer, den minste bare 14 år gammel, som sto bak en tyveriserie i hovedstaden. Lovbruddet i seg selv var neppe særlig oppsiktsvekkende. Siden midten av 1950-årene hadde pressen slått opp en rekke saker som handlet om ungdomskriminalitet. Men dommerens beslutning i denne saken var egnet til å overraske. I overskriften het det: ”Retten ville ikke fengsle 14-åringen.” Politiet hadde bedt retten fengsle gutten i en uke. Dommeren sa imidlertid nei. Barnevernsnemnda hadde i forkant besluttet at gutten skulle plasseres i ”skolehjem” [sic], men nemnda hadde ikke funnet noen plass å henvise gutten til. På bakgrunn av dette dikterte dommeren til rettsboken: ”Retten finner ikke å kunne fengsle ham utelukkende på grunn av at det er mangel på plass i barnevernsinstitusjoner.”

Saken illustrerer barnevernets kanskje største problem og utfordring gjennom 1950- og 1960-årene: ungdomskriminalitetens kraftige økning. Den utfordringen ble ikke mindre etter hvert som narkotikabruk og ungdomsprostitusjon ble et alarmerende problem. I 1959 slo professor Johs. Andenæs fast at det hadde skjedd en fordobling i kriminaliteten blant 14-åringer i løpet av en treårsperiode (Andenæs 1959). Etter en sterk stigning i ungdomskriminaliteten under krigen gikk kriminalitetstallene fra 1946 nedover fra år til år. I 1950 ble det imidlertid en uheldig utvikling for de yngre årsklassene, og fra 1954 skjøt denne tendensen fart. Kriminaliteten for barn og unge i gruppen 13–15 år i de påfølgende årene viste seg å være dobbelt så stor som for gruppen 18–20 år. Over de to siste tiårene viste kriminalitetsstatistikken at det hadde skjedd et markant skifte i utviklingsbildet: Før krigen var kriminaliteten høyest i gruppen 21–24 år, i perioden 1951–54 var det 18–20-åringene som overtok ledelsen, men senere viste det seg at 14–17-åringene overtok og stadig økte sitt forsprang. Kort sagt viste statistikken at kriminaliteten var i ferd med å forskyve seg nedover i aldersgruppene.

Barnevernet sto definitivt overfor et stort og voksende problem. ”En rolig og jevn utvikling er plutselig blitt avbrutt av en bratt stigende kurve,” konstaterte Andenæs. Etter hans oppfatning lå forklaringen verken i skilsmisser, ”broken homes” eller svekkelse av familiebåndene som følge av det industrialiserte samfunn. Forklaringen lå heller ikke i tidens ”frie oppdragelse”, gifte kvinners arbeid utenfor hjemmet eller svekkelsen av den private eiendomsretten. Disse allmenne forholdene og holdningsendringene hadde ikke forandret seg så brått at de kunne tillegges noen betydning i denne sammenhengen. Andenæs´ hovedforklaring lå i ”den økende motoriseringen i samfunnet”. Han viste blant annet til at av hele stigningen i ungdomskriminaliteten gjennom de tre siste årene skyldtes omtrent halvparten en økning i antall biltyverier. Andre trakk fram mer allmenne forklaringer som endringer i kulturmønstre, moralsk utglidning, større overbærenhet og mildere straffereaksjoner. Blant disse var pastor Alex Johnson, som spissformulerte seg slik: ”De unge frykter ikke skolen, ikke foreldrene, ikke barnevernsnevnden, ikke politiet, ikke Gud og ikke helvete” (Andenæs 1959). Uansett forklaring var det et nedslående faktum, mente Andenæs, at fra det tidspunktet da den nye barnevernloven var trådt i kraft, skjøt utviklingen i ungdomskriminaliteten for alvor fart. Man måtte nå erkjenne at loven og dens institusjonssystem ikke hadde vært i stand til å demme opp for den uheldige utviklingen. Når ungdomskriminaliteten hadde økt til det dobbelte, burde også barnevernets ressurser fordobles, men selv da kunne man ikke fordre mer enn at barnevernet ”holdt stillingen”.

Debatten knyttet til ungdomskriminalitetens økning og mulige årsaksforklaringer utløste flere grunnleggende spørsmål knyttet til barnevernet. Man spurte om lovens tro på de forbyggende tiltak framfor økt bruk av institusjoner var den rette resepten, og samtidig ble det reist spørsmål om bevilgningene og ressursgrunnlaget hadde vært tilstrekkelig. Ikke minst resulterte plassmangelen i spesialskolene og verneskolene i en tung kritikk både fra allmennheten, fra rettsapparatet og fra Stortingets side. Kritikken kom særlig til uttrykk i situasjoner der man måtte ty til fengsling av barn under 15 år i mangel av plass i barnevernsinstitusjon. Gjennom 1960-årene ble temaet i ulike sammenhenger gjenstand for utredninger og stortingsbehandlinger, blant annet ved St.meld. 51 (1960–61) Om barn og unge med atferdsvansker og St. meld. 42 (1965–66) Om utbygging av spesialskolene. Spesialskolene for barn og unge med tilpasningsvansker var i perioden under kraftig ekspansjon, og den største tilveksten kom med behandlingen av St.meld. 42 (1965–66), der Stortinget ga sin tilslutning til en kraftig økning i antall elevplasser. Som det framgår av tabell 5.2, ble antallet spesialskoler for barn og unge med tilpasningsvansker fordoblet i perioden 1960–1975, men antall barn per lærer gikk samtidig kraftig ned.

Spørsmålet om hvordan skolen og barnevernet skulle møte de voksende problemene knyttet til ”asosiale” barn og unge, som man kalte det, var likevel ikke løst med spesialskolenes ekspansjon. Tvert imot skulle det i ettertid vise seg at spesialskolene ble pålagt en oppgave som de ikke hadde tilstrekkelig utrustning og gode nok forutsetninger for å løse. På bakgrunn av sin lange administrasjonserfaring fra spesialskolesystemet har Per Andersen i et notat til utvalget reist spørsmål om hvorfor skolesystemet i denne perioden ikke stilte seg mer kritisk til inntak av elever som falt utenfor dets kompetanse- og virkefelt (Andersen 2004). Han angir flere grunner:

• Overføring av elever til behandlingsinstitusjoner innenfor helsesektoren viste seg vanskelig selv om elevene var definert som behandlingstrengende. Dette hadde sammenheng med lange ventelister, samt at behandlingsinstitusjonene på selvstendig grunnlag kunne avgjøre hvem som fikk inntak, uavhengig av overordnet eller ekstern myndighet. Mangel på fagkompetanse førte til en innstramning i behandlingsinstitusjonene, der man gjerne avgrenset inntak til barn og unge hvor behandlingsmulighetene ble vurdert som gode.

• Søknader fra kommunene kunne være begrunnet i vansker som den enkelte spesialskole kunne godta som grunnlag for prøveinntak. En slik ”tilpasset” søknad ble gjerne skrevet etter at kommunens egne tiltak hadde vist seg nytteløse og institusjonsplassering var siste utvei. Mange skoler var villige til å strekke seg langt i slike tilfeller, men skolenes virkemidler viste seg ofte å være uhensiktsmessige i forhold til barnas atferd. Konsekvensene kunne være at personalet i enkelte situasjoner fant det nødvendig å bruke makt for å stoppe aggresjon eller hindre utvikling av konflikter.

• Styrerne hadde i realiteten avgjørende myndighet i forbindelse med elevsaker og ved tilsetting av personell. Men de kunne bli utsatt for et betydelig press fra kommunal og sentral forvaltning, interessegrupper og faginstanser. I ettertid er det grunn til å hevde, ifølge Andersen, at enkelte styreres personlige innsats på alle institusjonens områder gikk betydelig utover det som med rimelighet kunne forventes.

• Kontrollmekanismene var svake, og tilsynsordningen viste seg lite effektiv (jf. utredningens kapittel om tilsynsordningen). Også rutinene for tilsetting av personell var enkle, de ble foretatt etter styrerens innstilling.

Andersen peker ellers på at det generelle kompetansenivået i spesialskoler for barn og unge med tilpasningsvansker var utilstrekkelig. Både departementet og skolene ønsket en tverrfaglighet i staben med tilgang til spesialpedagoger, herunder også logoped, lege og psykolog. Men i praksis viste det seg i mange tilfeller vanskelig å rekruttere slik kompetanse, dels fordi skolene kunne bli ansett for å være mindre attraktive, dels fordi de kunne være lokalisert til øyer og andre steder med betydelig avstand til sentrale strøk. Skolene opplevde stor usikkerhet i forhold til sitt eget ansvar, noe som ved en anledning førte til en felles styreruttalelse der det ble reist krav om tilsettinger av psykolog, psykiater og jurist ved hver skole som forutsetning for ansvarlig drift.

De problemene man erfarte i spesialskolene for barn og unge med tilpasningsvansker fram til 1975, da spesialskoleloven ble integrert i grunnskoleloven, overrasket neppe verken fagfolk eller politikere med innsikt i spesialskolesystemet. Allerede på slutten av 1950-tallet ble det pekt på at barnevernet ikke fikk de nødvendige ressurser og behandlingsmuligheter stilt til disposisjon. En kraftig kritikk ble lansert i et åpent brev til Stortinget og regjeringen i februar 1960, undertegnet av et tjuetall framtredende embetsmenn og fagfolk, blant annet riksadvokat Andreas Aulie, overlege og direktør ved Emma Hjort O. B. Munch, barnepsykiaterne Hjalmar Wergeland og Nic Waal og barnepsykolog Åse Gruda Skard. Her het det blant annet:

”Vi har ikke institusjoner for øyeblikkelig hjelp og for faglig observasjon beregnet på barn og ungdom som ikke greier tilpasningsprosessen i samfunnet. Vi har ikke plasser nok for barn som trenger særskilt oppdragelse og behandling. Vi har ikke nok av kvalifisert folk til å arbeide i institusjoner for slike barn. Vi har heller ikke nok skoler til å utdanne personale til de forskjellige slags institusjoner.

Vi savner en sentral plan for samfunnets utbyggingstiltak på dette området. Vi trenger en koordinert administrasjon som kan sette planer ut i livet. Vi trenger bevilgninger som er store nok til at det kan komme fart i arbeidet.

Slik forholdene er i dag og vil utvikle seg videre i den aller nærmeste framtid, er det klart at det er fare på ferde. Det haster med å sette full energi inn for å gi løsningsmuligheter i disse problemene.

Her står store menneskelige verdier på spill. Barn forkommer fordi de ikke får adekvat hjelp. Samfunnet kan ikke rolig se på at dette skjer. Vi henstiller til våre myndigheter å handle.”

(Ra: Sos.dep. Nytt 1. sos.ktr. A, eske 586. Brevet ble offentliggjort i Norsk Pedagogisk Tidsskrift 4/1960.)

Samtidig ble det advart mot at departementets barnevernskontor nå hadde mistet all makt vis-à-vis institusjonene. Behandlingen av St. meld. nr. 51 (1960–61) Om barn og unge med atferdsvansker brakte heller ikke med seg noen løfter om økt innsats i barnvernssektoren fra statens side. Som det ble sagt: ”Det hele overlates for det meste til seg selv.” Sammenlignet med innsatsen i åndssvakeomsorgen, det psykiske helsevernet og alkolistomsorgen var barnevernet utsatt for en stemoderlig behandling. Man hadde nå en politisk mulighet til å legge grunnlaget for en planmessig utbygging av barnevernet, men lot den ligge (Hagen 2001: 165, Tjensvoll 1961).

5.6 Verneskolene: institusjonsuro

Spesialskolene for barn og unge med tilpasningsvansker og verneskolene kan ses som to sider av samme sak: de fulgte i arven etter vergerådssystemet (Ericsson 1997). Verneskolene skulle komme til å representere et varig uroelement innenfor institusjonssystemet gjennom de 10–15 år skolene eksisterte.

Bjerketun-saken ved inngangen til 1960 kan trolig regnes som barnevernets mest omfattende institusjonsskandale gjennom etterkrigstiden. Saken fikk bred omtale i dags- og ukepressen i februar–mars 1960, og er siden kjent fra flere omtaler, først og fremst gjennom Gori Gunvalds bok Bjerketun (1967). Som psykolog ved institusjonen satte Gunvald fram alvorlige anklager mot den måten jentene ved institusjonen ble behandlet på. Hun viste særlig til uakseptabel bruk av straff, blant annet isolat. Hun beskrev også hvordan hennes arbeid som psykolog ble trenert fra ledelsen side, og hvordan ledere på ulike nivåer prøvde å hindre henne i å ha kontakt med jentene. Selv mente Gunvald at konfliktene hadde sin rot i grunnleggende forskjellig syn på og forståelse av jentenes problemer og av hvilken behandling og medmenneskelig kontakt de var i behov av. Institusjonsregimet viste overhodet ingen innlevelse i jentenes situasjon eller i deres ”sviktende motstandskraft”, som Gunvald uttrykte det. I institusjonsledelsens verden eksisterte kun disiplin og straff: ”øye for øye, tann for tann”.

Sosialdepartementet ba Riksadvokaten foreta rettslig etterforskning etter tjenestemannsloven (1918) for å få grunnlag til å vurdere om noen av funksjonærene ved skolen hadde gjort seg skyldig i forhold som ga grunn til påtale (Ra: Sos.dep. Nytt 1. sos.ktr. A, eske 201). Mer enn 40 vitner ble avhørt, og det ble framlagt et omfattende materiale fra de impliserte parter bestående av korrespondanse, dagbøker og journaler. Både statsadvokaten og Riksadvokaten kom til det resultatet at det ikke var grunnlag for å reise straffesak mot noen av funksjonærene. De mente videre at det ikke forelå noe bevis for ulovlig frihetsberøvelse eller tjenesteforsømmelse. Statsadvokaten uttalte ellers at det ikke hadde framkommet bestemte opplysninger om at elevene var blitt slått. Det hadde heller ikke blitt ført tilstrekkelig bevis for at elevene var blitt tiltalt på en utilbørlig måte, heller ikke at jentene hadde blitt avkledd av politiet eller i politiets nærvær. Den eneste merknaden fra Riksadvokaten som til en viss grad ga støtte til anklagene, gjaldt bruk av isolat, der det ble påpekt at det på dette området burde ha foreligget et reglement. Departementet sa seg enig i dette og uttalte at det ”må ta den kritikk som følger av det”.

Ellers erkjente departementet at Bjerketun med sitt vanskelige klientell hadde vært en hardt presset institusjon. En tredjedel av elevene hadde hjerneskader, ble det hevdet, som kunne sette dem i en aggresjonstilstand, og en fjededel av elevene burde aldri vært der, påpekte skolens lege i sin vitneforklaring. Ut fra dette kunne det ikke rettes kritikk mot noen i personalet for overgrep av noen art, understreket departementet, og føyde til i samme pressemelding at pressens oppslag var ”sterkt overdrevet” og preget av ”manglende kjennskap til de faktiske forhold”.

Etterforskningens konklusjon og departementets påfølgende tilbakevisning av anklagene er illustrerende for de problemer institusjonskritikerne hadde med å vinne fram. Lite hadde endret seg fra tiden før barnevernloven ble innført. Bjerketun-sakens oppmerksomhet og langvarige personalkonflikt førte likevel til nedleggelse av skolen og oppsigelse av samtlige funksjonærer (1963). Siden ble institusjonen gjenopprettet, men nå som behandlingshjem underlagt SSBU. I en senere undersøkelse har Kjersti Ericsson studert arkivmateriale fra Bjerketun i perspektivet ”det seksuelle samfunnsvern” (Ericsson 1997). Hun drøfter hvordan Bjerketun oppfattet og utøvde sitt mandat i å hindre prostitusjon, eller som institusjonen mer positivt ville si det: ”å gjenreise den sunne kvinnelighets egenskaper”. Jentenes hverdag var rammet inn av harde, disiplinerende og nedverdigende sanksjoner.

Tilsvarende kritikk ble framført også overfor Foldin på Bastøy. Arkivmateriale herfra viser at skolens ledelse nødig ville endre praksis med hensyn til brevsensur og bruk av isolasjon etter innføringen av barnevernloven (Ra: Sos.dep. Nytt 1. sos.ktr. A, eske 201). Departementet tok opp disse spørsmålene direkte med institusjonen ved flere anledninger i årene mellom 1955 og 1970. Etter at forbudet mot bruk av fysisk avstraffelse ble innført for skolehjemmene i 1948, var isolering den eneste legale straffereaksjonen man hadde til rådighet ved verneskolene. Noen instruks om metoder og praksis ellers for ”opprettholdelse av disiplinen” hadde man ikke, skriver styreren i et svar til departementet. Styrerens enerådende autoritet skulle fortsatt bestå, slik den hadde gjort like siden 1800-tallets oppdragelsesanstalter. Ved Foldin kom det til uttrykk på denne måten: ”Skal det dikteres en straff, er det styreren som avgjør tilfellet.” Det framgår da også at styreren hadde sine egne straffemetoder og rutiner i tillegg til de som var hjemlet i forskriftene. Han skriver for eksempel på slutten av 1950-tallet:

”Dersom en elev har oppført seg mindre bra [...] er det styrerens sak å se nærmere på tilfellet og sette en passende karakter (straffekarakter) [...] En gutt som fikk straffekarakter, sa til meg på tomannshånd: – bestyrer, jeg hadde likt bedre en rettelig en på trynet, enn denne karakteren [...]

Ved rømning kommer en elev øyeblikkelig i 0. kl. uansett i hvilken klasse han var tidligere. Når han kommer tilbake, blir han som regel satt i arbeidet sitt der han slapp. Han har nok å ta igjen for å komme i og opp i klassene igjen. Og jeg anser dette som straff nok. Han må faktisk begynne forfra igjen. [...]

Dersom en gutt viser mindre bra oppførsel i avdelingen sin, er det en uskrevet lov at han kan dikteres ekstravask og lignende i fritiden sin. Gjør han det ikke, faller arbeidet på en av de andre, men det finner de seg selvsagt ikke i, så han må ta konsekvensene av det selv.”

Bruk av isolater og interneringsrom ved vernskolene og også observasjonskolene, som ved Stavne i Trøndelag, påkalte den sterkeste kritikken i allmennheten og fra faglig hold. Departementet stilte spørsmål ved institusjonenes praksis på dette feltet, men grep i liten grad inn med restriksjoner for bruken av isolat. Det ser heller ikke ut til at institusjonene her endret rutiner og praksis i nevneverdig grad så lenge de eksisterte. Ved Foldin kunne isolasjonen ha en varighet av opptil en uke, men vanligvis var den kortere. Barna som ble isolert, skulle ligge til sengs. I styrerens utredning om bruk av isolering til departementet fra slutten av 1950-tallet heter det: ”Friske gutter liker ikke å ligge, så de ser på slik isolasjon som noe de ikke liker. Det har forekommet tilfeller da en gutt er holdt isolert bortimot en uke, og sjeldne ganger 8–10 dager. Da har det også vært all mulig grunn til å gjøre dette.” I en ny utredning til departementet i 1963 er styreren bedt om å gi en mer utførlig begrunnelse, her skriver han:

”Når en institusjon skal motta et så vidt blandet klientell i ulike aldre fra 14 år og oppover og arbeidet med elever som er opp til 20–21 år gamle, altså en flokk med høyst variable psykiske anomalier ved siden av kriminelle tilbøye­ligheter og med IQ fra 60 og opp til 120, da må en alltid rekne med at det vil oppstå situasjoner iblant, som gjør at en må nytte de små sikringstiltak en rår over. (…) Skolen har i hvert fall krav på å vise sin egentlige autoritet mot en framvokstring som hittil ikke har villet akseptere noen slags form for autoritet. Jf. gjengene fra Stripa og andre steder. Det sier seg nesten selv at en slik kar ikke i første omgang skal gi opp fordi om han er plassert på Foldin”

(Ra: Sos.dep. Nytt 1. sos.ktr. A, eske 201).

Beskrivelsen er illustrerende for de begrunnelser institusjonene ga med hensyn til bruk av straffemidler og sikringstiltak i perioden fram mot 1970-årene. Ved Bjerketun ble bruken av isolat også begrunnet i hygieniske forhold: Etter rømninger måtte jentene isoleres i tilfelle de hadde pådratt seg kjønnssykdommer og kunne smitte andre (Ericsson 2003: 327). I begrunnelsene for anvendelse av isolat blir det gjerne vist til en hardt presset institusjonshverdag med fullt belegg, et udifferensiert klientell både aldersmessig, atferdsmessig, evnemessig og med hensyn til elevenes psykisk tilstand. Verneskolene var åpenbart de mest belastede institusjonene i så måte, men de samme trekkene finner en også ved enkelte av observasjonsskolene og spesialskolene for barn og unge med tilpasningsvansker.

5.7 Perspektiver

En offentlig utredning gir denne vurderingen av utviklingen i barnevernet fram mot 1980-årene: ”Barnevernet har blitt stående igjen som en umoderne sosialpolitisk ordning, og med en defensiv holdning til de problemer som dukker opp” (NOU 1985: 18: 141). Barnevernet hadde sakket akterut i forhold til den utviklingen som ellers hadde skjedd i helse- og sosialsektoren. Kritikken omfattet administrasjonen, som var preget av et utilfredsstillende regelverk for saksbehandling både sosialfaglig og rettssikkerhetsmessig, men dertil var barnevernet også preget av planløse og ukoordinerte valg av tiltak, slo utredningen fast. Det politiske målet ved inngangen til 1980-årene var å avvikle ulike særomsorger, blant annet barnevernet, og skape et mer samlende, integrert omsorgssystem. Intensjonen om en administrativ opprydning under mottoet om å skape samordning og et helhetlig system sto igjen på dagsordenen – slik det gjorde allerede under reformarbeidet med barnevernloven av 1953. Den gang skulle barnevernet støpes i formen av å være et enhetlig system innenfor særomsorgens rammer. Tre tiår senere lå motivet i utviklingen av en integrert sosialomsorg, der barnevernet skulle gjøres til del av en større, rasjonell og effektiv organisasjon. Den siste reformprosessen startet allerede med Sosialreformkomiteen av 1969 (NOU 1972: 30 Sosiale tjenester) og endte for barnevernets del tjue år senere med lov om barnevernstjenester av 1992.

I perioden fram til 1980 har barnevernet gjentatte ganger stått på den politiske dagsorden, og ved flere anledninger har ulike aspekter ved omsorgen vært under utredning. Et vedvarende problem gjennom det meste av perioden har vært barnevernsinstitusjonenes ressursgrunnlag . Institusjonenes økonomiske driftsgrunnlag har i mange tilfeller vært svært dårlig, samtidig som de ofte har blitt presset til å ta opp en større gruppe enn de var utrustet for. Tidlig i perioden ble det meldt om en prekær plassmangel i ulike deler av institusjonssystemet, men lite ble gjort fra det offentliges side. Dette gjaldt både for institusjoner underlagt staten og for institusjoner under kommunal eller i privat drift. Først i 1978 fremmet departementet forslag til endringer i barnevernloven som påla fylkeskommunen ansvar for planlegging, utbygging og drift av barne- og ungdomshjem, mødrehjem og fosterhjem (Ot.prp. 12 (1978-79). Her tilkjennega departementet at det rådet en alvorlig økonomisk krise i barnehjemssektoren. Til tider hadde denne krisen toppet seg i situasjoner der det ikke hadde vært mulig å dekke institusjonens lønns- og driftsutgifter. Departementet hadde således i mange tilfeller gått inn og bevilget ekstra tilskudd for å hjelpe institusjoner i slike situasjoner. Det særlig bekymringsfulle, ifølge departementet, var nå at barnevernsnemndene kunne komme til å fatte vedtak om barns anbringelse ”på grunnlag av kommunenes økonomi, og ikke ut fra hva som er til barns beste” (Ot.prp. 12 (1978-79): 5). På denne bakgrunn ble det økonomiske hovedansvaret samt planleggingsansvaret for barne- og ungdomshjemmene, mødrehjemmene og fosterhjemsvirksomheten overført til fylkeskommunene fra januar 1980. Vedtaket skulle indikere at ansvarsforholdet og de økonomiske problemene som hadde ridd barnehjemssektoren gjennom hele århundret, nå var ryddet av veien.

Utover problemene som var knyttet til en oppsplittet administrasjon og et sviktende ressursgrunnlag, har de faglige debatter og utfordringer knyttet til barnevernsinstitusjonen variert fra tiår til tiår. 1950-årene var preget av optimisme og behandlingsvilje . I den grad det var nødvendig å ta i bruk institusjonene, skulle de, enten det gjaldt barnehjem, spesialskoler eller verneskoler, ideelt sett ha et innhold i pakt med tidens nye perspektiver innenfor pedagogikk og barne- og ungdomspsykologi. Men man hadde lite eksakt viten å bygge på med hensyn til hvordan institusjonsoppholdet virket på barna. Samtidig oppstod det i enkelte institusjoner en markert faglig motsetning mellom de som sto for et tradisjonelt pedagogisk opplegg i arven etter vergerådssystemet, og de som søkte å ivareta psykologiens nye behandlingsprinsipper (Ericsson 2003: 320, Hagen 2001: 223). Konflikter av denne type var et vedvarende tema i mange institusjoner like fram til 1970-årene. Etter den tid skjedde det en faglig konsolidering med hensyn til innholdet i institusjonene, og de fikk jevnt over en bedre personellsituasjon.

I 1960-årene skulle barnevernsbarnas rettssikkerhet komme i søkelyset (Hagen 2001:187 ff, Ericsson 2003: 316). Dette temaet hadde i liten grad vært drøftet ved innføringen av barnevernloven, da en regnet at saker der rettssikkerhetsspørsmålet ble aktualisert, hørte inn under rettsvesenet. Det gjaldt i første rekke tvangssaker. I så måte skulle Gerd Benneches bok Rettssikkerheten i barnevernet (1967) bli et viktig innspill. Benneche konkluderte med at hensynet til rettssikkerheten ikke var tilstrekkelig ivaretatt i det utvalget av saker hun hadde undersøkt. Med verneskolenes praktisering av brevsensur, interneringsrom og isolering av barn ble rettssikkerhetsspørsmålet aktualisert i et nytt perspektiv. I årene som fulgte etter Bjerketun-saken, henvendte departementet seg ved en rekke anledninger til enkeltstående institusjoner for å forvisse seg om at barna ble behandlet på juridisk forsvarlig måte. Svarene fra institusjonene, så langt utvalget kan se av en del tilgjengelig arkivmateriale, tyder på at det i stor utstrekning har manglet eller vært mangelfulle regler for ivaretakelse av barnas rettssikkerhet i institusjonene. Rettssikkerhetsvurderinger synes i stor grad å ha falt tilbake på styrernes skjønn. Først utover i 1970-årene ble det på politisk hold tatt fatt i rettssikkerhetsspørsmålet knyttet til helse- og sosialinstitusjoner (St. meld. nr. 32 (1976–77) Rettssikkerhet i sosial- og helseinstitusjoner ).

På midten av 1970-tallet kom barns rettigheter i fokus (Ericsson 2003: 317 f). Man begynte å spørre om barnevernets avgjørelser mer tok hensyn til foreldrenes interesser enn til barna. Ifølge Kjersti Ericsson kunne dette for enkelte barn innebære en ustabil tilværelse med hyppig flytting og kortvarige plasseringer, noe som var i strid med barns behov for varige tilknytningsbånd og stabilitet. En undersøkelse fra Oslo i slutten av 1970-årene viste at mange barn i regi av barnevernet ble utsatt for hyppig flytting. Rettighetsspørsmålet førte på slutten av 1970-årene over mot temaet barnemishandling. Siden skulle også seksuelle overgrep mot barn under barnevernet bli et viktig tema. Barnemishandlingsutvalget foretok en undersøkelse av registerte tilfeller av barnemishandling og vanskjøtsel i fem fylker for året 1979 (NOU 1982: 26 Barnemishandling og omsorgssvikt ). Utvalget tok for seg 618 registrerte tilfeller, men kun for 3 av barna er det oppgitt at de bodde i barnehjem. Det var generelt barnas familiesituasjon som stod i fokus for denne undersøkelsen.

Samlet sett har Gerd Hagen beskrevet barnevernet gjennom etterkrigstiden fram mot 1980-årene som en sektor i ”velferdsstatens skygge” (Hagen 2001: 216 ff). Til tross for heftige debatter i allmennheten, faglige innspill og advarsler om svikt i systemet, samt institusjonenes varsku om manglende ressurser, var barnevernet gjennom 1950- og 1960-årene i store trekk kjennetegnet av å være en sektor i stillstand. Dette satte utvilsomt også sitt preg på institusjonene. De fikk i høy grad fortsatt virke som lukkede institusjoner uten påtrengende innblanding fra utenverdenen.

Barnevernsinstitusjonene spenner over et bredt register, fra de minste barnehjem med 8–10 barn til spesialskoler og verneskoler med store elevkull over et bredt aldersspekter og med sammensatte atferdsvansker og psykiske problemer. Rettssikkerhetsspørsmålet i institusjonene kom i søkelyset gjennom etterkrigstiden, særlig på bakgrunn av konflikter og rutiner i verneskolene og spesialskolene. Men dette spørsmålet har også relevans og aktualitet for de mindre barnevernsinstitusjonene. I ulik grad bærer institusjonene i denne perioden, som i vergerådsperioden, preg av å være totale institusjoner. Relasjonene mellom de voksne og barna og barna imellom, det indre livet, har i de mindre institusjonene utvilsomt vært tettere og hatt mer karakter av å være et ”hjem” enn i de større skolene. Men like fullt er det åpenbart at også de mindre institusjonene kunne utvikle en uheldig institusjonskultur med rutiner og interne systemer som rammet barnas livskvalitet, utvikling og rettssikkerhet. Det kan være vanskelig å avsløre omsorgssvikt og overgrep i de mindre institusjonene. Ikke desto mindre vil også disse institusjonene kreve innsyn, kontroll og en nøye oppfølging av eksterne instanser.