10 Tilpasninger i regelverket når forvalterregistreringsadgangen ikke utvides til å omfatte innenlandske aksjeeiere

10.1 Presisering av begrepet utenlandsk aksjeeier

Avgrensingen «utenlandsk aksjeeier» har så vidt utvalge t er kjent med ikke blitt satt på spissen, og en avklaring av begrepet gjennom praksis har derfor ikke funnet sted. Det vises til omtalen vedrørende begrepet i kapittel 4.2 ovenfor.

Hensynet til en effektiv myndighetskontroll kan tilsi at adgangen til forvalterregistrering ikke følger utlendingsbegrepet slik dette legges til grunn i andre sammenhenger, men her finner sin egen avgrensing. Allmennaksjeloven § 4-10 regulerer som nevnt forvalters plikter blant annet for å sikre en effektiv kontroll for tilsynsmyndigheter og andre offentlige kontrollmyndigheter. Kontrollhensynet taler for å følge domisilprinsippet i Norge og statsborgerprinsippet i utlandet. Det vises blant annet til myndighetenes muligheter for å fange opp de investorene som enten på grunn av sin geografiske plassering eller sine opprinnelige forbindelser har særlig nærhet til mellommenn og utstedere i Norge.

Et utslag av en slik avgrensning er blant annet at innenlandske statsborgere bosatt i utlandet uten tilknytning til det norske verdipapirmiljøet også omfattes. Fra tilsynshold er det antatt at norske statsborgere bosatt i utlandet som investerer i norske aksjer, nettopp bruker forbindelser i Norge. Enkelte av disse miljøene er det antakelig også av hensyn til etterforsking av hvitvasking etc. av særlig interesse å følge. Norske statsborgere bosatt i utlandet vil imidlertid kunne omgå krav om direkteregistrering ved å etablere selskaper i annen jurisdiksjon. For juridiske personer vil det som nevnt i kapittel 4.2 ovenfor, være avgjørende hvorvidt selskapets hovedvirksomhet foregår i eller utenfor Norge. Dette innebærer at utenlandske selskap ikke vil bli gitt anledning til å forvalterregistrere sin aksjebeholdning dersom virksomheten i hovedsak foregår i Norge.

Det fremstår som noe uklart hvordan begrepet «utenlandsk aksjeeier» skal avgrenses i allmennaksjeloven § 4-10, herunder hvorvidt norske statsborgere bosatt i utlandet faller inn under begrepet eller ikke. Det er viktig at det er forutsigbarhet knyttet til forvalterregistreringsadgangen. Fordi begrepet verken er presisert i lovtekst, forarbeider eller gjennom forvaltningspraksis, finner utvalget det hensiktsmessig at en slik presisering markeres i form av en lovendring. Utvalget foreslår derfor en presisering av begrepet, slik at man for fysiske personer krever både utenlandsk domisil og utenlandsk statsborgerskap for å anses som utlending i denne sammenheng. Det vil si at verken utenlandske statsborgere bosatt i Norge eller norske statsborgere bosatt i utlandet vil anses som utenlandsk.

Utenlandske statsborgere bosatt i Norge er valutainnlendinger etter valutareguleringsloven § 8. Norske statsborgere bosatt i utlandet er imidlertid utlendinger i henhold til valutareguleringsloven. Det kan tenkes hevdet at en begrensning i disses adgang til å la seg forvalterregistrere er en restriksjon på kapitalbevegelsene over landegrensene. Forbudet mot slike restriksjoner er imidlertid ikke til hinder for restriksjoner begrunnet i hensynet til å hindre lovovertredelser, jf. direktiv 88/361/EØF art. 4.

Utvalget ser også behov for en nærmere presisering i lovteksten av når en juridisk person anses som utlending. Utgangspunktet er etter gjeldende rett at det avgjørende er hvor selskapet er registrert, men slik at også andre omstendigheter kan ha betydning. I juridisk teori er det, som nevnt foran i kapittel 4.2, lagt til grunn at hvor selskapets virksomhet foregår i Norge, kan det være grunn til å anse dette som norsk, uavhengig av registreringsstedet. Etter utvalgets syn er imidlertid et kriterium som er basert på hvor selskapets virksomhet foregår, ikke egnet til klargjøring. Det vil ofte være vanskelig å avgjøre hvor en bestemt type økonomisk virksomhet i hovedsak foregår. Et klarere avgrensningskriterium vil være å knytte dette til hvor selskapets hovedkontor befinner seg.

Når det gjelder norskregistrerte filialer av utenlandsk selskap, følger det av gjeldende rett at disse filialene anses som utenlandsk aksjeeier, jf. omtalen i kapittel 4.2. Utvalget har vurdert hvorvidt det er grunn til å likestille norske filialer av selskaper hvis hovedkontor befinner seg i utlandet med andre norske investorer. Utvalget viser til at i den grad det er filialen som sådan som er aktive i selskapets aksjeinvesteringer, bryter det til en viss grad med likebehandlingstanken at en norskregistrert filial med tett tilknytning til det norske markedet, skal kunne la seg forvalterregistrere. Utvalget finner det likevel mest hensiktsmessig at en formell betraktning legges til grunn for selskaper med norskregistrert filial, og vil særlig fremheve at en annen regel i realiteten vil gi filialen en annen nasjonalitet i denne sammenheng enn selskapet, og at en slik regel synes både vanskelig å håndheve og lett å omgå.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at følgende presiseringer inntas som et nytt annet punktum i allmennaksjeloven § 4-10 første ledd:

«Som utenlandsk aksjeeier regnes selskap registrert i utlandet, med mindre selskapets hovedkontor befinner seg her i riket, samt utenlandsk statsborger som ikke er bosatt her i riket.»

Utvalget vil for ordens skyld vise til de prinsippene som er etablert gjennom EF-domstolens avgjørelser i sakene 212/97 Centros, Sml. 1999 side I-1459, C-208/00, Überseering, Sml. 2002 side I-9919, og C-167/01, Inspire Art, Sml. 2003 side I-10155, og som innebærer at et selskap har anledning til å velge selskapsrettslig hjemsted gjennom registreringen uavhengig av hvor selskapet har sitt hovedkontor og ellers utøver sin virksomhet. Forslaget er ikke til hinder for en løsning hvor plasseringen av selskapets hovedkontor gis betydning for anvendelsen av særskilte regler om registreringen av eierskap til aksjer.

10.2 Vurdering av å endre forvalterregistreringsadgangen i samsvar samtykkepraksis

Det er redegjort for Kredittilsynets samtykkepraksis etter allmennaksjesloven § 4-10 i kapittel 4.2 ovenfor. Dagens hovedregel etter allmennaksjeloven § 4-10 er at forvalterregistrering bare kan omfatte aksjer notert på utenlandsk børs. Videre er det redegjort for at Kredittilsynet ved godkjennelse av forvaltere, benytter sin adgang til å gi unntak fra bestemmelsen slik at tillatelse til å opptre som forvalter alltid omfatter også aksjer notert på norsk børs og unoterte aksjer. Dette innebærer at Kredittilsynet gir generell tillatelse dersom forvalter tilfredsstiller kravene til å være forvalter.

Etter utvalgets forståelse følger Kredittilsynet denne praksisen konsekvent med mindre særlige forhold skulle tilsi noe annet. Unntaksregelen fremstår således i praksis som en hovedregel. En slik ensartet praksis taler for at en lovendring i samsvar med praksis bør vurderes.

Utvalget legger vekt på at behovet for utenlandsk kapital synes å være det samme for norske allmennaksjeselskaper uavhengig av hvilken børs selskapets aksjer er notert på. Således er det uhensiktsmessig at forvalterregistrering er forbeholdt aksjer notert på utenlandsk børs. Dernest finner utvalget , i likhet med verdipapirsentrallovutvalget, 1 det lite ønskelig med en hovedregel som legger til rette for at omsetningen av aksjer kanaliseres til utenlandsk børs. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at bestemmelsen endres, slik at allmennaksjeloven § 4-10 første ledd første punktum ikke begrenser forvalterregistreringsadgangen til aksjer i selskap notert på utenlandsk børs. Forslaget innebærer med andre ord at aksjer i selskaper notert på norsk børs kan forvalterregistreres av utenlandsk aksjeeier uten at Kredittilsynet gir samtykke etter annet punktum i gjeldende bestemmelse.

Selskap organisert som allment aksjeselskap har normalt til hensikt å hente inn kapital fra allmennheten. Dette er en selskapsform hvor aksjene forutsetningsvis er under omsetning i markedet og har større spredning enn i aksjeselskap. Bare selskaper organisert som allmenne aksjeselskap har mulighet til å hente inn kapital fra allmennheten, herunder fra utlandet. Dette gjelder uavhengig av om selskapet er børsnotert eller ikke. Utvalget finner det hensiktsmessig å i størst mulig grad legge til rette for utenlandsk kapitaltilførsel til norske selskaper. At selskapenes aksjer kan forvalterregistreres er som tidligere nevnt en måte å legge til rette for slik kapitaltilførsel. Som utvalget vil komme nærmere tilbake til nedenfor, vil behovet for å kjenne investors identitet normalt være større i selskap som ikke er ment for allmenn omsetning enn i et selskap som er gjenstand for slik omsetning. For selskap som ikke er egnet for alminnelig omsetning i markedet, er det grunner som taler for at disse selskapene bør ha en viss reservasjonsmulighet med hensyn til forvalterregistrering. Det vises til omtalen vedrørende dette i kapittel 10.3nedenfor.

Når det gjelder unoterte aksjer har utvalget , på bakgrunn av Kredittilsynets praksis omtalt i kapittel 4.2, vurdert hvorvidt skillet mellom forvalterregistreringsadgangen for aksjer i noterte og unoterte selskaper bør fjernes i allmennaksjeloven § 4-10 første ledd, slik at bestemmelsen kommer i samsvar med Kredittilsynets samtykkepraksis. Utvalget finner ikke avgjørende hensyn for at bestemmelsen bør endres i samsvar med den praksis Kredittilsynet til nå har fulgt for unoterte aksjer. Som nevnt i kapittel 4.2 ovenfor, har Kredittilsynet ved godkjennelse av forvaltere i henhold til allmennaksjeloven § 4-10, gitt tillatelser for utenlandske aksjeeiere slik at en tillatelse etter bestemmelsen omfatter unoterte aksjer, i tillegg til aksjer notert på norsk børs. Utvalget finner det hensiktsmessig at nåværende bestemmelse vedrørende unoterte aksjer videreføres, slik at forvalterregistrering av aksjer i unoterte selskaper fremdeles forutsetter Kredittilsynets samtykke.

10.3 Om forvalterregistrering i aksje­selskap hvis aksjer er registrert i et verdipapirregister, og reservasjonsadgang

Utvalget har i kapittel 4.2 vist til at det etter gjeldende rett er uklart hvorvidt utenlandske aksjeeiere i aksjeselskaper kan la seg forvalterregistrere. Aksjeselskaper kan ha behov for utenlandsk kapitaltilførsel, selv om behovet muligens er et annet enn det behov selskaper som er gjenstand for allmenn omsetning har. Aksjeselskap kjennetegnes ved at selskapene regelmessig har få eiere med nær tilknytning til selskapet, hvilket tilsier at aksjene i et aksjeselskap ikke er godt egnet for vanlig omsetning. Dette i motsetning til allmenne aksjeselskaper hvor nettopp muligheten for allmenn omsetning er et av kjennetegnene ved denne selskapsformen. Tall fra VPS viser at utenlandske investorer investerer i norske aksjeselskaper. Av de om lag 300 aksjeselskap som har sine aksjer registrert i VPS, er det om lag 80 aksjeselskap hvor selskapets aksjer dels er registrert på forvalterkonto. Norske aksjeselskap står fritt med hensyn til registrering i et verdipapirregister, jf. verdipapirregisterloven § 2-2.

Under henvisning til at aksjeselskap, i likhet med allmennaksjeselskap kan ha behov for kapitaltilførsel også fra utlandet, er det utvalgets vurdering at i tillegg til de argumenter lovtekst og forhistorie gir, taler også reelle hensyn for at det er forvalterregistreringsadgang for utenlandske aksjeeiere i aksjeselskap som har valgt å opprette aksjeeierregister i et verdipapirregister. Utvalget foreslår derfor at denne adgangen presiseres i aksjeloven § 4-4 gjennom en uttrykkelig henvisning til bestemmelsene i allmennaksjeloven §§ 4-4 til 4-10. Det fremgår da tydelig at adgangen til forvalterregistrering også står åpen for aksjeselskap hvis aksjer er registrert i et verdipapirregister.

De forskjeller som normalt eksisterer mellom allmennaksjeselskap og aksjeselskap, herunder betydningen for selskapet av å kjenne investors identitet, tilsier imidlertid at selskapet selv bør kunne bestemme hvorvidt selskapets aksjer skal kunne forvalterregistreres der selskapet er registrert i et verdipapirregister.

Aksjeloven og allmennaksjeloven § 4-15 åpner begge for at selskapets vedtekter kan bestemme at erverv av aksjer gjøres betinget av selskapets samtykke, og av at aksjeeier har bestemte egenskaper. Dette medfører at selskapene har anledning til å vedtektsfeste at aksjeeier skal være direkteregistrert. Spørsmålet for utvalget har derfor vært om adgangen til forvalterregistrering skal være betinget av uttrykkelig hjemmel i vedtektene, eller om adgang til forvalterregistrering skal foreligge med mindre vedtektene bestemmer noe annet. Ettersom adgangen til forvalterregistrering er særskilt regulert i loven, finner utvalget grunn til å presisere at selskap registrert i et verdipapirregister har mulighet til å reservere seg mot at aksjene i selskapet kan forvalterregistreres. Utvalget finner det videre hensiktsmessig at selskapet eventuelt fastsetter bestemmelse om dette i selskapets vedtekter. Forslaget innebærer således at dersom slikt forbehold ikke er fastsatt i selskapsvedtektene, står forvalter­registrerings­adgangen etter allmennaksjeloven § 4-10 åpen for utenlandske aksjonærer i VPS-registrerte selskap.

Utvalget finner at reservasjonsadgangen av opplysningshensyn bør presiseres i lovtekst. Utvalget finner det hensiktsmessig at en slik bestemmelse fastsettes direkte i allmennaksjeloven § 4-10, samt at reservasjonsadgangen tydeliggjøres også i henvisningen til allmennaksjeloven § 4-10 i aksjeloven § 4-4.

Utvalget legger til grunn at en slik reservasjon mot registrering på forvalter, rent teknisk vil kunne la seg gjennomføre ved at det enkelte selskap opplyser det sentrale verdipapirregisteret om reservasjonen. Verdipapirregisteret vil da kunne tilby en registreringsordning som utelukker registrering gjennom forvalter.

Ny aksjelov § 4-4 skal lyde:

«Er selskapets aksjer registrert i et verdipapirregister, gjelder §§ 4-4 til 4-10 i lov om allmennaksjeselskaper om slik registrering for aksjene, herunder at selskapet kan vedtektsfeste at aksjene i selskapet ikke skal kunne forvalterregistreres, jf. allmennaksjeloven § 4-10 første ledd siste punktum.»

En bestemmelse som reserverer mot forvalterregistrering i allmennaksjeloven § 4-10 første ledd siste punktum kan ha følgende ordlyd:

«Selskapet kan vedtektsfeste at aksjene i selskapet ikke skal kunne forvalterregistreres etter denne bestemmelse.«

Mindretallets vurderinger

Utvalgets mindretall, medlemmet Larsen , foreslår at det i loven presiseres at retten til forvalterregistrering ikke gjelder for aksjer i aksjeselskaper.

10.4 Forsinket innsyn i aksjeeierboken/aksjeeierregisteret

Utenlandske investorers mulighet til å være anonyme gjennom forvalterregistrering, har ut fra likhetsbetraktninger blitt fremhevet som et argument for å åpne for forvalterregistrering også for innenlandske investorer. Det vises til omtalen i kapittel 9.10 foran. Bakgrunnen for dette ønsket er at de markedsmekanismer som er beskrevet i kapittel 9.2 ikke gjør seg gjeldende dersom investor kan opptre anonymt. Som nevnt over i kapittel 9.11, er utvalget av den oppfatning at dette argumentet ikke er tungtveiende nok til å begrunne forvalterregistrering for innenlandske aksjonærer.

Utvalget har drøftet om det kan være mulig å oppnå en større grad av anonymitet også for innenlandske aksjonærer, ved bruk av andre virkemidler. Utvalget har derfor vurdert om det kan være grunn til å gjøre endringer i retten til innsyn etter aksjelovens § 4-6 og allmennaksjelovens § 4-5, slik at offentlighetens rett til innsyn i akseeierbok/aksjeeierregister begrenses i en viss periode.

Utvalget vil i denne sammenheng påpeke at åpenheten om eierforhold, eierstrukturer og maktforhold i norsk næringsliv ikke vil være uberørt av regler om forsinket innsyn. Riktignok kan det hevdes at åpenheten ikke blir redusert, bare utsatt, men etter utvalgets mening har det en selvstendig verdi at den informasjonen aksjeeierregisteret gir er så oppdatert som mulig. Utvalget mener således at det må legges betydelig vekt på at allmennheten bør ha anledning til å skaffe seg kunnskap om hva som skjer i samfunnet, når det skjer.

Videre finner utvalget at det vil være negativt for utstederselskapet ikke å ha tilgang til et oppdatert aksjeeierregister, samtidig som utvalget ser betenkeligheter med å etablere en innsynsrett som differensierer mellom selskapet og andre som har en berettiget interesse i innsyn i aksjeeierregisteret. Etter utvalgets oppfatning er det vanskelig på generelt grunnlag å ta stilling til hvilke enheter eller grupper som har en større eller mer berettiget interesse enn andre. Det vil etter utvalgets oppfatning dessuten være slik at dersom kretsen av personer som har rett til å gjøre seg kjent med et oppdatert aksjeeierregister blir stor, vil betenkelighetene ved ikke å ha en generell åpenhet være større enn der bare kontrollmyndighetene har en slik rett. Utvalget viser for øvrig til de vurderinger som ble gjort i Ot. prp. nr. 19 (1974-75) side 48-49 da regelen om aksjeeierbokens offentlighet ble foreslått:

«Det er vanskelig å foreta en eksakt oppregning av de personer og institusjoner som etter forholdene kan ha saklig grunn for å se aksjeboken (aksjeeiere, tidligere aksjeeiere, aksjeeiere i annet konsernselskap, ansatte, offentlige myndigheter m.m.) og som nevnt foran bør ikke hensynet til aksjeeierne (selskapet) stå i vegen for en generell offentlighetsregel.»

Et differensiert innsyn for selskapet og andre vil dessuten reise spørsmål om selskapet og de som behandler opplysningene på vegne av selskapet, kommer i innsideposisjon ved å ha informasjon markedet ikke har tilgang til. Denne problemstillingen er for så vidt aktuell allerede etter gjeldende rett, ettersom selskapet har rett til å få opplyst fra forvalteren hvem den reelle eieren er. Dette er opplysninger offentligheten ikke har tilgang til. Det er imidlertid grunn til å fremheve at selskapet får disse opplysningene etter en konkret forespørsel til forvalteren. Det vil derfor være sporbart når selskapet eller ansatte i selskapet hadde denne informasjonen. Dette vil ikke være tilfellet dersom selskapet har løpende tilgang på aksjeeierregisteret.

Samlet sett viser drøftelsene foran at regler om forsinket innsyn har få negative konsekvenser ikke også forvalterregistrering har. På den annen side vil regler om forsinket innsyn ikke hemme kontrollmyndighetens virksomhet i samme omfang som forvalterregistrering gjør.

Regler om utsatt innsyn gir imidlertid ikke norske investorer tilgang til fordeler utover den anonymitet forvalterregistrering medfører. Derimot vil regler om forsinket innsyn for allmennheten aktualisere nye problemstillinger knyttet til forsinkelsens lengde, avgrensning av kretsen av innsynsberettigede og så videre.

Utvalget har derfor etter en samlet vurdering kommet til at det heller ikke bør foreslås endringer i dagens regler om innsyn i aksjeeierboken/aksjeeierregisteret.

10.5 Vurdering av innføring av periodisk rapporteringsplikt for forvalter

Som omtalt i kapittel 9.9 ovenfor bør informasjon om hvem som er eier av aksjer i norske selskaper, være tilgjengelig for allmennheten. Utvalget bemerker at dagens forvalterregistreringsadgang for utlendinger medfører at aksjeeierboken/aksjeeierregisteret ikke nødvendigvis gir et helhetlig bilde av hvem som er selskapets eiere. Dette reduserer verdien av innsyn i registeret.

Aksjeeierbokens/aksjeeierregisterets informasjonsverdi kan etter utvalgets oppfatning bedres ved at forvalterforetak med jevne mellomrom pålegges å levere oppdaterte opplysninger om hvem som er eiere av de aksjeposter som forvaltes. Utvalget viser her til den svenske ordningen, hvor alle aksjonærer (med mer enn 500 aksjer) i et selskap, også de som er forvalterregistrert, innføres i aksjeboken to ganger i året. Dette gjøres ved at verdipapirregisteret samler inn opplysninger om hvem som er registrert som eiere hos forvalterne. Disse opplysningene danner så, sammen med de opplysninger som fremgår av verdipapirregisteret, grunnlaget for en oppdatert aksjeeierbok/aksjeeierregister, jf. omtale i kapittel 5.1.1 ovenfor. Ordningen har sine begrensninger. Et første forhold at det bare er de forvaltere som er registrert i verdipapirregisteret som må åpne sine fortegnelser, ikke de forvaltere som eventuelt er registrert hos disse. Et neste forhold er at en slik ordning ikke gir annet enn et øyeblikksbilde av eiersituasjonen, et bilde som kan være foreldet allerede når det presenteres. Innføres en slik ordning også i Norge, vil den etter utvalgets oppfatning likevel bidra til større åpenhet om eierforhold og eierstrukturer i norske selskap enn det er i dag.

Det nærmere behov for en slik regel og utformingen av den, for eksempel med hensyn til intervaller for offentliggjøring, hvem oversikten skal gis m.v., bør likevel avklares nærmere. Utvalget anbefaler derfor at forskriftshjemmelen i allmennaksjeloven § 4-10 femte ledd endres slik at den også gir hjemmel for forskrift om forvalterens plikt å gi periodisk opplysning om eierforhold vedrørende de aksjer som forvaltes også til andre enn offentlige myndigheter.

Ny ordlyd i allmennaksjeloven § 4-10 femte ledd kan da bli:

«Kongen kan gi forskrift om forvalterregistrering, herunder om forvalterens plikt til å gi offentlig myndighet opplysning om eierforholdene til de aksjer som forvaltes, samt om plikt til å rapportere periodisk om eierforholdene til offentlig myndighet eller andre.»

10.6 Forskriftshjemmel om tvangssalg

Utvalget er enig med Verdipapirsentrallovutvalget i at sperring er det mest hensiktsmessige sanksjonsmiddelet overfor forvalter, og viser således til Verdipapirsentrallovutvalgets drøftelser i NOU 2000: 10 side 99-100. Utvalget viser spesielt til at sperring er egnet til å fremtvinge opplysninger om reell eiers identitet ved at sperring medfører at forvalter ikke vil kunne føre aksjer inn og ut av konto. Videre vises det til at sperring ikke er inngripende overfor utenforstående. Pålegg om sperring anses å være et effektivt sanksjonsmiddel som er enkelt å administrere.

I forbindelse med behandlingen av forslaget til ny verdipapirregisterlov, sluttet Finansdepartementet seg til Verdipapirsentrallovutvalgets vurderinger av at sperring var det mest egnede sanksjonsmiddel ved brudd på forvalters plikter etter lovforslaget. Departementet fremhevet i Ot.prp. nr. 39 (2001-2002) side 83 likevel at etter dets syn burde:

«myndighetene ha mulighet til å innføre regler om tvangssalg, i den grad dette skulle vise seg å være hensiktsmessig. Det foreslås derfor at departementet skal kunne gi forskrift om tvangssalg av finansielle instrumenter i de tilfeller forvalter ikke oppfyller sine forpliktelser.»

Proposisjonsteksten ble på dette punkt ikke fulgt opp med konkret forslag.

Utvalget deler departementets vurderinger, men vil påpeke at eventuelt tvangssalg kan få konsekvenser for andre enn dem det er grunn til å reagere overfor, eksempelvis utsteder og øvrige aksjonærer. Utvalge t foreslår derfor at det inntas en forskriftshjemmel i verdipapirregisterloven § 6-4 som gir departementet adgang til å gi nærmere regler om tvangssalg. Utvalget finner det hensiktsmessig at slik hjemmel innføres som nytt tredje ledd i bestemmelsen.