7 Tidligere vurderinger knyttet til forvalterregistrering
Adgangen til forvalterregistrering ble som nevnt innført i 1985 i forbindelse med opprettelsen av Verdipapirsentralen, jf. aksjeloven 1976 § 3-14. Bestemmelsen ble videreført tilnærmet uendret i allmennaksjeloven § 4-10. En rekke lovutvalg har tidligere vurdert spørsmålet om forvalterregistrering som en mindre del av et større mandat. Forvalterregistrering, herunder forvalterregistrering for norske aksjeeiere, har imidlertid ikke tidligere vært gjenstand for en særskilt vurdering.
I 1983 nedsatte Finansdepartementet en arbeidsgruppe som skulle utrede juridiske og tekniske sider ved etablering av en verdipapirsentral i Norge. Arbeidsgruppen leverte sin utredning 22. juni 1984, hvor en overgang til et papirløst system for norske obligasjoner og aksjer som noteres på Oslo Børs ble foreslått. I utredningen ble blant annet adgangen til forvalterregistrering drøftet. På dette tidspunkt var det ingen lovfestet adgang til forvalterregistrering. Alle aksjonærer, også utlendinger, pliktet å registrere seg i aksjeeierregisteret under eget navn. Arbeidsgruppen konstaterte imidlertid at det i praksis ofte forekom at utenlandske aksjeeiere var registrert gjennom forvalter, og at et forvaltersystem således var etablert i praksis på tvers av aksjelovens regler. Blant annet på bakgrunn av dette foreslo arbeidsgruppen at det ble åpnet for en begrenset adgang til forvalterregistrering for utenlandske aksjeeiere. Det ble også foreslått at det ikke skulle kunne utøves stemmerett for forvalterregistrerte aksjer. Begrunnelsen for forslaget fremkommer i arbeidsgruppens utredning side 71 flg.:
«Et krav om at den virkelige aksjeeier skal innføres i aksjeboken kan begrunnes ut fra at selskapet skal kunne vite hvem som er dets aksjonærer, og at andre aksjonærer skal kunne vite hvem de andre deltagerne er og hvor stor andel disse har. Selskapets ledelse og andre aksjonærer skal ikke risikere at en stor og inntil da ukjent aksjonær dukker opp på generalforsamlingen med stor og kanskje dominerende innflytelse. Offentligheten kan også ha behov for å vite hvem som sitter med store aksjeposter og dermed makten i selskaper av stor samfunnsmessig betydning. I tillegg kommer behovet for kontroll i forbindelse med beskatning.
Skal dette kravet opprettholdes overfor utenlandske aksjonærer også etter etablering av Verdipapirsentralen, forutsetter det enten at alle utenlandske aksjonærer oppretter konto i en norsk kontoførende institusjon, eller at også utenlandske banker og meglere tillates å være kontoførende institusjon i den norske Verdipapirsentralen. Et krav om at alle utenlandske investorer i norske aksjer skal ha konto hos en norsk kontoførende institusjon kan synes lite praktisk, og kan bidra til å hemme omsetningen av norske aksjer i utlandet. Det kan også tenkes at bestemmelsene kan støte mot forbud i andre lands lover mot at deres valutainnlendinger oppretter konti i utenlandske banker, tilsvarende de bestemmelser som finnes i de norske valutabestemmelsene.
Det knytter seg også betenkeligheter til å la utenlandske banker og meglere være kontoførende institusjon i Verdipapirsentralen, da disse ikke vil stå under samme tilsyn som norske banker, obligasjonsutstedere og meglere. Som utenlandsk bank regnes i denne sammenheng ikke filial eller datterbank av utenlandsk bank etablert i Norge. - For norske aksjonærer foreslås ikke en tilsvarende adgang til forvalterregistrering. Her vil det praktiske behov for slik registrering bli mindre etter etablering av Verdipapirsentralen, da oppdatering av aksjeboken vil skje automatisk. Nettopp hensynet til å begrense antallet av registreringer i aksjeboken har tidligere vært et tungtveiende argument for forvalterregistrering, se drøftelsen i prop. 1970:99, s. 63-66.»
Proposisjonen gjengir ingen innvendinger mot å åpne for forvalterregistrering av aksjer eid av utlendinger. Flere av høringsinstansene tok til orde for å utvide adgangen til å gjelde alle utenlandsk eide aksjer i norske selskaper. Departementet var enig med arbeidsgruppen i at det særlig for utenlandske aksjeeiere som erverver aksjene på utenlandsk fondsbørs var et behov for forvalterregistrering. Når det gjaldt forslaget om å utvide ordningen med forvalterregistrering til også å gjelde for utenlandske aksjeeiere av aksjer som er notert på norsk børs var departementet enig i at de argumenter som var anført kunne tale for en slik adgang, men at en generell lovfestet adgang til forvalterregistrering for utenlandske aksjeeiere burde eventuelt vurderes når man har vunnet erfaring med verdipapirsentralsystemet. Departementet sluttet seg i Ot.prp. nr. 84 (1984-85) side 33-34 til arbeidsgruppens vurdering om at det ikke skulle kunne utøves stemmerett for forvalterregistrerte aksjer. På denne bakgrunn ble det lovfestet en adgang i aksjeloven 1976 for utenlandske investorer til å forvalterregistrere aksjer som var registrert i Verdipapirsentralen og notert på utenlandsk fondsbørs.
I 1992 ble det nedsatt et utvalg som skulle se på behovet for revisjon av aksjeloven. Utvalget avga sin innstilling i NOU 1992: 29 Lov om aksjeselskaper. I denne innstillingen ble en utvidelse av adgangen til forvalterregistrering drøftet. Aksjelovgruppen kom til at det i denne omgang ville føre for langt å innføre en generell adgang til forvalterregistrering. Aksjelovgruppen utelukket ikke at dette på sikt kunne være den mest hensiktsmessige ordningen, men det ble lagt avgjørende vekt på at det i forbindelse med gruppens generelle gjennomgang av aksjeloven ikke hadde vært anledning til å utrede spørsmålet så grundig som dets viktighet tilsa. Det vises til lovutvalgets tilrådning i NOU 1992: 29 side 99 flg.:
«Etter gjeldende lov kan forvalterregistrering skje i to grupper av tilfeller: (1) for aksjer tilhørende utenlandske aksjeeiere, dersom aksjene er registrert i Verdipapirsentralen og notert på utenlandsk fondsbørs, og (2) for aksjer tilhørende utenlandske aksjeeiere i andre tilfeller, dersom Kongen samtykker i forvalterregistrering.
Når aksjer er notert på utenlandsk fondsbørs, er det etter gruppens syn et generelt behov for å kunne operere med forvalterordninger - også i tilfeller der aksjeeierne er norske. Siden kriteriet "utenlandske aksjeeiere" dessuten har vist seg vanskelig å håndheve i praksis, foreslår gruppen at dette vilkåret sløyfes i tilfeller der aksjene er notert på utenlandsk fondsbørs. Samtidig foreslås kriteriet registrering i Verdipapirsentralen i gjeldende lov erstattet med vilkåret offentlig aksjeselskap. Det sentrale virkeområde for forvalterregistreringsordningen er etter dette tilfeller der aksjer i et offentlig aksjeselskap er notert på utenlandsk fondsbørs, jf første ledd første punktum.
De omtalte innvendinger mot vilkåret "utenlandske aksjeeiere" gjør seg gjeldende også i forhold til det annet alternativ i gjeldende lov. Gruppen har imidlertid ikke vært i stand til å komme frem til et mer hensiktsmessig kriterium. Alternativene er da enten å sløyfe denne del av bestemmelsen, å beholde dagens regel, eller å fjerne alle referanser til utlandet slik at adgangen til forvalterregistrering blir helt generell.
Aksjelovgruppen har fått opplyst at adgangen til å samtykke i forvalterregistrering i gruppe 2-tilfellene i noen grad er benyttet i praksis. Også denne del av bestemmelsen synes derfor å dekke et visst praktisk behov, slik at det kan virke uheldig å begrense adgangen til forvalterregistrering i forhold til gjeldende lov.
På den annen side vil det etter gruppens syn i denne omgang føre for langt å innføre en generell adgang til forvalterregistrering. Selv om Aksjelovgruppen ikke vil utelukke at dette på sikt kan være den mest hensiktsmessige ordningen, har det i forbindelse med gruppens generelle gjennomgang av aksjeloven ikke vært anledning til å utrede spørsmålet så grundig som dets viktighet tilsier. Siden det åpenbart knytter seg betenkeligheter til en slik ordning, har gruppen funnet det riktig å la spørsmålet ligge i denne omgang.
Aksjelovgruppen er etter dette blitt stående ved at gjeldende § 3-14 første ledd annet punktum bør videreføres tilnærmet uendret i utkastet, se første ledd annet punktum. I bestemmelsen er det imidlertid føyet til et vilkår om at samtykke til forvalterregistrering for utenlandske aksjeeiere bare kan skje for aksjer i offentlige aksjeselskaper. Dette beror på at det særlig er i disse tilfellene det vil være behov for ordningen.»
De fleste av høringsinstansene var enig i at adgangen til forvalterregistrering burde endres i tråd med aksjegruppens innstilling, og flere mente at det var grunn til å se nærmere på reglene om forvalterregistrering i alminnelighet.
I Ot.prp. nr. 36 (1993-94) side 180 uttalte Justisdepartementet at det kunne være grunn til å se nærmere på reglene om forvalterregistrering, men viste til at ordningen reiser kompliserte spørsmål som mest hensiktsmessig burde gjøres til gjenstand for en egen utredning. Finansdepartementet varslet en gjennomgang av reglene om forvalterregistrering, og at departementet eventuelt ville fremme en proposisjon med forslag om lovendringer ved en senere anledning. Departementet valgte derfor å videreføre bestemmelsen fra den eksisterende loven uforandret.
Proposisjonen om lov om aksjeselskap ble imidlertid sendt tilbake til regjeringen fordi Stortinget ønsket et nytt forslag som var oppdatert i forhold til EØS-avtalen, og som var delt i to lover. Regjeringen satte på bakgrunn av dette ned et nytt utvalg som skulle avgi en innstilling i tråd med Stortingets ønsker. Utvalget fremmet sin innstilling i NOU 1996: 3 Ny aksjelovgivning.
Under vurderingen av spørsmålet om forvalterregistrering i NOU 1996: 3 viser dette utvalget til aksjegruppens innstilling som det i hovedsak slutter seg til. Vedrørende spørsmålet om utvidelse av adgangen til forvalterregistrering uttales på side 77:
«Utvalget antar at adgangen til å utvide adgangen til forvalterregistrering først og fremst vil være aktuelt i forhold til aksjer som er notert på norsk børs og som tilhører utenlandske aksjeeiere. Prinsipielt står spørsmålet om forvalterregistrering i slike tilfelle i samme stilling som når norske aksjer er notert på utenlandsk børs, bl a fordi det normalt bare vil være selskaper som allerede er notert på norsk børs som det her dreier seg om. Virkningen av dagens ordning vil derfor lett kunne bli at omsetning av aksjer i slike selskaper som foretas av utlendinger, rent faktisk kommer til å bli kanalisert til utenlandsk børs. Dette må antas å være en utilsiktet virkning av de begrensninger som nå gjelder for forvalterregistrering av norske aksjer. Utvalget antar derfor at det spørsmål som er her reist, bør søkes avklart forholdsvis snart. Forvalterregistreringen av aksjer som eies av utlendinger, har etter hvert funnet sin form. En antar derfor at spørsmålet om rekkevidden av ordningen bør kunne avklares gjennom forskrift vedrørende omsetning av aksjer notert på børsen her i riket. Den nødvendige forskriftshjemmel er videreført i utkastet § 3-8 (asal § 3-8)»
Utvalget fremsatte etter dette et forslag om endring av den eksisterende forvalterregistreringsbestemmelsen. I tillegg til noen redaksjonelle endringer ble det fremsatt forslag om at Kongen kunne samtykke til forvalterregistrering av andre aksjer som er notert på norsk børs og som tilhører utenlandske aksjeeiere. Dette representerte i realiteten en innstramming i forhold til den daværende bestemmelse ettersom den ikke tidligere satte som vilkår for godkjennelse at aksjene var notert på børs.
Under høringen ga flere høringsinstanser utrykk for at eksisterende forvalterregistreringsadgang var utilfredsstillende og at reglene burde vurderes på nytt. 1 Med henvisning til Ot.prp. nr. 36 (1993-94) sa Justisdepartementet seg enig i dette, men besluttet i samråd med Finansdepartementet å videreføre bestemmelsen uendret for å komme tilbake med eventuelle forslag om lovendring ved en senere anledning. Departementet foreslo på denne bakgrunn bare enkelte rent lovtekniske endringer i forhold til tilsvarende bestemmelse i aksjeloven 1976, men presiserte at dette ikke betydde at departementet gikk imot utvalgets forslag. Adgangen til forvalterregistrering av aksjer for utenlandske aksjeeiere ble inntatt som § 4-10 i allmennaksjeloven. Med unntak av bestemmelsens første ledd siste setning som ble tilført i forbindelse med fastsettelsen av verdipapirregisterloven 2 , er den opprinnelige bestemmelsen i tråd med dagens bestemmelse om forvalterregistrering av aksjer.
Spørsmålet om forvalterregistrering ble senere vurdert i forbindelse med arbeidet med verdipapirregisterloven. Verdipapirsentrallovutvalget som i NOU 2000: 10 «Lov om registrering av finansielle instrumenter» avga sin innstilling til verdipapirregisterloven, vurderte imidlertid ikke spørsmålet om innlendingers adgang til forvalterregistrering av aksjer da dette etter en uttrykkelig presisering fra Finansdepartementet ikke var omfattet av utvalgets mandat. Verdipapirsentrallovutvalget la derfor til grunn at når det gjaldt aksjer var det bare spørsmålet om forvalterregistrering for utenlandske aksjonærer som skulle vurderes. Utvalget foretok likevel en generell gjennomgang av ulike hensyn som taler for og imot forvalterregistrering. Det vises til drøftelsene i NOU 2000: 10 side 92-93:
«De fleste finner det byrdefullt å orientere seg i et fremmed marked og et fremmed rettssystem. Utlendinger har dessuten lite kjennskap til hvordan registrering av finansielle instrumenter skjer i Norge. For dem har det dermed stor verdi å kunne overlate de praktiske forholdene knyttet til investeringer i norske finansielle instrumenter til en forvalter. Forvalteren vil bl.a. sikre at investoren får utbetalinger på de finansielle instrumentene og kan delta i aksjeemisjoner. Utvalget antar også at det har egenverdi for mange utenlandske investorer å benytte seg av det systemet de kjenner fra sitt hjemland, dvs. forvalterregistrering. Forvalterregistrering vil dessuten gi større anonymitet, hvilket mange investorer anser positivt, idet den norske offentlighet om eierskap er mer omfattende enn hva som er vanlig internasjonalt.
Forvalterregistrering kan bidra til at investorer som har finansielle instrumenter registrert i flere registre på en enkel måte får oversikt over sin totale portefølje. Forvalterregistrering kan særlig være fordelaktig hvis investor har investeringer i flere nasjonale markeder. Store forvaltere har som regel et globalt nettverk som gjør at investor kan forholde seg til samme forvalter uansett hva slags investeringer han gjør eller hvor han investerer. Investor unngår dermed å måtte forholde seg til en rekke forskjellige verdipapirregistre. Det har de siste årene blitt betydelig mer vanlig at selv mindre investorer fordeler sine midler globalt, og det er derfor et økende antall investorer som kan dra fordeler av forvalterregistrering.»
Videre peker utvalget i utredningen side 93 på generelle ulemper knyttet til forvalterregistrering, og uttaler:
«Et problem med forvalterregistrering er at ordningen gjør det vanskeligere å få oversikt over de reelle eierforholdene i norsk næringsliv. Forvalterregistrering vil også innebære problemer for ulike kontrollmyndigheter. Forvalterregistrering vanskeliggjør for det første Kredittilsynets tilsynsoppgaver. Særlig nevnes oppgaver knyttet til kontroll med innsidehandel og markedsmanipulasjon, samt oppgaver knyttet til kontroll med verdipapirforetakene og andre foretak som står under tilsyn. Kredittilsynets og påtalemyndighetens arbeid med å bekjempe hvitvasking av penger blir vanskeliggjort. Også Oslo Børs» mulighet til effektiv markedsovervåking, f.eks. overvåking av overholdelsen av tilbuds-, flagge-, og meldepliktreglene, reduseres. Disse forhold kan ha betydning for tilliten til det norske verdipapirmarkedet. Videre vil også skattemyndighetenes kontroll bli vanskeliggjort. Endelig blir det vanskeligere for namsmyndighetene å få oversikt over debitors eiendeler og få tatt utlegg og arrest i formuesgoder, noe som igjen vil kunne ramme kreditorer. Imidlertid vil tilsynsmyndigheten til en viss grad kunne avhjelpe disse problemene ved hjelp av de konsesjonskrav som stilles til forvalterne.
Grunnen til at kontrollen blir vanskeligere er at myndighetene må henvende seg til hver enkelt forvalter for å få opplysninger om de reelle eierforholdene, i stedet for å henvende seg til verdipapirregisteret. Å innhente opplysningene fra forvalter tar ofte både tid og krever andre ressurser. Tidsfaktoren kan, særlig for Kredittilsynets og påtalemyndighetens oppgaver, være vesentlig. Det har dessuten vist seg at mange forvaltere har problemer med å sikre at de til enhver tid har oversikt over de reelle eierne. Grunnen til dette er at investorene ofte er forvalterregistrert i flere ledd, og at eierskifte i mange tilfelle skjer mellom investorer registrert hos den samme underforvalteren. Ved eierskifte ved forvalterregistrering i flere ledd hender det at den forvalteren som er registrert i verdipapirregisteret ikke får vite om eierskiftet.»
Et samlet utvalg gikk inn for at utenlandske investorers innehav av finansielle instrumenter skal kunne forvalterregistreres, uavhengig av om det gjelder aksjer, obligasjoner eller andre instrumenter.
Når det gjelder forvalterregistrering av aksjer spesielt, legger utvalget til grunn i utredningen side 94:
«at forvalterregistrering av aksjer dekker et reelt behov for utenlandske investorer. Som nevnt opplever de fleste investorer det tyngende å orientere seg i fremmede markeder og rettssystemer. Det har dermed praktiske fordeler å overlate arbeidet knyttet til investeringer i norske aksjer til en forvalter som besitter kunnskap og erfaring om det norske verdipapirmarkedet og om norsk verdipapirlovgivning. Utvalget antar at et forbud mot forvalterregistrering av aksjer eiet av utlendinger vil kunne medføre redusert interesse for det norske aksjemarkedet, og dermed redusert likviditet i markedet. Utvalget er enig i de tidligere utredninger når det er lagt til grunn at tilførsel av utenlandsk kapital til det norske aksjemarkedet er så viktig at grunnprinsippet om at reell eier må fremgå av verdipapirregisteret må vike. Utvalget foreslår dermed å videreføre regler som gir utenlandske aksjonærer adgang til å benytte forvalterregistrering.»
Utvalget uttaler videre i NOU 2000: 10 side 94 at adgangen til forvalterregistrering av aksjer for utenlandske aksjeeiere skal gjelde for alle aksjer i allmennaksjeselskap, uavhengig av om selskapet er notert på norsk eller utenlandsk børs:
«Utvalget bemerker at behovet for utenlandsk kapital er minst like fremtredende for allmennaksjeselskap hvis aksjer kun er notert på norsk børs, og for allmennaksjeselskap som ikke er børsnotert overhodet. De samme reelle hensyn gjør seg dermed gjeldende for alle disse selskapene. Utvalget bemerker også at det er prinsipielt uheldig med en hovedregel som kan innebære et konkurransefortrinn for utenlandske børser på bekostning av norsk børs. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at adgangen til forvalterregistrering skal gjelde for alle aksjer i allmennaksjeselskap.
For så vidt gjelder aksjeselskaper minner utvalget om at rettstilstanden er usikker. Utvalget viser til at også aksjeselskaper kan ha behov for tilførsel av utenlandsk kapital. De samme hensynene som for allmennaksjeselskap gjør seg således gjeldende for aksjeselskap som velger å la seg registrere i et verdipapirregister. Utvalget antar imidlertid at det i langt flere aksjeselskap enn allmennaksjeselskap vil være et ønske om å avskjære forvalterregistrering. Ofte vil hensynet til likviditeten i aksjene være underordnet i forhold til aksjonærens identitet. Utvalget finner at adgangen til forvalterregistrering av aksjer i aksjeselskap ikke bør være generell, men at selskapet bør kunne velge at aksjene kan forvalterregistreres.»
Finansdepartementet sluttet seg i Ot.prp. nr. 39 (2001-2002) til dette. Departementet la betydelig vekt på at utenlandske investorer har stor betydning for likviditeten i det norske finansmarkedet, og at de bidrar med viktig risikokapital til norsk næringsliv. 3 Departementet uttalte videre at de tyngste mothensynene gjør seg gjeldende i forhold til forvalterregistrering av aksjer for norske investorer, men at dette spørsmålet burde utredes nærmere før en eventuelt finner det hensiktsmessig å fremme forslag til lovendring på dette punkt. På denne bakgrunn ble det ikke foreslått endringer i norske investorers adgang til å forvalterregistrere sitt aksjeinnehav. Finanskomiteens flertall sluttet seg til departementets vurdering i Innst. O. nr. 47 (2001-2002) punkt 8.1.2, der det blant annet uttales:
«Flertallet, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, er videre enig med departementet i at forvalterregistrering av aksjer for norske investorer bør utredes nærmere. Flertallet vil imidlertid vise til departementets prinsipielle utgangspunkt om at det ikke bør opprettholdes et skille mellom norske og utenlandske investorers adgang til forvalterregistrering, et syn flertallet deler. Det bør derfor foreligge tungtveiende grunner mot forvalterregistrering av aksjer for norske investorer for at det ikke skal åpnes for dette.
Finner departementet at det foreligger tungtveiende grunner imot, mener komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, at departementet bør overveie å innføre et forbud mot all forvalterregistrering slik at det blir like rammevilkår.»
Gjennom verdipapirregisterloven er det forøvrig åpnet for forvalterregistrering i verdipapirregister av ihendehaverobligasjoner og derivater. Samtidig ble det vedtatt en endring i verdipapirfondloven som åpner for forvalterregistrering i verdipapirfonds andelseierregistre. 4