8 Utenlandsk rett

8.1 Innledning

Kapitlet gir en oversikt over vernet mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne i utvalgte land. Innledningsvis inneholder kapitlet også en kortfattet redegjørelse for globale trekk i dette diskrimineringsvernet. Siktemålet med fremstillingen er å presentere erfaringer på feltet fra andre land. Disse erfaringene vil danne en viktig bakgrunn for utvalgets vurderinger.

Fremstillingen av rettstilstanden i andre land bygger hovedsakelig på informasjon og erfaringer fra studieturer. Det har vært et bevisst valg at medlemmer av utvalget har reist til alle landene som omtales. Under besøkene har utvalget oppsøkt offentlige myndigheter, interesseorganisasjoner og kritiske juridiske miljøer. På denne måten har utvalget fått innblikk i lovgivningen, og også fått forståelse for hvordan reglene fungerer i praksis.

Andre lands erfaringer med vern mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne, var tema for et seminar i utvalgets regi i desember 2003. Utvalget inviterte eksperter på feltet fra USA, Canada, Irland, Storbritannia og Sverige til presentasjoner og debatt. Lærdommen fra seminaret er også en del av bakgrunnen for den videre fremstillingen.

I det følgende presenteres først noen globale trekk i diskrimineringsbeskyttelsen (kapittel 8.2). Dette kapitlet er en sammenfatning av en studie gjort av Theresia Degener. 1 Deretter redegjøres det for hovedtrekkene i relevant diskrimineringslovgivning i Sverige (kapittel 8.3), Finland (kapittel 8.4), Irland (kapittel 8.5), Storbritannia (kapittel 8.6), USA (kapittel 8.7), Canada (kapittel 8.8) og Australia (kapittel 8.9). Som en oppsummering gir kapittel 8.10 en kort komparativ fremstilling av visse trekk ved de omtalte landenes lovgivning.

Landene er valgt fordi alle har lovgivning som gir vern mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. De europeiske landene som er omtalt, er alle medlemmer av EU, og er bundet av direktivene i EUs ikke-diskrimineringspakke, se nærmere kapittel 7.3 og 7.4. Finland og Sverige er skandinaviske land det er nærliggende for Norge å sammenlikne seg med. Irland og Storbritannia skiller seg ut ved at landene hadde lovgivning mot slik diskriminering før EUs regulering. USA er ansett som et foregangsland på området. Det har også vært naturlig å oppsøke Canada og Australia ettersom disse landene har flere års erfaring med lovfestet diskrimineringsvern, både føderalt og på provinsnivå. Dessuten er Storbritannia, USA, Canada og Australia regnet for å ha den mest helhetlige reguleringen av denne typen diskriminering.

Utvalget betegner den formen for diskriminering som behandles i denne utredningen, og som det foreslås rettslig vern mot, som ”diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne”, se kapittel 3.3 og kapittel 10.4. Betegnelsen av diskrimineringsgrunnlaget i tilsvarende lovgivning i de landene som omtales i det følgende, varierer. Siden det dreier seg om lovgivning på forskjellige språk, og som også legger ulikt innhold i begrepene, mener utvalget at det mest presise er å gjengi lovgivningens ordlyd i originalt språk når det vises til de konkrete reglene. Den omtalte lovgivningen vil være på svensk eller engelsk, og utvalget legger til grunn at det ikke vil skape nevneverdige problemer for forståelsen. Når utvalget omtaler denne type diskrimineringslovgivning generelt, som for eksempel i kapittel 1.2, brukes betegnelsen diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne, i tråd med begrepsbruken i utredningen for øvrig.

8.2 Noen globale trekk i diskrimineringsbeskyttelsen

En tysk studie fra 2003 gir en innføring i visse globale trekk i vernet mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. 2 Studien er avgrenset til lovgivning på nasjonalt, eventuelt føderalt, plan som uttrykkelig gir vern mot diskriminering på grunnlag av ”disability” eller liknende begreper. Her gis en sammenfatning av studiens funn og konklusjoner. Formålet er å gi et innledende overblikk over internasjonale utviklingstrekk.

Av FNs 189 medlemsstater har 44 land ulike former for lovgivning som beskytter mot slik diskriminering. De fleste lovene er vedtatt på 90-tallet, og har hentet inspirasjon fra ADA-lovgivningen i USA (Americans with Disabilities Act) og FNs standardregler. Den store forekomsten av lovgivning kan sees som et resultat av erkjennelsen av at rettsstillingen til mennesker med nedsatt funksjonsevne ikke bare handler om velferd og rettigheter i sammenheng med dette, men også om menneskerettigheter.

Vern mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne er sikret gjennom ulike former for rettslig regulering.

For det første kan beskyttelsen gis i strafferettslig lovgivning. Eksempelvis kan diskriminering i forbindelse med tilbud av varer og tjenester være straffbart. Strafferettslig vern er sjelden valgt som eneste løsning. Straffbarhet krever subjektiv skyld hos gjerningspersonen, som kombinert med strafferettens strenge beviskrav trolig medfører få domfellelser. Diskrimineringsvernet er dermed neppe særlig effektivt.

Vern kan videre etableres gjennom konstitusjonelle regler. 3 Inntrykket er at slike regler på grunn av sin rang og signaleffekt har større innvirkning på samfunnet enn strafferettslige regler. Samtidig begrenses effekten av at reglene gjerne er vage, og ofte ikke gir grunnlag for individuelle rettigheter. Den diskriminerte er da avskåret fra å forfølge en krenkelse i rettssystemet. I tillegg er konstitusjon­elle regler ofte rettet mot offentlige myndigheter, slik at de ikke beskytter mot diskriminering fra private aktører.

Diskrimineringsforbud kan også inntas i sosialrettslig lovgivning. 4 Studiens inntrykk er at slike regler ofte er en del av lovgivning som bygger på segregering og institusjonalisering av mennesker med nedsatt funksjonsevne. Historien bak ADA-lovgivningen i USA viser imidlertid at slike regler kan markere begynnelsen på en utvikling mot et helhetlig, sivilrettslig vern.

Sivilrettslig lovgivning er den formen for diskrimineringsvern som er mest utbredt. 5 I enkelte land er vernet begrenset til visse områder, som arbeidslivet. De mest helhetlige reguleringene finnes i Storbritannia, USA, Canada og Australia. Bredere anvendelsesområde, mer detaljerte regler og bedre muligheter for håndheving, skiller sivilrettslig lovgivning fra strafferettslige og konstitusjonelle regler.

I konstitusjonell lovgivning er nedsatt funksjonsevne ett blant flere beskyttede diskrimineringsgrunnlag. I motsetning til dette er helhetlig, sivilrettslig lovgivning og sosialrettslig lovgivning, ofte spesifikk for dette diskrimineringsgrunnlaget. De fleste av disse lovene inneholder en medisinsk orientert definisjon av diskrimineringsgrunnlaget, med utgangspunkt i nedsatt funksjonsevne. I noen tilfelle omfatter beskyttelsen mennesker som har hatt, kan få, eller oppfattes å ha nedsatt funksjonsevne, samt familiemedlemmer og andre på­-rørende.

Det varierer hvilken likhetsmodell som ligger til grunn for diskrimineringsforbudene. I mange tilfeller bygges det på en formell likhetsmodell. I disse tilfellene garanterer diskrimineringsforbudene at mennesker med nedsatt funksjonsevne får like rettigheter som andre. For øvrig må mennesker med nedsatt funksjonsevne tilpasse seg et samfunn utformet for mennesker som ikke har nedsatt funksjonsevne. En del av lovene opererer med en strukturell likhetsmodell. 6 Den likhet man da tar sikte på å oppnå, er at mennesker med nedsatt funksjonsevne i realiteten stilles likt som andre. Dette krever at samfunnet gjør en viss tilrette­legging til denne gruppen av borgere. For at den strukturelle likhetsmodellen skal gjenspeiles i lovgivningen, er det avgjørende at loven pålegger myndigheter, arbeidsgivere, tjenesteytere mv., en plikt til rimelig tilrettelegging (”reasonable accommodation/adjustments”). Lovgivningen i land som Sverige, Storbritannia, USA, Canada og Australia inneholder slike regler. Med unntak av USA har disse landene også forbud mot trakassering som en del av diskrimineringsbeskyttelsen.

I sammenheng med sivilrettslig lovgivning mot diskriminering, er det vanligvis opprettet egne håndhevingsorganer som supplement eller alternativ til alminnelig domstolsbehandling. Hånd­hevingsorganene er av svært ulik karakter, både vedrørende oppbygning og kompetanse. Oppgavene er forskjellige, fra klagebehandling og rådgivning, til dokumentasjon og holdningsskapende arbeid, og kombinasjoner av disse. I flere land har håndhevingsorganene ansvar for all diskrimineringsbeskyttelse, uavhengig av diskrimineringsgrunnlag.

Studien viser at det generelt er en økt bevissthet rundt behov for vern mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Dette har ført til at en rekke land i senere år har satt temaet på dagsorden og innført et slikt rettslig vern.

Konklusjonen i studien er at helhetlig, sivilrettslig lovgivning bygget på en strukturell likhetsmodell med en plikt til rimelig tilrettelegging, og som håndheves av særskilte organer, virker mest egnet til å verne mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne.

8.3 Sverige

8.3.1 Innledning

Sverige har et omfattende, men fragmentert sivilrettslig regelverk til vern mot diskriminering på grunnlag av ”funktionshinder”. En egen Handikappombudsmann har mandat til å overvåke spørsmål som berører rettighetene og interessene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Rettsapparatet behandler sjelden saker om diskriminering på grunnlag av ”funktionshinder”, og det synes å være liten bevissthet om slike problemstillinger blant allmennheten.

8.3.2 Grunnloven

Den svenske grunnloven (Regeringsformen) inneholder en målsettingsbestemmelse som slår fast at offentlig myndighet skal utøves med respekt for alle menneskers likeverd og for den enkeltes frihet og verdighet, jf. kapittel 1 § 2. Videre heter det i fjerde ledd:

”Det allmänna skall verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Det allmänna skall motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etnisk ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. 7 ”

Bestemmelsen er en programerklæring som angir målsettinger, og er rettet mot offentlige myndigheter, jfr. ”det allmänna”. Det enkelte individ kan derfor ikke utlede rettigheter fra bestemmelsen. I hvilken grad myndighetene overholder målsettingene, er gjenstand for politisk kontroll. Bestemmelsen kan imidlertid få rettslig betydning som skranke ved utformingen av ny lovgivning og som moment ved tolkningen av andre regler. Dette kan sees i sammenheng med bestemmelsen i kapittel 11 § 14 som sier at lovgivning som ”uppenbart” strider mot grunnloven, ikke skal anvendes.

8.3.3 Strafferettslig vern mot diskriminering

Nedsatt funksjonsevne er ikke omfattet av det strafferettslige vernet mot ”hets mot folkgrupp” og diskriminering i næringsvirksomhet. Straffe­bestemmelsene rammer diskriminering som er begrunnet i rase, hudfarge, nasjonal eller etnisk opprinnelse, trosbekjennelse eller seksuell legning. 8

8.3.4 Sivilrettslig vern mot diskriminering

Sverige har tre lover som gir vern mot diskriminering på grunnlag av ”funktionshinder”. Lovene har ulik systematikk.

Lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder verner spesielt mot slik diskriminering på et avgrenset samfunnsområde, i arbeidslivet. Tilsvarende gjelder det egne lover mot diskriminering i arbeidslivet på grunnlag av kjønn, etnisitet og seksuell legning.

Forbudet mot direkte diskriminering rammer situasjoner der en person på grunn av ”funktionshinder” behandles dårligere enn en annen i en liknende situasjon, jf. § 3. Det er presisert i § 6 at forbudet omfatter tilfeller der arbeidsgiver ved rimelig tilrettelegging av arbeidslokaler og arbeidsvilkår kan gjøre vedkommendes situasjon sammenliknbar med andres. Med andre ord vil manglende individuell tilrettelegging, etter en konkret rimelighetsvurdering, kunne utgjøre diskriminering. Videre forbyr loven indirekte diskriminering, trakassering og instruksjoner om å diskriminere. Forbudene gjelder i bestemte situasjoner i arbeidslivet, blant annet ved ansettelse, lønns- eller arbeidsvilkår, ledelsen av arbeidet og ved oppsigelse, avskjed eller permittering jf. § 5. Det er også fastsatt forbud mot gjengjeldelse og plikt til å utrede påstander om trakassering og å iverksette rimelige tiltak for å hindre ytterligere trakassering, jf §§ 8 og 9.

Brudd på forbudene mot diskriminering, trakassering, instruks eller gjengjeldelse, samt ved brudd på plikten til rimelig tilrettelegging og utrednings- og tiltaksplikten i trakasseringssaker ut­-løser sanksjoner. Etter reglene i §§ 12-15 er arbeidsgiver erstatningsansvarlig for ”den kränkning” som er påført, uten krav til skyld. I visse tilfeller omfatter ansvaret også påført økonomisk tap. Dette innebærer at det påhviler arbeidsgiver et objektivt ansvar for oppreisning og økonomisk tap. Oppreisningen kan settes ned eller falle bort der det anses rimelig, jf. § 16. En regel om ”delt” bevisbyrde gjelder i saker om diskriminering eller gjengjeldelse, jf. § 24 a.

Lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan gir et generelt diskrimineringsvern på et annet avgrenset samfunnsområde, innen høyere utdanning ved universiteter og visse høgskoler. Diskrimineringsgrunnlagene kjønn, etnisk tilhørighet, religion eller annen trosoppfatning, seksuell legning og ”funktionshinder” er omfattet. Loven forbyr direkte og indirekte diskriminering, trakassering, instruksjoner om å dis­kriminere og gjengjeldelse. Her er det presisert i § 10 at forbudet mot direkte diskriminering også omfatter tilfeller der institusjonen ved rimelig tilrettelegging av lokalene kan gjøre situasjonen for ”person med funktionshinder” sammenliknbar med andres. Loven inneholder videre krav om at utdanningsinstitusjonen arbeider målrettet for å fremme studentenes like rettigheter, og for å forebygge trakassering, jf. § 3 og § 4. Denne aktivitetsplikten følges opp med krav til en årlig plan over hvilke tiltak institusjonen anser nødvendig for å fremme like rettigheter. Planen skal også angi hvilke tiltak institusjonen vil iverksette kommende år, samt inneholde en evaluering av de tiltak som ble gjennomført foregående år, jf. § 5. Etter § 6 har utdanningsinstitusjon som får kjennskap til at en student anser seg utsatt for trakassering, plikt til å utrede saken og gjøre tiltak for å hindre videre trakassering.

Ved brudd på forbudene mot diskriminering, trakassering, gjengjeldelse eller utrednings- og tiltaksplikten ved trakassering, har student eller søker rett til erstatning for ”den kränkning” som er påført, uten at det er stilt krav om skyld, jf. § 13. Med andre ord gjelder et objektivt oppreisnings­ansvar. Oppreisningen kan settes ned eller falle bort dersom det anses rimelig.

Den nylig vedtatte Lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering gir et bredt, men gradert diskrimineringsvern på enkelte samfunnsområder i tilknytning til arbeidslivet, innen helsetjenester, i næringslivet og i særskilte deler av forvaltningen. På disse områdene forbyr loven ”diskriminering som har samband med någon av diskrimineringsgrunderna etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder”, jf. §§ 1 og 5. Diskriminering på grunnlag av kjønn er ikke omfattet. Både direkte og indirekte diskriminering, trakassering og instruksjoner om å diskriminere, er uttrykkelig omfattet av lovens diskrimineringsbegrep i § 3. I tillegg er gjengjeldelse forbudt i § 14.

Den som diskriminerer eller gjengjelder i strid med loven, er etter §§ 16 og 17 erstatningsansvarlig uten krav om skyld for ”den kränkning diskrimineringen innebär”. Det gjelder med andre ord også her et objektivt oppreisningsansvar. Dersom en arbeidstaker har diskriminert, er arbeidsgiveren ansvarlig for beløpet. Oppreisningen kan settes ned eller bortfalle helt dersom det anses rimelig. Ved brudd på diskrimineringsforbudet eller forbudet mot gjengjeldelse, fastsetter loven i § 21 en bestemmelse om ”delt” bevisbyrde.

Loven er vedtatt for å tilfredsstille kravene i EU-direktivene om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse (2000/43/EF) og om likebehandling i arbeidslivet (2000/78/EF). Vernet omfatter arbeidsformidling, arbeidsmarkedspolitisk virksomhet, vilkår for næringsvirksomhet og yrkesutøving, medlemskap i arbeidslivets organisasjoner og arbeidsledighetsforsikringen, jf. §§ 5-8. Med dette kompletteres det særskilte vernet mot diskriminering i arbeidslivet som fremgår av andre lover, se over. Til sammen får diskrimineringsvernet i arbeidslivet etter de ulike lovene samme rekkevidde som direktivene.

I tillegg gjelder det et spesielt forbud mot diskriminering innenfor helse- og sosialtjenesten og folketrygden på grunnlag av etnisk tilhørighet, religion eller annen trosoppfatning, jf. §§ 10-13. Rekkevidden av vernet er følgelig mer omfattende for etnisk tilhørighet, religion eller annen trosoppfatning enn for seksuell legning og ”funktions­hinder”.

Loven forbyr også diskriminering ved yrkesmessig formidling av varer, tjenester og bolig i § 9. Formidling som privatpersoner driver, er unntatt. Direktivene inneholder bare krav om at et slikt forbud skal gjelde for etnisk diskriminering. Likevel omfatter forbudet etter loven også seksuell legning og ”funktionshinder”. På dette feltet går loven derfor noe lenger enn direktivene krever.

I januar 2002 ble det oppnevnt en parlamentarisk komité som fikk i oppgave å utrede en samordning av de ulike regelsettene i en felles diskrimineringslovgivning. 9 Mandatet inkluderer blant annet å vurdere om de ulike ombudene bør slås sammen og om det bør innføres vern mot diskriminering i form av manglende tilgjengelighet på andre samfunnsområder enn i arbeidslivet og innen høyere utdanning. Behovet for å innføre et slikt vern er påpekt i tidligere utredninger. 10 Komiteen var opprinnelig pålagt å ferdigstille sitt arbeid innen 1. desember 2004. Etter flere forlengelser og utvid­elser av mandatet er fristen nå 31. januar 2006. 11 Blant annet har komiteen fått ansvar for å utrede ytterligere et forslag om diskrimineringsvern koblet til tilgjengelighetskrav for elever med nedsatt funksjonsevne i skolen. 12

På tross av omfattende lovgivning påberopes vernet mot diskriminering på grunnlag av ”funk­tionshinder” sjelden i rettsapparatet. 13 Inntrykket er at allmennheten i liten grad kjenner til dette diskrimineringsvernet. En mulig forklaring kan være at mange saker løses før de når rettssystemet eller medias søkelys. En annen forklaring kan være at lovgivningen er relativt fersk. Det er derfor mulig at bevisstheten rundt diskrimineringsvernet vil endre seg over tid.

8.3.5 Annen relevant lovgivning

En sentral lov for funksjonshemmede er Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) . Loven sikrer individuell rett til en rekke ytelser, men bare for personer med visse alvorlige psykiske eller fysiske ”funktionshinder”. Individuelle rettigheter for mennesker med nedsatt funksjonsevne fremgår også av socialtjänst­lagen (2001:453), som har mange likhetstrekk med den norske sosialtjenesteloven. Reglene i LSS skiller seg imidlertid fra norsk rett.

I LSS § 1 defineres lovens personkrets slik:

”Denna lag innehåller bestämmelser om insatser för särskilt stöd och särskild service åt personer

1. med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd,

2. med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, eller

3. med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service.”

En person som faller innenfor ett av de tre alternative kategoriene, har rett til en rekke ytelser i den grad ”de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt”, jf. § 7.

Ytelsene det gis rett til, er blant annet personlig assistent, ledsagerservice, særlig botilbud og ”daglig verksamhet för personer i yrkesverksam ålder som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig”, jf. § 9.

Det er definert nærmere i § 9 a hvilke behov som skal utløse rett til personlig assistanse. Personlig assistanse gis den som på grunn av betydelig ”funktionshinder” trenger hjelp med personlig hygiene, måltider, av- og påkledning, kommunikasjon med andre eller annen hjelp som forutsetter inngående kunnskaper om vedkommende. Dette sammenfattes i bestemmelsen som ”grundläggande behov”.

Rettsnekting har vist seg å være et særlig problem ved praktiseringen av denne loven. I mange tilfeller yter kommunene ikke de tjenestene den enkelte har krav på, ved at de fattede vedtak ikke gjennomføres. Denne praksisen er mulig fordi manglende gjennomføring av vedtak ikke kan påklages. Ofte er avgjørelsene for vagt utformet til å kunne være gjenstand for tvangsfullbyrdelse. Rettsnektingen kan sees som et uttrykk for en kamp mellom lokale og sentrale myndigheter. Denne formen for rettsnekting skjer imidlertid nesten utelukkende i saker der mennesker med ”funktionshinder” er involvert.

Handikappombudsmannen har gjort regjeringen oppmerksom på rettsnektingen, og problemet er under utredning. 14

8.3.6 Handikappombudsmannen

Det er gitt en egen lov om Handikappombudsmannen. 15 Handikappombudsmannens oppgave er å overvåke spørsmål som berører ”funktionshindrade personers” rettigheter og interesser, jf. § 1. Denne oppgaven ivaretas gjennom informasjonsvirksomhet, utredninger og juridisk rådgivning. I tillegg er Handikappombudsmannen tilsynsmyndighet etter de tre lovene som inneholder forbud mot diskriminering på grunnlag av ”funktionshinder”. Diskriminering på grunnlag av ”funktionshinder” i arbeidslivet hører følgelig under Handikappombudsmannen. Det er opprettet separate ombud for kjønn, etnisitet og seksuell legning.

I utgangspunktet skal Handikappombudsmannen gjennom sitt arbeid tilstrebe at lovene etter­leves frivillig. 16 Ombudsmannen har ikke kompetanse til å avgjøre med bindende virkning om det foreligger brudd på regelverket, men har rett til å uttale seg om konkrete saker. Anbefalingene blir vanligvis etterlevd. I motsatt fall kan Handikappombudsmannen bringe saken til domstolene på vegne av den enkelte. 17

Dersom en arbeidsgiver ikke oppfyller sin plikt til å gi opplysninger etter Lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder, har Handikappombudsmannen kompetanse til å ilegge bot. Denne beslutningen kan påklages til Nämnden mot diskriminering, som også er klagenemnd for andre diskrimineringsgrunnlag. 18

8.4 Finland

8.4.1 Innledning

Finlands grunnlov verner mot diskriminering, blant annet på grunnlag av ”handikapp”. Grunnlovsvernets funksjon er hovedsakelig å være retningsgivende ved ny lovgivning, samt å være moment ved tolkningen av gjeldende regler.

På grunn av Finlands EU-rettslige forpliktelser er det nylig innført sivilrettslig diskrimineringsvern som omfatter ”funktionshinder”. Dette vernet er begrenset til arbeidslivets område. Siden loven er ny, er det for tidlig å si noe om hvordan dette vernet vil fungere i praksis. Det er ikke opprettet noe særskilt organ for håndhevingen av reglene, men Justitieombudsmannen, som tilsvarer den norske Sivilombudsmannen, ivaretar denne funksjonen til en viss grad.

Videre regnes det strafferettslige forbudet mot diskriminering i den finske straffeloven § 11:9 for å verne mot slik diskriminering , men denne bestemmelsen har liten praktisk betydning.

8.4.2 Grunnloven

Den finske grunnloven § 6 inneholder et alminnelig forbud mot diskriminering. Et tilsvarende diskrimineringsforbud var fra 1995 inntatt i grunn­lovens § 5. Den nåværende bestemmelsen trådte i kraft 1. mars 2000 som en del av en full grunnlovsreform. I forarbeidene fremheves det at vern mot diskriminering er en grunnleggende menneskerettighet som Finland er konvensjonsforpliktet til å beskytte. Bestemmelsen lyder:

”Alla är lika inför lagen.

Ingen får utan godtagbart skäl särbehandlas på grund av kön, ålder, ursprung, språk, religion, övertygelse, åsikt, hälsotillstånd eller handikapp eller av någon annan orsak som gäller hans eller hennes person.”

Første ledd slår fast hovedprinsippet om at alle er like for loven. Av dette følger kravet om lik behandling av like tilfeller. Likhetskravet suppleres med diskrimineringsforbudet i andre ledd. Forbudet innebærer at ingen uten saklig grunn skal forskjellsbehandles på grunn av forhold som gjelder hans eller hennes person, eksemplifisert ved en oppregning av diskrimineringsgrunnlag. Oppregningen er ikke uttømmende. Bestemmelsen er utformet slik fordi det ble ansett problematisk å forutse alle tenkelige situasjoner der det kan diskrimineres. Samtidig virker oppregningen informativ og er trolig med på å gjøre forbudet mer effektivt. 19

Formell likebehandling som resulterer i forskjellsbehandling uten legitim grunn (indirekte diskriminering) er omfattet av forbudet i § 6. Siden bestemmelsen er utformet som et forbud mot diskriminering uten saklig grunn, kan saklig begrunnet forskjellsbehandling være lovlig. Bestemmelsen er ikke til hinder for positiv særbehandling.

Grunnlovsfesting av vern mot diskriminering er antatt å ha en viktig holdningsskapende effekt. Grunnlovsbestemmelsens primære rettslige funksjon er å være retningslinje ved utformingen av ny lovgivning. Videre har diskrimineringsforbudet betydning som moment ved tolkningen av gjeldende lovgivning. Selv om regelen er av relativt ny dato, er det eksempler på at domstolene viser til § 6 ved tolkningen av andre regler. 20 Også Justitieombudsmannen, som tilsvarer den norske Sivil­ombudsmannen, har vist til § 6 i sin lovtolkning. 21 Det er grunn til å tro at betydningen av § 6 som tolkningsmoment vil øke etter hvert som kjennskap til bestemmelsen blir mer utbredt.

Også andre grunnlovsbestemmelser er av betydning for den rettslige stilling for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Bestemmelsen i § 22 om respekt for de grunnleggende friheter og rettigheter står sentralt som retningslinje for lovgivning og tolkning. Videre ligger det et betydelig spenningsfelt mellom retten til likhet i § 6 og det kommunale selvstyret, som er grunnlovsfestet i § 121. Det kommunale selvstyret innebærer at tilbudet til mennesker med nedsatt funksjonsevne som trenger tjenester i stor grad avhenger av hjemkommunens økonomi.

Spørsmålet om det kan utledes individuelle rettigheter direkte fra § 6 på ulovfestede områder, er kontroversielt. Ved Justitieministeriet og Justitieombudsmannens kansli stiller man seg tvilende til dette.

8.4.3 Strafferettslig vern mot diskriminering

I henhold til den finske straffeloven § 11:9, er det straffbart å diskriminere ved utøvelse av næringsvirksomhet, yrkesutøvelse, tjenesteutøvelse, betjening av allmennheten eller annen offentlig virksomhet. 22 Strafferammen er bot eller fengsel i inntil seks måneder. På tross av at ”funktionshinder” eller liknende begreper ikke er uttrykkelig nevnt, er diskriminering på slikt grunnlag omfattet av det strafferettslige vernet ettersom oppregningen av diskrimineringsgrunnlagene ikke er uttømmende. 23 Straffeloven inneholder i tillegg et eget forbud mot diskriminering i arbeidslivet, § 47:3.

Utvalget kjenner ingen eksempler på at be­stem­melsene er anvendt i forhold til mennesker med nedsatt funksjonsevne.

8.4.4 Sivilrettslig vern mot diskriminering

Med bakgrunn i EU-direktivene om likebehandling uavhengig av rase og etnisk opprinnelse (2000/43/EF) og om likebehandling i arbeidslivet (2000/78/EF), har Finland nylig innført diskrimineringsvern gjennom Lagen om likabehandling . Loven trådte i kraft 1. februar 2004.

Loven gir vern mot diskriminering på arbeidslivets område, blant annet på grunnlag av ”funk­tionshinder”. På samme måte som i grunnloven, er diskrimineringsgrunnlagene ikke uttømmende angitt. Dette skiller loven fra de norske likebehandlingreglene i arbeidsmiljøloven kapittel X A og X B, og tilsvarende svensk lov. Diskrimineringsforbudet i § 6 første ledd lyder:

”Ingen får diskrimineras på grund av ålder, etnisk eller nationellt ursprung, nationalitet, språk, religion, övertygelse, åsikt, hälsotillstånd, funktionshinder, sexuell läggning eller av någon annen orsak som gäller hans eller hennes person. Bestämmelser om förbud mot diskriminering på grund av kön finns i lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män (609/1986).”

I tråd med rammedirektivet forbyr loven både direkte og indirekte diskriminering, trakassering, instruks om diskriminering og represalier. Positiv særbehandling regnes ikke som diskriminering. Unntakene fra diskrimineringsforbudet er nærmere presisert.

Det er gitt en egen bestemmelse i § 5 som pålegger arbeidsgiver plikt til rimelig individuell tilrettelegging (”skäliga åtgärder”) overfor ”personer med funktionshinder”. Bestemmelsen presiserer at rimelighetsvurderingen skal omfatte kostnader ved tilretteleggingen, virksomhetens økonomiske stilling, samt muligheten til å få offentlig eller annen støtte til tilretteleggingen.

Loven pålegger offentlige myndigheter en aktivitetsplikt ved å kreve at myndighetene målrettet og systematisk fremmer likebehandling, jf. § 4.

I tillegg til det generelle vernet på arbeidslivets område, gir loven i § 2 et særskilt vern mot etnisk diskriminering i forhold til helse- og sosialtjenester, verneplikt, varer og tjenester, samt boligmarkedet. Det at vernet mot diskriminering på grunnlag av etnisitet har videre rekkevidde enn lovens øvrige grunnlag, er en følge av at loven implementerer minimumskravene i EU-direktivene.

Loven håndheves av arbeidervernmyndig­hetene for alle grunnlag unntatt etnisitet. Direktivenes regel om ”delt” bevisbyrde gjelder. Ved brudd på loven kan den diskriminerende part pålegges å betale oppreisning til den diskriminerte, opp til en beløpsgrense på € 15.000. Oppreisningsansvaret er begrenset til nærmere bestemte diskrimineringsgrunnlag. Etnisk diskriminering håndheves særskilt, av Minoritetsombudsmannen og Diskrimineringsnämnden.

Samtidig med vedtakelsen av loven ble det innført diskrimineringsforbud i arbetsavtalslagen § 2, sjömanslagen § 15 a, statstjänstemannalagen § 11 og lagen om kommunala tjänsteinnehavare § 12. Alle bestemmelsene viser til at regler om hva som menes med diskriminering, samt bevisbyrde­regler, følger av Lagen om likabehandling.

8.4.5 Annen relevant lovgivning

Finland har en egen lov om ”service och stöd på grund av handikapp”. 24 Lovens formål er å fremme ”de handikappedes” forutsetninger for lik deltakelse i samfunnet, samt å forebygge og avhjelpe vanskeligheter og hindre som ”handikappet” medfører. Kommunene er pålagt ansvaret for tjenestene, og kommunale vedtak kan bringes inn for forvaltningsdomstolene.

Loven gir individet rettskrav på ytelser, noe som er sjelden i den finske helse- og sosiallov­givningen. Blant rettighetene er rett til rehabilitering, transporttjeneste og servicebolig for sterkt ”handikappad”, jf § 8 og § 9. Inntrykket er at disse rettighetene sikres godt av rettsapparatet. Samtidig inneholder loven også såkalte ”svake” rettigheter, som er tjenester individet ikke har rettskrav på. Eksempel på en slik regel er retten til brukerstyrt personlig assistent. Svak kommuneøkonomi virker inn på hvordan slike ytelser kan oppnås i praksis, og det er store forskjeller kommunene imellom.

8.5 Irland

8.5.1 Innledning

Irland har et sivilrettslig diskrimineringsvern som dekker de fleste samfunnsområder og omfatter en rekke grunnlag, blant annet ”disability”. Vernet er gitt gjennom to lover, en som gjelder arbeidslivet, og en som gjelder øvrige samfunnsområder. Regelverket ble innført før EU-direktivene om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opp­rinnelse (2000(43/EF) og om likebehandling i ar­beids­livet (2000/78/EF), men er nylig endret for å sikre full overensstemmelse med direktivene. Diskrimineringsvernet er imidlertid ikke supplert med konkrete tilgjengelighetskrav.

Lovene håndheves av et særlig Equality Tribunal, som fatter bindende avgjørelser og kan ilegge erstatning.

8.5.2 Grunnloven

Den irske grunnloven inneholder ikke egne regler mot diskriminering, men anerkjenner i artikkel 40 at alle borgere er like for loven.

Retten til utdanning er grunnlovfestet i artikkel 42. Grunnlovsvernet har gitt opphav til rettighetsbasert lovgivning på utdanningsområdet. Dette står i kontrast til øvrige velferdsytelser, der lovgivningen ikke gir individuelle rettigheter. Nærmere regler om retten til utdanning er gitt i The Education Act, som blant annet gir rett til spesialundervisning. Det er nylig vedtatt en lov med ytterligere regler om opplæring for barn med særlige behov, som bygger på prinsippet om integrering (”inclusive education”). 25

8.5.3 Strafferettslig vern mot diskriminering

Diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne som sådan er ikke straffbart i Irland. Opp­sigelse som gjengjeldelse overfor en arbeidstaker som reiser spørsmål om diskriminering har skjedd, er straffbart, jf. Employment Equality Act section 98. Bestemmelsen er ikke anvendt i praksis.

Som i norsk rett kan det være et skjerpende element ved en ellers straffbar handling at den er utført overfor et menneske med funksjonsnedsettelse. Det er egne straffebud om truende og hatefulle ytringer knyttet til etnisitet og seksuell orientering, men ikke tilsvarende regler knyttet til nedsatt funksjonsevne. 26

8.5.4 Sivilrettslig vern mot diskriminering

Employment Equality Act fra 1998 og Equal Status Act fra 2000 gir et bredt sivilrettslig vern mot diskriminering. Irland har hatt lovgivning mot kjønnsdiskriminering på arbeidslivets område fra 1977, men det brede vernet som disse lovene gir, er re­lativt nytt. Som et ledd i implementeringen av EUs ikke-diskrimineringspakke er det nylig gjort enkelte mindre endringer i lovene. 27

Begge lovene er generelle idet de omfatter en rekke diskrimineringsgrunnlag, blant annet ”dis­ability”. 28 Forskjellen mellom lovene ligger i at de dekker ulike samfunnsområder, for øvrig er lovene nærmest parallelle. Employment Equality Act forbyr diskriminering innenfor arbeidslivet, mens Equal Status Act gir forbud mot diskriminering i forbindelse med varer og tjenester, både de som tilbys av det offentlige og av private.

”Disability” er vidt definert i begge lovenes section 2:

” disability means –

1. the total or partial absence of a person’s bodily or mental functions, including the absence of a part of a person’s body,

2. the presence in the body of organisms causing, or likely to cause, chronic disease or illness,

3. the malfunction, malformation or disfigurement of a part of a person’s body,

4. a condition or malfunction which results in a person’s learning differently from a person without the condition or malfunction, or

5. a condition, disease or illness which affects a person’s thought processes, perception of reality, emotions or judgement or which results in disturbed behaviour.”

Det er presisert at diskrimineringsforbudet ikke bare beskytter der det faktisk foreligger en ”disability”, men også ved tidligere, fremtidig eller antatt ”disability”, jf. ”which exists at present or previously existed but no longer exists or may exist in the future, or which is imputed to the person”. I Equal Status Act gjaldt denne presiseringen tidligere kun for ”disability”, men etter lovendringen er presiseringen gjort generell og omfatter alle diskrimineringsgrunnlag.

Definisjonen av diskrimineringsgrunnlaget er vid. Det er ingen eksempler fra rettspraksis på at en sak er avvist eller tapt fordi personen ikke ble ansett for å ha ”disability”. Praksis viser at blant annet alkoholisme 29 , depresjon 30 og anorexi/bulimi 31 er omfattet av diskrimineringsgrunnlaget.

Diskriminering er definert som når en person er behandlet dårligere (”treated less favourably”) enn hva en annen er blitt, eller hadde blitt, i en sammenliknbar situasjon, på bakgrunn av ett av de ulike diskrimineringsgrunnlagene, jf. section 6(1) og 3(1). Dette omfatter både dårligere behandling som er spesifikt knyttet til diskrimineringsgrunnlagene (direkte diskriminering), og tilsynelatende nøytral behandling som i resultat slår dårligere ut for en person på grunnlag av ”disability” eller andre grunnlag (indirekte diskriminering). Indirekte diskriminering er nærmere definert i de to lovene. I begrepet indirekte diskriminering ligger dessuten en begrensning: Det foreligger ikke diskriminering dersom forskjellsbehandlingen har et saklig formål, og er forholdsmessig og nødvendig, jf. ”the provision is objectively justified by a legitimate aim and the means of achieving that aim are appropriate and necessary”. 32 I tillegg inneholder begge lovene enkelte konkrete unntak fra forbudet. 33

Videre er diskriminering på grunnlag av forhold ved andre personer (”discrimination by association”) omfattet av diskrimineringsbegrepet. Slik avledet diskriminering foreligger når en person som kan forbindes med en annen person, blir behandlet dårligere på grunn av denne forbindelsen, og behandlingen hadde utgjort diskriminering i forhold til den andre personen. Forbindelsen kan være slektskap, eller bare det faktum at man opptrer sammen. Det anses følgelig som diskriminering dersom en mann med en sønn med ”disability” ikke får en jobb, fordi arbeidsgiver frykter at sønnens ”disability” vil medføre ekstra fravær.

Trakassering anses som diskriminering. Likeså regnes oppfordring til diskriminering for å være i strid med forbudet, uavhengig av om oppfordringen faktisk fører til diskriminering. Positiv særbehandling med formål å oppnå reell likhet, er tillatt og ikke i strid med diskrimineringsforbudet.

Lovene inneholder en særlig bestemmelse om rimelig individuell tilrettelegging. I Employment Equality Act section 16 (3) er dette formulert som en forpliktelse for arbeidsgiver. I Equal Status Act er manglende tilrettelegging omfattet av selve diskrimineringsbegrepet, jf. section 4. Denne ulikheten får ingen praktisk konsekvens. Begge reglene gir personen med ”disability” rett til å kreve individuell til­rettelegging, og utløser samme sanksjonsmulig­heter.

Kravet om tilrettelegging er i realiteten likt etter begge lover, selv om implementeringen av EUs rammedirektiv (2000/78/EF) har ført til ulik begrepsbruk. Employment Equality Act pålegger arbeidsgiver å foreta passende tiltak (”appropriate measures”) med mindre de utgjør en uforholdsmessig byrde (”disproportionate burden”) for arbeidsgiver. Etter Equal Status Act er nektelse av å gjøre rimelig tilrettelegging diskriminerende med mindre det medfører en urimelig kostnad (”a cost, other than a nominal cost”). Begrepet ”nominal cost” var tidligere også inntatt i Employment Equality Act. ”Nominal cost” er i rettspraksis tolket som et rimelighetskrav. At plikten er begrenset til det som er rimelig, følger allerede av begrepet ”reasonable”. Rettspraksis har også lagt til grunn at rimelighetsvurderingen er relativ, og må sees i forhold til arbeidsgivers eller tjenesteyters ressurser. Innføringen av direktivets terminologi med­fører derfor ingen realitetsendring.

Det foreligger en rekke avgjørelser som omhandler kravet om rimelig tilrettelegging. Rettspraksis har slått fast at offentlige støtteordninger skal tas med i vurderingen om en tilrettelegging er urimelig. Videre ligger det i kravet at muligheten for rimelig tilrettelegging må vurderes før det kan tas stilling til om en person med ”disability” oppfyller et krav, for eksempel om vedkommende er kvalifisert for en jobb. Vurderingen skal både omfatte klarlegging av de faktiske forhold, og vurdering av hvilken form for tilrettelegging som vil avhjelpe problemet. Personen må selv konsulteres i begge trinn i prosessen. 34

Saken Mr. O v. A Named Company gir et eksempel på hvilke tilrettelegginger som kan kreves. En arbeidstaker som led av depresjon og tvangstanker, vendte tilbake til jobb etter lang tids fravær. Arbeidsgiver ble ansett for å ha plikt til å legge til rette for en gradvis opptrapping av arbeidstiden i tilbakevenningsperioden, samt å gi arbeidstaker anledning til å uttrykke sitt ønske i forhold til arbeidsmengde. 35

Saken Mr. C v. Ianrod Eireann illustrerer be­grensningen i kravet. En mann som led av manisk depresjon søkte om jobb som vakt. Hans tilstand innebar at han trengte ledsager til enhver tid for å oppfylle stillingens krav i forhold til sikkerhet. Dette ble ansett for å være for upraktisk og kostbart, og lå derfor utenfor arbeidsgivers plikt til tilrettelegging.

Det som tradisjonelt kalles ”delt” bevisbyrde har vært praktisert i alle saker om diskriminering allerede før implementeringen av direktivene i EUs ikke-diskrimineringspakke. Opprinnelig kom en slik bevisregel til anvendelse ved kjønnsdiskriminering, men ved innføringen av Employment Equality Act og Equal Status Act ble samme regel lagt til grunn for alle grunnlag, selv uten uttryk­kelig lovbestemmelse. Nå er regelen om ”delt” bevisbyrde kodifisert i begge lovene.

Krenkelse av diskrimineringsforbudene utløser rett til erstatning. Den som har diskriminert kan også pålegges å utføre ulike tiltak (”take a specified course of action”). Lovgivningen fastsetter imidlertid visse tak for erstatningene. Etter Employment Equality Act er grensen 2 års lønn, eller € 12 700 dersom vedkommende ikke er ansatt. Grensen etter Equal Status Act er € 6 349.

8.5.5 Håndhevingen

En person som hevder å være diskriminert i strid med Employment Equality Act og Equal Status Act, kan innen en frist på seks måneder bringe saken inn for The Equality Tribunal. Tribunalet er et upartisk, såkalt ”kvasi-judisielt”, organ, men utgjør formelt sett ingen domstol. Tribunalet fatter sin avgjørelse på grunnlag av undersøkelser og uformelle høringer, uten at advokatbistand er nødvendig. Tribunalets avgjørelser fattes av en Equal­ity Officer, og kan ankes til henholdsvis Labour Court og alminnelige domstoler.

Tribunalets kompetanse til å ilegge erstatning er begrenset av lovenes maksimalsatser. Kompetansen til å gi pålegg om konkrete tiltak er derimot vid og fleksibel. I saken Barnes v. Adams Hair Stylist utgjorde det diskriminering at en frisør nektet å betjene en kunde i rullstol, samt ydmyket kunden ved å henvende seg til ledsageren i stedet for å snakke direkte til henne. Tribunalet tilkjente kunden € 1000 i erstatning, og påla frisørsalongen å gi de ansatte opplæring i hvordan service skal ytes i overensstemmelse med reglene om ikke-diskriminering.

Dersom partene er enige om det, tilbyr tribunalet en meklingsordning. Resultatet av meklingen er konfidensiell. Ordningen vurderes som hensiktsmessig, og fører ofte frem til forlik som begge parter ser seg fornøyd med.

Det er også etablert et særlig organ – The Equality Authority – med oppgave å fremme likhet, informere om og overvåke etterlevelsen av regelverket. Videre driver Equality Authority generell juridisk rådgivning, og betaler i enkelte tilfeller saksomkostningene i konkrete saker. Organet har også mulighet for å føre prinsipielle saker for Tribunalet på vegne av den diskriminerte.

8.6 Storbritannia

8.6.1 Innledning

Storbritannia har hatt lovgivning mot diskriminering på grunnlag av ”disability” siden 1995. Vernet gjelder generelt på de fleste samfunnsområder, men omfatter bare diskrimineringsgrunnlaget ”disability”. Loven forbyr diskriminering og stiller konkrete krav til tilrettelegging. Spesielt for Storbri­tannia er at det ble lagt opp til en gradvis utvidelse av vernet, slik at forpliktelsene på arbeidsgivere, tjen­este­ytere mv, er trådt i kraft suksessivt. 36

Det er opprettet en egen Commission, som blant annet tilbyr juridisk rådgivning og rettshjelp, men som ikke har avgjørelseskompetanse. Håndhevingen skjer i det alminnelige rettssystemet.

8.6.2 Diskrimineringsbeskyttelse av overordnet karakter

Storbritannia har ingen skreven grunnlov, og følgelig heller ikke et grunnlovsfestet diskrimineringsvern.

Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) er imidlertid inkorporert i britisk lov ved Human Rights Act. 37 Som beskrevet i kapittel 6.5.1, gir konvensjonens artikkel 14 vern mot diskriminering, blant annet på grunnlag av ”disability”. Human Rights Act bestemmer at offentlig virksomhet skal drives i overensstemmelse med konvensjonens rettigheter. Individer som mener de er utsatt for krenkelser, kan anlegge sak for domstolene. Videre etablerer loven en tolkningsregel tilsvarende det norske presumsjonsprinsippet, om at øvrig britisk lovgivning så langt det er mulig skal tolkes i overensstemmelse med konvensjonen. Endelig skal forholdet til konvensjonens rettig­heter vurderes i forbindelse med ethvert nytt lovforslag. På denne måten får konvensjonens rettig­heter, blant annet forbudet mot diskriminering, en sterkere gjennomslagskraft enn det som følger av alminnelig lovgivning.

8.6.3 Strafferettslig vern mot diskriminering

Som hovedregel er diskriminering av funksjonshemmede ikke straffbart i Storbritannia. Det er imidlertid knyttet straffesanksjoner til forskrifter om krav til tilgjengelige transportmidler, se nedenfor i kapittel 8.6.4.4. Straff kan også komme til anvendelse dersom taxisjåfører nekter førerhunder adgang til taxien, eller krever ekstra betalt for dette. Dessuten vil det virke straffskjerpende dersom andre straffbare handlinger er motivert av en funksjonsnedsettelse, såkalte ”hate crimes”.

8.6.4 Sivilrettslig vern mot diskriminering – Disability Discrimination Act

8.6.4.1 Innledning

Disability Discrimination Act (DDA) fra 1995 gir et generelt vern mot diskriminering på grunnlag av ”disability” i Storbritannia. DDA ble vedtatt etter at organisasjonene for mennesker med nedsatt funksjonsevne i lang tid hadde kjempet for et rettslig diskrimineringsvern. Loven fikk også støttet fra flere arbeidsgiverorganisasjoner som til sammen representerer et bredt spekter av arbeidsgivere.

Diskrimineringsvernet er innført trinnvis ved at forpliktelsene etter DDA gradvis er blitt utvidet. De siste utvidelsene trådte i kraft oktober 2004. Utvidelsene medførte blant annet oppheving av et midlertidig unntak for forpliktelser på arbeids­givere med færre enn 15 ansatte, og at plikten til rimelig fysisk tilrettelegging også omfatter tilbud av varer og tjenester. I tillegg har implementeringen av EUs rammedirektiv om likebehandling i arbeidslivet (2000/78/EF) ført til enkelte endringer i loven.

DDA er delt inn i åtte deler, og har en rekke tilføyninger. De sentrale diskrimineringsreglene er samlet i de første fire delene:

• Del I: Definisjon av ”disability”

• Del II: Arbeidsliv

• Del III: Varer og tjenester, inkludert bygninger)

• Del IV: Utdanning

I tillegg gir del V forskriftshjemmel for tilgjengelighetskrav for offentlige transportmidler. 38 Brudd på slike tilgjengelighetskrav kan utløse straffereaksjoner.

Fra oktober 2004 trådte det i kraft en alminnelig plikt for offentlig virksomhet til å fremme likhet for mennesker med ”disability”.

8.6.4.2 Del I: Definisjonen av ”disability”

DDA verner person med ”a disability” mot diskriminering på grunnlag av ”disability”. ”Disability” er definert slik i section 1:

”a physical or mental impairment which has a substantial and long-term adverse effect on his ability to carry out normal day-to-day activities”

For å falle inn under definisjonen må det foreligge en funksjonsnedsettelse (”impairment”), med en nærmere bestemt virkning. De ulike elementene i definisjonen er presisert i lovteksten.”Mental impairment” må dreie seg om en medisinsk anerkjent lidelse (”a clinically well-recognised illness”). Kravet om ”long-term effect” innebærer som hovedregel at virkningen har vart, eller sannsynligvis vil vare, i minst 12 måneder. Det er uttømmende regulert hva som skal regnes som ”normal day to day activities”. Her er blant annet bevegelighet, syn, tale, hørsel omfattet, men også forhold som kontinens og konsentrasjonsevne.

Kravet om at funksjonsnedsettelsen må gi nærmere bestemte virkninger på individets evner, er en følge av at definisjonen bygger på en medisinsk forståelse av ”disability”. Det er bred enighet blant interesseorganisasjoner, Disability Rights Commission og blant visse representanter for arbeidsgivere, om at dette er en svakhet ved DDA.

Rettspraksis viser at et en rekke søksmål ikke fører frem fordi definisjonens krav ikke er oppfylt. Følgen av at definisjonen er basert på en medisinsk modell, er at ikke alle former for nedsatt funksjonsevne omfattes av diskrimineringsvernet i DDA. Det er særlig ”usynlige” funksjonsnedsettelser, som psykiske lidelser og progressive eller asymptomatiske tilstander, som faller utenfor definisjonen. Ved siste lovendring ble det klargjort at HIV, multippel sklerose og kreft skal anses dekket av definisjonen.

8.6.4.3 Del II: Arbeidsliv

Del II om arbeidsliv gjelder fra rekrutteringsfasen til arbeidsforholdets opphør. Ved utvidelsen i oktober 2004 ble unntaket for arbeidsgivere med færre enn 15 ansatte opphevet, slik at loven nå omfatter alle arbeidsgivere.

Diskriminering foreligger dersom en person med ”disability” behandles dårligere (”less favourably”) enn andre, av grunner som kan knyttes til vedkommendes ”disability”. DDA gir med dette vern både mot direkte og indirekte diskriminering. Videre vil det være diskriminerende å unnlate å gjøre rimelig individuell tilrettelegging (”reason­able adjustments”). Rimelighetsvurderingen skal blant annet ta hensyn til kostnader og virksom­hetens økonomiske stilling.

Det foreligger likevel ikke diskriminering dersom grunnen til forskjellsbehandlingen eller manglende tilrettelegging er betydningsfull og vesentlig (”material” og ”substantial”).

Selv om begrensningen etter ordlyden fremstår som snever, er den blitt forstått relativt vidt i rettspraksis. Dette skyldes for det første at vesentlighetskravet også inngår i definisjonen av ”disability”, der begrepet kun betyr ikke uvesentlig (”something more than minor or trivial”). Når vesentlighetskravet tillegges samme betydning ved forståelsen av tilretteleggingskravets begrensning, snevres diskrimineringsbegrepet tilsvarende inn. Rettspraksis har dessuten vist tilbakeholdenhet med å overprøve arbeidsgivers subjektive vurdering av situasjonen. Domstolene vil derfor i utgangspunktet ikke ta stilling til om arbeidsgivers vurdering bygget på objektivt sett riktig informasjon. Dette ble slått fast i saken Jones v. Post Office, som gjaldt en postsjåfør med diabetes. 39 Retten fant at arbeidsgivers vurdering ikke kunne overprøves, så fremt den var riktig gjennomført, basert på medisinsk råd og ikke var irrasjonell. Med dette nøyer retten seg med å legge til grunn noe som kan minne om en god tro-standard.

Som et ledd i implementeringen av EUs rammedirektiv (2000/78/EF), er denne regelen endret slik at begrensningen ikke kan gjøres gjeldende ved direkte diskriminering eller mangel på tilrettelegging, men kun i forhold til indirekte diskriminering. Det er også innført en regel om såkalt ”delt” bevisbyrde ved diskriminering i arbeidslivet. Det gjenstår å se hvordan endringene påvirker utviklingen i rettspraksis.

DDA del II håndheves av Employment Tribunal, som er et domstolsliknede organ med kompetanse på arbeidsrettens område, utpekt etter forslag fra arbeidslivets parter. Tribunalet er følgelig ikke opprettet særskilt for å behandle saker om diskriminering. Dersom tribunalet finner at det har skjedd diskriminering, kan det avgi erklæring om at diskriminering har funnet sted. I tillegg kan erstatning tilkjennes. Tribunalet har imidlertid ikke kompetanse til å gi pålegg. Avgjørelsene fra tribunalet har begrenset betydning ut over det enkelte saksforhold, fordi de ikke har presedensvirkning etter britisk rettskildelære.

De fleste sakene om diskriminering etter DDA som bringes inn for rettsapparatet, er knyttet til arbeidslivet. Dette kan skyldes at et ansettelsesforhold ofte er en nær relasjon av stor betydning i den enkeltes liv. Det vil derfor kunne oppleves som spesielt viktig å behandles rettmessig på dette området.

8.6.4.4 Del III: Varer og tjenester

Reglene i del III om varer og tjenester bygger på samme diskrimineringsbegrep som del II. Plikten til rimelig tilrettelegging i section 21 er imidlertid annerledes utformet.

For tilbydere av varer og tjenester gjelder en plikt til generell tilrettelegging, i motsetning til arbeidsgiveres plikt til individuell tilrettelegging Dette innebærer for det første at plikten er såkalt ”anticipatory”, dvs. at den ikke er avhengig av at en konkret person ønsker å benytte seg av tjenesten. For det andre skal selve tilretteleggingen være generell, dvs. rettet mot ”disabled persons” i sin alminnelighet. Brudd på plikten får betydning ved at det regnes som diskriminering i forhold til en konkret person. Manglende tilrette­legging kan følgelig ikke forfølges med mindre det går ut over en ”disabled person”, jf. section 21 (10).

Kravet til rimelig tilrettelegging omfatter fra 2002 tilrettelegging av prosedyrer, regler og praksis, som for eksempel et hundeforbud. Et slikt forbud vil måtte justeres slik at førerhunder likevel har adgang. 40 Fra 2003 ble kravet utvidet til å gi plikt til å skaffe hjelpemidler eller benytte seg av alternative måter å yte tjenesten på. I oktober 2004 trådte den siste utvidelsen i kraft. Plikten gjelder nå også rimelig tilrettelegging av de fysiske omgivelsene.

Reglene i del III håndheves av de alminnelige domstoler. Dersom det foreligger diskriminering, kan domstolen ilegge erstatning eller gi pålegg om tiltak.

Rettsapparatet behandler kun et fåtall av saker om diskriminering etter disse reglene, sammenliknet med antall saker som gjelder arbeidslivet. De fleste av de sakene som er behandlet dreier seg om hundeforbud, som må endres slik at førerhunder får adgang. Når ikke flere søksmål anlegges, kan dette forklares med at diskriminering i tilknytning til varer og tjenester ofte er enkeltepisoder. Fordelen ved å kunne få erstatning for en diskriminerende enkelthendelse oppleves muligens ikke som tilstrekkelig begrunnelse, for å sette i gang en langvarig og kostbar domstolsprosess. Den siste utvidelsen av plikten til rimelig tilrettelegging, til også å omfatte tilrettelegging av det fysiske miljø, vil kunne forandre dette bildet. En dom for at for eksempel nærbutikken skal bli tilgjengelig gir en mer langsiktig effekt som kanskje kan utløse større vilje til å reise søksmål.

8.6.4.5 Del IV: Utdanning

Fra 2001 har DDA forbudt diskriminering i skoler og høyere utdanningsinstitusjoner. Forbudet kommer til anvendelse fra en ”disabled” elev eller student er tatt opp ved lærestedet, og dekker både selve opplæringen og andre tjenester eller tilbud.

Diskriminering er definert på samme måte som i del II og III, som dårligere behandling av en person med ”disability” av grunner som kan knyttes til vedkommendes ”disability”, eller unnlatelse av å gjøre rimelig tilrettelegging. Det er gjort tilsvarende begrensning som i del II, for tilfeller der grunnen til forskjellsbehandlingen er betydningsfull og vesentlig.

Imidlertid utløses plikten til rimelig tilrettelegging kun der en ”disabled” elev eller student er vesentligere dårligere stilt (”substantial disadvantage”). Dette må anses som en innskrenkning i forhold til del II og III. Videre gjelder plikten bare for prosedyrer, regler og praksis. Institusjonene er verken forpliktet til å tilrettelegge ved å skaffe hjelpemidler og alternative måter å yte tjenesten (opplæringen) på, eller ved å tilpasse det fysiske miljø.

Diskriminering i skolen av barn under 16 år håndheves av Special Educational Needs and Disability Tribunal. Som det fremgår av tittelen, håndhever tribunalet også retten til spesialundervisning etter annen lovgivning. Tribunalet har kompetanse til å slå fast at det foreligger diskriminering og anbefale tiltak, men kan ikke tilkjenne erstatning. Saker som gjelder videregående og høyere utdanning, håndheves av de alminnelige domstoler på samme måte som saker etter del III.

8.6.5 Disability Rights Commission

Disability Rights Commission (DRC) er et særlig håndhevingsorgan opprettet i tilknytning til DDA. Organet har 150 ansatte fordelt på flere kontorer i ulike deler av Storbritannia. DRC driver informasjons- og pådriverarbeid, i tillegg til å tilby rådgivning og mekling i konkrete saker. DRC har ikke vedtakskompetanse, men kan bringe saker inn for retten på vegne av en person som mener seg diskriminert. Mangelen på vedtakskompetanse anses ikke som en svakhet av DRC selv. DRCs egen holdning er at dagens system er mest hensiktsmessig fordi det muliggjør en fri pådriverrolle der man kan fokusere på prinsipielle spørsmål.

DRC utformer Codes of Practice, som gir retningslinjer for hvordan DDA skal forstås. Codes of Practice er et instrument som anvendes på en rekke områder i Storbritannia. Retningslinjene blir formelt gjeldende når de er godtatt av parlamentet, og har status som ikke-bindende rettslige normer.

Det er fremmet et forslag til en lov som innebærer at DRC, sammen med tilsvarende kommisjoner for diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet, skal inngå i en felles Commission for Equality and Human Rights, som vil dekke alle grunnlag som er beskyttet av diskrimineringslovgivning. 41 DRC er negativ til en slik sammenslåing. Synspunktet er at diskriminering på grunnlag av ”dis­ability” reiser en rekke særlige problemstillinger, som det krever særlig kompetanse å arbeide med, og at dette best gjøres i et særskilt organ.

8.7 USA

8.7.1 Innledning

USA har en omfattende sivilrettslig lovgivning mot diskriminering på grunnlag av ”disability”. Den sentrale loven er Americans with Disabilities Act (ADA) som verner spesielt mot denne formen for diskriminering på en rekke samfunnsområder. Spesielt for USA er at lovgivningen i stor grad pålegger offentlig og privat virksomhet konkrete plikter i forhold til tilgjengelighet. I tråd med amerikansk rettstradisjon håndheves reglene primært ved saksanlegg fra enkeltpersoner. I tillegg blir visse prinsipielle saker brakt til domstolene av kompetent offentlig myndighet. Offentlige myndigheter har en aktiv rolle i forhold til utviklingen av tilgjengelighetsstandarder.

Etter at lovgivningen har virket i 14 år, er både sterke og svake sider avdekket. Loven har bidratt til et mer tilgjengelig samfunn og bevisstgjøring om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Samtidig har rettspraksis vist at loven ikke lykkes med å gi alle mennesker med nedsatt funksjonsevne vern mot diskriminering i arbeid­slivet, og loven har i liten grad bidratt til å få flere av disse i arbeid.

Den fremtidige virkningen av diskrimineringslovgivningen vil blant annet avhenge av utviklingen i synet på forholdet mellom føderal lovgivningskompetanse og delstatenes suverenitet.

8.7.2 Grunnloven

USA er en føderasjon av stater med stor grad av selvstyre. Føderale myndigheters lovgivende kompetanse er derfor begrenset. Den amerikanske grunnloven bestemmer hvilke områder som kan reguleres av føderale lover, og setter opp visse generelle rammer for statlig lovgivning. I tillegg inneholder grunnloven en ”Bill of Rights”, som er en opplisting av individuelle rettigheter og friheter. Etter vedtakelsen i 1788 har grunnloven fått flere tilføyelser, såkalte ”amendments”.

En sentral del av føderale myndigheters kompetanse er Kongressens kompetanse til å illegge skatter og avgifter og til å regulere handel mellom statene, jf. artikkel 1, section 8. Kongressen har også kompetanse til å gi lover som er nødvendige for å kunne iverksette slike tiltak.

Rettsutviklingen har medført at også andre deler av grunnloven anses for å hjemle føderal lovgivningskompetanse. I det 14. amendment heter det blant annet:

”No State shall (…...) deny to any person within its jurisdiction the equal protection of the laws.

The Congress shall have the power to enforce, by appropriate legislation, the provisions of this Article.”

Det 14. amendment anses for å gi føderal kompetanse til å gi lover som forbyr diskriminering.

8.7.3 Strafferettslig vern mot diskriminering

Straffelovgivning vedtas på delstatsnivå. I mange stater gjelder et særlig vern mot straffbare handlinger motivert i fordommer mot visse grupper (”hate crimes”). Vernet omfatter imidlertid ikke alltid ”disability”. Utvalget kjenner ingen eksempler på at diskriminering i seg selv er straffbart.

I USA vil erstatningsretten til en viss grad ivareta ønsket om å ”straffe” den som diskriminerer, ettersom det i noen tilfeller er adgang til å idømme såkalt straffende erstatning (”punitive damages”). Strafferettslig lovgivning antas derfor for å ha liten betydning for diskrimineringsvernet.

8.7.4 Sivilrettslig vern mot diskriminering - Americans with Disabilities Act

8.7.4.1 Innledning

Americans with Disabilities Act (ADA) ble vedtatt i 1990 og har til formål å eliminere diskriminering av ”individuals with disabilities”, jf. section 2 b.

Med sitt brede nedslagsfelt er ADA den loven som har størst betydning for diskrimineringsvernet. Det finnes imidlertid også andre lovbestemmelser som forbyr diskriminering på grunnlag av ”disability” eller på annen måte bidrar til likestilling og tilgjengelighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

ADA er delt i fem deler, eller ”titles”. De tre første delene retter seg mot ulike sektorer:

• Title I: Arbeidsliv

• Title II: Offentlige tjenester og kollektivtransport

• Title III: Private tilbud og tjenester rettet mot allmennheten

I tillegg inneholder title IV endringsregler til lovgivning om telekommunikasjon. Reglene pålegger telefonselskaper å formidle telefoni til hørselshemmede og mennesker med talevansker, uten at disse skal betale høyere pris. Title V inneholder diverse bestemmelser om ADAs forhold til annen lovgivning og til grunnloven.

Statene er bundet av ADA, men har anledning til å vedta statlig lovgivning som stiller strengere krav. California og Massachusetts har valgt å gjøre dette, men de fleste statene nøyer seg med ADAs regulering. ADA kan derfor sees som en føderal ”minstestandard” for diskrimineringsvern og tilgjengelighet.

Rettspraksis har avdekket svakheter ved lovgivningen. Enkelte miljøer arbeider med forslag til endringslov med formål å ”gjenopprette” ADA, slik at loven kan fungere mer i tråd med det som opprinnelig var tenkt, en ADA Restoration Act. Det nåværende politiske klimaet taler mot at en slik lov vil bli vedtatt.

8.7.4.2 Title I: Arbeidsliv

Title I forbyr offentlige og private arbeidsgivere med mer enn 15 ansatte å diskriminere ”a qualified individual with a disability because of the disability” ved jobbsøking, ansettelse, forfremmelse, oppsigelse, og andre betingelser knyttet til ansettelsesforholdet. Forbudet er rettet inn mot det diskriminerende resultat, ikke mot hensikt.

Det slås fast at unnlatelse av rimelig individuell tilrettelegging (”reasonable accommodations”) utgjør diskriminering med mindre tilretteleggingen medfører urimelig byrde (”undue hardship”). Plikten til individuell tilrettelegging gjelder både overfor arbeidssøkere og overfor ansatte.

Title I håndheves av Equal Employment Opportunities Commission (EEOC). En person som påstår diskriminering i strid med title I, må klage til EEOC innen visse frister. Vedkommende kan ikke anlegge sak ved de alminnelige domstoler, med mindre EEOC har gitt tillatelse til dette. 42

Brudd på reglene i title I gir grunnlag for erstatning for økonomisk tap, samt straffende erstatning (”punitive damages”) opp til et visst nivå.

Rettspraksis viser at title I ikke alltid fungerer som forutsatt. I det store flertallet av saker vinner saksøker ikke frem med diskrimineringssøksmål. 43 Trolig skyldes dette i hovedsak avgrensningen av den beskyttede personkrets, og mer presist definisjonen av ”disability” i section 3 (2): 44

”The term ”disability” means, with respect to an individual

1. a physical or mental impairment that substantially limits one or more of the major life activities of such individual;

2. a record of such impairment; or

3. being regarded as having such an impairment.”

Definisjonen innebærer at en person som mener seg diskriminert, først må bevise at vedkommende har en funksjonsnedsettelse som medfører vesentlige begrensninger i forhold til visse sentrale aktiviteter. Dersom funksjonsnedsettelsen ikke er av slik kvalifisert karakter, kommer diskrimineringsforbudet ikke til anvendelse. Mange saker avvises fordi en persons nedsatte funksjonsevne ikke tilfredsstiller kravene til ”disability”. Der en person lykkes i å bevise at funksjonsnedsettelsen er tilstrekkelig begrensende, er det åpenbart vanskelig deretter å vinne frem med påstanden om at man var like godt kvalifisert til å gjøre jobben som søkere uten vesentlige aktivitetsbegrensninger. Med andre ord ligger det en stor fare for selvmotsigelse (såkalt ”catch-22”) i at bare ”qualified individual with a disability” er beskyttet mot diskriminering på grunnlag av ”disability”.

Lovens definisjon omfatter også ”being regard­ed as having such an impairment”, men dette er tolket svært snevert i Supreme Court (amerikansk høyesterett). Arbeidsgiver må anta at en person er ute av stand til å utføre en rekke jobber, ikke bare det aktuelle arbeidet. Så lenge arbeidsgiver ikke har tatt stilling til om vedkommende kan utføre andre jobber, anses vilkåret ikke oppfylt.

Den restriktive tolkningen av de ulike elementene i begrepet ”disability” fører til at mange som naturlig vil oppfattes som å ha nedsatt funksjonsevne, ikke er beskyttet mot diskriminering. Poenget kan illustreres med et eksempel fra rettspraksis: Lungekapasitet som var nedsatt med 50 prosent var ikke tilstrekkelig til å fylle vesentlighetskravet i forhold til den sentrale aktiviteten pusting. På tross av den nedsatte funksjonsevnen, var det derfor ikke adgang til å anlegge sak etter ADA title I. 45

Supreme Court har videre slått fast at det skal tas hensyn til medisinsk behandling eller andre kompenserende tiltak (”mitigating or corrective measures”) når det vurderes om den nedsatte funksjonsevnen er tilstrekkelig begrensende. 46 Konsekvensen er at nedsatt funksjonsevne som i stor grad kontrolleres ved behandling, ikke utløser beskyttelse mot diskriminering. Dette gjelder typisk en del psykiske lidelser, epilepsi og diabetes. 47 I Murphy-saken ble en mann sagt opp fordi arbeidsgiver mente hans høye blodtrykk hindret han i å gjøre jobben. Retten fant at siden mannen gikk på medisiner som gjorde blodtrykket tilnærmet normalt, hadde han ikke ”disability”, og var følgelig ikke beskyttet av title I. 48 Rettspraksis har imidlertid akseptert at dersom behandlingen ikke hindrer alvorlige, løpende symptomer eller gir bivirkninger, kan diskrimineringsbeskyttelsen likevel utløses.

Som et ledd i vurderingen av om en person er kvalifisert for en jobb, kan det etter section 103 (b) legges vekt på om vedkommende er en trussel mot andre ansattes helse og sikkerhet. Ved praktiseringen av ADA har rettspraksis tillatt at arbeidsgiver også legger vekt på om arbeidet vil medføre risiko for vedkommende selv. ADAs fortale omtaler overbeskyttelse (”overprotective rules and policies”) som en del av diskrimineringen. Likevel gir rettspraksis grunnlag for at den enkeltes vurdering av risiko må vike for arbeidsgivers. I Chevron v. Echazabal ble en arbeidssøkende med asymptomatisk hepatitt C avvist, fordi arbeidsgiver mente jobben kunne medføre at tilstanden forverret seg. Arbeidsgiver fikk medhold i at avvisningen var rettmessig. Et paradoks i saken var at Echazabal allerede hadde arbeidet som innleiet arbeidskraft hos Chevron i 20 år, uten forverring av tilstanden.

Den beskrevne utvikling i rettspraksis innebærer at title I bare i begrenset utstrekning beskytter mot diskriminering i arbeidslivet. 49 Reglene har vist seg å ha minst effekt for arbeidssøkende med nedsatt funksjonsevne, som ønsker å komme inn i arbeidslivet.

8.7.4.3 Title II: Offentlige tjenester og kollektiv­transport

Title II forbyr offentlige virksomheter på statlig og lokalt plan å diskriminere og utestenge ”qualified individual with a disability” på grunnlag av vedkommendes ”disability”.

Title II utfylles av flere lover som er rettet mot føderale myndigheter. Section 501 i Rehabilitation Act fra 1973 forbyr diskriminering fra føderale arbeidsgivere, og pålegger plikt til å gjøre rimelig tilrettelegging av arbeidssituasjonen, jf. section 501. Loven forbyr også i section 504 diskriminering og utestengelse i relasjon til føderale tilbud og tjenester, noe som innebærer krav om tilgjengelighet. Ikke bare føderale myndigheter er omfattet, men også statlige og lokale myndigheter, samt private virksomheter som mottar føderal støtte. Section 508 ble endret i 1998 og bestemmer nå at all kommunikasjonsteknologi som utvikles, anskaffes eller brukes av føderale myndigheter skal være tilgjengelig. Ettersom produsenter vil ønske å tilpasse seg krav fra viktige kunder, har reguleringen av føderale myndigheter fått stor innvirkning på det generelle tilbudet av tilgjengelig komunikasjonteknologi. 50

Title II suppleres også av Architectural Barriers Act (ABA) fra 1968. Loven stiller krav til tilgjengelighet i føderale bygninger, bygninger leid av føderale myndigheter, og bygg som er reist eller bygget om ved hjelp av føderale midler. Til sammen gir Rehabilitation Act, ABA og ADA title II vern mot diskriminering og krav om tilgjengelighet i forhold til offentlige myndigheter på alle nivåer.

Diskrimineringsforbudet i ADA skal sikre lik tilgang til alle offentlige tjenester og ordninger, for ”qualified individual with a disability”, jf. section 202. Hva som skal til for å være ”qualified” vil avhenge av hvilket offentlig tilbud det gjelder. Det er i realiteten ingen krav til hvem som kan benytte seg av en offentlige park, mens det gjerne er vilkår knyttet til økonomiske støtteordninger. Poenget er at en person er ”qualified” dersom vedkommende, med eller uten rimelig tilrettelegging, oppfyller betingelsene for å kunne benytte seg av offentlige tilbud. Det er presisert i section 201 (2) at rimelig tilrettelegging kan være å fjerne hindre for tilgjengelighet, både i bygninger, kommunikasjon og transport. Reglene innebærer at myndighetene er pliktige å gjøre enhver forandring som sikrer ”qualified individual with a disability” tilgang til det offentlige tilbudet, med unntak av forandringer som fører til fundamental endring av tilbudets natur eller medfører urimelig byrde.

Videre stilles uttrykkelige krav til tilgjengelighet i nye bygg, og ombygging utløser også tilgjengelighetskrav. Offentlige virksomheter kan velge om de vil følge føderale tilgjengelighetsstandarder, eller standarder som er fastsatt etter title III, ADA Accessibility Guidelines (ADAAG). Eksisterende bygninger trenger imidlertid ikke nødvendigvis forandres, dersom vedkommende på annen måte sikres tilgang til de tjenestene som tilbys i bygningen. 51

Kravene til offentlig transport er særlig regulert, med lengre frister for enkelte sider av implementeringen. Kravene til tilgjengelighet varierer, avhengig av form for transport og om det dreier seg om nye eller brukte transportmidler. Lovens ordning er at det anses som diskriminering dersom tilgjengelighetskravene ikke er oppfylt.

Håndhevingen av title II er delt mellom flere føderale organer. Department of Justice har hovedansvaret for oppfølgningen av reglene.

Brudd på title II gir rett til erstatning, se imidlertid kapittel Særlig om forholdet mellom ADA og delstatenes suverenitet. Lenge antok man at det også var grunnlag for straffende erstatning (”punitive damages”), men Supreme Court har tatt avstand fra det.

Den alminnelige oppfatningen synes å være at title II fungerer etter formålet, og gjennomføres tilfredsstillende av myndighetene. 52 En sak etter title II som har hatt stor samfunnsendrende effekt er Olmstead v. L.C. fra 1999. 53 Her slo Supreme Court fast at institusjonalisering i seg selv kan utgjøre diskriminering i strid med title II. Dommen har spilt en viktig rolle for økt integrering av mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Statene kjøper i økende grad helsetjenester og institusjonsplasser fra private aktører. Et uavklart spørsmål er om slike tjenester eller institusjoner regnes som offentlige og faller inn under title II, eller om de regnes som private og dekkes av reglene i title III. Spørsmålet har betydning fordi title II stiller strengere krav og utløser flere sanksjoner enn title III.

Et annet spørsmål som ikke er endelig avklart, er om offentlige ansettelser er omfattet av title II, i tillegg til title I. Dette har betydning fordi man etter title II har anledning til å anlegge sak direkte for domstolene, uten å måtte gå om EEOC, eller overholde EEOCs særlige frister. Holdningen i Department of Justice er at offentlige ansatte og søkere til offentlige stillinger, kan anlegge sak etter title II, og stille tilsvarende krav som etter title I.

8.7.4.4 Title III: Private tilbud og tjenester rettet mot allmennheten

Title III forbyr diskriminering på grunnlag av ”disability” i relasjon til varer, tjenester og andre tilbud som er rettet mot allmennheten.

Title III beskytter ”individual with a disability” uten å kreve at vedkommende er ”qualified”. Samtidig er det presisert at diskriminering av en person, på grunnlag av ”disability” hos en annen som vedkommende har en relasjon eller forbindelse med, er forbudt, jf. section 302 b, (E). Med dette må title III anses for å gi et bredere vern enn loven for øvrig.

Unnlatelse av å gjøre arkitektur og kommunikasjon tilgjengelig, dersom dette er lett oppnåelig (”readily achievable”), utgjør diskriminering i strid med title III. Dersom endringen ikke er lett opp­nåelig, gjelder det en subsidiær plikt til å gjøre det mulig for personer med ”disability” å benytte seg av tilbudet ved hjelp av alternative metoder, dersom dette er lett oppnåelig.

Videre er det diskriminerende å unnlate å gjøre rimelige forandringer i praksis og prosedyrer som er nødvendige for at personer med ”disability” skal kunne benytte seg av tilbudet, med mindre slike forandringer vil medføre at tilbudets natur blir fundamentalt endret. Etter samme mønster vil det være diskriminering å unnlate å tilby nødvendige hjelpemidler, med mindre det medfører en fundamental endring av tilbudets natur.

Loven stiller i egne bestemmelser krav til tilgjengelighet i nye bygninger og ved ombygginger. På bakgrunn av reglene er det utformet generelle tilgjengelighetsstandarder, ADA Accessibility Guidelines (ADAAG). Også næringsbygg og -anlegg som ikke er åpne for allmennheten som sådan (”commercial facilities”) er omfattet av disse kravene.

Ulike typer transportmidler som tilbys allmennheten på regelmessig og løpende basis, er omfattet av kravene i title III. Dette gjelder for eksempel buss og tog, mens fly er unntatt. Videre har både Department of Transport og Department of Justice slått fast at også cruisebåter er omfattet av title III. 54 Et annet spørsmål er kravene etter title III gjelder for cruisebåter med utløp fra amerikanske havner, men som seiler under utenlandsk flagg. Supreme Court vil ta stilling til dette spørsmålet i løpet av kort tid i saken Spector v. Norwegian Cruise Line Ltd. 55

Title III håndheves av Department of Justice, som vedtar ADAAG på bakgrunn av retningslinjer fra Access Board. 56 Department of Justice kan pålegge ombygginger mv. for å sikre overholdelse av kravene.

Brudd på title III gir ikke den enkelte rett til erstatning.

8.7.4.5 Særlig om forholdet mellom ADA og delstatenes suverenitet

I senere år har det vært en konservativ trend i Supreme Courts syn på forholdet mellom føderal lovgivningskompetanse og delstatenes suveren­itet, som får konsekvenser for ADA.

ADAs bindende virkning i forhold til delstatene er hjemlet i Kongressens kompetanse etter det 14. amendment, se kapittel 8.7.2. I motsetning til denne bestemmelsen står delstatenes suverenitet i det 11. amendment. Individers adgang til å saksøke delstatene for erstatning for brudd på føderal lovgivning er derved begrenset. Supreme Court har presisert at det 14. amendment kun gir grunnlag for lovgivning som åpner for å kreve erstatning fra delstater der det er bevist et mønster av diskriminering i strid med grunnloven på det aktuelle området. Dette kravet var ikke oppfylt innenfor statlige ansettelser da Supreme Court, i saken Board of Trustees of the University of Alamaba v. Garrett, slo fast at Kongressen gikk ut over sin myndighet ved vedtakelsen av ADA title I. Individer kan derfor ikke saksøke delstater for erstatning etter brudd på reglene i ADA title I 57 .

Supreme Court har i en avgjørelse 17. mai 2004 tatt stilling til tilsvarende spørsmål knyttet til title II, i saken Tennessee v. Lane. 58 Saken gjaldt en rullestolbruker som skulle møte til rettssak i en utilgjengelig rettsbygning. Etter å ha krøpet opp trappene til rettsbygning den første dagen, nektet Lane å gjøre det samme den påfølgende dagen, og ble fengslet for forakt mot retten. Hans søksmål med krav om erstatning fra staten Tennessee dreier seg i realiteten om det grunnleggende spørsmålet om forholdet mellom det 11. og 14. amendment. Før behandlingen i Supreme Court er saken forent med fem liknende tilfeller som alle gjelder krav om erstatning på grunn av utilgjengelige rettsbygninger i Tennessee. Supreme Court fant, under dissens 5-4, at det 11. amendment ikke hindret sakens fremme. Retten begrenset imidlertid avgjørelsens rekkevidde ved sterk vektlegging av at saken gjaldt den grunnleggende retten til adgang til domstolene. Det er dermed ikke gitt at utfallet blir det samme i andre typer saker etter title II.

Viktigheten av å kunne kreve erstatning må sees i sammenheng med hvordan ADA håndheves. Overholdelse av ADA blir primært kontrollert ved private søksmål. Mulighet til erstatning vil være det sentrale incitamentet som får privatpersoner til å saksøke, og som får advokater til å påta seg saken. Dersom muligheten til å kreve erstatning av delstaten ved visse brudd på title II blir avskåret, vil ADA trolig miste mye av sin gjennomslagskraft overfor delstatsmyndigheter.

8.7.4.6 Nærmere om håndhevingsorganene

Som nevnt er ansvaret for håndheving av ADA delt mellom ulike føderale organer. Her presenteres de mest sentrale organene, og deres oppgaver i forhold til håndhevingen.

Department of Justice kan sies å ha et overordnet ansvar for håndhevingen av ADA. Dette organet behandler individuelle klager etter title II og III, og har anledning til å bringe prinsipielle saker til domstolene. Som nevnt ligger kompetansen til å vedta standarder for tilgjengelighet (ADAAG) også til dette organet. Videre har Department of Justice ansvaret for å kontrollere delstaters og lokale myndigheters ansettelsespraksis.

Equal Employment Opportunities Commission (EEOC) har håndhevingsansvar for title I. EEOC er et uavhengig føderalt organ, og undersøker saker om diskriminering på grunnlag av klage eller på eget initiativ. I første omgang mekler EEOC mellom partene for å forsøke å få en løsning. Der dette ikke lykkes, og EEOC finner at det foreligger diskriminering, avgir EEOC en skriftlig uttalelse som samtidig fungerer som en tillatelse for klageren til å benytte seg av domstolene. I prinsipielle saker, eller ved tilfelle av systematisk diskriminering, kan EEOC selv anlegge sak. En fellende dom vil både kunne innebære krav om tiltak og erstatning til den diskriminerte.

Access Board er et uavhengig ekspertorgan på tilgjengelighet, som spiller en rolle i håndhevingen av flere regelverk. Organet utformer retningslinjer for tilgjengelighet etter ADA og etter Architectural Barriers Act. I tillegg har Access Board kompetanse til å behandle klager og vedta bindende standarder etter telekommunikasjonsloven.

8.8 Canada

8.8.1 Innledning

I Canada er rettslig vern mot diskriminering sikret på alle plan i lovgivningen, gjennom grunnlov, føderal lov, og provinslovgivning. Lovgivningen har en generell, menneskerettslig tilnærming, og beskytter mot diskriminering på en rekke grunnlag, blant annet ”disability”. Det er opprettet spesialiserte organer i to nivåer, Human Rights Commissions og Human Rights Tribunals, som ivaretar håndhevingen.

Langt på vei synes det som den canadiske lovgivningen fungerer godt. Rettspraksis har bidratt til formålsrettede analogiske tolkninger av diskrimineringsgrunnlagene, slik at spørsmålet om det foreligger diskriminering kommer i fokus. Inntrykket er at den generelle tilnærmingen fungerer særlig godt i forhold til diskriminering i arbeids­livet og ved diskrimineringsformer som har fellestrekk på tvers av de ulike grunnlagene. Det er likevel visse svakheter ved den praktiske gjennomføringen av håndhevingen i første instans, se kapittel 8.8.5.

Lovgivningen har imidlertid ikke lyktes i å bekjempe diskriminering i form av manglende tilgjengelighet, som er mer særegen for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Regelverket åpner for at manglende tilgjengelighet kan utgjøre diskriminering, og håndhevingsorganene har mulighet til å ilegge adekvate sanksjoner. Denne muligheten utnyttes i svært liten grad, selv om det er visse variasjoner mellom provinsene. Følgen er at lovgiv­ning­en ikke har medført vesentlig bedring av tilgjengeligheten.

8.8.2 Grunnloven

Charter of Rights and Freedoms utgjør første del av den canadiske grunnloven. Charteret inneholder i Section 15 (1) et alminnelig forbud mot diskriminering:

”Every individual is equal before and under the law and has the right to the equal protection and equal benefit of the law without discrimination and, in particular, without discrimination based on race, national or ethnic origin, colour, religion, sex, age or mental or physical disability.”

Grunnlovsbestemmelsen spiller en viktig rolle for diskrimineringsbeskyttelsen. Regelen får direkte anvendelse som skranke for lovgivning og myndighetsutøvelse. I tillegg er bestemmelsen et sentralt tolkningsmoment når rekkevidden av diskrimineringsbeskyttelsen på provinsplan skal fastlegges. Canadisk Supreme Court har i flere saker om diskriminering etter provinslovgivning vist direkte til Charteret. Charteret anses som en minstestandard for diskrimineringsbeskyttelse, som provinslovgivningen må tolkes i lys av. På denne måten får grunnlovsvernet indirekte betydning også for hvilke krav som stilles til private.

8.8.3 Strafferettslig vern mot diskriminering

Canadisk straffelov (Criminal Code) inneholder to bestemmelser som beskytter mot visse diskriminerende handlinger, jf. section 318 og 319. De forbudte handlingene er for det første forsvar eller fremme av folkemord (”advocating genocide”) og for det andre offentlig tilskyndelse til hat (”public incitement of hatred”). Bestemmelsene omfatter imidlertid bare grupper som kan defineres ut fra etnisitet eller religion, ikke nedsatt funksjonsevne.

8.8.4 Sivilrettslig vern mot diskriminering

Canada har sivilrettslig vern mot diskriminering både på føderalt plan og på provinsplan. Diskrimineringsbeskyttelsen anses å ha ”kvasi-konstitusjonell” rang, og har derfor forrang overfor annen lovgivning.

Føderal jurisdiksjon og lovgivningskompetanse er begrenset til visse områder; føderale organer og tilbud, skatt, straff, innvandring, bankvirksomhet, militæret, og alle former for transport (fly, tog, mv.) over provinsgrensene. For øvrig har provinsmyndighetene jurisdiksjon. Dette inkluderer blant annet helse- og sosialvesen, transport innen provinsen og arbeidsliv med unntak av ansatte i organer som omfattes av føderal jurisdiksjon.

Det føderale diskrimineringsvernet er nedfelt i Canadian Human Rights Act. Tittelen indikerer at loven gir et helhetlig vern for menneskerettig­hetene, men det er ikke tilfelle. Loven gir imidlertid vern mot diskriminering en rekke grunnlag.

I hver av provinsene gjelder tilsvarende anti-diskrimineringslovgivning. Det er bare små forskjeller mellom anti-diskrimineringslovgivningen i de ulike provinsene. Her omtales lovgivning fra to provinser, Quebec og Ontario.

Diskrimineringsvernet i Quebec er nedfelt i Quebec Charter of Human Rights and Freedoms, mens Ontario Human Rights Code beskytter mot diskriminering i Ontario.

Ettersom Supreme Court med utgangspunkt i Charteret anvender de samme tolkningsprinsippene overfor alle diskrimineringslover, er retts­tilstanden relativt ensartet.

Etter lovenes ordlyd er diskrimineringsgrunnlagene uttømmende angitt, og beskyttelsen omfatter flere grunnlag enn det føderale Charteret. Quebecs Charter omfatter uttrykkelig hele 15 diskrimineringsgrunnlag, jf. section 10 (1):

”Every person has a right to full and equal recognition and exercise of his human rights and freedoms, without distinction, exclusion or preference based on race, colour, sex, pregnancy, sexual orientation, civil status, age except as provided by law, religion, political convictions, language, ethnic or national origin, social condition, a handicap or the use of any means to palliate a handicap.”

Denne bestemmelsen anvender begrepet “handicap”, mens den føderale loven bruker ”disability”, uten at dette medfører noen realitetsforskjell. Den føderale loven definerer begrepet slik i section 25 (2):

””disability” means any previous or existing mental or physical disability and includes dis­figurement and previous or existing dependence on alcohol or a drug;”

Supreme Court har gjentatte ganger slått fast at Charteret og diskrimineringslovgivningen skal tolkes vidt og fleksibelt, med stor vekt på formålet og enkeltmenneskers krav på respekt og verdighet. 59 Denne holdningen ligger til grunn for at Supreme Court ikke tolker diskrimineringsgrunnlagene strengt, men åpner for at også analoge tilfeller er omfattet. Dette får også konsekvenser for hva som forstås med ”disability”, eller ”handicap”. Supreme Court har slått fast at ”disability” omfatter midler­tidig, usynlig og antatt funksjonsnedsettelse. Det avgjørende er resultatet av forskjellsbehandlingen, ikke den biologiske årsaken til et ”handicap”: 60

”The emphasis is on the effects of the distinction, exclusion or preference rather than the precise cause or origin of the handicap.”

Rettspraksis har utviklet en tre-trinns-modell for å avgjøre om det foreligger diskriminering: 61

• Foreligger det forskjellsbehandling? (med fokus på forskjell i resultat)

• Er forskjellsbehandlingen knyttet til et beskyttet diskrimineringsgrunnlag?

• Stadfester forskjellsbehandlingen en stereo­typi, eller antyder den at en person ikke er et ­likeverdig medlem i samfunnet?

Den vide fortolkningen av diskrimineringsgrunnlagene og analysemodellen viser at fokuset er rettet mot resultatet av forskjellsbehandlingen, selve diskrimineringen, ikke mot individuelle biologiske forhold.

Supreme Court har også gitt viktige retningslinjer om hvordan arbeidsgivers plikt til tilrettelegging av krav og standarder (”duty to accommodate”) skal forstås. Plikten til tilrettelegging er knyttet til diskrimineringsvernet i arbeidslivet generelt, og omfatter alle diskrimineringsgrunnlag. For eksempel er rett til fri i forbindelse med fødsel og mens barnet er nyfødt, strengt tatt en tilrettelegging i forhold til kvinner. Plikten gjelder med mindre tilretteleggingen medfører urimelig byrde (”undue hardship”). Tilrettlegging skal sikre at enhver blir bedømt ut i fra sine evner, og ikke ut ifra antatte gruppekarakteristikker. Arbeidsgiver kan bare stille krav som medfører forskjellsbehandling, dersom det bevises at kravet er saklig begrunnet, nødvendig for å kunne utføre jobben, og rimelig i den forstand at tilrettelegging eller endring av kravet vil medføre urimelig byrde. 62

Det må understrekes at plikten til tilrettelegging i arbeidslivet ikke er tilsvarende utviklet i rettspraksis når det gjelder fysisk tilrettelegging av selve arbeidsplassen, som vil være sentralt for mange mennesker med nedsatt funksjonsevne.

8.8.5 Håndhevingen

Det er opprettet parallelle håndhevingssystemer føderalt og på provinsnivå. I provinsene er det opprettet egne Human Rights Commissions og Human Rights Tribunals, som behandler saker om diskriminering etter de ulike provinslovene. 63 Tilsvarende behandler Canada Human Rights Commission og Canada Human Rights Tribunal klager etter den føderale lovgivningen.

Når en kommisjon mottar klage, settes det i gang undersøkelser for å bringe de faktiske forhold på det rene. I mange tilfeller mekles det mellom partene, slik at man ofte kommer frem til en minnelig løsning. Dersom ingen minnelig løsning blir nådd, og den aktuelle kommisjonen konkluderer med at det har skjedd diskriminering, kan saken oversendes til tribunalet. I de fleste tilfeller vil advokater fra kommisjonen føre saken for den diskriminerte part ved behandlingen i tribunalet. Tribunalene er domstolsliknende i prosess og oppbygning, men utgjør formelt sett ingen domstol.

Kommisjonene møter betydelig misnøye og kraftig kritikk på grunn av saksbehandlingstiden, som kan ta flere år. Enkeltindivider er avskåret fra å anlegge sak direkte for tribunalet og må derfor avvente denne saksbehandlingen. Det er mulig å anlegge saker direkte for de alminnelige domstoler, men dette er kostbart. I tillegg møter påstander om diskriminering erfaringsmessig liten forståelse hos dommerstanden. Den omstendelige prosessen medfører at mange ikke tar bryet med å klage på diskriminering. I Ontario har kommisjonen imidlertid lyktes i å redusere saksbehandlingstiden vesentlig.

Et annet aspekt er at resultatet i saker som løses ved mekling, i utgangspunktet er hemmelig. Selv om mekling kan resultere i at en virksomhet forpliktes til å bedre tilgjengeligheten, får dette liten eller ingen virkning utover den konkrete saken. Når en stor andel saker løses ved mekling, innebærer dette at lovgivningen ikke får en samfunnsendrende effekt på manglende tilgjengelighet.

De fleste sakene som behandles i håndhevingssystemet handler om diskriminering i arbeidslivet. I en stor andel av klagene er den påståtte diskrimineringen knyttet til ”disability”.

Når Tribunalet finner at diskriminering har funnet sted, åpner lovgivningen for to sanksjoner; erstatning til den diskriminerte og pålegg om å stanse diskrimineringen. Der diskrimineringen består i mangel på tilgjengelighet eller unnlatelse av å gjøre rimelig tilrettelegging, vil et pålegg kunne innebære plikt til å gjøre bygningsmessige endringer. Et slikt pålegg har åpenbart større samfunnsendrende effekt for tilgjengeligheten enn erstatning til den enkelte. Det varierer imidlertid i hvilken grad Tribunalene benytter seg av denne kompetansen; Quebec Human Rights Tribunal gir i liten eller ingen grad pålegg om utbedringer mens Ontario Human Rights Tribunal har gitt pålegg i flere tilfeller.

Det synes som om håndhevingssystemet generelt fungerer bedre i Ontario enn i andre provinser. Som nevnt virker håndhevingsorganene her mer bevisst på problematikken rundt diskriminering i form av manglende tilgjengelighet. I Ontario ble det i 2001 vedtatt en egen lov som skal fremme tilgjengelighet og like muligheter for for mennesker med nedsatt funksjonsevne, Ontarions with Disabilities Act (ODA). Loven gjelder offentlige myndigheter, og pålegger disse å utforme planer og retningslinjer for tilgjengelighet. Mangelen av konkrete, sanksjonerte plikter for å skape tilgjengelighet, reduserer lovens funksjon som bindende rettslig norm.

8.9 Australia

8.9.1 Innledning

Australia har sivilrettslig vern mot diskriminering blant annet på grunnlag av ”disability” både i føderal og statlig lovgivning. Det er opprettet egne håndhevingsorganer som tilbyr mekling i saker om diskriminering. Etter føderal lovgivning må diskrimineringssaker avgjøres av domstolene, mens det på statlig plan er opprettet domstols­liknende organ som har kompetanse til å avgjøre saker.

Et særtrekk ved lovgivningen er den vide definisjonen av diskrimineringsgrunnlaget ”disability”. Vernet omfatter diskriminering på grunnlag av funksjonsnedsettelser som eksisterer, tidligere har eksistert, kan oppstå i fremtiden, som antas å eksistere, samt visse andre personers funksjonsnedsettelser. På tross av den vide definisjonen ser det ikke ut til at håndhevingsorganene mottar uforholdsmessig mange ubegrunnede klager på grunnlag av ”disability”.

Den føderale loven mot diskriminering på grunnlag av ”disability” hjemler standarder på en rekke områder. Formålet med standardene er å presisere positive forpliktelser som følger av diskrimineringsvernet, særlig i forhold til tilgjengelighet. Foreløpig er det vedtatt en transportstandard, mens standarder for utdanning og tilgang til bygninger er under utvikling.

8.9.2 Strafferettslig vern mot diskriminering

Som utgangspunkt er diskriminering ikke straffbart i Australia.

Den føderale straffeloven inneholder bestemmelser som rammer visse former for diskriminering på grunnlag av etnisitet og religion, men ikke ”disability”. For eksempel er drap motivert av et ønske om å utrydde en bestemt etnisk eller religiøs gruppe helt eller delvis, regulert i en egen bestemmelse og kan gi livsvarig fengsel. 64

I tillegg inneholder den sivilrettslige diskrimineringslovgivningen enkelte straffebestemmelser, både på føderalt og statlig plan. Etter den føderale Disability Discrimination Act (DDA) kan blant annet gjengjeldelsesreaksjoner mot en som klager på diskriminering og oppfordring til å diskriminere være straffbart, jf. section 42 og 43. Føderal diskrimineringslovgivning knyttet til etnisitet, kjønn og alder inneholder liknende bestemmelser.

Diskrimineringslovgivningen i staten New South Wales inneholder ingen straffebestemmelser som særlig rammer diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Oppfordring til hat eller forakt for personer på grunn av etnisitet, er imidlertid belagt med straff, jf. section 20 D.

8.9.3 Sivilrettslig vern mot diskriminering

8.9.3.1 Innledning

Som nevnt har Australia diskrimineringslovgivning både på føderalt plan og i de ulike statene og territoriene. Vernet omfatter diskriminering på grunnlag av ”disability”. Her omtales lovgivningen i staten New South Wales i tillegg til føderal lovgivning.

Føderal lovgivning gjelder i hele Australia, mens statlig lovgivning gjelder i de respektive statene. Føderal og statlig diskrimineringslovgivning er derfor i stor grad overlappende. I de fleste tilfeller representerer derfor regelsettene og de tilhørende håndhevingssystemene to alternativer for påberopelse av diskrimineringsvern, se nærmere kapittel 8.9.4 om håndhevingen. Føderale og statlige myndigheters virksomhet reguleres imidlertid eksklusivt av henholdsvis føderal og statlig lovgivning.

Det føderale vernet mot diskriminering på grunnlag av ”disability” er nedfelt i Disability Discrimination Act (DDA) fra 1992. Loven gjelder spesielt for ”disability”, men omfatter de fleste samfunnsområder. Tilsvarende lover beskytter mot diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet. 65 I 2004 ble det føderale vernet utvidet med en lov mot diskriminering på grunnlag av alder. 66

Det statlige diskrimineringsvernet i New South Wales er samlet i en felles lov, Anti-Discrimination Act (ADA) . Loven ble vedtatt i 1977 som den første statlige diskrimineringslovgivningen i Australia. Loven ga opprinnelig vern mot diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet, men er siden utvidet en rekke ganger slik at stadig flere grunnlag omfattes. ”Disability” ble omfattet ved lovendring i 1983.

Begge lovene dekker et bredt spekter av samfunnsområder, som er positivt oppregnet. Arbeid, utdanning, varer og tjenester, bolig og medlemskap i klubber er omfattet av begge lovene. I tillegg gir DDA egne bestemmelser om tilgang til bygning som er åpen for allmennheten (”access to premises”), og om deltakelse i sport og føderal administrasjon.

Materielt sett er det bare mindre forskjeller mellom vernet etter DDA og ADA. I det følgende omtales regelsettene derfor samlet.

8.9.3.2 Definisjonen av ”disability”

Et særtrekk ved lovgivningen er den vide definisjonen av diskrimineringsgrunnlaget ”disability”. Definisjonen i DDA, som er nærmest likelydende med ADAs definisjon, lyder: 67

”disability, in relation to a person, means:

• (a) total or partial loss of the person"s bodily or mental functions; or

• (b) total or partial loss of a part of the body; or

• (c) the presence in the body of organisms causing disease or illness; or

• (d) the presence in the body of organisms cap­able of causing disease or illness; or

• (e) the malfunction, malformation or disfigurement of a part of the person"s body; or

• (f) a disorder or malfunction that results in the person learning differently from a person without the disorder or malfunction; or

• (g) a disorder, illness or disease that affects a person"s thought processes, perception of reality, emotions or judgment or that results in disturbed behaviour;

and includes a disability that:

• (h) presently exists; or

• (i) previously existed but no longer exists; or

• (j) may exist in the future; or

• (k) is imputed to a person.”

Første del av definisjonen (bokstavene a til g) angir ulike former for nedsatt funksjonsevne og knytter seg til individet. Alternativene er delvis overlappende og omfatter både fysiske, psykiske og kognitive funksjonsnedsettelser. Formålet med opplistingen er å sikre at alle former for funksjonsnedsettelser er omfattet. Definisjonen oppstiller ingen krav til varighet og krever ikke at funksjonsnedsettelsen har fått en hemmende virkning for individet.

Andre del av definisjonen (bokstavene h til k) slår fast at både eksisterende, tidligere, fremtidige og antatte funksjonsnedsettelser er omfattet av definisjonen.

I tillegg omfatter diskrimineringsforbudet også diskriminering på grunnlag av ”disability” hos visse andre personer (”the disability of a relative or associate of the aggrieved person”). 68

Det at vernet også omfatter diskriminering på grunnlag av antatte forhold er ikke enestående for ”disability”. For eksempel gir ADA vern for diskriminering på grunnlag av antatt homoseksualitet og transkjønn og for antatte omsorgsoppgaver. 69 Også for de andre diskrimineringsgrunnlag gjelder i ADA et tilsvarende forbud mot diskriminering på grunnlag av forhold som knytter seg til andre personer. 70

Det er reist spørsmål om vernet ikke bare omfatter en ”disability” som sådan, men også følgene av den. Spørsmålet er reist i tilknytning til atferdsproblemer som følge av hjerneskade (Purvis-saken 71 ) og læringsvansker som følge av dysleksi (Randell-saken 72 ). I Purvis-saken uttalte den føderale ankedomstolen at en slik ”disability” ikke kunne beskrives fullstendig uten referanse til følgene, og at en avgrensning mot følgene ville undergrave diskrimineringsvernet for skjulte forhold. Også atferdsproblemene var omfattet av lovens diskrimineringsvern. Et annet spørsmål var om Purvis var utsatt for ulovlig diskriminering på dette grunnlaget, se nærmere nedenfor i kapittel 8.9.3.3 .

Det er også reist spørsmål om avhengighet av rusmidler er omfattet av vernet. I Marsden-saken ble en person ekskludert fra en lokal klubb på grunn av at han var under metadonbehandling. 73 Retten fant at det kunne reises sak om diskriminering på dette grunnlaget. Dette medførte imidlertid en lovendring som klargjorde at avhengighet av ulovlige rusmidler ikke er omfattet. 74 Annen avhengighet, inkludert metadonavhengighet, utløser diskrimineringsvern.

For øvrig er definisjonen av ”disability” i liten grad problematisert i rettspraksis. Inntrykket er at sakene primært dreier seg om hvorvidt det foreligger diskriminerende behandling, og om dette kan knyttes til ”disability”.

Den vide definisjonen ser ikke ut til å medføre uforholdsmessig mange ubegrunnede klager. Det føderale håndhevingsorganet opplyser at andelen saker som avvises er omtrent like stor som for andre diskrimineringsgrunnlag, og at de fleste som påberoper seg vernet, har en ”eksisterende” funksjonsnedsettelse.

8.9.3.3 Forbudet mot diskriminering

Lovgivningen forbyr både direkte og indirekte diskriminering. Direkte diskriminering er definert som å behandle en person med ”disability” dårligere (”less favourably”) enn en person uten ”disability” i en sammenliknbar situasjon (”in circumstances that are the same or are not materially different”). 75

Spørsmål knyttet til sammenlikningspersonen (”the comparator”) har vært reist i rettspraksis. Purvis-saken gjaldt hvorvidt en skoles utvisning av en gutt med atferdsproblemer som skyldtes hjerneskade, utgjorde direkte diskriminering. Som nevnt ovenfor i kapittel 8.9.3.2, ble atferdsproblemene ansett som en del av hans ”disability”. For å ta stilling til om det forelå dårligere behandling, måtte det vurderes om Purvis skulle sammenliknes med en elev uten både hjerneskade og atferdsproblemer eller med en elev med tilsvarende atferdsproblemer som ikke skyldtes hjerneskade. Retten fant at sammenlikningspersonen var en elev med samme atferd. Ettersom det ble lagt til grunn at skolen ville ha behandlet en annen elev med denne atferden på samme måte forelå det ikke dårligere behandling, og utvisningen utgjorde dermed ikke diskriminering.

I DDA er det videre presisert i section 5 (2) at situasjonen er sammenliknbar (”not materially different”) selv om personen med ”disability” kan ha behov for tilrettelegging (”different accommodation or services”). Selv om tilrettelegging kan være nødvendig for å unngå å diskriminere, innebærer denne regelen ifølge rettspraksis ikke en selvstendig plikt til tilrettelegging. 76

Indirekte diskriminering er definert som å stille et krav eller vilkår (”requirement or condition”) som en person med ”disability” ikke kan oppfylle, men som en vesentlig større andel personer uten ”disability”oppfyller, og som ikke er rimelig (”reasonable”) i lys av de konkrete saksforhold. 77

I rettspraksis er det presisert at med begrep­ene krav eller vilkår menes noe mer enn de iboende kjennetegn (”inherent features”) ved for eksempel varen eller tjenesten. 78 Vurderingen av om en person med ”disability” kan oppfylle kravet eller vilkåret tolkes ikke bokstavelig.

Travers-saken gjaldt en 12 årig jente som led av inkontinens på grunn av ryggmargsskade. 79 Skolen nektet henne å benytte et tilrettelagt toalett i nærheten av klasserommet og henviste henne til toaletter lengre borte, noe som medførte at hun ikke rakk toalettet i tide. Retten slo fast at selv om hun strengt tatt var i stand til å benytte de vanlige toalettene, var konsekvensene så plagsomme og sjenerende at hun ble ansett for å ikke kunne oppfylle dette kravet.

Rettspraksis har også slått fast at det skal foretas en bred og objektiv rimelighetsvurdering der begrunnelsen for kravet eller vilkåret veies mot følgene. Trolig kan også økonomiske forhold være relevante i rimelighetsvurderingen, på tross av at dette står sentralt i vurderingen av urimelig byrde, se nedenfor. 80

I tilknytning til de ulike samfunnsområdene som lovgivningen dekker, er det oppstilt regler som begrenser diskrimineringsforbudets rekkevidde. Reglene er noe ulikt utformet for de forskjellige samfunnsområdene. Felles for reglene er at dersom en person på grunn av ”disability” har behov for tilrettelegging av for eksempel arbeidsplass eller en tjeneste, regnes det likevel ikke som diskriminering å unnlate å tilrettelegge dersom tilretteleggingen vil medføre en urimelig byrde (”unjustifiable hardship”).

Innenfor arbeidslivet er regelen om urimelig byrde knyttet til de iboende kravene til det aktuelle arbeidet (”the inherent requirements of the particular employment”). Det regnes ikke som diskriminering dersom en person på grunn av en ”dis­ability” ikke fyller de iboende kravene til arbeidet, eller har behov for tilrettelegging som medfører en urimelig byrde for å fylle de iboende kravene. 81

Begrepet ”iboende krav” skal forstås som en essensiell del av den konkrete stillingen. For eksempel ble en fargeblind søker ikke ansett for å fylle de iboende kravene til en stilling som ambulansesjåfør. 82 Arbeidsgiver har bevisbyrden for at det dreier seg om et iboende krav. Typiske saker etter denne bestemmelsen dreier seg om fysiske tester som benyttes som absolutte vilkår for ansettelse. Selv om det ofte aksepteres at slike testresultater kan være relevante for en del stillinger, aksepterer domstolene sjelden at resultatene får automatiske konsekvenser uten at det foretas en bredere vurdering.

Det er slått fast i rettspraksis at iboende krav kan være knyttet til annet enn de fysiske ferdigheter, som krav om at arbeidet utøves uten risiko for andres helse og sikkerhet. Dette har særlig fått betydning ved vurderingen av HIV-smittede. 83 Rettspraksis tyder imidlertid på at krav som virker kunstige og knyttet til situasjoner som rent teoretisk kan oppstå, ikke vil utgjøre et iboende krav. I en sak om oppsigelse av mann med diabetes fra militæret, med henvisning til at han ikke ville fungere i kamp, fant retten at kampsituasjonen kun var en teoretisk mulighet for den aktuelle stillingen, og at kravene til kampferdigheter derfor ikke kunne regnes som iboende krav. 84 Temaet er kommet opp i saker om militære arbeidsforhold. I saken X v. Commonwealth, ble en HIV-positiv mann sagt opp fra Hæren med henvisning til at han ikke kunne sendes i strid på grunn av smittefare. Den føderale ankedomstolen fant at stridsevnen ikke utgjorde et iboende krav.

Tilrettelegging kan være nødvendig for å fylle stillingens iboende krav, og mangel på slik tilrettelegging kan utgjøre diskriminering. I en sak der arbeidstaker ble sagt opp på grunn av en ryggskade som hindret han i å fungere i stillingen, fant retten at det forelå diskriminering ettersom arbeidsgiver ikke hadde vurdert tilrettelegging av arbeidsoppgavene. 85

I domstolene vurderes det først hvorvidt det foreligger diskriminering, og deretter tas det stilling til om saksøkte kan påberope seg urimelig byrde. Urimelig byrde er aktuelt som et forsvar mot diskrimineringsanklage. Saksøkte har følgelig bevisbyrden for at det foreligger en urimelig byrde. Begrepet urimelig byrde forutsetter at en byrde i seg selv ikke er tilstrekkelig. Det er presisert i DDA section 11 og ADA section 49C at alle relevante omstendigheter skal tas med i vurderingen av hva som utgjør urimelig byrde, blant annet hvilken kostnad som vil påløpe og virksomhetens økonomiske situasjon.

8.9.3.4 Standarder

DDA gir føderale myndigheter hjemmel for å fastsette standarder (”disability standards”) på en rekke områder, jf. section 31. Bakgrunnen er en erkjennelse av at diskriminering på grunnlag av ”disability” har en mer strukturell karakter enn annen diskriminering, ettersom en vesentlig del av diskrimineringen består av manglende tilgjengelighet. Man har derfor åpnet for strukturelle tiltak, som standarder, for å hindre diskriminering og skape tilgjengelighet.

Myndighetene har valgt å utforme standarder i samarbeid med de berørte interesser. Arbeidet organiseres av Attorney-General’s Department. Hovedvekten av arbeidet foregår i en komité der de berørte interessene er representert. Komiteen får også innspill via nasjonale høringsrunder og høringsmøter i hver stat. Når komiteen har kommet frem til et omforent forslag, sendes det til en relevant faginstans for vurdering og anbefaling. Til slutt er det justisministeren som formelt vedtar standarden.

Denne prosessen har vist seg å være tidkrevende. DDA ble vedtatt i 1992, og 12 år senere er det bare transportstandarder som har trådt i kraft. Arbeidet med standarder for utdanning og tilgang til bygning (”access to premises”) er imidlertid i sluttfasen.

Siktemålet med standardene er å fastsette mer konkret hva som kreves for å overholde loven. Ettersom diskrimineringslovgivningen er utformet som plikt til å unnlate å diskriminere, oppstår et behov for presisering av hva som positivt kreves for å sikre seg mot å diskriminere.

Lovens ordning er at overholdelse av standardens krav innebærer at diskrimineringsreglene ikke kommer til anvendelse, jf. section 34. Samtidig vil brudd på en gjeldende standard være ulovlig (”unlawful”) og gi individer klageadgang. På denne måten vil standardene, etter hvert som de vedtas, erstatte diskrimineringsvernet på sine respektive områder.

Fagdepartementene har ansvaret for den generelle oppfølgingen av om standardene overholdes, men har ingen sanksjoner til rådighet overfor brudd. Siktemålet er at standardene etter hvert vil harmoniseres med annen lovgivning, for eksempel slik at bygningslovgivningen stiller tilsvarende krav som standardene om ”access to premises”. I så fall vil bygningslovgivningens sanksjoner også kunne rettes mot brudd på standarden.

Transportstandarden trådte i kraft i 2002. Formålet med standarden er å fjerne diskriminering på grunnlag av ”disability” i offentlig transport i løpet av en 30-års periode. 86 Standarden stiller krav om tilgjengelighet i form av funksjonskrav som knytter seg både til transportmidler, infrastruktur (holdeplasser mv.) og bygninger. Standarden innebærer at nye krav trer i kraft hvert femte år. For hver tidsfrist utløses både nye krav og krav om at en stadig større prosentandel av transportmidler, infrastruktur og bygninger skal overholde standarden. Det er også utferdiget retningslinjer til standarden.

Bygningsstandarden vil også være innrettet med tilgjengelighetskrav. Som nevnt er det en klar målsetting å harmonisere kravene med bygningslovgivningens krav. Komiteen har derfor anbefalt at bygningsloven revideres parallelt med utviklingen av standarden slik at loven og standarden får identiske tekniske krav som vil sikre tilgjengelighet. 87

Utdanningsstandarden ser ut til å bli av en litt annen karakter. Mens transport- og bygningsstandarden stiller generelle krav om tilgjengelighet, tar utkastet til utdanningsstandard sikte på å sikre elever og studenter med ”disability” de samme rettigheter som andre. 88 Utkastet inneholder prose­dyrekrav for hvordan institusjonene i det individuelle tilfellet skal sikre tilrettelegging i undervisningen, og beskrivelser av ”good practice”. Utkastet beskriver også nærmere hvilke hensyn som skal vektlegges ved institusjonens vurdering av om det foreligger urimelig byrde i et konkret tilfelle.

8.9.4 Håndhevingen

Det er opprettet egne håndhevingsorganer etter både DDA og ADA.

Human Rights and Equal Opportunities Commission (HREOC) er et uavhengig føderalt håndhevingsorgan. HREOC har ansvar for de føderale lovene om menneskerettigheter og diskriminering, blant annet DDA. HREOC er en kommisjon bestående av fem kommisjonærer og en president. En av kommisjonærene har ansvar for diskriminering på grunnlag av ”disability” (Disability Discrimination Commissioner). HREOC har også en fast stab organisert i relativt atskilte enheter, som arbeider med hver sin lov.

HREOC behandler saker om diskriminering etter DDA. Når en person klager, vil HREOC undersøke og vurdere saken. Dersom det er grunnlag for klagen, settes det i gang mekling. Meklingsresultatene er konfidensielle. HREOC har ikke kompetanse til å treffe bindende vedtak. Dette skyldes maktfordelingsprinsippet i den føderale grunnloven, som krever at rettsavgjørelser bare treffes av organer som fyller vilkårene for å være en domstol.

Dersom meklingen ikke fører frem, kan saken bringes inn for de føderale domstoler, som kan ilegge erstatning dersom diskriminering har funnet sted. Ved domstolsbehandling vil den part som taper saken, bli pålagt å betale den andre partens saksomkostninger.

I tillegg til meklingsoppgaven driver HREOC generelt informasjonsarbeid.

Håndhevingssystemet i New South Wales skiller seg noe fra det føderale. New South Wales Anti-Discrimination Board (ADB) har på samme måte som HREOC ansvar for å undersøke klager om diskriminering, forsøke mekling, og drive mer generelt informasjonsarbeid. Til forskjell fra HREOC håndhever ADB én felles lov, og arbeidet er ikke organisert i egne enheter for hvert diskrimineringsgrunnlag.

Dersom meklingen ikke fører frem, kan saken bringes inn for Administrative Decisions Tribunal. Tribunalet er et domstolsliknende organ med hovedoppgave å behandle klager over forvaltningsavgjørelser i New South Wales. I tillegg har tribunalet kompetanse til å treffe bindende avgjørelse i saker om diskriminering og visse andre typer saker. Tribunalet består av to instanser, tribunalet i avdeling (division) og et klagepanel (Appeal Panel).

Ved behandling av diskrimineringssaker består tribunalet i avdeling av tre medlemmer, hvorav lederen er jurist. Juristen tar alene stilling til juridiske spørsmål, mens hele tribunalet tar stilling til faktum. Saken behandles ved en muntlig domstolsliknende høring. Saksbehandlingen er gratis, og partene dekker hver sine eventuelle advokatkostnader. Ordningen var opprinnelig ment som et lavterskeltilbud der advokatbistand ikke skulle være nødvendig. I praksis viser det seg likevel at advokater bistår i de fleste sakene. For å redusere behovet for advokatbistand tilbyr tribunalet i forkant av høringen nøytral veiledning av partene i om hva som er de relevante spørsmålene, og hvilke forhold som må dokumenteres.

Tribunalet kan tilkjenne erstatning opp til AUD 40.000. Avgjørelsen fra tribunalet i avdeling kan klages inn for klagepanelet hvor det sitter to jurister. Saken kan videre bringes inn for de alminnelige statlige domstoler.

Overlappingen mellom føderal og statlig diskrimineringslovgivning medfører at en person som mener å være utsatt for diskriminering, i de fleste tilfeller vil ha mulighet til å velge om saken skal forfølges i det føderale eller statlige systemet. Ettersom de materielle reglene er svært like, vil prosessuelle forhold ofte være avgjørende for valget. Fristen for klage etter ADA er seks måneder, mens fristen er 12 måneder etter DDA. For mange vil risikoen for å påføres store saksomkostninger ved føderal domstolsbehandling være et viktig moment. I saker om diskriminering i forbindelse med oppsigelse vil det i tillegg være mulig å reise sak for særorganene på arbeidslivets område. Disse alternativene er egnet til å skape forvirring for begge parter i en sak. Det oppstår også et behov for veiledning allerede før klage sendes inn. Føderale myndigheter finansierer rettshjelpsentre (Disability Legal Services) rundt om i landet, men inntrykket er at ressursene ikke er tilstrekkelige til å dekke det reelle behovet.

8.10 Oppsummering

8.10.1 Tilnærmingen til diskriminerings­vernet

Som fremstillingen har vist, er det flere ulike modeller for rettslig vern mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Landene har til dels ulik innfallsvinkel til diskriminerings­-problem­atikken.

Felles for landene er at alle har valgt sivilrettslig lovgivning som det primære diskrimineringsvernet. Der det gjelder strafferettslige regler til vern mot diskriminering, blir disse sjelden anvendt i praksis.

Tre ulike hovedtilnærminger til sivilrettslig lovgivning kan identifiseres. Det må understrekes at tilnærmingene må sees som tendenser som ikke kan skilles klart fra hverandre i praksis.

Én innfallsvinkel er den menneskerettslige. En menneskerettslig tilnærming er kjennetegnet ved at lovgivningen beskytter mot diskriminering generelt på flere samfunnsområder, og vernet er felles for en rekke diskrimineringsgrunnlag. Her inngår diskrimineringsvernet på grunnlag av funksjonshemming som en del av en allmenn likeverdsnorm. Samme tilnærming er benyttet i den inter­nasjonale konvensjonsbeskyttelsen av menneskerettighetene, som for eksempel i tilleggsprotokoll nr. 12 til Den europeiske menneskerettskonvensjon. Ved denne tilnærmingen signaliseres at fravær av diskriminering er en grunnleggende menneskerettighet. Fravær av diskriminering som alminnelig menneskerettslig prinsipp er særlig tydelig der diskrimineringsgrunnlagene er vidt eller ikke uttømmende angitt.

Canada er det klareste eksempelet på en menneskerettstilnærming. Her er det overordnede preget understreket ved at diskrimineringsforbud er inntatt i grunnloven, og at diskrimineringslovgivningen ellers har forrang fremfor annen lovgivning. Også lovgivningen i Finland, Irland og på statlig plan i Australia kan sies å ha et menneskerettslig preg. For Irland og Australia viser dette seg ved at diskrimineringsvernet omfatter en rekke grunnlag, og gjelder generelt på de fleste samfunnsområder. I Finland er det særlig grunnlovsbeskyttelsen og den ikke-uttømmende angivelsen av diskrimineringsgrunnlagene, som gir lovgivningen et menneskerettslig preg.

En annen innfallsvinkel er den borgerrettslige tilnærmingen, eller gruppe-tilnærmingen. I en borgerrettslig eller ”civil rights”-tradisjon blir kravet om beskyttelse mot diskriminering gjerne knyttet til en bestemt gruppe, som faktisk er utsatt for slike krenkelser. Lovgivningen vil typisk bli innført som et resultat av at en utsatt gruppe kjempet for denne gruppens rettigheter. Følgelig blir lover som gir vern mot diskriminering ofte innført gruppe for gruppe, etter hvert som det avdekkes mønstre av uakseptabel behandling og gruppen får tilstrekkelig politisk tyngde. Over tid vil lovgivningen samlet sett kunne gi et bredt vern mot diskriminering. Ulik forhistorie og varierende gjennomslagskraft kan åpne for at de ulike gruppene oppnår ulikt nivå på vernet. Hvilken eventuell ”rangering” lovgivningen gir ulike grupper, vil variere med nasjonale forhold.

Det mest rendyrkede eksempelet på diskrimineringsvern gjennom borgerrettslig tilnærming, finnes i USA. Den amerikanske ADA-lovgivningen gjelder bare for mennesker med ”disability”, men omfatter en rekke samfunnsområder. Også den britiske lovgivningen har slike trekk. DDA i Storbritannia er en lov som kun omfatter mennesker med ”disability” og som gjelder på de fleste samfunnsområder. Videre gjelder den føderale lovgivningen i Australia kun for diskriminering på grunnlag av ”disability”. Alle lovene ble innført som et resultat av påtrykk fra interesseorganisasjoner for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

En tredje tilnærming er den EU-rettslige. EU vedtok i 2000 to direktiver, om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse (2000/43/EF) og det såkalte rammedirektivet om likebehandling i arbeidslivet (2000/78/EF). Tidligere er det gitt direktiver om likebehandling av menn og kvinner og om likelønn. De nyeste direktivene er forankret i Amsterdam-traktaten artikkel 13, som trådte i kraft i 1999. Direktivene etablerer en felles minstestandard for diskrimineringsvern i EU, og krever lovgivning i medlemslandene. ”Disability” og de fleste andre grunnlag, er bare vernet mot diskriminering på arbeidslivets område. At vernet på arbeidslivets område omfatter flest grunnlag, har klar sammenheng med EUs traktatrettslige fundament, som i hovedsak har til formål å sikre en effektiv fellesskapsøkonomi gjennom de fire friheter.

De landene der diskrimineringslovgivningen er initiert på grunn av de EU-rettslige krav, og der minstestandarden er lagt til grunn uten vesentlige avvik, kan sies å ha en EU-rettslig tilnærming. Disse landene vil følgelig ha vern mot diskriminering i arbeidslivet, som omfatter en rekke grunnlag, blant annet nedsatt funksjonsevne. Vernet mot etnisk diskriminering og kjønnsdiskriminering vil være noe ulikt utformet, ettersom dette er basert på egne direktiv.

Blant de landene utvalget har studert, er Finland det beste eksempelet på EU-rettslig tilnærming. Finlands nye Lag om likabehandling er initiert av de EU-rettslige forpliktelsene, og går i hovedsak ut på å oppfylle minstestandarden. Også i Sverige er det gitt en ny lov som ledd i gjennomføringen av direktivene. Ettersom svensk rett allerede oppfylte mange av direktivenes krav, har den nye loven mer preg av å være en supplering. Dessuten går den nye svenske loven på enkelte punkter lenger enn det direktivene krever.

8.10.2 Diskrimineringsvernet

Uavhengig av de ulike tilnærmingene er det en rekke likheter i diskrimineringsvernet på grunnlag av nedsatt funksjonsevne i de omtalte landene.

Alle land definerer diskriminering slik at også likebehandling med diskriminerende resultat (indirekte diskriminering) er omfattet. Lovene kan derfor sies å være basert på en materiell likhetsmodell.

Alle regelsettene inneholder en viss plikt til rimelig tilrettelegging overfor mennesker med nedsatt funksjonsevne. Pliktens nærmere utforming og gjennomslagskraft varierer imidlertid fra land til land.

Diskriminering og manglende tilrettelegging utløser sanksjoner etter alle lovene. Den vanligste sanksjonen er erstatning og oppreisning for den krenkelsen diskrimineringen har medført. I flere land kan den ansvarlige pålegges konkrete tiltak, som for eksempel endringer i det fysiske miljøet. Blant disse landene synes det å være forskjeller i hvilken grad en slik adgang benyttes i praksis.

I de fleste tilfeller er det opprettet egne håndhevingsorganer, enten for saker om diskriminering generelt, eller spesielt for saker om diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Det varierer om organet har kompetanse til å avgjøre saker og ilegge sanksjoner, eller om organets oppgaver er begrenset til rådgivning mv. Der det ikke er opprettet håndhevingsorgan som har avgjørelseskompetanse, vil sakene avgjøres i det alminnelige rettsapparatet.

Det er verd å merke seg at landene med klarest menneskerettslig tilnærming, Canada og Irland, har opprettet lavterskel-tilbud i form av domstolsliknende organer som avgjør saker om diskriminering på alle grunnlag. Advokatbistand er ikke nødvendig i disse sakene.

8.10.3 Forståelsen av diskriminerings­grunnlaget

Diskrimineringsgrunnlaget er utformet på forskjellig måte i de ulike landene. Forståelsen av diskrimineringsgrunnlaget viser seg i praksis å ha stor betydning for vernets rekkevidde.

I de engelskspråklige landene er diskrimineringsgrunnlaget vanligvis ”disability”. I provinslovgivningen i Canada finnes et eksempel på at diskrimineringsgrunnlaget er ”handicap”. I Sverige og Finland er diskrimineringsgrunnlaget ”funktionshinder”. Det varierer om diskrimineringsgrunnlaget er nærmere definert, og hva definisjonen innebærer.

Felles for alle lovene er at diskrimineringsbeskyttelsen i utgangspunktet både gjelder ved fysiske, psykiske og kognitive funksjonsnedsettelser.

I Sverige og Finland er ”funktionshinder” ikke nærmere definert, og det er foreløpig lite rettspraksis som kan kaste lys over forståelsen.

Blant de engelsktalende landene går det et skille mellom lovgivning som bygger på en vid forståelse av ”disability”, og lovgivning som bygger på en snevrere forståelse av ”disability”.

Lovgivningen i Storbritannia og USA kan sies å bygge på en snevrere forståelse av ”disability”. Denne lovgivningen inneholder en nærmere definisjon som tar utgangspunkt i et forhold som på norsk vil kalles en funksjonsnedsettelse. I tillegg kreves det at funksjonsnedsettelsen må medføre en vesentlig begrensning for individet i forhold til aktiviteter som står sentralt i livet. I Storbritannia kreves det også at begrensningen er varig. Det kreves altså at funksjonsnedsettelsen har resultert i deltakelsesbegrensninger av en viss alvorlighetsgrad.

Rettspraksis i Storbritannia og USA viser at mennesker som har nedsatt funksjonsevne, kan falle utenfor vernet. Et menneske med nedsatt funksjonsevne som mestrer sitt daglige liv, står i fare for ikke å fylle vilkåret om at funksjonsned­settelsen må medføre vesentlige begrensninger i livsutfoldelsen. For å kunne påberope seg diskrimineringsvernet må det kunne føres bevis for at man har visse kroppslige egenskaper og problemer relatert til disse. Dette medfører at diskrimineringsgrunnlaget blir en angivelse av personkrets og at diskrimineringsvernet reserveres for en gruppe ”særlig trengende”. Rettspraksis viser at denne forståelsen kan føre til en ”catch-22”-situasjon. For å falle inn under vernet må man først ”stakkarsliggjøre” seg ved å dokumentere problemer knyttet til funksjonsnedsettelsen. Det er da ikke lett deretter å vise at man er kvalifisert til en stilling. I tillegg viser rettspraksis at spørsmålet om en person er omfattet av vernet eller ikke, ofte står sentralt i prosessene.

Lovgivningen i Irland, Canada og Australia bygger på en videre forståelse av ”disability”.

Canadisk lovgivning definerer ikke innholdet i begrepet nærmere, men i den føderale loven er det presisert at ”disability” omfatter tidligere og eksisterende fysisk og psykisk ”disability”, tidligere eller eksisterende avhengighet av alkohol eller narkotika, samt ”disfigurement”. Canadisk rettspraksis viser at diskrimineringsgrunnlaget skal forstås vidt i lovgivningen, både på føderalt plan og på provinsplan, og at hovedfokuset skal være om det foreligger diskriminering.

I Irland og Australia er det gitt nærmere definisjoner av diskrimineringsgrunnlaget. I begge landene er ”disability” definert som en funksjonsnedsettelse. Diskrimineringsgrunnlaget er altså knyttet til et begrep som beskriver individuelle egenskaper. Definisjonene er imidlertid så vide at alle former for fysiske, psykiske og kognitive funksjonsnedsettelser i praksis er omfattet. Samtidig er det fastsatt i loven at dette skal forstås i vid betydning. Det er for eksempel uttrykkelig fastsatt i lovene at vernet omfatter diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne som eksisterer, har eksistert, kan eksistere i fremtiden eller som antas å foreligge, samt visse andre personers nedsatte funksjonsevne.

Rettspraksis fra disse landene viser at den vide forståelsen av ”disability” ikke reiser problemer om avgrensning av lovens personkrets og virke­område, slik som i USA og Storbritannia. Forvaltnings- og rettspraksis gir heller ikke indikasjoner på at dette diskrimineringsvernet påberopes i utide i større grad enn for andre diskrimineringsgrunnlag.

Ulikhetene i definisjon og forståelse av diskrimineringsgrunnlaget kan ha sammenheng med de ulike tilnærmingene til diskrimineringsvernet, se nærmere kapittel Tilnærmingen til diskrimineringsvernet. Diskrimineringsvernet på lovs plan i Sverige og Finland bygger i stor grad på en EU-rettslig tilnærming. Lovgivningen er i hovedsak en gjennomføring av EU-direktiv, der ”disability” ikke er nærmere definert. Storbritannia og USA bygger på en borgerretts- eller gruppetilnærming og har samtidig en definisjon av ”disability” som medfører at vernet reserveres for en snevrere gruppe mennesker. Irland, Canada og Australia bygger på en menneskerettstilnærming og legger samtidig til grunn en vid forståelse av ”disability” som medfører at fokuset er rettet mot selve diskrimineringen.

8.10.4 Tilretteleggingsregler og tilgjengelighet

Det er nær sammenheng mellom vernet mot indirekte diskriminering, plikt til tilrettelegging og tilgjengelighet.

Som nevnt inneholder lovgivningen i alle landene utvalget har studert, en viss plikt til tilrettelegging. Pliktens innhold og gjennomslagskraft varierer imidlertid betydelig. Dette synes å være av stor betydning for i hvilken grad diskrimineringslovgivningen bidrar til økt tilgjengelighet i samfunnet.

I alle landene gjelder en plikt til individuell tilrettelegging innenfor arbeidslivet. Dette innebærer at arbeidsgiver plikter å foreta tilrettelegging ut i fra behovet til en konkret arbeidstaker. I Irland, Storbritannia, USA og Australia gjelder det også en tilretteleggingsplikt utenfor arbeidslivet. Dette vil typisk gjelde virksomheter som tilbyr varer og tjenester til allmennheten.

Det synes å gå et skille mellom de landene som utelukkende pålegger plikt til individuell tilrettelegging på den ene siden, og land som har tilretteleggingsplikt med et mer generelt preg på den andre siden. De landene som har tilretteleggingsplikt med et mer generelt preg, fremstår som mer tilgjengelige enn de øvrige.

Tilretteleggingsplikten vil ha et mer generelt preg dersom den pålegger virksomheter generelle tilretteleggingstiltak med sikte på å oppnå tilgjengelighet for et ukjent antall mennesker med ulike former for nedsatt funksjonsevne. Det generelle preget vil forsterkes dersom brudd på plikten følges opp systematisk av myndighetene.

Tilretteleggingsplikten i Storbritannia, USA og på føderalt nivå i Australia har på ulik måte et mer generelt preg enn i de øvrige landene.

I Storbritannia får plikten til tilrettelegging av varer og tjenester et generelt preg fordi den er ”anticipatory”. Dette betyr at plikten i prinsippet gjelder uavhengig av om en person med nedsatt funksjonsevne benytter seg av den aktuelle tjenesten. Videre har Disability Rights Commission kompetanse til å utforme Codes of Practice, som gir generelle retningslinjer om hvilke tiltak som er nødvendige for å oppfylle lovens krav. Samtidig begrenses det generelle preget ved at brudd på plikten bare kan forfølges når det utgjør diskriminering av en konkret person, og denne personen velger å forfølge saken. Britisk lovgivning kjennetegnes også ved at tilretteleggingsplikten har trådt i kraft gradvis.

Den føderale lovgivningen i Australia har et generelt preg ettersom den hjemler standarder. Standardene vil erstatte diskrimineringsvernet på bestemte samfunnsområder etter hvert som de blir vedtatt. Standardene gir generelle krav og er særlig rettet mot tilgjengelighet. Når en virksomhet oppfyller standardene, kan diskrimineringslovgivningen ikke gjøres gjeldende overfor virksom­heten. Det er imidlertid ikke opprettet generelle håndhevingsmekanismer. Ved brudd på standarden er det opp til den enkelte som rammes å reise sak. Den ene standarden som til nå er trådt i kraft, transportstandarden, inneholder plikter som trer i kraft suksessivt hvert femte år.

Tilretteleggingsplikten i USAs lovgivning er presisert i generelle standarder. Dette gir lovgivningen et generelt preg. Videre er standardene i stor grad harmonisert med regler og retningslinjer etter bygningslovgivningen. I USA er pliktene innenfor transportsektoren knyttet til tidsfrister. Også håndhevingen har et generelt preg. Offentlige myndigheter kontrollerer overholdelsen av standardene og kan ilegge sterke sanksjoner dersom standardene brytes. USA er altså alene om at også håndhevingen har et generelt preg samtidig som håndhevingsorganene er aktive i sin bruk av sanksjoner. Det er derfor ikke overraskende at USA fremstår som det mest tilgjengelige samfunnet.

Felles for lovgivningen i Storbritannia, Australia og USA er altså at det gjelder tilretteleggingsplikter som konkretiseres gjennom standarder eller retningslinjer. Offentlige myndigheter har en aktiv rolle i å fastlegge det nærmere innholdet i tilrettleggingsplikten. Plikt til tilrettelegging er gjerne knyttet til tidsfrister, eller trer i kraft gradvis.