2 Kostnader ved å sikre universell utforming i Norge

Utarbeidet av ECON Analyse ved Audun Gleinsvik for lovutvalget mot diskriminering av funksjonshemmede (”Syse-utvalget”).

2.1 Innledning

I forbindelse med Syse-utvalgets arbeid har utvalget bedt ECON om å beregne kostnadene knyttet til gjennomføring av utvalgets forslag om tilrettelegging og universell utforming (jf. lovforslaget § 9, § 10 og § 11). Forslagene vil ha positive virkninger både for målgruppen og andre. De positive virkningene for andre enn målgruppen er kommentert, men vi har ikke forsøkt å tallfeste dem.

Innledningsvis kommenteres hvilke nye krav til tilpasninger i infrastruktur eller virksomhet som utvalgets forslag vil medføre, sammenliknet med dagens situasjon. Krav til bygg og anlegg kommenteres i sin helhet i forbindelse med § 11.

§ 9 Plikt til generell tilrettelegging

Kostnadene ved pliktene til generell tilrettelegging er ikke vurdert nærmere. Som følge av uforholdsmessighetsbegrensningen i fjerde ledd, vil disse være begrenset. Dessuten er virkningene av denne bestemmelsen i realiteten av tidsbegrenset karakter dersom utvalgets forslag til § 11 blir vedtatt. Imidlertid vil § 9 også stille krav til andre sider ved virksomheten – ikke bare bygg og anlegg som virksomheten drives innenfor.

§ 10 Plikt til individuell tilrettelegging

I hovedsak er bestemmelsen en videreføring av eksisterende regler. Første ledd er hovedsaklig en videreføring av tilretteleggingsplikten i arbeidsmiljøloven § 54 F, og vi har lagt til grunn at bestemmelsen ikke vil medføre økte kostnader sammenliknet med dagens situasjon. Andre ledd omfatter skole og utdanningsinstitusjoner. Skoler, universiteter og høgskoler er allerede pålagt en viss tilretteleggingsplikt etter opplæringsloven og lov om universiteter og høgskoler. Plikten etter § 10 vil imidlertid rekke noe lenger. Bestemmelsen kan dermed utløse visse kostnader. Utvalget anbefaler at Utdannings- og forskningsdepartementet gjennomgår og vurderer rettigheter etter opplæringslovene. Tredje ledd gjelder barnehage. Plikten vil innebære at et barn med nedsatt funksjonsevne skal få et barnehagetilbud som er rimelig individuelt tilrettelagt. Etter barnehageloven har barn med nedsatt funksjonsevne prioritet. Utvalget antar derfor at barnehagene allerede i dag langt på vei tilrettelegges for barn med nedsatt funksjonsevne. Inntil 2004 kunne kommunene få særlig støtte knyttet til å barnehagetilbud for barn med nedsatt funksjonsevne. Merkostnadene antas derfor å være begrensede utover de kostnadene som gjelder utformingen av bygg og anlegg.

§ 11 Plikt til universell utforming av bygg og anlegg mv.

Plikten etter første ledd er begrenset til nybygg og bygg der det foretas vesentlige endringsarbeider som er rettet mot allmennheten. Plikten trer i kraft 1. januar 2009. Virksomhetene har altså tid til å innrette planleggingen. Plikten etter andre ledd omfatter alle bygg som retter seg mot allmennheten. Plikten trer i kraft 1. januar 2019. Virksomhetene vil dermed ha mulighet for å redusere kostnadene ved gradvis tilpasning av bygget i sammenheng med endringsarbeider mv. Plan- og bygningsloven (fra 1985) innebærer en rekke tilgjengelighetskrav. Behovet for utbedringer vil derfor trolig være størst i eldre publikumsbygg. Av utvalgets forslag er det § 11 som kan forventes å innebære de største kostnadene, dels fordi forslaget innebærer krav på nye områder og dels fordi det bare er begrenset adgang til unntak fra hovedkravet.

2.2 Kostnader knyttet til universell ­utforming av bygg og anlegg

For å beregne merkostnadene knyttet til krav om universell utforming av bygg, trenger man bl.a. følgende informasjon:

• Hvor stor del av bygningsmassen er ”rettet mot allmennheten”?

• Hvor stor del av denne bygningsmassen er allerede universelt utformet?

• Hva er merkostnadene (f.eks. per arealenhet) knyttet til universell utforming for nybygg?

• Hvor mye koster det å tilpasse eksisterende bygningsmasse?

• Hvordan vil arealeffektiviteten i byggene påvirkes av krav om universell utforming?

• I hvilken grad vil byggeierne og leietakerne tilpasse bruken av byggene slik at de kan redusere de delene av byggene som omfattes av nye krav?

Det finnes ikke sikre svar på noen av spørsmålene over, og anslåtte kostnader knyttet til å sikre universell utforming er derfor beheftet med stor usikkerhet. I det følgende drøftes spørsmålene over.

2.2.1 Hvor stor bygningsmasse vil omfattes?

Forslaget til § 11 omfatter bygg, anlegg og opp­arbeidede uteområder rettet mot allmennheten. Det finnes ingen oversikt over bygningsmassen i Norge fordelt på om de er rettet mot allmennheten eller ikke. SSB lager oversikter over antall bygg fordelt på typer (jf. tabell 2.1), men kategoriseringen er ikke egnet til å skille ut bygg rettet mot allmennheten.

Av de nær 800 000 byggene, mener vi at industri- og lagerbygg samt fiskeri- og landbruksbygg i hovedsak ikke kan antas å være rettet mot allmennheten. Tar man ut disse to kategoriene, står man igjen med nær 122 000 bygg. Heller ikke alle disse byggene vil være publikumsbygg. Mange av virksomhetene som bruker disse byggene utfører ikke tjenester overfor allmennheten. Vi har ikke informasjon som er egnet til å anslå hvor stor andel av disse 122 000 byggene som er publikumsbygg. Vi mener imidlertid at de aller fleste bygg i kategoriene samferdsels og kommunikasjonsbygning, hotell- og restaurantbygning, undervisnings-, kultur- og forskningsbygning samt helsebygg er publikumsbygg. Disse kategoriene utgjør til sammen 86 000 bygg. Man kan altså anslå at mellom 86 000 og 122 000 eksisterende bygg vil være ”bygg rettet mot allmennheten”. Dette utgjør 11-16 prosent av antall yrkesbygg. Bygg som har funksjoner rettet mot allmennheten utgjør imidlertid en langt større andel av bygningsarealet. Dette skyldes at bygg innenfor primærnæringene, som i hovedsak ikke har funksjoner rettet mot allmennheten, i hovedsak er små. Bygg rettet mot allmennheten er derfor i gjennomsnitt større enn bygg som ikke har slike funksjoner.

SSB offentliggjør månedlig data for igangsetting av bygg. Tallene i tabell 2.2 er angitt i kvadratmeter bygningsareal og er fordelt på en rekke typer bygg. Disse tallene kan brukes til å anslå hvor stor del av nybyggingsarealet som vil bli påvirket.

I kolonnen til høyre har vi oppgitt hvilke deler av bygningsmassen vi tror kan være rettet mot allmennheten. Vi har forutsatt at enten hele eller ingen del av bygningsmassen i den aktuelle sektoren/næringen er rettet mot allmennheten. Dette er helt klart ikke en korrekt forutsetning. F.eks. inngår forsvarssektoren i ”offentlig forvaltning”. Forsvarets bygg er i all hovedsak ikke rettet mot allmennheten. Forsvarets beholdning av bygg utgjør omlag 40 prosent av statsforvaltningens bygningsmasse (inkluderer Statsbygg, men ikke helseforetakene, andre statsforetak og statsaksjeselskaper).

Av den totale nybyggingsarealet i perioden 1996-2004, var 62 prosent i næringer/sektorer vi antar i hovedsak har virksomhet rettet mot allmennheten. Anslaget inkluderer forsvarssektoren. Dessuten vil det innenfor disse næringene finnes administrasjonsbygg, produksjonsbygg, m.v. som ikke har virksomhet rettet mot allmennheten. Vi tror derfor at anslaget på 62 prosent er for høyt, men har ikke grunnlag for å gi et mer presist anslag.

Vi har også fått data fra SSB om sammensetningen av bygnings- og anleggskapitalen i Norge fordelt på næringer. Data inngår i nasjonalregnskapet. Verdsettelsen er basert på anskaffelseskostnad nedskrevet lineært med noe varierende antatt levetid avhengig av næring.

Kolonnen lengst til høyre angir våre antakelser om næringer som har publikumsbygg og som vil omfattes av krav til universell utforming. Vi finner her at 38 prosent av bygningskapitalen vil omfattes. Dette er mye lavere enn vårt anslag basert på nybyggingen de siste 9 årene (jf. tabell 2.3).

Videre har vi fått anslag fra Multiconsult (rådgivende ingeniører) på bygningsmassen i Norge regnet i kvadratmeter. Omfanget av yrkesbygg er anslått til 110 mill kvadratmeter (gjelder yrkesbygg) i 1990. Fra dette kan man trekke ut forsvarets bygg (5,4 mill. kvadratmeter), samt industri- og driftsbygg (32 mill. kvadratmeter). Anslaget for bygg rettet mot allmennheten blir da nær 84 mill. kvadratmeter eller 75 prosent av yrkesbyggene, regnet i areal.

I tillegg til at vi mangler informasjon om hvilke bygg som har en bruk ”rettet mot allmennheten”, mangler vi også informasjon om hvor stor del av disse byggene som brukes i forbindelse med slik virksomhet.

Vi har derfor (jf. avsnitt 2.7) valgt å ikke bygge på én forutsetning om omfanget av bygningsmassen som blir direkte påvirket av krav om universell utforming, men drøfter samlede kostnader under ulike forutsetninger om andelen av bygningsmassen som blir påvirket.

2.2.2 Hvor stor del av bygningsmassen er allerede universelt utformet?

Vi har ingen systematisk informasjon om hvilke bygg som allerede er universelt utformet og må derfor basere oss på rimelighetsbetraktninger.

Det finnes en rekke regler som stiller krav til tilgjengelighet. Blant annet ble det i 1976 vedtatt en forskrift i henhold til Plan- og bygningsloven om tilgjengelighet og brukbarhet for funksjonshemmede. Forskriften gjaldt nye bygg. Videre er det regler for tilgjengelighet knyttet til arbeidsplasser, skoler, barnehager og offentlige tjenester. Gjeldende lovverk tilsier derfor at en stor del av bygningsmassen, gjennom lovregulering, allerede skal ha god tilgjengelighet, om enn ikke være universelt utformet. I tillegg kommer at mange bygg, uavhengig av lovregulering, har god tilgjengelighet. Dette kan skyldes at mange av de egenskaper ved byggene som sikrer universell utforming, også har positive effekter for virksomhet for personer uten nedsatt funksjonsevne.

Likevel finnes det en rekke eksempler på svak tilgjengelighet. F.eks. tyder en undersøkelse gjennomført av Barne- og familiedepartementet i 1999 på at bare 40 prosent av barnehagene var tilgjengelige for funksjonshemmede.

I følge Multiconsult var omlag 25 prosent av Norges bygningsmasse i 1990 1-10 år gammel (gjelder yrkesbygg, dvs. alt utenom boliger). Vel 20 prosent var 11-20 år, og vel 25 prosent var mer enn 40 år gammel. Hvis denne aldersfordelingen har holdt seg, er omlag halvparten av yrkesbyggene bygget etter at kravet om tilgjengelighet ble innført i bygningsloven i 1976.

Også kravene i arbeidsmiljøloven bør ha hatt effekt på tilgjengeligheten, men vi mener det er grunn til å tro at dette i hovedsak har påvirket nybygg eller nye løsninger som gjennomføres etter større ombygginger. Ett av Norges største entreprenørfirmaer opplyste oss om at de ikke kunne huske å ha gjennomført en eneste ombygging med bedret tilgjengelighet som hovedmål.

Vi mener ut fra bygningsmassens aldersfor­deling, og tidspunktene for innstramninger i lovverkets krav til tilgjengelighet, at det virker rimelig å anta at minst halvparten av den relevante bygningsmassen oppfyller de viktigste, i betydningen de mest kostbare, krav til universell utforming. Det er da særlig krav om heis vi her tenker på. Trolig oppfyller bare en mindre del av yrkesbyggene alle øvrige krav til universell utforming, men tilpasning til disse øvrige kravene er langt mindre kostbare å gjennomføre.

2.2.3 Hva er merkostnadene knyttet til universell utforming av nybygg?

I Australia foreligger det et forslag om å stille krav om universell utforming av både nye og eksisterende bygg. Forslaget og et anslag på kostnader og nytte­effekter av forslaget er ute på høring. Kostnadsanslaget er laget av Australian Building Codes Board (ABCB). Beregningene er dokumentert i en rapport og regneark som finnes på følgende internett-adresse: http://www.abcb.gov.au/index.cfm?fuseaction=DocumentView&DocumentID=98.

ABCBs undersøkelse bygger på detaljert gjennomgang av en rekke eksempler. For nybygg har de tatt for seg planlagte nybygg og beregnet merkostnadene for å sikre krav om universell utforming. Metoden innebærer en rekke problemer:

• Antall bygg (20 nybygg) som er kostnadsberegnet er begrenset, og det er derfor usikkert om de er representative.

• Det er ikke tatt hensyn til at eier/bruker kan endre bruken av bygget for å redusere kostnadene.

I tillegg er det en rekke problemer knyttet til å overføre beregningene fra Australia til Norge:

• Kostnadsstrukturen (f.eks. forholdet mellom arbeidskraft- og materialkostnader) kan være annerledes i Australia enn i Norge

• Verken det eksisterende regelverket i Australia eller forslaget til nytt regelverk er identisk med tilsvarende regelsett i Norge. Dette kan bidra til at merkostnadene (f.eks. regnet i byggekostnader før regelendring) vil være forskjellig i de to landene.

• Forskjeller i byggetradisjoner, bl.a. som følge av forskjeller i klima og tilgang på ulike typer byggematerialer, kan bidra til forskjeller i merkostnader knyttet til bedret tilgjengelighet og brukbarhet.

På tross av de nevnte metodiske problemene, har vi valgt å legge stor vekt på beregningene i ABCBs undersøkelse. Dette skyldes mangel på alternative beregninger.

2.2.3.1 Merkostnader ved nybygging

ABCBs anslag er basert på kostnadsberegninger for tenkte bygg. Merkostnadene for universell utforming av nye bygg varierer fra 0,1 prosent av byggekostnaden for et stort ett-etasjes kjøpesenter til 63 prosent for et lite to-etasjes kontorbygg. I tillegg kommer en kostnad knyttet til at arealeffektiviteten i bygget reduseres. Den siste effekten kommenteres i avsnitt 2.5.

Nedenfor kommenterer vi anslagene innenfor ulike typer bygg:

• Helse: Ett bygg er kostnadsberegnet (et tre etasjes sykehus) og kostnadsøkningen er beregnet til 2,8 prosent. Normalt mener vi at kostnadsøkningene for sykehus og de fleste andre bygg i helse- og omsorgssektoren vil bli lave. Dette skyldes at byggene i utgangspunktet er utformet for at personer med svekket bevegelighet skal kunne bevege seg i bygget.

• Hotell- og restaurantbygg: Sju bygg er kostnadsberegnet og med merkostnader som varierer fra 0,5 prosent (for et tre-etasjes hotell med 200 rom) til 41,5 prosent (for en to-etasjes restaurant). Den nest høyeste kostnadsøkningen er på 6,3 prosent. Vi mener det må være rimelig å legge til grunn at bruken av lave bygg uten heis vil tilpasses slik at man unngår å installere heis i disse og ser derfor bort fra eksemplet med kostnadsøkning på 41,5 prosent. For de andre eksemplene er kostnadsøkningen 1,8 prosent i gjennomsnitt.

• Kontorbygg: Tre bygg er kostnadsberegnet og med merkostnader på henholdsvis 1,4, 1,9 og 62,9 prosent. Det siste eksemplet gjelder et lite kontorbygg på to etasjer. Vi mener det må være rimelig å anta at det siste eksemplet ikke vil bli realisert med en bruk som innebærer at det må installeres heis. Dermed kan man anta relativt beskjedne merkostnader for kontorbygg.

• Kulturbygg: Dette er en svært sammensatt kategori. ABCB har kostnadsberegnet to teaterbygg, et stadionanlegg med 10-15 tusen tilskuerplasser samt et samfunnshus. Merkostnad­ene varierer mellom 0,8 og 3,6 prosent.

• Skole: Det er regnet på bare ett skolebygg. Merkostnaden er beregnet til 6,8 prosent. Opplæringsloven stiller allerede i dag krav som tilsier at bygg skal tilpasses elevenes behov, men spredt informasjon tilsier at krav til tilgjengelighet og universell utforming forøvrig ikke alltid er oppfylt.

• Varehandel: To bygg er kostnadsberegnet. Merkostnadene er anslått til 0,1 prosent for et stort en-etasjes varehus og 5,4 prosent for et to-etasjes lager. For oss framstår utvalget av eksempler som svært begrenset og tildels lite relevant. Vi mener at store deler av varehandelen vil ha bygg som har rimelig god tilgjengelighet. Bl.a. vil det normalt være installert heis, dels av hensyn til behovet for flytting av varer og dels av hensyn til framkommelighet med barnevogn. Videre utgjør personer med bevegelseshemming en ikke ubetydelig kundemasse. Bortsett fra tilgjengelighet for personer som ikke kan bruke trapper, vil trolig kostnadene knyttet til å sikre universell utforming av nybygg være begrensede.

Beregningseksemplene fra Australia viser at merkostnadene knyttet til universell utforming varierer sterkt mellom ulike bygg, også innenfor én sektor/bygningstype. I mange tilfeller vil krav om universell utforming trolig føre til at prosjektene ikke blir gjennomført ved en modifisering av det opprinnelige prosjektet, men ved en mer grunnleggende endring, herunder i plassering av funksjoner rettet mot allmennheten (jf. avsnitt 2.6). Vi har, som et utgangspunkt, valgt å forutsette at merkostnadene for å sikre universell utforming blir den samme i Norge som i Australia, dvs. 4 prosent av kostnadene.

2.2.4 Kostnader ved tilpasning av eksisterende bygningsmasse

ABCB har identifisert 28 planlagte ombygginger og beregnet kostnadsøkning hvis disse ombyggingene i tillegg skulle ha sikret universell utforming av bygget. ABCB har ikke beregnet kostnadene knyttet til ombygginger med universell utforming som eneste formål. Dette valget kan forsvares med at eiers og leietakers foretrukne utforming av et bygg endres kontinuerlig, men at løpende tilpasning er kostbart. Når man finner at endringer skal gjennomføres, vil dette samtidig framstå som en anledning til å gjøre ønskede endringer som man tidligere ikke har funnet regningssvarende. Omfattende prosjekter for å sikre at bygget oppfyller krav til universell utforming vil derfor normalt også innbefatte andre tilpasninger av bygget.

Kostnadene knyttet til ombygging er generelt høyere enn merkostnadene ved nybygging. For den samme typen kjøpesenter som nevnt over, er imidlertid ombyggingskostnaden på linje med merkostnadene ved nybygging (0,1 prosent). Også for ombygging, er det et lite to-etasjes kontorbygg som det er dyrest å tilpasse. Ombyggingskostnadene er beregnet til 140 prosent av den opprinnelige ombyggingskostnaden. Anslagene for ombygging er basert på at trappeheis installeres i to-­etasjes bygg. For nye to-etasjes bygg forutsettes det at det installeres vanlig personheis. Hvis man også i anslagene for ombygging i to-etasjes bygg hadde forutsatt installasjon av ordinær personheis, ville ombyggingskostnadene blitt flere ganger så høye som de anslagene vi har gjengitt.

ABCB har beregnet at merkostnadene for å sikre universell utforming blir omlag tre ganger så høye ved en ombygging som ved nyinvestering. Man må imidlertid da ta hensyn til at kostnadsrammen for en ombygging er vesentlig lavere enn for et nybygg.

ABCB har beregnet samlede merkostnader ved å anta at både ny- og ombyggingsaktiviteten forblir uendret, og antatt en merkostnad knyttet til hver av disse byggeaktivitetene. Vi mener at forutsetningen om uendret aktivitetsnivå kan være rimelig realistisk når det gjelder nybygging, men mener at forslaget om at alle bygg skal være universelt tilpasset innen 2019, vil føre til økt ombyggingsaktivitet. Man kan også tenke seg at en del ombyggingsprosjekter blir ulønnsomme, og at byggeier i stedet velger å rive bygget for erstatte dette med et nybygg.

For å bruke kostnadsanslagene fra Australia for å lage anslag for Norge, må man først lage et anslag for omfanget av ombygginger i Norge, gitt at det ikke vedtas nye krav til universell utforming. Det lages ikke offisiell statistikk for omfanget av ombyggingsvirksomhet i Norge, men BNLs faktabrosjyre januar 2005 oppgis det en fordeling av samlet omsetning for bygg- og anleggsvirksomheten i Norge (jf. tabell 2.4).

Omfanget av vedlikehold blir trolig lite påvirket av krav om universell utforming.

Investeringer i nye bygg (inkludert boliger) utgjorde 66 mrd.kr., mens ombygging og vedlikehold utgjorde 49 mrd. kr. eller 43 prosent av omsetningen knyttet bygninger. For anleggssektoren var andelen vedlikehold 37 prosent. I forbindelse med SSBs ordrestatistikk for bygg- og anleggsnæringen, samles det inn data for andel av timeverkene i næringen som er brukt på henholdsvis nybygging og rehabilitering. Andelen rehabilitering har de senere årene ligget stabilt rundt 36 prosent.

Av samlet ombygging og vedlikehold av bygninger (på 49 mrd. kr.) er mesteparten vedlikehold. Prognosesenteret lager anslag på en fordeling på henholdsvis vedlikehold og ombygginger/rehabilitering av ulike typer bygg. De opplyser at ombygginger av yrkesbygg utgjør omlag 14 mrd. kr. Vi har brukt dette nivået som utgangspunkt for å lage anslag for merkostnader knyttet til ombygginger.

I Australia finnes det statistikk som viser fordeling på henholdsvis nybygging og ombygging (”alterations and additions”). I ABCBs under­søkelse legges det til grunn nybygging og ombygging på henholdsvis 15 og 7,8 mrd. australske dollar per år. Ombygging utgjør altså omlag halvparten av nybyggingsvolumet. Dette ligger nær opptil det forholdstallet man får for Norge (henholdsvis 34 og 14 mrd. kr.).

Som nevnt tidligere, kan krav om universell utforming ikke bare føre til mer omfattende ombygginger enn man ellers ville hatt. I tillegg kan man, i hvert fall i en overgangsfase, få flere ombygginger enn man ellers ville hatt. Hvis det var slik at alle bygg uansett ville blitt ombygget innen lovens krav til eksisterende bygg trer i kraft, ville man utelukkende fått mer omfattende prosjekter, og ikke flere prosjekter.

Det finnes ikke norske data som viser ombyggingshyppigheten for yrkesbygg. Man må derfor bruke annen informasjon for å kunne lage en realistisk forutsetning om nye krav vil medføre flere ombyggingsprosjekter inntil bestemmelsen trer i kraft

I følge nasjonalregnskapet utgjør bygnings­kapitalen i Norge 823 mrd. kr. Legger man til grunn tallene i tabell 2.3 samt Prognosesenterets anslag på ombygginger/rehabilitering, finner man at årlige nyinvesteringer utgjør omlag 4 prosent av bygningsmassens verdi, mens ombygging, renovering, o.l. utgjør i underkant av 2 prosent. Det siste tallet kan tyde på at det i gjennomsnitt vil ta omlag 50 år før et bygg gjennomgår en større ombygging. Dette er imidlertid ikke realistisk. I Multiconsult (2003) vises det til en spørreundersøkelse blant byggeiere og –forvaltere, som viser at levetiden på ulike deler av et bygg varierer fra 6-10 år for innervegger og internt telenett til mer enn 21 år for bl.a. bærekonstruksjon og heis. I undersøkelsen ble det spurt om faktisk utskifting og ikke teknisk levetid. I gjennomsnitt vil altså ikke-bærende innervegger skiftes ut med mindre enn 10 års mellomrom. Det er meget store variasjoner fra bygg til bygg.

Vi har i utgangspunktet lagt til grunn at yrkesbygg vil rehabiliteres minst hvert 20. år, og i gjennomsnitt hvert 10. år. Videre antar vi at for bygningsmassen totalt er rehabiliteringen jevnt fordelt over perioden 1-21 år etter oppføring. Disse forutsetningene gjelder kun hvis det ikke vedtas krav om universell utforming. Nye krav vil kreve en framskyvning av ombyggingsprosjekter slik at alle bygg blir ombygget innen 2019 (dvs. 13 år etter lovvedtaket) og ikke først innen 20 år.

Det foreliggende lovforslaget innebærer at hele den eksisterende bygningsmassen innen 2019 skal oppfylle krav til universell utforming. Hvis loven vedtas i 2006, og utbyggerne straks tar hensyn til lovens krav i utforming av ombygginger, vil 13/20 av tilpasningene av eksisterende bygg til lovens krav kunne skje i forbindelse med ombygginger som uansett ville blitt foretatt. 7/20 av tilpasningene vil måtte skje ved en forsert ombygging eller som et selvstendig prosjekt uten annet mål enn å sikre universell utforming. Vi forutsetter at de siste 7/20 tilpasningene skjer ved forsert ombygging jevnt fordelt over de siste fem år før 2019.

Hvis man antar at all ombygging/renovering innebærer en verdiøkning utover det et vanlig vedlikehold gir, vil framskyvning av ombyggingstakten også gi fordeler utover sikring av universell utforming. Disse fordelene har vi ikke forsøkt å tallfeste.

2.2.5 Hvordan vil arealeffektiviteten påvirkes av krav om universell utforming?

Særlig kravene til tilgjengelighet og brukbarhet for rullestolbrukere kan medføre at utnyttelsen av bruksarealet blir mindre effektiv enn om et bygg blir utformet ut fra behovene til personer som ikke er bevegelseshemmede. F.eks. vil det ofte bygges ramper i tillegg til trapper, og dører og korridorer gjøres bredere enn de ellers ville blitt, og det installeres heis. Hvis bygget i utgangspunktet planlegges med universell utforming, blir arealtapet begrenset. Hvis bygget må tilpasses i ettertid, vil arealtapet kunne bli større fordi bærevegger og andre strukturer begrenser mulighetene for tilpasninger.

Ofte vil arealene i utgangspunktet være dårlig utnyttet. En ombygging som reduserer arealet som er tilgjengelig for ordinær bruk i virksomheten, vil da kunne lede til at utnyttelsen av disse arealene bedres fordi tipasningen framtvinger en ny gjennomgang av arealutnyttelsen. Arealtapet knyttet til universell utforming kan dermed absorberes ved hjelp av bedre løsninger på det gjenværende bruksarealet. Over tid må man imidlertid regne med at arealeffektiviteten igjen synker til tidligere nivå. Vi antar derfor at arealtap som følge av universell utforming over tid vil føre til at bygningsmassen må økes i et omfang som tilsvarer areal som går med til å bedre tilgjengeligheten.

I ABCBs undersøkelse beregnes arealtapet i nybygg til 1,7 prosent og i eksisterende bygg til 4 prosent. Vi har lagt disse anslagene til grunn for våre beregninger. På tross av drøftingen i forrige avsnitt, har vi forutsatt at dette arealtapet oppstår umiddelbart i forbindelse med ny- eller ombygging.

2.2.6 Substitusjonseffekter – endret bruk som følge av nye krav

Kostnadsanslagene må sammenlikne to alternativer: Kostnadene knyttet til bygget gitt (a) dagens krav og (b) nye regler om universell utforming. Hvis man beregner merkostnadene ved å oppfylle nye krav utelukkende med utgangspunkt i dagens bygningsmasse, men uten å forutsette andre endringer, vil man overvurdere kostnadene knyttet til nye krav. Dette skyldes at nye krav vil kunne lede til at andre egenskaper ved bygget og dagens bruk av bygget ikke lenger ses som hensikts­messig.

Et eksempel kan illustrere denne helhetstenkningen. Anta at et hotell på to etasjer skal tilpasse seg krav til universell utforming. Bygget har ikke heis eller rampe for trappefri adgang til 2. etasje. Hotellet har resepsjon og restaurant i 1. etasje, mens alle rom ligger i 2. etasje. Hvis universell utforming skal sikres uten at bruken av ulike deler av bygget endres utover det strengt nødvendige, vil trappefri tilgjengelighet sikres gjennom å lage heis, noe som er dyrt. Alternativt kan tilpasningen skje ved at det lages noen rom tilpasset krav om universell utforming i 1. etasje, noe som kan bli langt billigere. Vi forutsetter her at krav om universell utforming er oppfylt hvis et tilstrekkelig antall rom, men ikke nødvendigvis alle, oppfyller ­kravene.

Generelt vil innføring av nye krav om universell uforming gjøre at byggeier vil gjøre en ny helhetsvurdering både av bruken og utformingen av ulike deler av bygget. F.eks. vil det kunne være aktuelt å flytte aktiviteter rettet mot allmennheten til deler av bygget som oppfyller kravene eller som med små kostnader kan tilpasses kravene.

Anslagene fra Australia, som vi har basert våre kostnadsberegninger på, tar ikke hensyn til mulige tilpasninger utover de som er strengt nødvendige for å oppfylle kravene til universell utforming. Dette er en urealistisk forutsetning som trekker i retning av at våre beregninger overvurderer kostnadene knyttet til nye krav.

I de 20 nybyggene som inngår i ABCBs undersøkelse, er det fem som vil bli mer enn 5 prosent dyrere ved krav om universell tilpasning, mens to vil bli mer enn 7 prosent dyrere. De to sistnevnte blir henholdsvis 42 og 63 prosent dyrere som følge av nye krav. Disse byggene er henholdsvis en restaurant og et kontorbygg - begge på to etasjer. Vi mener det er lite sannsynlig at de to sistnevnte prosjektene vil bli realisert i den form det er forutsatt i beregningen. Det virker mer rimelig at eieren vil tilpasse byggene slik at det ikke blir nødvendig å sikre tilgjengelighet for alle til andre etasje. Dette kan skje ved at alle funksjoner rettet mot allmenn­heten plasseres i første etasje.

Av de 26 ombyggingsprosjektene i ABCBs undersøkelse vil ti av prosjektene fordyres med mer enn 10 prosent som følge av krav om universell utforming. Fire av prosjektene vil fordyres med mer enn 50 prosent, hvorav ett med hele 140 prosent. Bortsett fra en butikk (trolig med én etasje), er alle med over 50 prosent kostnadsøkning bygg med to etasjer. Også i forbindelse med ombygginger kan det skje tilpasninger av bruken slik at man unngår at krav om universell utforming fører til svært kostbare tilpasninger.

2.2.7 Anslag for kostnader for Norge

Vi har i utgangspunktet beregnet kostnader forutsatt at alle yrkesbygg, både nye og eksisterende, vil omfattes av krav om universell utforming, men deretter redusert dette anslaget ved ulike forutsetninger om andelen av yrkesbyggmassen som vil bli påvirket av kravene.

Merkostnader knyttet til nye bygg er beregnet ved et konstant investeringsvolum på 34 mrd. kr. (jf. tabell 2.4) i alle år, bortsett fra merkostnader på 4 prosent som følge av nye krav. I tillegg kommer at vi har forutsatt at arealeffektiviteten reduseres med 1,7 prosent ved universell utforming.

Merkostnadene knyttet til tilpasning av eksisterende bygg er beregnet ut fra et basisalternativ med konstant rehabiliteringsnivå på 14 mrd. kr. (jf. tabell 2.4). Krav om universell utforming øker enhetskostnadene knyttet til rehabilitering med 14 prosent. Videre har vi antatt at med nivået på 14 mrd. kr. vil det ta 20 år å rehabilitere hele bygningsmassen. Vi har derfor forutsatt at rehabiliteringsaktiviteten i som ville skjedd i perioden 2019-2025 framskyves til årene 2012-2018. Dessuten har vi antatt at universell utforming vil redusere arealeffektiviteten i eksisterende bygg med 4 prosent.

Verdien av tapt areal er satt lik den husleie staten betalte for de lokaler staten leide i 2003, dvs. 1 145 kr. per kvadratmeter.

Alle beløp er i faste priser. Det er brukt en diskonteringsfaktor på 6 prosent. Investert kapital er nedskrevet lineært over 30 år.

For perioden 2006-2025 blir sum kostnader som vist i tabell 2.5.

Anslagene tyder på at arealtap i eksisterende bygg vil utgjøre omlag halvparten av de totale kostnadene. Videre tyder anslagene på at kostnader (inkl. arealtap) knyttet til eksisterende bygg vil utgjøre 75 prosent av totalkostnaden.

Beregningene som er gjengitt i tabell 2.5 bygger på ulike forutsetninger om hvilken andel av yrkesbyggenes samlede areal som i praksis vil bli berørt av krav om universell utforming. Ser man på næringsfordeling av bygningsmassen og nybyggingen, kan man med rimelig sikkerhet forutsette at minst halvparten av bygningsmassen ikke inneholder virksomhet ”rettet mot allmennheten”. Videre er trolig omlag halvparten av bygningsmassen bygget etter at tilgjengelighetskrav ble innført i 1976. Dette tilsier at halvparten av bygg med virksomhet rettet mot allmennheten allerede tilfredsstiller de kravene som er mest kostnadskrevende (gjelder særlig heis eller annen tilgang for rullestolbrukere). Vi mener derfor at det er sannsynlig at det i 75 prosent av eksisterende bygg vil kreves bare moderate tilpasninger. Videre mener vi det er sannsynlig at 75 prosent av nye bygg uansett ville tilfredsstilt de mest kostbare kravene knyttet til universell utforming (gitt eksisterende regelverk). I tillegg til dette kommer effekten av at krav om universell tilpasning vil føre til at endret bruk av bygningsmassen slik at de mest kostbare ombyggingene unngås. Vi har valgt å vise anslåtte kostnader gitt at 10, 25 eller 50 prosent av yrkesbyggenes areal faktisk vil bli tilpasset som følge av krav om universell utforming. Samlede kostnader (neddiskontert) anslås til henholdsvis 16, 40 og 80 mrd. kr. Årlig kostnad over perioden anslås til 0,8-4,0 mrd. kr.

2.2.8 Universell utforming av anlegg

Vi har ikke funnet grunnlag for å beregne kostnadene knyttet til universell utforming av anlegg. Vi har snakket med to kommuner som har vedtatt universell utforming av anlegg – Kristiansand og Bærum.

I begge kommunene ble universell utforming vedtatt uten at det ble avsatt spesielle midler til å oppfylle kravet. Det ser likevel ut til at kravet i all hovedsak er blitt oppfylt. Tilpasningene har skjedd innenfor de ordinære budsjettene i de aktuelle kommunale etatene. Dette tyder på at kostnadene er moderate.

2.2.9 Fordeler knyttet til universell utforming

Vi har ikke forsøkt å verdsette fordelene ved universell utforming. I tillegg til fordelene for målgruppen, dvs. personer som ikke kan skaffe seg normal tilgang til bygg eller gjøre bruk av byggets normale virksomhet uten særlig krav til byggets utforming, vil deler av tilpasningene til krav om universell utforming kunne være nyttig også for andre personer og produksjonen som skjer i byggene. Vi har ikke grunnlag for å verdsette dette. Bedre tilgjengelighet for målgruppen vil kunne medføre at disse får bedret livskvalitet og blir mer selvhjulpne.

2.3 Sammenlikning med anslag i NOU 2001: 22 Fra bruker til borger

I NOU 2001: 22 er det anslått kostnader knyttet til å sikre tilgjengelighet for funksjonshemmede i ”publikumsbygg”, dvs. bygg som brukes i produksjon av offentlige, individrettede tjenester. Bygg som brukes av privat sektor, ble holdt utenfor beregningene.

I NOU 2001: 22 ble det, dels på grunnlag av en undersøkelse av tilgjengelighet i barnehager og dels en undersøkelse av Byggforsk om tilgjengelighet i undervisningssektorens bygg, forutsatt at en betydelig del av bygningsmassen i hovedsak oppfylte tilgjengelighetskravene. Av 13 700 bygg i de aktuelle institusjonene, ble det antatt at tilpasninger ville måtte gjøres i 8 200 bygg. Investering per bygg ble satt til minimum kr. 300 000 og maksimalt 1 mill. kr. Videre ble det forutsatt at det ikke ville påløpe merkostnader knyttet til nye bygg. I utredningen drøftes det ikke om universell utforming vil innebære et arealtap.

Total investering ble i NOU 2001: 22 beregnet til 4,6 mrd.kr. og en årskostnad på nær 700 mill. kr. per år. Vi har anslått årskostnadene til 2 mrd. kr., forutsatt at 25 prosent av bygningsmassen faktisk vil bli påvirket av kravet om tilgjengelighet.

Det er mange grunner til at anslaget i NOU 2001: 22 er lavere enn vårt. De viktigste årsakene er trolig at i NOU’en:

• Omfatter anslaget utelukkende offentlig sektor

• Omfatter anslaget kun ombygginger

• Er det ikke beregnet noe arealtap

Én faktor trekker i motsatt retning:

• I NOU’en forutsettes det at flertallet av bygg i offentlig sektor blir påvirket av kravet til tilgjengelighet/utforming

Vårt anslag for årskostnader knyttet utelukkende til ombygging (utenom arealtap) tilsvarer en årskostnad på omlag 500 mill. kr., dvs. lavere enn tilsvarende beregning i NOU 2001: 22.

Referanser

Australian Building Codes Board (2004): Regulatory Impact Statement - Proposal to Formulate Disability Standards for Access to Premises and Amend the Access Provisions of the Building Code of Australia.

Multiconsult (2003): Avskrivningsregler, levetider . Notat til Foreningen Næringseiendom.

NOU 2001: 22 Fra bruker til borger.