1 Universell utforming – Fra ideal til rettsnorm

Nicolai V. Skjerdal

1.1 Bakgrunn

1.1.1 Introduksjon av begrepet ”universell utforming”

1.1.1.1 Målsetningen om et samfunn som er til­gjengelig for alle

Full samfunnsdeltakelse og likestilling for personer med funksjonsnedsettelse har vært et overordnet mål i norsk politikk siden slutten av 1970- og begynnelsen av 1980-årene. 1 I FNs standardregler fra 1993 for personer med funksjonsnedsettelse fremheves det at personer med nedsatt funksjonsevne må gis de samme rettigheter og forpliktelser som andre i samfunnet. 2 Reglene er vedtatt av FNs generalforsamling i form av anbefalinger (”soft law”) til medlemsstatene. Til grunn ligger de sentrale menneskerettighetsidealene om likeverd og rett til selvbestemmelse, uavhengig av kjønn, rase, religion, funksjonsevne eller annet.

Regjeringen har flere ganger gitt uttrykk for målsetningen om å få utviklet et samfunn som gir personer med funksjonsnedsettelse anledning til full deltakelse. For eksempel heter det i St. meld. nr. 29 (1996-1997):

”For funksjonshemmede er en god utforming av de lokale omgivelsene helt avgjørende for at regjeringens målsetning om full deltakelse og likestilling skal kunne oppnås, slik det er formulert i regjeringens handlingsprogram for funksjonshemmede.” 3

I St. meld. nr. 8 (1998-1999) legges det vekt på at:

” - Samfunnet må utformast slik at det likestiller alle innbyggjarar og gir alle same høve til å opparbeide og oppretthalde eit sjølvstendig og sosialt tilvere.

- Politikken for funksjonshemma må føre til at offentleg og privat verksemd ikkje er funksjonshemmande. Tiltak må utformast slik at dei medverkar til samordning og heilskap, og byggjer på ein planmessig bruk av verkemiddel.” 4

I St. meld. nr. 40 (2002-2003) uttales blant annet:

”Personer med nedsatt funksjonsevne er, og skal ha muligheter til å oppleve seg som, fullverdige borgere i det norske samfunn. Dette kan synes selvsagt, men mange med nedsatt funksjonsevne møter samfunnsskapte hindringer. Disse hindringene setter begrensninger for enkeltmenneskets livsutfoldelse og muligheter til å delta som aktive samfunnsborgere.” 5

1.1.1.2 Erkjennelsen om at den enkeltes funksjonsnivå kan avhenge av omgivelsene

Tradisjonelt er begrepet ”funksjonshemmet” blitt oppfattet som en egenskap ved individet, gjerne som en kronisk tilstand som følge av sykdom, lyte eller biologisk avvik – en såkalt medisinsk-biologisk forståelse. 6 I dag er synet mer nyansert. 7 Man har innsett at begrepet funksjonshemmet vanskelig kan brukes uten å bringe inn den fulle referanserammen for det: Hva er det den reduserte funksjonsevne refererer seg til? Svaret er at funksjonsnivået ikke bare beror på det enkelte menneskets ferdigheter, men også på hvilke ferdigheter som er nødvendige i den situasjonen man befinner seg i. Med andre ord erkjennes det at den enkeltes evne til å fungere i stor grad er situasjonsbestemt. Dermed må begrepet ”funksjonshemmet” anses som relativt.

For eksempel er få eller ingen mennesker funksjonshemmet i enhver situasjon. Den som er bevegelseshemmet kan se film. Den blinde er ikke redusert i forhold til verbal kommunikasjon, og den døve kan gå i en trapp. Videre er begrepet relativt ved at alle mennesker vil kunne ha nedsatt funksjonsnivå i perioder, for eksempel på grunn av en midlertidig skadetilstand eller på grunn av alder. Og begrepet ”funksjonshemmet” er relativt ved at man ved tilpasning av omgivelsene i noen grad kan eliminere eller redusere forhold som virker funksjonshemmende. For eksempel vil rullestolbrukeren, som ikke kan ta seg over en høy terskel, kunne imøtekommes ved en rampe eller ved å fjerne terskelen. Den blinde som ikke kan lese NSBs skilt, kan motta informasjonen auditivt, mens den døve kan motta den visuelt.

Med dette er søkelyset i like stor grad rettet mot omgivelsene som mot egenskaper ved den enkeltes person. 8 Allerede i 1970-årene understreket Stortinget samfunnets ansvar for å tilrettelegge for personer med nedsatt funksjonsevne. I denne forbindelse er Stortinget inne på en relativ definisjon av begrepet ”funksjonshemmet”. 9 Målsetningene som kom til uttrykk i stortingsmeldingen ble riktignok i liten grad fulgt opp ved konkrete tiltak. 10 Men et viktig prinsippgrunnlag var lagt. I politiske dokumenter i dag defineres begrepet ”funksjonshemmet” eller ”funksjonsnedsettelse” gjennomgående som det misforhold som måtte foreligge mellom individets forutsetninger på den ene siden, og de funksjonskrav som fysiske og sosiale omgivelser stiller til den enkelte på den andre siden. 11

Det kan synes selvsagt at den enkeltes funksjonsnivå i ulike situasjoner er avhengig av flere faktorer. Den utbredte aksept av dette er likevel viktig, fremfor alt erkjennelsen av at man ved tilpasninger av omgivelsene vil kunne forbedre menneskers muligheter til å fungere. 12

Samtidig er det grenser for hva tilpasninger kan kompensere med hensyn til redusert funksjonsevne. Der bestemte sanser eller ferdigheter er påkrevd, er det lite som kan gjøres når disse mangler og heller ikke kan erstattes ved tekniske hjelpemidler eller annet. Den blinde kan ikke kjøre bil, og den døve kan ikke dirigere et orkester. Enkelte typer av ferdighetssvikt vil således kunne være absolutte i enkelte situasjoner. Men statisk er denne situasjonen ikke. Med den teknologiske og medisinske utvikling følger nye muligheter, det være seg til miljøtilpasninger eller til behandling av skade eller lyte. Når man kan kjøre bil gjennom en stemmeaktivert datamaskin, kan det hende at syn ikke lenger er en nødvendig forutsetning. Og når legevitenskapen kan helbrede blindhet, er problemer på grunn av manglende syn eliminert. Eksemplene viser at eventuelle krav til tilrettelegging og tilpasninger ikke uten videre kan fastlegges en gang for alle, men vil måtte justeres løpende i henhold til nye forbedrede muligheter. Dette dynamiske element medfører også en relativisering av begrepet ”funksjonshemmet”.

1.1.1.3 Universell utforming og målsetningen om et samfunn som er tilgjengelig for alle

Grunntankene

Med universell utforming menes det forhold at produkter, bygninger og omgivelsene for øvrig kan brukes eller er tilgjengelige for så mange mennesker som mulig, uavhengig av brukernes ferdighetsnivå og uten at det forutsettes spesialtilpassede løsninger for enkelte. Universell utforming legger således opp til løsninger som tar høyde for en stor variasjon av brukerforutsetninger, og dette søkes oppnådd på det enkelte område ved én hovedløsning snarere enn flere alternative løsninger for ulike brukere. Undertiden brukes synonymt begreper som ”utforming for alle” eller ”inkluderende utforming”. Begrepene betegner dels en formgivnings-og planleggingsstrategi og dels en målsetning.

Eksempler på universelle løsninger er trappefri hovedinngang til et bygg, telefon med telespole for hørselshemmede og blindeskrift eller braille for blinde og svaksynte, 13 fotgjengerovergang med nedsenket fortau, med taktil og ledelinjer (kuleplater og kontraster) som angir retning og forteller at dette er et signalregulert kryss, 14 og elektronisk nøkkel til bildør. 15

Begrepet ”universell utforming” er nytt, men tanken om å skape tilgjengelighet ved å bryte ned miljøbetingede funksjonsbarrierer er ikke ny. Tankene synes å stamme fra den terapeutiske lære og erfaringsgrunnlag. 16 Etter andre verdenskrig lyktes leger og terapeuter å få mange mennesker med nedsatt funksjonsevne i stand til å klare seg i hverdagen takket være behandling, trening og bruk av tekniske hjelpemidler. Samtidig konstaterte man at utformingen av det fysiske miljø var en avgjørende faktor for funksjonsevnen. Læren om universell utforming henter også i stor grad inspirasjon fra forskningen omkring relasjonene mellom menneske og miljø, herunder ergonomien (”Human Factors”), en forskning som igjen bygger sitt teoretiske grunnlag på blant annet fysiologien, psykologien, antropometrien (læren om kroppsmål) samt deler av teknologien og sosiologien. 17

Når man likevel taler om ”universell utforming” som noe for seg selv, er det fordi formålet med utformingen går utover det å sikre tilgjengelighet eller anvendbarhet for brukerne. 18 Til grunn for den konkrete og praktisk orienterte målsetningen ligger en filosofi eller ideologi om å få nøytralisert betydningen av ulike brukerforutsetninger gjennom miljøtilpasninger, og med det utelukke muligheten for å skille mellom mennesker på grunnlag av deres funksjonsevne. Tanken er at man ved universelle løsninger trekker oppmerksomheten bort fra den enkeltes funksjonsnivå, og med det reduserer den hjelpeløshet eller stigmatisering som mennesker vil kunne føle når de ikke er i stand til å beherske omgivelsene uten særskilt hjelp eller særskilte innretninger. 19

Et underliggende formål med prinsippet om universell utforming er å motvirke at funksjonshemmede mennesker blir kategorisert som funksjonshemmede fordi de faller utenfor omgivelsenes normalløsninger. Således søker man gjennom prinsippet også å påvirke holdninger. I hvilken grad universelle løsninger faktisk fremmer et slikt psykososialt formål, er naturligvis vanskelig å forutse eller å måle. Det krever tid å legge grunnlaget for holdningsendringer, og derfor trengs også tid for å kunne konstatere eventuelle endringer. Enkelte har imidlertid så vidt begynt å studere slike spørsmål. 20

Læren om universell utforming søker også å inspirere til initiativ og kreativitet hos aktuelle ansvarssubjekter ved å bevisstgjøre fordelene ved løsninger som er tilrettelagt for alle. I denne sammenheng yter læren motstand mot at eventuelle lovpålagte minimumskrav ved bygging, design osv. i praksis blir oppfattet som maksimumskrav. 21

Universell utforming som ett blant flere virkemidler

Målsetningen om et samfunn som tilbyr like muligheter til samfunnsdeltakelse for alle, forutsetter planlegging, innsats og tilrettelegging på en rekke områder. Det stiller krav ikke bare til utformingen av det fysiske miljø, men også til tenkemåte, holdninger og politisk prioritering. 22

I FNs standardregler fra 1993 for personer med funksjonsnedsettelse heter det om målsetningen om like muligheter for personer med nedsatt funksjonsevne:

”Equalization of opportunities

The term "equalization of opportunities" means the process through which the various systems of society and the environment, such as services, activities, information and documentation, are made available to all, particularly to persons with disabilities.” 23

Tilrettelegging for like muligheter for alle er et ambisiøst foretakende. Henvisningen til ”the various systems of society” eller generelt til ”samfunnet” er vagt, men illustrerer at målsetningen om et inkluderende samfunn har mange sider. Universell utforming av det fysiske miljø gir et sentralt stikkord, men er ikke det eneste. Mulighet til fullverdig samfunnsdeltakelse forutsetter mer, slik som frihet til å utdanne seg, eventuelt gjennom særskilt tilrettelagt undervisning og rett til omsorgs- og helsetjenester. 24

Forskjeller mellom universell utforming og særskilt tilpasning for funksjonshemmede

Tilrettelegging av det fysiske miljø for mennesker med nedsatt funksjonsevne er ikke nytt. 25 På enkelte områder har man lenge hatt løsninger som har søkt å imøtekomme nedsatt funksjonsevne, fremfor alt for bevegelseshemmede, for eksempel slikt som døråpningsknapper, ramper, trappeheiser, heiser osv. Universell utforming har et bredere nedslagsfelt enn den tradisjonelle tilpasning for funksjonshemmede.

For det første tar de universelle løsningene sikte på å legge til rette for en stor variasjon av former for redusert funksjonsevne, det være seg svekket bevegelsesevne, sensoriske mangler, forståelsessvikt eller annet. Målgruppen for løsningene er i prinsippet alle, hvorved utformingen i så stor grad som mulig søker å ta høyde for variasjoner av funksjonsnivå blant mennesker. Dette omfatter ikke bare funksjonshemmede i tradisjonell forstand, men også andre som kan ha redusert funksjonsnivå, for eksempel på grunn av alder, størrelse eller annet. Det er uten betydning om funksjonsnedsettelsen er varig eller midlertidig. De universelle løsningene skal således også legge til rette for personer som er bevegelseshemmet i øyeblikket på grunn av bruk av barnevogn eller midlertidig synssvekket fordi man har glemt sine briller. Dette henger sammen med at de universelle løsningene skal imøtekomme typer av funksjonsnedsettelser, hvorved spørsmålet om hva som er årsaken til den enkeltes reduserte funksjonsnivå i prinsippet er irrelevant.

For det andre forutsetter universell utforming tilrettelegging utover tilpasninger av det enkelte bygg, produkt, innretning osv. Lokalisering av ulike aktiviteter eller miljøer i forhold til hverandre påvirker den enkeltes mulighet til å delta i samfunnet. 26 Sentrale bygg og anlegg, slik som togstasjoner og offentlig bygg bør ligge nær transporttilbud. Boligområder bør være så nær servicetilbud og arbeidsplasser som mulig. 27 Universell utforming stiller med dette krav til planlegging også på mer overordnet samfunnsplan. 28 Fordi slik planlegging vil kunne involvere flere profesjoner, for eksempel arkitekter, bygningsingeniører, interiørdesignere og ergoterapeuter, betones ofte betydningen av samarbeid og kunnskapsformidling mellom fagområdene. 29 Undervisning i ”universell utforming” er med dette blitt et eget tema innunder universell utforming. 30

Et grunnleggende formål med universell utforming er å unngå særskilte eller alternative tilpasningsordninger for mennesker med nedsatt funksjonsevne, men i stedet så langt mulig søke løsninger som fungerer bra både for mennesker med og uten funksjonsproblemer. 31 Siktemålet om inkluderende eller integrerte løsninger stiller strengere krav til utformingen enn den tradisjonelle tilrettelegging for ”funksjonshemmede”. Et bygg som henviser rullestolbrukeren til å benytte en egen inn- og utgang vil ikke tilfredsstille kravene til universell utforming. I USA sondrer man i denne sammenheng ofte mellom – på den ene siden – ”accessible design”, som betegner den tradisjonelle særtilpasning for funksjonshemmede, og – på den andre siden – ”universal design”, som betegner løsninger som kan brukes både av personer med og uten redusert funksjonsevne. 32

1.1.1.4 Innarbeidet definisjon av begrepet ”universell utforming”

“Universell” i betydningen anvendelighet for alle

De enkleste definisjonene av begrepet ”universell utforming” nøyer seg med å vise til formålet om tilgjengelighet for alle, bruk for alle eller lignende. Et eksempel kan være Miljøverndepartementets handlingsplan for universell utforming, hvor det blant annet heter:

”Så langt det er mulig skal produkter, byggverk og uteområder, som er i alminnelig bruk, utformes slik at de kan brukes av alle.” 33

Den vanlige definisjonen presiserer at det er tale om et siktemål om tilgjengelighet for så mange som mulig, gjerne kombinert med en eksemplifisering av gjenstanden for universell utforming. For øvrig varierer presiseringsnivået noe, særlig med hensyn til grunntanken om at integrerte løsninger så vidt mulig bør tilstrebes.

I Manneråkutvalget heter det:

”Universell utforming er en formgivnings- og planleggingsstrategi som introduserer likestilling som et viktig element i fysisk utforming av samfunnet. Strategien angir at produkter, bygninger, utemiljøer og kommunikasjonsmidler skal være utformet slik at løsningen er anvendelige og brukbare for alle. Den understreker spesielt hensynet til de forutsetninger som mennesker med funksjonsnedsettelse har og nødvendigheten av å øke den funksjonelle rekkevidden i løsningene i så stor grad som mulig. Det legges vekt på at løsningene skal gi likestilling i bruk for alle i grunnutformingen, og at tilleggsløsninger for funksjonshemmede skal unngås.” 34

Regjeringen uttaler blant annet:

”Målet med ei universell utforming er at alle menneske kan bruke dei same fysiske løysingane, i så stor utstrekning som mogeleg, anten det er bygningar, uteareal, kommunikasjonsmiddel eller hushaldsartiklar.” 35

”Sentralt i tenkningen om universell utforming er at hensynet til alle brukergrupper skal innarbeides i løsningene så langt det er teknisk og praktisk mulig... . Tilleggsløsninger eller kompenserende løsninger skal bare brukes når dette er absolutt nødvendig.” 36

”I stortingsmeldingen om nedbygging av funksjonshemmende barrierer er universell utforming en sentral strategi for å bedre tilgjengeligheten. Strategien tydeliggjør at løsninger som omfatter alle skal velges framfor særløsninger for bestemte målgrupper. Universell utforming er basert på at menneskers funksjonsevne varierer, og at dette må være en premiss for den fysiske utformingen. ... Universell utforming går i korte trekk ut på at så langt det er mulig skal produkter, bygninger og uteområder som er i alminnelig bruk, utformes slik at de kan brukes av alle, uten spesiell tilrettelegging.” 37

Dansk senter for tilgjengelighet sier det slik:

”Tilgængelighed er tæt forbundet med Design for Alle. Det indebærer, at bygninger, udearealer, produkter, IT-produkter og services skal gøres tilgængelige og anvendelige for så mange som overhovedet muligt.” 38

Det svenske senteret for tilgjengelighet understreker den overordnede målsetning om like muligheter til samfunnsdeltakelse:

”Att göra samhället tillgängligt är att ta bort de hinder som finns så att alla människor, oavsett funktionshinder, kan vara delaktiga.” 39

Det amerikanske senteret for universell utforming definerer begrepet slik:

”Universal design is the design of products and environments to be usable by all people, to the greatest extent possible, without the need for adaptation or specialized design. The intent of universal design is to simplify life for everyone by making products, communications, and the built environment more usable by as many people as possible at little or no extra cost. Universal design benefits people of all ages and abilities.” 40

Som det fremgår er kjernen i definisjonene av begrepet ”universell utforming” anvendelighet for alle. Sentralt i definisjonen er anvendelighet med hensyn til hovedløsningen, i motsetning til spesialtilpassede særløsninger eller kompensatoriske løsninger i tillegg til en hovedløsning. Når det i lovgivningssammenheng og andre sammenhenger tales om ”prinsippet” om universell utforming i bestemt form, synes det i første rekke å være allment tilgjengelige hovedløsninger man har i tankene, i motsetning til særskilt tilrettelagte tilleggsløsninger, jf. også punkt 1.1.3. ovenfor (avsnittet om ”Forskjeller mellom universell utforming og særskilt tilpasning for funksjonshemmede”).

Disse innarbeidede definisjonene har karakter av å være målsetninger. De berører i liten grad sentrale rettslige problemstillinger, slik som spørsmål om hvem som eventuelt skal ha ansvaret for å sørge for de universelle løsningene og rekkevidden av dette ansvaret.

”Universell” i betydningen bedre for alle

Enkelte går inn for at begrepet universell utforming bør forbeholdes løsninger som innebærer en forbedret anvendelighet for alle. Tilgjengelighet for alle er i denne betydningen ikke tilstrekkelig, ikke engang tilgjengelighet ved hovedløsningen. Et eksempel som er brukt i denne sammenheng er følgende: Et badekar med en ”dør” i siden som muliggjør bruk av karet uten å måtte skritte over kanten, er ikke en universell løsning ettersom ”døren” ikke gir noen forbedret utnyttelse for mennesker som ikke har særskilte tilretteleggingsbehov. Derimot vil et fortau med sklisikkert belegg være nyttig for alle og således være universelt utformet. 41

Denne type subtile grensedragninger mellom ulike former for tilrettelegging, må etter min mening ses som et spørsmål om terminologi. I rettslig forstand synes så snevre definisjoner av universell utforming som lite hensiktsmessige fordi det vil være for mange tilfeller som vil falle utenfor. For å sikre tilgjengelighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne kommer man ikke alltid utenom behovet for spesialtilpasninger, enten det nå er tale om integrerte eller separate særløsninger. Men hvis man med begrepet universell utforming uten videre vil utelukke enhver form for særordninger, vil man være henvist til å tale om universell utforming pluss en stor gruppe av andre tiltak for å ivareta tilgjengelighet for alle. Lite synes vunnet ved denne begrepsdiskusjonen.

Syv anerkjente prinsipper for universell utforming

En arbeidsgruppe ved The Center for Universal Design, North Carolina State University i USA, utarbeidet i 1997 syv prinsipper med retningslinjer for å klargjøre innholdet av begrepet universell utforming. 42 Prinsippene synes anerkjent som et utgangspunkt for hva universell utforming innebærer, og det vises ofte til dem i fremstillinger av utformingsbegrepet. Formuleringen av prinsippene med retningslinjer er vide, og de må nok ses mer som uttrykk for ideelle målsetninger enn som et nærmere grunnlag for rettslig regulering. Det presiseres da også fra senterets side at man ved anvendelse av prinsippene også må ta i betraktning andre hensyn, slik som økonomiske, miljømessige og bygningstekniske hensyn. I USA er man kommet langt i å utpensle nærmere konkrete retningslinjer og regler for hvordan tilgjengelighet for alle skal ivaretas på mange livsområder. 43 De grovskårne prinsippene fra The Center for Universal Design har derfor mindre betydning i dag. For den gryende interesse for universell utforming hos oss, og som et utgangspunkt for nærmere drøftelse, er prinsippene likevel av interesse.

Nedenfor gjengis prinsippene og retningslinjene, først i original tekst, så oversatt til norsk:

1.1.2 Tema for denne utredningen

1.1.2.1 Mandatet

Bakgrunn

Begrepet universell utforming benyttes i en rekke sammenhenger i politiske og juridiske dokumenter. Det nevnes som strategi i flere stortingsmeldinger og rundskriv (MD, KRD, SOS) og ved ett tilfelle som rettslig standard i en lovtekst (UFD). I St.meld. nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer (SOS), fremheves universell utforming som en sentral strategi for å utvikle god tilgjengelighet for funksjonshemmede.

Det er nå aktuelt å implementere universell utforming i regelverket for offentlige innkjøp og i statens utredningsinstruks. Det vil da bli grunnlag for anbudsinnbydelser og etterfølgende vurdering av tilbud.

Muligheten for lovfesting av tilgjengelighetskrav er en viktig problemstilling i arbeidet med styrking av det rettslige vernet mot diskriminering av funksjonshemmede som hører under Syse-utvalget. Her vil universell utforming kunne bli et sentralt begrep.

Oppdraget

Oppdragstaker skal vurdere det rettslige innholdet av begrepet universell utforming.

Oppdragstaker skal ta stilling til hvilket innhold begrepet har i dag. Utredning kan ta utgangspunkt i dagens forståelse av begrepet, men oppdragstaker står fritt til å bygge på en normativ vurdering av hvilket innhold begrepet bør ha.

Hovedvekten skal legges på hvorvidt, og eventuelt med hvilket innhold, begrepet er egnet til bruk i regelverk (lov, forskrift, retningslinjer) og i kontraktsrettslig sammenheng (anbudsgrunnlag, kontraktsvilkår).

Oppdragstaker skal ta sikte på en forståelse av begrepet som er mest mulig entydig, etterprøvbart og egnet til bruk i ulike sammenhenger.

1.1.2.2 Forståelse av mandatet

Hva som er – og hva som bør bli

Oppdragsgiver etterspør dels en redegjørelse for hvilket rettslig innhold begrepet universell utforming har i dag, og dels hvilket innhold det bør ha. Det er noe uklart om presiseringen av at utredningen kan ta utgangspunkt i dagens forståelse av begrepet, bygger på en forutsetning om at universell utforming har et nærmere rettslig innhold i dag. Som vi har sett i punkt 1.1 ovenfor har universell utforming som visjon og politisk målsetning vært fremtredende i flere år. Tanken om å skape bedre tilgjengelighet gjennom tilrettelegging av samfunnet, er heller ikke er ny. De grunnleggende særtrekk ved begrepet universell utforming er imidlertid i liten grad utforsket i rettslig sammenheng. Foreløpig er universell utforming som begrep eller prinsipp i meget begrenset utstrekning gjennomført ved lovgivning. Riktignok har tilgjengelighetsformålet en viktig plass i en del av vår lovgivning, for eksempel for bygg, anlegg og arbeidsplasser. 46 Historisk er denne lovgivning i første rekke tuftet på tanken om å legge til rette for funksjonshemmede i tradisjonell forstand. Selv om den tradisjonelle tilrettelegging for funksjonshemmede og universell utforming til dels overlapper hverandre, er de – som nevnt – ikke det samme. 47

Til utredningen faller det naturlig å inkludere en oversikt over sentral lovgivning som søker å ivareta tilgjengelighet for funksjonshemmede. Men denne gjennomgangen kan ikke uten videre ses som en redegjørelse for universell utforming som gjeldende rett. Som vi etter hvert skal se, er det i dag vanskelig å tale om noe klart rettslig innhold av prinsippet om universell utforming, og en søken etter å påvise noe slikt synes fåfengt. Som rettslig begrep er universell utforming i sin unnfangelse, hvorved grensen er flytende mellom hva som er og hva som bør være rett.

Som fremhevet i mandatet, må de grunnleggende spørsmål være om universell utforming er egnet for rettsliggjøring, og i så fall hvordan . Mellom de to spørsmålene er det nær sammenheng, idet spørsmålet om egnethet beror på operasjonaliseringen.

På denne bakgrunn antar jeg at utredningens hovedanliggende vil være å utvikle universell utforming som et rettslig anvendelig begrep.

Rettsliggjøring – hva er det?

Hva består rettsliggjøring i? Hva skal til for at universell utforming skal anses egnet i rettslig sammenheng?

Jeg legger til grunn at spørsmålet om rettsliggjøring i sin kjerne dreier seg om å gjennomføre universell utforming som plikt- og eventuelt rettighetsregler. Med dette er det ikke tilstrekkelig å gjennomgå universell utforming som målsetning. Universell utforming kan naturligvis lovfestes som fane og som uttrykk for en ny måte å tenke på med hensyn til tilrettelegging av samfunnet for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Men for at universell utforming skal kunne ha gjennomslagskraft som rettsforpliktende regel, må prinsippets innhold og begrensninger utpensles nærmere.

Noe enkelt sagt står vi således overfor et spørsmål om å konkretisere nærmere hva prinsippet om universell utforming består i – eller bør bestå i – for å kunne danne grunnlag for rettsplikt, og eventuelt som sådan kunne håndheves. Vi søker altså etter de rettslig håndterbare kriterier som både ivaretar grunntankene bak universell utforming og som gir et vurderingsgrunnlag for å fastslå prinsippets rekkevidde.

Her ligger flere utfordringer.

Konkretiseringen må på den ene siden ikke medføre fortapelse i detaljer, da det vil virke innskrenkende. Det vil da kunne bli vanskelig å oppfylle mandatets målsetning om å søke et mest mulig entydig begrep som er egnet for bruk i ulike sammenhenger, en målsetning jeg selv oppfatter som viktig. Gjennomføring av universell utforming som overordnet prinsipp fordrer i stor grad fleksibilitet. Ja, selve grunntankene bak universell utforming forutsetter smidighet og kreativitet. 48 På den annen side er det vesentlig å ivareta en rimelig grad av forutsigbarhet for rettssubjektene. Vår utfordring består i den klassiske avveining mellom fleksibilitet og presisjon.

Imidlertid er løsningen ikke nødvendigvis et absolutt valg mellom slike vektige hensyn. Et overordnet prinsipp om universell utforming vil aldri kunne gi svar på alle de tilretteleggingsspørsmål som kan oppstå i praksis, uansett hvilket konkretiseringsnivå man måtte legge seg på. Det vil alltid kunne være behov for nærmere regulering av kravene på det enkelte livsområde. Det overordnede prinsipp kan likevel være av verdi, fremfor alt som et grunnlag for utviklingen av tilretteleggingskrav, det være seg på områder hvor det allerede eksisterer nærmere regler og på områder hvor det ikke er gitt slike regler. Videre vil det generelle prinsipp kunne være viktig i tolkningen av eventuell nærmere lovregulering. Jeg vender tilbake til betydningen av denne vekselvirkningen mellom grunnprinsipp og detaljregler avslutningsvis.

I det følgende drøftes prinsippet om universell utforming med sikte på å klargjøre og konkretisere dets grunnleggende innhold og begrensninger for en rettslig gjennomføring.

I kapittel 2 gis først en oversikt over lovgivning som i dag søker å ivareta tilgjengelighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne, samt en oversikt over internasjonale konvensjoner og diskusjoner av universell utforming.

I kapittel 3 behandles et par grunnspørsmål vedrørende prinsippets anvendelsesområde.

Temaet for kapittel 4 er hva som må anses som vesentlig i vurderingen av hvorvidt et krav til universell utforming på et område er oppfylt.

I kapittel 5 behandles spørsmålet om hvilke begrensninger som bør gjelde for utformingsplikten.

I kapittel 6 samles trådene i avsluttende konklusjoner og forslag.

1.1.2.3 Avgrensninger

Temaet er å utvikle universell utforming som rettslig begrep. Spørsmålet om universell utforming bør gjennomføres som rettsregel, anser jeg å være av politisk karakter og således utenfor utredningens tema.

I en diskusjon av eventuell lovfesting av universell utforming som plikt- og rettighetsregel, oppstår mange spørsmål. Blant annet må det tas stilling til hvilke nærmere livsområder som skal omfattes, om reglene skal være de samme for offentlig og privat virksomhet, forholdet mellom økonomisk og ideell virksomhet, i hvilken grad det skal stilles krav til utbedring av eksisterende barrierer osv. Slike spørsmål vil bare i liten grad bli berørt i det følgende.

Se imidlertid kapittel 3.2 nedenfor, hvor spørsmålet om hvorvidt universell utforming bør begrenses til en bestemt type virksomhet, drøftes på grunnleggende plan. Videre pekes det i kapittel 5 på at det i vurderingen av hvor meget som rimeligvis kan kreves av tilrettelegging, kan være av betydning om man står overfor eksisterende eller ny virksomhet.

Spørsmål knyttet til håndhevelse av regler om universell utforming, herunder sanksjonsspørsmål, vil ikke bli behandlet.

1.2 Er universell utforming et begrep å regne med i rettslig sammenheng i dag?

1.2.1 Innledning

I denne delen gjennomgås først sentrale deler av norsk lovgivning som ivaretar tilrettelegging for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Siktemålet er dels å gi en oversikt over lovgivningen, og dels å avklare i hvilken grad universell utforming kan anses som et rettslig relevant begrep i dag. Der lovfestede krav om tilrettelegging ikke viser til begrepet universell utforming, er det av interesse å se noe på i hvilken grad tilgjengelighetskravene legger opp til eller gir universelle løsninger. Enkelte steder vil jeg berøre spørsmål om hvordan lovene virker og håndheves. Det faller imidlertid utenfor min oppgave å gå grundig inn på spørsmål om i hvilken grad dagens lovgivning om tilrettelegging faktisk medfører bedre tilgjengelighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Dernest skal jeg se noe på konvensjoner og internasjonale drøftelser av tilgjengelighetsproblematikken, blant annet om begrepet universell utforming, innen EU, Europarådet og FN. Det er innenfor rammene av denne utredning ikke mulig å gå systematisk gjennom andre lands lovgivning. For en oversikt over andre lands lovregulering til beskyttelse av mennesker med nedsatt funksjonsevne, herunder spørsmålet om tilgjengelighet, se Syse-utvalgets utredning foran, kapittel 8.

1.2.2 Tilretteleggingsplikt for personer med nedsatt funksjonsevne

1.2.2.1 Bygg, anlegg og uteområder – generelt

I plan- og bygningsloven § 2 andre ledd heter det:

”Gjennom planlegging og særskilte krav til det enkelte byggetiltak skal loven legge til rette for at arealbruk og bebyggelse blir til mest mulig gavn for den enkelte og samfunnet.”

I plan- og bygningsloven § 77 nr. 1 foreskrives:

”Ethvert byggearbeid skal utføres fagmessig og teknisk forsvarlig slik at det ferdige byggverket tilfredsstiller de krav som er satt til sikkerhet, helse, miljø og brukbarhet i eller i medhold at denne loven.” 49

Disse vide formålsangivelsene omfatter for så vidt også tilrettelegging for personer med nedsatt funksjonsevne. De nærmere utformingskravene til byggverk med tilhørende utearealer følger av forskrift om krav til byggverk og produkter til byggverk 22. januar 1997 nr. 33 (TEK). Det fremgår av de generelle krav til byggverk og utearealer at utformingen skal sikre brukbarhet for orienterings- og bevegelseshemmede, jf forskriften § 10-1 første ledd. I veiledningen til forskriften fremheves begrepet ”universell utforming”, og det presiseres at uttrykket ”orienterings- og bevegelseshemmede” også omfatter synshemmede, hørselshemmede og psykisk utviklingshemmede. 50

Det generelle kravet om å sikre brukbarhet for alle gjelder i prinsippet enhver bygning. Kravene er imidlertid mer spesifisert for offentlige bygg (publikumsbygg), arbeidslokaler og til dels større boligbygg, blant annet med hensyn til atkomst, dørbredde, planløsning og toalettfasiliteter, jf. forskriften §§ 10-31 nr. 2 og 3, 10-32 andre til fjerde ledd og 10-37. 51 Når det gjelder atkomstkravene for slike bygg er det verdt å merke seg at de som utgangspunkt gjelder hovedinngangen, jf. forskriften § 10-21 første ledd. Altså er det som utgangspunkt ikke tilstrekkelig at for eksempel rullestolbrukere er henvist til en egen tilpasset inngang. Forskriften legger med dette opp til en atkomstløsning som er i samsvar med grunntankene bak universell utforming, jf. punkt 1.1.3 ovenfor. Riktignok er det presisert i § 10-21 andre ledd at dersom byggverket har flere likeverdige innganger, er det tilstrekkelig at atkomstkravene er oppfylt for én av inngangene.

På bakgrunn av Manneråkutvalgets utredning i NOU 2001: 22 Fra bruker til borger, gjennomførte Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) i 2001-2002 en undersøkelse om hvordan plan- og bygningsloven fungerer med hensyn til tilrettelegging for personer med nedsatt funksjonsevne. 52 I forbindelse med denne undersøkelsen pekte Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO) på at det i praksis forekommer ulike tolkninger av hva som ligger i begrepet ”likeverdige innganger”, og at dette ofte medfører at funksjonshemmede er henvist til sideinnganger og bakdører i stedet for hovedinngangen. 53

Det fremgår videre av forskriften nærmere krav til heis for større bygg, jf. § 10-41. Og etter § 10-42 skal rom i offentlig bygg der det forutsettes kommunikasjon med publikum gjennom høyttalersystem være utstyrt med teleslynge. Etter § 10-43 er det et ganske generelt krav om at manøverknapper, hendler, håndtak, kraner, brytere og kontakter e.l. som er vanlige for bygningens bruk, skal være utformet, plassert og ha en betjeningskraft slik at de lett kan brukes av orienterings- og bevegelseshemmede.

Kravene til byggverk er formulert som funksjonskrav. 54 Det vil si at forskriften nøyer seg med å angi kvalitative funksjonsmål og overlater til den ansvarlige å finne de konkrete løsningene for å oppfylle målet. I veiledningen til forskriften er det gitt forslag til konkrete løsninger. Funksjonskravene i forskriften er på sine områder langt på vei sammenfallende med tankene bak universell utforming selv om begrepet ”universell utforming” ikke forekommer i loven eller forskriften. Med hensyn til spørsmålet om hvordan utformingsplikten skal avgrenses nærmere, gir veiledningen til forskriften og rundskrivet ”Tilgjengelighet for alle” noe hjelp. 55 I rundskrivet berøres for eksempel spørsmålet om det er grenser for hva som kan kreves av tilretteleggingstiltak dersom omkostningene er store. 56

Planlovutvalget fremhever i sin første delutredning at ny plan- og bygningslov bør som prinsipp vektlegge livsløpsperspektivet og universell utforming av omgivelsene i stedet for å søke å ivareta konkurrende gruppehensyn. Det pekes på at tilgjengelighetsmålsetningen i liten grad er definert i dagens plandokumenter i fylker og kommuner, eller at det ofte kommer for sent inn i planleggingen. 57 I sin andre delutredning foreslår planlovutvalget å presisere uttrykkelig i loven at det i områdeplan (tilsvarer det som i dag er kommuneplanens arealdel) kan stilles detaljerte funksjons- og utformingskrav til bygninger, anlegg og utearealer, blant annet for å sikre tilgjengelighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne, jf. forslagets § 11-5. 58 Rekkevidden av et eventuelt krav til universell utforming er ikke drøftet nærmere i de to delutredningene.

Bygningslovutvalget har i skrivende stund bare avgitt sin første delutredning. 59 Det inngår i utvalgets mandat å vurdere om lovgivningen i tilfredsstillende grad ivaretar tilgjengelighet for funksjonshemmede. Tilgjengelighetsmålsetningen er så vidt berørt, men foreløpig har utvalget ikke gått nærmere inn på problematikken. 60

1.2.2.2 Skolen og universitetene/høyskolene

Ledelsen ved skolene og de statlige universitetene/høyskolene har ansvar for at læringsmiljøet ved institusjonen, herunder det fysiske og psykiske arbeidsmiljø, er forsvarlig ut fra hensynet til elevenes og studentenes helse, sikkerhet og velferd, jf. opplæringsloven § 9a-1 universitetsloven § 44 nr. 2, folkehøyskoleloven § 5a andre ledd og fagskoleutdanningsloven § 4a andre ledd. 61 I forhold til det fysiske arbeidsmiljø er det i alle lovene presisert at det skal legges til rette for personer med nedsatt funksjonsevne.

I opplæringsloven § 9a-2 tredje ledd står det:

”Alle elevar har rett til ein arbeidsplass som er tilpassa behova deira. Skolen skal innreiast slik at det blir teke omsyn til dei elevane ved skolen som har funksjonshemmingar.”

I universitetsloven § 44 nr. 2 bokstav g (og folkehøyskoleloven § 5 a andre ledd bokstav g og fagskoleutdanningsloven § 4a andre ledd bokstav g) bestemmes det at institusjonen må sørge for:

”at lokaler, adkomstveier, sanitæranlegg og tekniske innretninger er utformet på en slik måte at funksjonshemmede kan studere ved institusjonen.”

Det er altså både for skolene og universitetene/høyskolene tale om en generell tilretteleggingsplikt for personer med nedsatt funksjonsevne. Universitetsloven § 44 nr. 2 bokstav g synes i stor grad å overlappe de tilgjengelighetskrav som allerede følger av plan- og bygningslovgivningens krav til publikumsbygg, jf. punkt 2.2.1 ovenfor. I opplæringsloven § 9a-2 andre ledd vises det bare kort til at det fysiske læringsmiljøet som utgangspunkt skal være i samsvar med de normer som fagmyndighetene til enhver tid anbefaler. Fagmyndigheter er her blant annet helsemyndighetene og bygningsmyndighetene. Arbeidstilsynet er gitt i oppgave å føre tilsyn med om kravene etter universitetsloven § 44 nr. 2 er oppfylt, jf. § 44 nr. 6, mens tilsynet med skolene generelt er lagt til Utdannings- og forskningsdepartementet, jf. opplæringsloven § 14-1. 62

Det er verdt å merke seg at universitetsloven spesifikt stiller krav om universell utforming, hvor det i § 44 nr. 2 bokstav i heter at institusjonen skal påse:

”at læringsmiljøet er utformet etter prinsippet om universell utforming.”

Ved lovvedtak 10. desember 2004 nr. 84 (med virkning fra 1. januar 2005) er denne bestemmelsen også innført i folkehøyskoleloven § 5a andre ledd bokstav i og fagskoleutdanningsloven § 4a andre ledd bokstav i. 63

Det er uklart hva som er forholdet mellom universitetsloven § 44 nr. 2 bokstav g og i, hvor det tales om plikt til henholdsvis å tilrettelegge for funksjonshemmede og til å ivareta universell utforming. 64 Tilsvarende spørsmål oppstår for folkehøyskoleloven § 5a og fagskoleutdanningsloven § 4a, som er bygget over samme lest som universitetsloven § 44 nr. 2. Henvisningen til ”prinsippet om universell utforming” omfatter jo egentlig i sin helhet de kravene som er presisert i bokstav g. Mener lovgiver med begrepet ”universell utforming” noe annet eller mer enn det som følger av bokstav g? Spørsmålet er ikke kommentert i forarbeidene til universitetsloven. 65 I forarbeidene uttales det at universitetsloven § 44 inneholder ”krav om universell utforming slik at funksjonshemmede kan studere”. 66 Men slik lovteksten er bygget opp, synes dette formålet å komme til uttrykk i bokstav g alene. Det er heller ikke slik at universell utforming er en forutsetning for at personer med nedsatt funksjonsevne skal kunne studere. Særkilt tilrettelegging kan være tilstrekkelig for det. Nå uttales det riktignok i forarbeidene at:

”Kravet til universell utforming innebærer et krav om en utforming og sammensetning av omgivelsene på en slik måte at de kan brukes av alle mennesker i så stor utstrekning som mulig, uten behov for tilpassing og særskilt utforming.” 67

Det kan dermed se ut som at universitetenes og høyskolenes tilretteleggingsplikt i første rekke skal skje ved universelle løsninger, og at kompensatoriske særordninger for personer med nedsatt funksjonsevne som utgangspunkt ikke er tilstrekkelig. Slik sett synes bokstav i i de tre lovene å skjerpe tilretteleggingsplikten etter bokstav g.

I motivene til universitetsloven § 44 nr. 5 om plikten til å legge til rette for individuelle behov, belyses innholdet av regelen gjennom sammenligninger med den generelle tilpasningsplikten i nr. 2. Blant annet uttales det at ”[i]nstitusjonenes plikt til å tilrettelegge det fysiske miljø slik at funksjonshemmede kan studere ved institusjonene, er regulert i lovforslaget § 44 nr. 2 bokstav g.” Det uttales så om den individuelle tilpasningsplikten etter § 44 nr. 5 at den gjelder ”en større gruppe studenter enn de som har funksjonshemninger.” 68 Denne sammenligningen er lite treffende. Også den generelle tilpasningsplikt omfatter andre personer enn dem som tradisjonelt omtales som funksjonshemmede, ettersom det i § 44 nr. 2 bokstav i stilles krav om at læringsmiljøet skal være utformet etter prinsippet om universell utforming. Lovkonsipistenes forestillinger omkring begrepet universell utforming synes her uklare.

I tillegg til å sørge for universelle løsninger, har både skolene og universitetene/høyskolene også plikt til å legge til rette for studenter med særskilte behov, jf. opplæringsloven § 9a-2 tredje ledd første punktum, universitetsloven § 44 nr. 5, folkehøyskoleloven § 5a første ledd siste punktum og fagskoleutdanningsloven § 4a tredje ledd første punktum. Det er her tale om et individuelt betinget tilretteleggingsansvar. I forarbeidene til universitetsloven synes forutsatt at denne tilretteleggingsplikten gjelder andre forhold ved studiesituasjonen enn de fysiske forhold som er omfattet av nr. 2 bokstav g, slik som ”pedagogiske og praktiske tilrettelegginger i forbindelse med undervisning, pensumlitteratur, praksis, eksamen og lignende.” 69 Det er presisert i lovteksten at tilretteleggingen ikke må medføre en reduksjon av de faglige krav som stilles ved det enkelte studium.

Såvel plikten til generell tilrettelegging som plikten til individuell tilpasning gjelder bare ”så langt det er mulig og rimelig”, jf. universitetsloven § 44 nr. 2 andre punktum og nr. 5. Nærmere om dette nedenfor i kapittel 5, blant annet punkt 5.1.

1.2.2.3 Arbeidsplasser

I henhold til arbeidsmiljøloven §§ 8 og 12 har arbeidsgivere plikt til å innrette arbeidsplassen og arbeidet slik at arbeidsmiljøet er forsvarlig ut fra hensynet til arbeidstakernes helse, velferd og utvikling. Det er tale om en helt generell plikt overfor alle arbeidstakere. Ansvaret for å tilrettelegge for personer med nedsatt funksjonsevne er likevel regulert særskilt i loven. Det kan her nevnes at EUs rådsdirektiv 2000/78/EF forbyr enhver diskriminering i arbeidssammenheng på grunnlag av funksjonshemning, hvorved manglende tilpasning av det fysiske arbeidsmiljø kan tenkes å bli rammet. Direktivet er gjennomført ved det nye kapittel X A i arbeidsmiljøloven (§§ 54A til 54K). 70

Etter arbeidsmiljøloven § 13 nr. 1 skal arbeidsgiver for det første påse så langt det er mulig og rimelig at ”[a]tkomstveier, sanitæranlegg, tekniske innretninger og utstyr mv. [er] utformet og innrettet på en slik måte at arbeidstakere med midlertidig eller varig redusert arbeidsevne kan arbeide i virksomheten”. Selv om det ikke fremgår klart av ordlyden, er det forutsatt at denne tilretteleggingsplikten gjelder i sin alminnelighet og uavhengig av om arbeidsgiveren har ansatte med behov for tilretteleggingen. 71 Bestemmelsen er ment å forbedre arbeidsmulighetene i samfunnet for personer som er avhengig av bestemte fysiske forhold ved arbeidsplassen. 72 Det fremgår også av forskrift til arbeidsmiljøloven og forskrift til plan og bygningsloven at kravene til utforming av arbeidslokaler i stor utstrekning er de samme som for offentlige bygg. 73

Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) gjennomførte i 2001-2002 intervjuer med fire kommuner, blant annet med å sikte på å få erfaringer med hvordan tilgjengelighetskravene blir ivaretatt ved nybygging. Kommunene forklarte at det i arbeidsbygg stadig oppstår diskusjoner om hvorvidt det er nødvendig å tilrettelegge bygget som arbeidsplass for mennesker med nedsatt funksjonsevne, spesielt med hensyn til slikt som krav til pauserom, dusj og garderobe. Slike krav møter særlig motstand fra små bedrifter, blant annet under henvisning til at det er lite sannsynlig at funksjonshemmede vil arbeide i bedriften. Ifølge undersøkelsen viser kommunene ofte forståelse for bedriftenes innvendinger. Og hvis kommunen er enig i at sannsynligheten for at funksjonshemmede vil arbeide i bedriften er liten, frafaller kommunen gjerne tilretteleggingskravene. 74

For det andre har arbeidsgiver etter arbeidsmiljøloven § 13 nr. 2 plikt til å sørge for nødvendig individuell tilpasning til ”arbeidstaker [som] har fått midlertidig eller varig redusert arbeidsevne som følge av ulykke, sykdom, slitasje e.l.”. Videre er det presisert uttrykkelig i arbeidsmiljøloven § 54 F at arbeidsgiver plikter å legge til retten for funksjonshemmede arbeidstakere med mindre tiltakene innebærer en uforholdsmessig stor byrde. Tilpasningsplikten overfor den enkelte arbeidstaker er i prinsippet uavhengig av hvorvidt yrkeshemningen har sammenheng med arbeidssituasjonen. Det er imidlertid forutsatt i forarbeidene at arbeidsgivers ansvar er spesielt vidtgående dersom den reduserte arbeidsevnen er forårsaket av forhold på arbeidsplassen. 75

Verken arbeidsmiljøloven eller lovforarbeidene viser til begrepet ”universell utforming”. Arbeidsgivers tilretteleggingsplikt etter arbeidsmiljøloven § 13 nr. 1 fremstår likevel som så vidtrekkende at den tilsynelatende ligger nær kravene til universell utforming. Arbeidsmiljøloven § 13 nr. 1 med tilhørende forskrift om arbeidsplasser og arbeidslokaler omfatter som utgangspunkt alle sider av det fysiske arbeidsmiljø. Det kan synes noe uklart hvilke typer av funksjonsnedsettelser som faller inn under bestemmelsen. Forarbeidene bruker eksempler som særlig er aktuelle for bevegelseshemmede. 76 Men samtidig understrekes det at bestemmelsen angår ”personer med begrenset førlighet og arbeidsevne” som er avhengig av tilpasning av de fysiske forhold. 77 Med dette ser det ut til at alle typer av funksjonsnedsettelser som det er mulig å kompensere ved tilrettelegging av det fysiske arbeidsmiljø i prinsippet er omfattet. 78 På dette punkt suppleres for øvrig arbeidsmiljøloven av forskrift til plan- og bygningsloven (TEK), hvor det stilles krav om at arbeidsbygg også skal tilrettelegges for orienteringshemmede. 79 Forskriftens tilgjengelighetskrav gjelder bygningen, ikke den enkelte virksomhet. 80

Dege uttaler at ettersom arbeidsmiljøloven § 13 regulerer det fysiske miljø, så omfatter bestemmelsen ikke ”mennesker med psykisk handikap”. 81 Det er nok riktig at arbeidsmiljøloven § 13 i første rekke tar sikte på å legge til rette for fysisk betinget funksjonsnedsettelse slik at mennesker med en eller annen form for redusert forståelsesevne stort sett vil falle utenfor. Jeg tror imidlertid at det her er viktig å skille mellom hva som skal tilrettelegges, og hvem som skal tilgodeses av tilretteleggingen. Det er det fysiske arbeidsmiljø som skal tilrettelegges. Men dersom det ved tilrettelegging av det fysiske arbeidsmiljø er mulig å imøtekomme forståelsessvikt, for eksempel ved bedre intuitiv utforming av tekniske innretninger, kan det neppe prinsipielt sies at slik tilrettelegging faller utenfor arbeidsmiljøloven § 13 nr. 1, slik bestemmelsen er formulert. Et annen sak er at det kan knyttes betenkeligheter til å la arbeidsgiverens generelle tilpasningsplikt etter arbeidsmiljøloven § 13 nr. 1 favne for vidt når arbeidsgiveren i tillegg har en utstrakt plikt til individuell tilrettelegging etter arbeidsmiljøloven § 13 nr. 2. Se nærmere om slike betenkeligheter i punkt 3.2.2 nedenfor.

Det er likevel sider ved det universelle utformingsbegrep som ikke synes ivaretatt ved arbeidsgivers tilretteleggingsplikt. Fremfor alt synes det vanskelig etter dagens arbeidsmiljølovgivning å stille strenge krav til integrerte løsninger i motsetning til separate eller alternative løsninger all den stund arbeidsgiveren legger til rette for personer med nedsatt funksjonsevne. 82

1.2.2.4 Kollektivtransporten

Mulighet til å benytte tilbudet om kolletivtransport forutsetter tilrettelegging av hele reisekjeden, det vil si veien til/fra holdeplassen, holdeplassen/terminalen, billettkjøpet og transportmidlet selv, samt informasjonen før og under reisen. 83 Hindringer kan bestå i vanskelig atkomst til holdeplassen eller stasjonsområdet, trinn som må forseres ved på- og avstigning og det forhold at viktig informasjon kun gis auditivt.

Ved Rådsdirektiv 2001/85/EF stiller EU krav om tilrettelegging av busser av typen klasse 1 (bybusser), blant annet for bevegelseshemmede og rullestolbrukere. 84 Direktivet stiller detaljerte krav til blant annet innretning av på- og avstigningspartiet, herunder utformingen av trinn og opplegg for hjelpemidler, rom i bussen, sitteplasser, festeanordninger, gulvbelegg og stigningsgrad på mellomgangen i bussen. 85 Direktivet er implementert ved kjøretøyforskriften. 86

Regjeringen har på transportsektoren erkjent at infrastrukturen ikke er godt nok tilrettelagt for alle. 87 Den har i denne sammenheng varslet at Samferdselsdepartementet vil arbeide for at prinsippet om universell utforming blir bedre ivaretatt ved nyinvesteringer i infrastrukturtiltak. Til dette vil departementet få utarbeidet et tilgjengelighetsprogram som er ment å supplere pågående arbeider. Programmet heter BRA: (B)edre transportinfrastruktur, (R)ullende materiell og (A)ktiv logistikkforbedring. Programmet omfatter også det eksisterende transporttilbud, men det er presisert at utbedring av dagens jernbane, trikker, T-baner, busser osv. er en langsiktig og kostbar oppgave. Det er regjeringens målsetning å gjennomføre tilgjengelighetsprogrammet BRA i perioden 2006-2009, og det er satt av midler som skal disponeres av berørte etater og virksomheter. Personer som faller utenfor de universelle løsningene, skal ivaretas gjennom spesielle løsninger (TT). 88

1.2.2.5 Produkter

Det finnes i lovverket intet generelt krav om at produkter skal tilrettelegges for variasjonen av brukerforutsetninger. Produktkontrolloven med tilhørende forskrifter har til formål å forebygge at produkter forårsaker helseskade eller miljø­forstyrrelse, men ivaretar utover dette formålet ikke bestemte utformingskrav. 89 Produktbegrepet omfatter en høyst uensartet gruppe av gjenstander, og begrepet er problematisk å avgrense. 90 Et krav om at alle produkter skal være anvendbare for alle lar seg ikke gjennomføre. Mangfoldet av produkter, brukerforutsetninger og brukssituasjoner er så stort at man vanskelig kan operere med et alminnelig krav om én fellesløsning for hvert produkt. Til dette kommer markedsforventningen om valgfrihet. 91 Dette betyr ikke at man ikke kan tenke seg generelle utformingskrav til enkelte sider av produktanvendelsen, for eksempel om emballasje, innhold og bruk. Men for formgivningen av produktene som sådanne synes anvendelighetsmålsetningen å være et gradsspørsmål i enda større grad enn for det fysiske miljø ellers. Tilrettelegging for ulike brukerforutsetninger vil for produkter nok i betydelig utstrekning måtte ivaretas gjennom spesialtilpasninger, spesialmodeller og/eller tilleggsutstyr.

Det offentlige kan ved innkjøp stille krav om utforming av produktene jf. punkt 6.2.2 nedenfor. Myndighetene vil således kunne påvirke og inspirere produsentene til å søke universelle løsninger. Med hensyn til generelle krav til produkter fremstår vilkårsfastsettelse i forbindelse med kontraktsinngåelse på det enkelte område som et mer egnet styringsmiddel enn lovgivning.

Særskilt regulering av bestemte produkter eller tjenester kan selvsagt tenkes. Se for eksempel neste punkt om elektroniske kommunikasjonsmidler. Et spesielt eksempel er åndsverkloven § 17 om adgang til eksemplarfremstilling for funksjonshemmede. Etter bestemmelsens første ledd kan det uavhengig av rettighetshaverne til åndsverket lages eksemplarer av utgitt litterært eller vitenskapelig verk eller musikkverk til bruk for blinde og svaksynte. Tradisjonelt gjelder dette fremstilling av bøker i blindeskrift eller braille. 92 Den teknologiske utvikling har imidlertid ført til at blant annet litterære verk kan gjøres tilgjengelige også i maskinlesbar form, hvorved brukeren kan lese ved hjelp av for eksempel leselist med punktskrift. 93 Bibilioteker har i tillegg adgang til å fremstille eksemplarer av utgitt verk gjennom opptak på innretning som kan gjengi det, såfremt fremstillingen skjer med det formål å låne ut verket vederlagsfritt til funksjonshemmede, jf. åndsverkloven § 17 tredje ledd og forskrift til åndsverkloven § 1-10, jf. § 1-1.

Etter Europaparlamentets og Rådets opphavsrettsdirektiv fra 2001 er det et vilkår at tilgjengeliggjøringen for funksjonshemmede skjer uten fortjenesteformål. 94 Direktivet er under gjennomføring i norsk rett, jf. Kultur- og kirkedepartementets utkast til endringer i åndsverkloven 2003. I tråd med direktivet foreslår departementet også en presisering i § 17 om at tilgjengeliggjøringen ikke nødvendigvis må skje for å imøtekomme blinde og svaksynte, men at den også kan ta sikte på andre som på grunn av nedsatt funksjonsevne ikke kan tilegne seg verket på vanlig måte. 95

Åndsverkloven § 17 sikrer ikke at det faktisk blir fremstilt eksemplarer som er tilpasset blinde osv., men loven tilrettelegger ved å forenkle adgangen til slik fremstilling.

På områder hvor det stilles nærmere definerte tilgjengelighetskrav forekommer det at kravene får betydning også for aktuelle produkter. For eksempel stiller plan- og bygningsloven § 77 nr. 2 krav om at ethvert produkt som skal inngå i et byggverk skal ha slike egenskaper at det ved forutsatt bruk medvirker til at kravene i § 77 nr. 1 oppfylles i det ferdige byggverk. 96 Blant kravene i plan- og bygningsloven § 77 nr.1 er tilfredsstillende brukbarhet. 97

Innen ergonomien – fagområdet om hvordan produkters funksjonelle egenskaper kan ivaretas i designprosessen – har det i noen år funnet sted en ganske aktiv diskusjon om hvordan man kan imøtekomme både produsentens kommersielle interesser og hensynet til anvendelighet for en størst mulig variasjon av sluttbrukere. 98 Diskusjonen synes foreløpig å være preget av argumentasjon for å få anerkjent ergonomi som egen disiplin, blant annet for arkitekter og ingeniører, samt å få bevisstgjort betydningen av brukerorientert design.

1.2.2.6 Elektronisk kommunikasjon

Med elektronisk kommunikasjon menes overføring av lyd, tekst, bilder eller andre data ved hjelp av elektromagnetiske signaler i fritt rom eller kabel i et system for signaltransport, jf. ekomloven § 1-5 nr. 1. Dette omfatter telefon, radio, tv og internett. Loven gjennomfører blant annet Europaparlamentets og Rådets telekommunikasjonsdirektiv 98/10/EF. Etter artikkel 3 skal medlemsstatene sørge for at teletjenester er tilgjengelige for alle. I artikkel 8 er det presisert at medlemsstatene i passende omfang skal innføre særordninger for å sikre at funksjonshemmede brukere og brukere med særlige sosiale behov har lik tilgang til offentlige telefontjenester i fastnettet, herunder katalogtjenester, til overkommelige priser. I fortalen til direktivet heter det at særordninger for eksempel kan bestå i å stille offentlig teksttelefon eller tilsvarende utstyr til disposisjon for døve og talehemmede, tilby gratis nummeropplysning eller tilsvarende ordninger for blinde eller svaksynte, eller på anmodning tilby spesifisert regning i alternativ utforming for blinde eller svaksynte. 99

Det følger av ekomforskriften § 5-2 at tilbyder som etter loven er pålagt plikt til å levere offentlige betalingstelefontjeneste skal tilveiebringe telefonapparater som er tilrettelagt for funksjonshemmede. Etter ekomforskriften § 5-5 skal tilbyder som etter loven har plikt til å tilby tjenester til funksjonshemmede og andre sluttbrukere med særlige behov, påse at forskning og utvikling knyttet til slike tjenester videreføres. Det heter i forskriften § 5-5:

”Slike tjenester kan blant annet omfatte tilgang til tilpasset terminalutstyr og tjenester som sidestiller disse sluttbrukerne med andre sluttbrukere, herunder:

1. tilgang til alternative telefonløsninger for tale- og hørselshemmede. Slik tilgang kan omfatte teksttelefontjeneste og rabatt- eller refusjonsordninger ved bruk av slik tjeneste. Ved bruk av bildetelefon eller talemaskin kan rabatt- og refusjonsordninger for slik tjeneste komme i stedet for rabatt- eller refusjonsordninger for bruk av teksttelefontjeneste.

2. rabatt- eller refusjonsordning for blinde og svaksynte for bruk av nummeropplysningstjeneste.

3. oversikt over terminalutstyr og tjenester for funksjonshemmede.”

Internasjonalt pågår et arbeid for å få på plass standarder for å gjøre telekommunikasjonssektoren mer tilgjengelig for alle, blant annet gjennom European Telecommunications Standards Institute (ETSI). 100 Arbeidet baseres blant annet på World Wide Web Consortiums(W3C) retningslinjer for tilrettelegging av Internett. 101

1.2.3 Universell utforming som handlingsplan på enkeltområder

Manneråkutvalget foreslo at myndighetene skulle prioritere tre områder i arbeidet for å skape bedre tilgjengelighet i samfunnet: Transport, byggverk og uteområder og informasjon og kommunikasjonsteknologi (IKT). 102 Regjeringen har i prinsippet anerkjent disse satsningsområdene, men har vært reservert med hensyn til forslag om å utbedre eksisterende transportmidler, byggverk osv. på grunn av kostnadene forbundet med dette. 103 Regjeringen har foreløpig fulgt opp med mer konkrete strategier særlig for boliger og transportmidler. 104

Regjeringen har uttrykt som overordnet mål for boligpolitikken blant annet å øke antallet universelt utformede boliger og boområder. Det fremheves i denne forbindelse at man hittil har tilpasset særlig for bevegelseshemmede, men at det fremover er behov for å videreutvikle kunnskap om hvilke krav ulike typer av funksjonsnedsettelser stiller til boligen og boligområdene. Det pekes på at kostnadene ved universell utforming av boliger i hovedsak ligger i installasjon av heis og tilrettelegging av inngangspartiet. Samtidig presiseres det at den samfunnsøkonomiske gevinst ved at personer kan bo lengre i sine hjem fremfor omsorgsinstitusjon, er betydelig. 105 Begrepet ”livsløpsbolig” eller ”bolig med livsløpsstandard” står sentralt i denne sammenheng. Med det menes en ordinær bolig som er utformet slik at man kan bli boende selv om man skulle få bevegelsesproblemer. De viktigste faktorene er trinnfri atkomst og på inngangsplanet plassering av rom som entré, kjøkken, bad, oppbevaringsplass, atkomst til uteplass og minst ett soverom. 106 Husbanken er ment å ha en viktig rolle ved å stimulere bransjen til å bygge universelt utformede boliger. Videre er bygningslovutvalget bedt om å vurdere om loven skal gå lenger enn den gjør i dag i å stille krav om tilgjengelighet for bestående byggverk, hvoretter regjeringen har varslet en ny vurdering av byggeforskriftene. 107

Som forklart i punkt 2.2.4 ovenfor har regjeringen på transportsektoren lagt opp til en betydelig satsning i årene fremover for å få tilrettelagt kollektivtransporttilbudet for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Videre har Regjeringen prinsipielt gitt uttrykk for at den vil prioritere blant annet universell utforming av læremidler og utstyr for den norske skolen. Det uttales at dette er en strategi som bidrar til å tenke helhetlig og sammenhengende, og at behovet for særløsninger med dette vil minke. 108

1.2.4 Internasjonale konvensjoner

1.2.4.1 Uttrykte målsetninger om tilgjengelighet innen EU

Som gjennomgangen ovenfor viser, har EU på flere områder vedtatt regler som søker å sikre like rettigheter for personer med nedsatt funksjonsevne, herunder tilgjengelighet på ulike områder. Disse reglene er utslag av en programerklæring fra EUs side om å arbeide for et samfunn som er bedre tilrettelagt for mennesker med nedsatt funksjonsevne, og som flere ganger er kommet til uttrykk ved Kommisjonen.

Kommisjonen gir i en prinsipputtalelse fra 2000 uttrykk for at tilrettelegging av samfunnet for mennesker med nedsatt funksjonsevne, herunder universell utforming, er en viktig målsetning for EU. 109 Den understreker at barrierer i det fysiske miljø virker mer hemmende på mulighetene til samfunnsdeltakelse enn egenskaper ved individene selv. Kommisjonen presiserer at det først og fremst er medlemslandene som må ta ansvaret for tilretteleggingen av samfunnet, men anerkjenner samtidig EU-organenes mulighet til å gi et rammeverk for og støt til utviklingen. I uttalelsen fremhever Kommisjonen tilgjengelighet til transport, arbeid, livsløpsboliger og informasjons- og kommunikasjonsteknologi som sentrale områder i arbeidet for et mer inkluderende samfunn. Som et tiltak for å få spørsmålene om tilgjengelighet på medlemsstatenes dagsorden, ble året 2003 – etter forslag fra Kommisjonen – erklært som det europeiske år for personer med nedsatt funksjonsevne.

I en ny uttalelse fra 2003 drøfter Kommisjonen en felleseuropeisk handlingsplan fremover for å sikre like muligheter for mennesker med redusert funksjonsevne. 110 Her fremheves retten til arbeid, herunder tilgjengelighet til det fysiske arbeidsmiljø, som det viktigste området for tilrettelegging. Første fase av handlingsplanen skal gå over to år, fra 2004 til 2005, og tar sikte på å fremme funksjonshemmedes rettigheter på arbeidsmarkedet med grunnlag i EUs ikke-diskrimineringsdirektiv. 111

1.2.4.2 EMK og Europarådet

Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) gjelder som norsk lov, jf, menneskerettighetsloven § 2 nr. 1. Etter konvensjonen artikkel 8 har enhver rett til respekt for sitt privatliv, familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse. I artikkel 14 heter det at ingen skal diskrimineres på noe grunnlag i utøvelsen av sine rettigheter etter konvensjonen. Konvensjonen håndheves av Den europeiske menneskerettighetsdomstol. Håndhevelsen finner sted stort sett gjennom behandling av klager mot medlemsstatene fra enkeltpersoner fra medlemsstatene, jf. EMK artikkel 19 og 34.

Konvensjonen regulerer i første rekke offentlige myndigheters adgang til å gripe inn i grunnleggende rettigheter for individet. Menneskerettighetsdomstolen har imidlertid presisert at Konvensjonen ikke bare setter grenser for den offentlig myndighetsutøvelse, men at medlemsstatene etter omstendighetene også vil kunne ha en positiv handleplikt for å fremme og sikre rettighetene i Konvensjonen. 112

I forhold til vårt tema kan det reises spørsmål om mangelfull tilrettelegging av samfunnet for mennesker med redusert funksjonsevne kan innebære brudd på artikkel 8 om respekt for privatlivet, dersom den manglende tilgjengelighet begrenser deres muligheter til deltakelse og livsutfoldelse i ikke ubetydelig grad. To saker er av særskilt interesse i denne sammenheng: Botta-saken og Zehnalová-saken . 113 Begge sakene gjaldt klage over at myndighetene ikke hadde gjort nok for å følge opp sin egen lovgivning som stilte krav om at bygninger og anlegg som er åpne for allmennheten skal være tilgjengelige også for mennesker med funksjonshemninger. Klagerne var i begge sakene bevegelseshemmede.

Botta klagde over manglende tilgang til åpne strender, og viste blant annet til at det verken fantes ramper eller tilpassede toaletter og dusjer. Botta mente at med dette var hans anledning til å leve et normalt sosialt liv begrenset i så stor grad at det måtte innebære brudd på hans rett til respekt for privatlivet etter artikkel 8. Menneskerettighetsdomstolen fant imidlertid at sammenhengen mellom de påberopte begrensningene i Bottas rekreasjonsmuligheter og hans privatliv var av så vag og ubestemt karakter at forholdet ikke kunne sies å falle innenfor artikkel 8.

”...the rights asserted by Mr. Botta, namely the right to gain access to the beach and the sea at a place distant from his normal place of residence during his holidays, concerns interpersonal relations of such broad and indeterminate scope that there can be no conceivable direct link between the measures the State was urged to take in order to make good the omissions of the private bathing establishments and the applicant’s private life.” 114

Avgjørelsen etterlot spørsmålet om myndighetene kunne tenkes å ha plikt til å sørge for tilrettelegging dersom mer betydningsfulle interesser enn fritidssysler sto på spill. Spørsmålet fikk en avklaring ved Zehnalová-saken i 2002.

Zehnalová og hennes mann Zehnal klagde over at flere offentlige bygninger og bygninger som var åpne for allmennheten i Prerov ikke tilfredsstilte tilgjengelighetskravene i den tjekkiske bygningslovgivningen. Zehnalova viste til at hun som bevegelseshemmet dermed ikke hadde atkomst til bygninger som ivaretok alminnelige behov i byen. Hun hevdet også at hun var forhindret fra å utøve sitt yrke, men det er ut fra premissene vanskelig å se hva denne påstanden bygget på. Menneskerettighetsdomstolen slo prinsipielt fast at manglende tilrettelegging for funksjonshemmede ikke er brudd på artikkel 8 med mindre den mangelfulle tilrettelegging medfører en alvorlig begrensning av mulighetene for utfoldelse eller kontakt med andre mennesker. I likhet med Botta-saken uttalte menneskerettighetsdomstolen at de påberopte rettighetene var for vage og for ubestemte til å gi grunnlag for en rettslig prøvelse. Domstolen viste i denne forbindelse blant annet til at Zehnalová og hennes mann ikke i tilstrekkelig grad hadde vist hvordan hennes liv var påvirket av manglende tilgjengelighet, eller hvordan hennes liv kunne forbedres ved de tiltak som klagerne mente at staten måtte iverksette.

”The Court considers that Article 8 of the Convention cannot be taken to be generally applicable each time the first applicant’s everyday life is disrupted; it applies only in exceptional cases where her lack of access to public buildings and buildings open to the public affects her life in such a way as to interfere with her right to personal development and her right to establish and develop relationships with other human beings and the outside world (see Pretty v. the United Kingdom, no. 2346/02, § 61, ECHR 2002-III). In such circumstances, the State might have a positive obligation to ensure access to the buildings in question. In the instant case, however, the rights relied on are too broad and indeterminate as the applicants have failed to give precise details of the alleged obstacles and have not adduced persuasive evidence of any interference with their private life.” 115

Avgjørelsene i Botta-saken og Zehnalová-saken bærer bud om at menneskerettighetsdomstolen ikke anser tilgjengelighetsproblematikken som et konvensjonsanliggende. Døren synes imidlertid satt såvidt på gløtt i sistnevnte sak dersom manglende tilgjengelighet har dyptgripende virkning for individet, og såfremt det kan påvises at dette er mulig å bøte på ved tiltak. Et eksempel kan kanskje være manglende atkomst til kommunikasjonsmidler eller manglende rett til spesialtransport hvis transportbistand er helt nødvendig for å komme seg ut blant mennesker.

Den europeiske sosialpakt ved Europarådet setter som mål at personer med redusert funksjonsevne skal sikres rett til full samfunnsdeltakelse. 116 Etter artikkel 15 påtar medlemsstatene seg i prinsippet å iverksette nødvendige tiltak for å imøtekomme denne målsetningen. Det ligger imidlertid utenfor menneskerettighetsdomstolens myndighet å håndheve sosialpakten. 117

Ministerkomiteen gir i en resolusjon fra 2001 uttrykk for at medlemsstatene skal arbeide aktivt for å integrere i samfunnet mennesker med redusert funksjonsevne, herunder å fjerne enhver form for hindringer for slik integrasjon. 118 I resolusjonen fremhever ministerkomiteen ”universell utforming” som sentral politisk strategi og målsetning.

Parlamentarikerforsamlingen har fulgt opp året 2003 – året som av EU var erklært som de funksjonshemmedes år – med anbefaling om et nærmere arbeidsprogram for Europarådets organer for å fremme like rettigheter for funksjonshemmede. 119 Blant annet foreslås en vurdering av hvorvidt diskrimineringsforbudet i EMK artikkel 14 uttrykkelig bør vise til diskriminering på grunnlag av redusert funksjonsevne. Videre forutsettes det at Europarådet tar aktivt del i FNs arbeid med en internasjonal konvensjon til beskyttelse av mennesker med nedsatt funksjonsevne (se neste punkt). Som konkrete tilretteleggingstiltak foreslår forsamlingen blant annet at Europarådet sørger for at dets websites og annet materiale gjøres tilgjengelige for synssvekkede og personer med forståelsesvansker, at Europarådet i større grad skal sysselsette funksjonshemmede og at Europarådets utviklingsbank skal stille tilgjengelighetskrav ved innvilgelse av entrepriselån.

1.2.4.3 FN

FNs generalforsamling vedtok i 1993 et sett av ”standardregler” til beskyttelse av personer med nedsatt funksjonsevne. Reglene har form av anbefalinger til medlemsstatene og er således ikke formelt bindende. I fortalen uttrykkes det imidlertid at reglene er ment å være moralsk og politisk forpliktende for medlemsstatene. 120 FN har under arbeid en internasjonal konvensjon til beskyttelse av mennesker med nedsatt funksjonsevne. En utredningsgruppe har i 2003-2004 fremlagt utkast til konvensjonstekst. Imidlertid gjenstår flere sentrale spørsmål, blant annet en definisjon av tilgjengelighetsbegrepet.

Formålet med reglene er å sikre at alle mennesker med en eller annen form for redusert funksjonsevne skal ha samme rettigheter og livskvalitet som andre. 121 Denne målsetningen om likeverd innbefatter mange områder, blant dem utformingen av det fysiske miljø. I standardreglene artikkel 5 og konvensjonsutkastet artikkel 19 om tilgjengelighet heter det at statene bør iverksette tiltak for å tilrettelegge det fysiske miljø og informasjons- og kommunikasjonsteknologien for mennesker med redusert funksjonsevne. Tilrettelegging av arbeidsplasser er tatt opp særskilt i standardreg­lene artikkel 7 og konvensjonsutkastet artikkel 22.

Blant tiltakene som foreslås i standardregelene artikkel 5 og konvensjonsutkastet artikkel 19 er bruk av standarder og retningslinjer som ivaretar tilgjengelighet til blant annet boliger, byggerk og transportmidler. Både standardreglene og konvensjonsutkastet fremhever gjennomgående betydningen av medvirkning fra aktuelle interesseorganisasjoner når det skal utvikles regler, retningslinjer og konkrete løsninger for mennesker med nedsatt funksjonsevne. 122

Rule 5. Accessibility123

States should recognize the overall importance of accessibility in the process of the equalization of opportunities in all spheres of society. For persons with disabilities of any kind, States should (a) introduce programmes of action to make the physical environment accessible; and (b) undertake measures to provide access to information and communication.

Access to the physical environment

• States should initiate measures to remove the obstacles to participation in the physical environment. Such measures should be to develop standards and guidelines and to consider enacting legislation to ensure accessibility to various areas in society, such as housing, buildings, public transport services and other means of transportation, streets and other outdoor environments.

• States should ensure that architects, construction engineers and others who are professionally involved in the design and construction of the physical environment have access to adequate information on disability policy and measures to achieve accessibility.

• Accessibility requirements should be included in the design and construction of the physical environment from the beginning of the designing process.

• Organizations of persons with disabilities should be consulted when standards and norms for accessibility are being developed. They should also be involved locally from the initial planning stage when public construction projects are being designed, thus ensuring maximum accessibility.

Access to information and communication

• Persons with disabilities and, where appropriate, their families and advocates should have access to full information on diagnosis, rights and available services and programmes, at all stages. Such information should be presented in forms accessible to persons with disabilities.

• States should develop strategies to make information services and documentation accessible for different groups of persons with disabilities. Braille, tape services, large print and other appropriate technologies should be used to provide access to written information and documentation for persons with visual impairments. Similarly, appropriate technologies should be used to provide access to spoken information for persons with auditory impairments or comprehension difficulties.

• Consideration should be given to the use of sign language in the education of deaf children, in their families and communities. Sign language interpretation services should also be provided to facilitate the communication between deaf persons and others.

• Consideration should also be given to the needs of people with other communication disabilities.

• States should encourage the media, especially television, radio and newspapers, to make their services accessible.

• States should ensure that new computerized information and service systems offered to the general public are either made initially accessible or are adapted to be made accessible to persons with disabilities.

• Organizations of persons with disabilities should be consulted when measures to make information services accessible are being developed.

Draft Article 19Accessibility124

1. States Parties to this Convention shall take appropriate measures to identify and eliminate obstacles, and to ensure accessibility for persons with disabilities to the built environment, to transportation, to information and communications, including information and communications technologies, and to other services, in order to ensure the capacity of persons with disabilities to live independently and to participate fully in all aspects of life. The focus of these measures shall include, inter alia: a) the construction and renovation of publicbuildings, roads and other facilities for public use, including schools, housing, medical facilities, in-door and out-door facilities and publicly owned workplaces; b) the development and remodelling of public transportation facilities, communications and other services, including electronic services.States.

2. Parties shall also take appropriate measures to:

   a) provide in public buildings and facilities signage in Braille and easy to read and understand forms,

   b) provide other forms of live assistance and intermediaries, including guides, readers and sign language interpreters, to facilitate accessibility to public buildings and facilities;

   c) develop, promulgate and monitor implementation of minimum national standards and guidelines for the accessibility of public facilities and services;

   d) encourage private entities that provide public facilities and services to take into account all aspects of accessibility for persons with disabilities;

   e) undertake and promote research, development and production of new assistive technologies, giving priority to affordably priced technologies;

   f) promote universal design and international cooperation in the development of standards, guidelines and assistive technologies;

   g) ensure organisations of persons with disabilities are consulted when standards and guidelines for accessibility are being developed;

   h) provide training for all stakeholders on accessibility issues facing persons with disabilities.

1.2.5 Konklusjon

Tilrettelegging for mennesker med nedsatt funksjonsevne er i dag nasjonalt og internasjonalt fremhevet som en sentral målsetning. Det er etter hvert kommet til et nokså omfattende lovverk som søker å ivareta denne målsetningen, særlig innen bygg og anlegg, arbeidslivet og transportsektoren. Tanken om å tilpasse samfunnet for mennesker med funksjonshemning er ikke ny, men tanken synes å ha fått større kraft og anerkjennelse i løpet av de siste ti år. Dette synes i noen grad å henge sammen med at målsetningen om tilgjengelighet etter hvert er blitt oppfattet å være noe mer enn spørsmål om praktiske løsninger og prioriteringer, men i stedet nært knyttet til grunnleggende menneskerettighetsidealer om likeverd og like muligheter for alle.

I de senere års prinsipielle diskusjoner og i politiske uttrykk for visjoner og handlingsplaner omkring tilgjengelighetsproblematikken, er det blitt vanlig å vise til ”universell utforming” som et viktig stikkord. Kjernen i begrepet synes klart, nemlig tilrettelegging av det fysiske miljø slik at det i størst mulig grad gir mennesker med redusert funksjonsevne anledning til å ta del på lik linje med andre og uten å måtte være henvist til særløsninger ved siden av en hovedløsning, jf. punkt 1.1.3 ovenfor. Bruken av begrepet er imidlertid skiftende. Snart synes det å anvise et virkemiddel for tilgjengeliggjøringsprosessen, snart synes det å betegne det ønskede sluttresultat.

Lovens tilgjengelighetskrav på ulike områder, eller denne lovgivnings forarbeider, viser ikke til begrepet ”universell utforming”, bortsett fra utdanningslovgivningen som er omtalt i punkt 2.2.2 ovenfor. Selv om begrepet universell utforming i liten grad er brukt i dagens lovgivning, legges det undertiden likevel opp til en grad av tilgjengelighet som oppfyller eller ligger nær universelle løsninger, slik som for eksempel kravene i deler av bygningslovgivningen med tilhørende forskrifter og veiledning (se punkt 2.2.1 ovenfor). I andre tilfeller er det neppe grunnlag for å stille krav om universell utforming selv om loven etablerer en tilretteleggingsplikt. Det gjelder for eksempel arbeidsgivers tilpasningsplikt etter arbeidsmiljøloven § 13 nr. 1 (se punkt 2.2.3 ovenfor). Det bør også påpekes at tilgjengelighetskrav i lovgivningen i utpreget grad synes å ta sikte på å imøtekomme bevegelseshemmede, og i mindre grad andre former for funksjonsnedsettelse. 125 Forholdet mellom gjeldende retts tilgjengelighetskrav og begrepet universell utforming er etter dette noe uklart. Med unntak for universitetene og høgskolene finnes det intet formelt og generelt krav om universell utforming på noe livsområde i norsk rett i dag. Men samtidig ville det være galt å si at universelle løsninger ikke faktisk blir ivaretatt på noe område.

Med utdanningslovgivningen, som knesetter universell utforming som et prinsipp og en forpliktelse for institusjonsledelsen, er ”universell utforming” som begrep rettsliggjort. På bakgrunn av den utbredte anerkjennelse av at samfunnet i så stor grad som mulig bør tilrettelegges for mennesker med nedsatt funksjonsevne, er det grunn til å tro at begrepet universell utforming er på vei inn i norsk lovgivning på flere områder. Lovfesting av universell utforming som prinsipp og krav på enkelte områder er første skritt på veien til å gjøre universell utforming til ”gjeldende rett”. Men det er samtidig viktig at det nærmere innholdet av universell utforming klargjøres, spesielt på grunn av forvekslingsfaren med den tradisjonelle tilrettelegging for funksjonshemmede. Fordi denne forvekslingen ligger så nær, bør de grunnleggende avklaringer skje ved lovgiver slik at publikum og rettshåndhevende myndigheter har rammer for sin vurdering. Uten slike avklaringer ved lovgiver, kan begrepet universell utforming miste sin betydning allerede ved innføringen (”tilrettelegging for rullestolbrukere og synssvekkede får være bra nok”). I beste fall blir virkningen forsinket.

1.3 Grunnspørsmål og utgangspunkter

1.3.1 Gjenstanden for universell utforming

1.3.1.1 Det fysiske miljø

Funksjonshemmende barrierer i det fysiske miljø

I redegjørelser, programerklæringer og omtaler av universell utforming vises det gjennomgående til at målsetningen om universelle løsninger gjelder det fysiske miljø. Det fremgår av gjennomgangen i punkt 1.1.4 ovenfor at henvisninger til det fysiske miljø gjerne inngår som en del av innarbeidet internasjonal definisjon av begrepet universell utforming.

Norske rettskilder som stiller krav om universelle løsninger viser også til det fysiske miljø. I universitetsloven § 44 heter det først at universitetsledelsen har ansvar for at læringsmiljøet på institusjonen, herunder det fysiske og psykiske arbeidsmiljø, er forsvarlig. 126 Så fremhever lovteksten at utformingen av det fysiske arbeidsmiljøet blant annet innebærer at læringsmiljøet skal være utformet etter prinsippet om universell utforming. I rundskrivet ”Tilgjengelighet for alle” forklares det at hovedinnholdet i begrepet ”universell utforming” er at alle mennesker skal kunne bruke de samme fysiske løsningene i størst mulig grad. 127

Eksemplifiseringer av universell utforming knyttes i det store og hele til utpreget konkrete og håndgripelige ting, som bygninger og produkter. 128 I en større amerikansk undersøkelse av hvilken undervisning som tilbys ved universitetene om universell utforming – the Universal Design Education Project – konsentrerer man seg om fire områder: Arkitektur, landskapsarkitektur, interiørdesign og produkter. 129 Jevnt over ser vi at oppmerksomheten er rettet mot omgivelsene.

Det må etter dette kunne legges til grunn at universell utforming, det være seg som grunntanke, rettsregel eller som uttrykk for en ideell målsetning, primært gjelder det fysiske miljø. Det fysiske miljø innbefatter fremfor alt bygninger, anlegg, virksomheter, innretninger og produkter. Tjenesteytelser omfattes også, men her er det grunn til enkelte presiseringer, jf. punkt 3.1.2 nedenfor. For informasjonsformidling oppstår særskilte spørsmål som behandles i punkt 3.1.3 nedenfor.

Barrierer i det menneskeskapte miljø

Det fysiske miljø kan by på mange typer av hindringer for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Når man skal drøfte hvorvidt det på et område skal etableres en rettsplikt til å sørge for universell utforming, synes det å måtte trekkes opp et grunnleggende skille mellom det menneskeskapte eller bearbeidede miljø på den ene siden og naturen for øvrig på den andre. Det er vanskelig å tenke seg en konkret og avgrenset utformingsplikt hvis den ikke knyttes til en bestemt relasjon mellom pliktsubjektet og de omgivelsene som skal tilrettelegges. Et naturlig utgangspunkt synes å være at utformingsplikten bør være begrenset til de omgivelsene som pliktsubjektet benytter, tilbyr eller opptrer innenfor.

For eksempel vil byggeier eller virksomhet i bygget kunne ha plikt til å sørge for at bygget gir tilfredsstillende ferdselsmuligheter for mennesker med redusert funksjonsevne. Produsenten vil kunne ha plikt til å tilby særtilpassede produkter, og busselskapet vil kunne ha plikt til å tilrettelegge sine busser.

Utformingsplikten kan også omfatte uteområder i tilknytning til bygg, anlegg eller virksomheter. 130 Videre kan det være viktig å sikre alminnelige tilgang til plasser og parker. Plan- og bygningsloven gir mulighet til å sette overordnede rammer for kommuneplanens arealdel, hvor blant hensynet til tilgjengelighet kan ivaretas. Det kan for eksempel dreie seg om lokalisering av byggeprosjekter og ulike former for arealutnyttelse. Det følger av TEK at utearealer skal tilrettelegges for orienterings- og bevegelseshemmede. 131 Med ”utearealer” menes nok her i første rekke fellesområder til bygg, jf. plan- og bygningsloven § 69. 132 Det finnes også mer spesielle regler eller retningslinjer. For eksempel har Kulturdepartementet i samarbeid med Norges Funksjonshemmedes Idrettsforbund og Norges Skiforbund utarbeidet normer for utforming av traseer for å gi mennesker med nedsatt funksjonsevne mulighet til friluftsaktiviteter. 133 Regjeringen har erklært at den vil fortsette samarbeidet med idrettsorganisasjonene for å tilrettelegge aktivitetstilbud for funksjonshemmede. 134

For uteområder som ikke er del av det bearbeidede miljø – ”den frie natur” – kan man derimot ikke tale om noe generelt krav til universell utforming. Offentlige myndigheter kan naturligvis påta seg eller pålegge et tilretteleggingsansvar innenfor et avgrenset friluftsområde, for eksempel etablering av ferdselsruter i nasjonalparker eller atkomst til turistattraksjoner. 135 Men det gir seg selv at et generelt krav om universell utforming av skog, mark og fjell er uhåndterlig. Den rettighet som måtte korrespondere med et slikt krav, ville være for ubestemt til at man kunne identifisere et pliktsubjekt.

Derimot kan man tenke seg mer indirekte tiltak, for eksempel standardiserte og kvalitetssikrede krav til merking av hvilken fysisk tilgjengelighet som tilbys ved reisemål og kulturopplevelser i Norge. Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) uttaler på sine hjemmesider at dagens merking i hovedsak er begrenset til angivelse av fremkommelighet for rullestolbrukere. Ifølge FFO følger merkingen ingen standarder, så merkingen innebærer ingen garanti for tilgjengelighet. FFO fremhever Danmark som et forbilde, hvor man visstnok har etablert et standardisert symbol som omfatter syv hovedkategorier av funksjonshemninger: Syn, hørsel, rullestol, bevegelse, astma- og allergi, lesevansker og utviklingshemmede. 136

Flere former for sportsaktiviteter kan gjøres tilgjengelig ved tilpasninger av det fysiske miljø. Blant annet kan ballspill tilrettelegges for mennesker med nedsatt funksjonsevne, for eksempel ”goalball” for synshemmede. 137 Ved hjelpemidler kan nye muligheter skapes, for eksempel sportsrullestol med spesielt god manøvreringsevne og ridesal med ryggstøtte.

Ved individuell bistand er det nesten ikke grenser for hva mennesker med nedsatt funksjonsevne kan være med på, for eksempel dykking og fallskjermhopping. Men da er vi utenfor vårt tema om universell tilrettelegging for bruk av det fysiske miljø på egen hånd.

1.3.1.2 Tjenesteytelser – det sentrale er tilgang til og bruk av tjenesten, ikke tjenesten som sådan

Begrepet ”tjeneste” eller ”tjenesteytelse” omfatter så mangt, fra arbeidsytelser til service- og underholdningstjenester. Eksempler på tjenester er installasjon, reparasjon, vedlikehold, byggearbeider, leie, forvaring, transport, undervisning, rådgivning og behandling av mennesker. 138 Det finnes i norsk rett ingen generell definisjon av tjenestebegrepet, men man opererer av og til med en negativt avgrenset definisjon:

”Tjenesteytelser kan noe upresist avgrenses negativt som ytelser som hverken består i penger, ting, fast eiendom eller arbeid i ansettelsesforhold. Enkelte former for pengeytelser som banklån og forsikring regnes også som tjenester.” 139

Begrepet ”universell utforming” synes å ha liten betydning for tjenester i seg selv . Dette henger sammen med at tjenester etter sin karakter stort sett enten er individuelt bestemt eller standardiserte.

Individuelle tjenester inkluderer for det første den type tjenester som i prinsippet tilbys enhver, men hvor tjenestens innhold er knyttet til tjenestemottakerens individuelle preferanser eller behov. Dette er aktuelt særlig i næringslivet. Eksempler her kan være ulike former for konsultasjonstjenester, håndverkertjenester og private pleietjenester. Det gir liten mening å tale om et universelt advokatråd, et universelt rørleggerarbeid eller om en universell hårklipp.

Begrepet ”universell” er ikke entydig og kan her skape forvirring. Begrepet kan tenkes å betegne at tjenesteyteren besitter bred/allmenn kyndighet på et område, hvilket ikke har noe å gjøre med vårt tema. Videre kan man tenke seg krav til universalitet i den forstand at tjenesteyter ikke tillates å diskriminere mellom publikum, for eksempel i form av forretningsnektelse overfor funksjonshemmede. Men et slikt diskrimineringsvern med hensyn til selve tjenestehandlingen fremstår som lite hensiktsmessig å innlemme i begrepet universell utforming . Det bør ivaretas ved særskilt lovgivning.

For det andre omfatter individuelle tjenester den type tjenester som kun tilbys etter særskilt behov, og således ikke er åpne for enhver. Dette er aktuelt særlig innen det offentlige omsorgs- og velferdsvesen. Eksempler her kan være spesialundervisning, trygder og sosialtjenesten. Heller ikke i denne sammenheng gir det mening å tale om universelle krav til tjenesten.

Med standardiserte tjenester menes her tjenester som tilbys med samme innhold til flere mennesker samtidig, for eksempel kollektivtransporten, kino og teater. Selve transporten fra punkt A til punkt B og selve kino- eller teaterforestillingen er i prinsippet den samme for alle, uavhengig av hvem tjenestemottakeren er.

Man kan naturligvis tenke seg særskilt innrettede tilbud innenfor standardiserte tjenester, for eksempel ekstra bussrute for bevegelseshemmede, kinoforestilling for småbarnsforeldre (”babybio”) eller ekstra teaterforestillinger hvor skuespillerne er utstyrt med mikrofon. Slik hensyntagen til særskilte brukergrupper endrer likevel ikke tjenestens innhold per se : Transporten som tjeneste er i prinsippet den samme, nemlig befordring fra et avreisested til et ankomststed. Og selve kinofilmen eller teaterstykket er det samme selv om tilbudet henvender seg til et bestemt publikum eller presenteres i en tilpasset form.

Med dette er på ingen måte sagt at universell utforming er irrelevant for tjenestesektoren. Eventuelle krav til universell utforming på tjenestesektoren ser imidlertid ut til å måtte knyttes til de fysiske betingelsene for tilgang til eller bruk av den aktuelle tjenesten. For eksempel er transportsystemet ansett som et viktig område for universell utforming, jf. punkt 2.2.4 ovenfor. Samtidig kan vi konstatere at kravene til utforming og tilrettelegging for publikum gjelder de fysiske elementene som er en forutsetning for bruken av transporttilbudet, nemlig slikt som mulighet til på- og avstigning, plass i transportmidlet og visuell og auditiv informasjon om transporten. 140 Tilsvarende vil tilrettelegging av kino- og teaterforestilling for mennesker med nedsatt funksjonsevne kunne bestå i innretninger som kompenserer for redusert hørsel eller syn. Og for alle tjenesteytelser som er knyttet til lokaler hvor publikum skal ha tilgang, det være seg individuelle eller standardiserte tjenester, vil en plikt å ivareta universell utforming medføre bygningsmessige krav, blant annet tilfredsstillende atkomst og mulighet til å ferdes i lokalene.

1.3.1.3 Kommunikasjonssuttrykk og informasjonsformidling reiser særskilte spørsmål

Oversikt

Kommunikasjonsuttrykk forekommer i ulike varianter og med ulike formål. Jeg vil her skille mellom to hovedtyper av kommunikasjon eller informasjonsformidling:

For det første har vi informasjon som har til hensikt å gi veiledning om, eller legge til rette for, bruken av innretninger, produkter eller tjenester. Det kan for eksempel dreie seg om symboler på funksjonstaster til et apparat, eller et skilt som forklarer noe om bruken av en ting. For enkelthets skyld vil jeg kalle dette for brukerinformasjon . Spørsmålet om universell utforming i forbindelse med brukerinformasjon vil henge nær sammen med tilgjengeliggjøringen av det produkt, den innretning eller tjeneste som informasjonen dreier seg om. Således kan vi si at informasjonen er av ledsagende karakter.

For det andre har vi de tilfeller hvor informasjonen eller kommunikasjonsuttrykket i seg selv er det sentrale, for eksempel en avis eller film. Her er kommunikasjonsuttrykket ikke et virkemiddel eller et ledd i å gjøre et produkt eller en tjeneste tilgjengelig for publikum. I stedet oppstår her et spørsmål om tilgang til eller rett til selve informasjonen/kommunikasjonsuttrykket. Det leder oss over i problemstillinger som nok har en viss relevans for temaet universell utforming, men som først og fremst favner videre. Jeg finner det hensiktsmessig å skille ytterligere innenfor denne kategorien mellom tilgang til media og tilgang til annen informasjon.

Det ikke nødvendigvis skarpe skiller mellom de kategoriene som jeg bruker her. Man kan for eksempel reise spørsmål om en manual/bruksanvisning som trykksak, skal anses som brukerinformasjon eller som en del av mediakategorien. Og hvor skal vi plassere slikt som navigasjonsinformasjon, for eksempel kart? Når informasjonen er nedfelt i skrift eller annet fysisk medium, kan man ikke da bare betrakte alt som et spørsmål om tilgjengeliggjøring av produkter? Se for eksempel punkt 2.2.5 ovenfor, hvor åndsverkslovens bestemmelser som legger til rette for oversettelse av bøker til blindeskrift, er trukket frem. Til dette kommer at uavhengig av systematiseringen, oppstår til dels felles spørsmål. Et eksempel på en felles problemstilling, er om det kan stilles universelle krav til hvordan den aktuelle informasjon skal formidles.

Men selv om det er berøringspunkter mellom kategoriene, tror jeg likevel at inndelingen kan synliggjøre ulikheter og nyanser av betydning. Det er en forskjell mellom – på den ene siden – informasjon som inngår som én blant flere faktorer som bidrar til brukervennligheten, og – på den andre siden – spørsmålet om å gjøre massemediene tilgjengelige for alle. Sagt mer konkret: Det er en forskjell mellom det å pålegge byggherren å tilgjengeliggjøre bygget ved blant annet å merke heisknappene med blindeskrift (braille), og det å forplikte avisredaktøren til å utgi sin avis med blindeskrift. Og det mer generelle spørsmål om rett til informasjon utover tilgang til mediene, fører oss ut av temaet universell utforming.

Formidling av brukerinformasjon

Det forhold at det gis brukerinformasjon kan være en nødvendig forutsetning for at en løsning skal kunne anses å være universell. Blant de syv prinsippene for universell utforming som er oppstilt av Center for Universal Design, USA, inngår prinsippet om ”Forståelig informasjon”. Om prinsippets innhold heter det:

”Utformingen skal kommunisere nødvendig informasjon til brukeren på en effektiv måte, uavhengig av forhold knyttet til omgivelsene eller brukerens sensoriske ferdigheter.” 141

Et eksempel kan være en vannkran som slås på gjennom sensorer som registrerer bevegelse når hånden settes under kranen. Dette gir en god løsning fordi det verken forutsetter at brukeren rekker frem til kranen eller evne til å vri eller dreie på kranen. Men for brukeren vil det ikke nødvendigvis fremstå som opplagt at man må plassere hendene under kranen for å sette i gang vannet. Den universelle løsning kan da sikres gjennom et bilde på eller ved kranen som viser bruksmåten. Et annet eksempel kan være korresponderende fargemerking mellom ledningsplugger (endestykket) og den inn- eller utgang til stereo/video/pc hvor ledningene skal kobles. Altså slik at rød plugg settes i rød inn-/utgang, grønn plugg i grønn inn-/utgang osv.

Brukerinformasjonen vil på denne måten kunne være ett av flere forhold som til sammen sikrer universelle løsninger. Slik sett kan man tale om en tilknytning mellom universell utforming og informasjonsformidling.

Det oppstår imidlertid særskilte spørsmål for hvordan informasjonen i seg selv skal formidles for at så mange mennesker som mulig skal kunne gjøre bruk av informasjonen. Kan vi tale om universelle krav til informasjonsformidlingen som sådan? Spørsmålet er for så vidt aktuelt enten informasjonen er ment å gi hjelp for bruken av produkter/tjenester eller informasjonen alene er det sentrale, slik som ved massemediene. Men spørsmålet vil nok i noen grad måtte løses ulikt i disse to tilfellene fordi informasjonens art og formål er forskjellig.

Problemstillingen om det kan stilles universelle krav til informasjonsformidlingen reiser igjen nye spørsmål: Skal de eventuelle krav til universelle løsninger begrenses til det fysiske medium eller den fysiske form/metode for hvordan informasjonen formidles? Eller kan man også tale om universelle løsninger for å sikre at mottakerne også forstår informasjonens innhold?

Det må være klart at det som et ledd i å ivareta universelle løsninger kan være viktig å stille krav til den fysiske meddelelsesform, slik at det er mulig for mennesker med redusert funksjonsevne å motta den aktuelle informasjon. Det kan blant annet dreie seg om krav til visuell og auditiv kommunikasjon, for eksempel ved varsling av avgangstider og stoppesteder ved bruk av kollektivtransport. 142 Det kan dreie seg om fysisk merking, som uthevet skrift på et skilt eller taktil/ledelinjer ved fotgjengerovergang. 143

Det går en uklar grense mellom tilrettelegging for mulighet til å motta informasjon og tilpasninger som tar sikte på å gjøre det lettere å forstå innholdet i informasjonen. Man kan for eksempel reise spørsmål om man på togstasjoner, flyplasser osv. burde formidle informasjon på andre språk. Er dette et spørsmål om universell utforming av persontransportsektoren? Hvorvidt det kan stilles krav om oversettelse til andre språk, er en del av problemstillingen om i hvilken grad prinsippet om universell utforming skal kompensere for redusert forståelsesevne hos brukerne. Problemstillingen forfølges nedenfor i punkt 4.3.3.

At måten informasjonen formidles på har betydning for om og hvordan den forstås, er kjent fra psykologien (kognitiv psykologi). Forskningen omkring mekanismene for den menneskelige oppfattelses- og erkjennelsesevne har virket inn på mange disipliner utenfor psykologien. Innen design har spørsmålet om hvordan man best kan tilrettelegge for rask og intuitiv forståelse av informasjon vokst frem som et eget område. 144 Det er for eksempel grunnleggende at bilder stort sett er lettere å forstå og huske enn tekst alene, mens kombinasjonen av bilder og tekst (det vil si tekst til bilde) kan være optimalt. 145 På grunnlag av dette og andre basale utgangspunkter, er det så utviklet mer nyanserte og avanserte læresetninger. Blant annet diskuterer man fordeler ved å systematisere informasjon på bestemte måter og nytten ved å bruke symboler, figurer og fargekombinasjoner. 146 Et annet spørsmål som drøftes er hvorvidt man skal velge verbal (auditiv) eller visuell formidling av informasjon for å sikre rask forståelse hos mottakeren.

Sanders og McCormick gir følgende oversikt over situasjoner hvor det anses mest hesniktsmessig med henholdsvis en auditiv og visuell kommunikasjonsform (under henvisning til B. Deatherage: Auditory and other sensory forms of information presentation, i: H. Van Cott & R. Kinkaide (eds.): Human engineering guide to equipment design, 1972): 147

Verbal kommunikasjon er best egnet hvis:

1. Beskjeden er enkel.

2. Beskjeden er kort.

3. Beskjeden ikke vil bli vist til senere.

4. Beskjeden gjelder tidsrelaterte forhold.

5. Beskjeden foranlediger umiddelbar handling.

6. Mottakeren er i en situasjon som krever full bruk av synsevnen.

7. Mottakeren befinner seg i sterkt lys eller mørke.

8. Mottakeren er i en situasjon hvor han eller hun stadig må flytte på seg.

Visuell kommunikasjon er best egnet hvis:

1. Beskjeden er komplisert.

2. Beskjeden er lang.

3. Beskjeden vil bli vist til senere.

4. Beskjeden er relatert til rom.

5. Beskjeden foranlediger ikke umiddelbar handling.

6. Mottakeren er i en situasjon som krever full bruk av hørselsevnen.

7. Mottakeren befinner seg i bråkete omgivelser.

8. Mottakeren er i en situasjon hvor det er mulig å forbli på ett sted.

Det er neppe grunn til å skille skarpt mellom – på den ene siden – den fysiske måten informasjonen gjøres tilgjengelig på, og – på den andre siden – tilrettelegging for at mottakeren forstår informasjonens innhold. Det gjelder nok i særskilt grad for brukerinformasjon.

Tilgang til media

Mediebegrepet omfatter trykksaker (aviser, blader, tidsskrifter osv.) og de elektroniske kommunikasjonsformene, for eksempel radio, TV og Internett. Som viktige kommunikasjonsuttrykk kommer i tillegg kunstformene, som litteratur, teater og film.

For film, teater og liknende underholdningstjenester er universell utforming i første rekke et spørsmål om tilgjengeliggjøring gjennom tekniske hjelpemidler som gjør det mulig å motta mediet på alternative måter, jf. punkt 3.1.2 ovenfor om tjenesteytelser. Et eksempel kan som nevnt være opplegg for teleslynge i lokaler hvor fremføringen skjer auditivt, for eksempel i konserthaller, kinoer og teatre. Et annet eksempel er tekst-tv, herunder underteksting av TV-programmer.

Tekst-tv er et system som overfører informasjon i form av sider med tekst og grafikk samtidig med tv-bildet, og det ble som utgangspunkt etablert som et tilbud til personer med hørselsproblemer. 148 Det ble første gang lansert i Storbritannia, i 1976, kom til Norge i 1983, og i dag tilbyr nesten alle tv-selskapene tekst-tv til sine brukere. 149 Tekstingen særpreges blant annet av at korte setninger og liten bruk av fremmedord. Tekst-tv som medium arter seg relativt likt over hele verden.

Det kan ikke være noe i veien for å pålegge slike krav som er nevnt i eksemplene her overfor TV-stasjoner, kinoer, teatre osv. dersom lovgiver finner det ønskelig.

For det trykte medium, aviser, bøker m. v., kan det vanskelig tenkes noe generelt krav om universell utforming i den forstand at også svaksynte, blinde og dyslektikere skal kunne lese den aktuelle trykksak. Blindeskrift eller braille vil ikke kunne erstatte det alminnelige format, slik at det i så fall måtte være tale om publisering både i normalformat og i blindeskrift/braille. Alternativt kunne man tenke seg tilbud til leserne om opplesning per radio, eller opplesning knyttet til en innringningstjeneste. 150 Men et generelt pålegg om noe slikt til alle trykksaksredaksjoner vil være for inngripende og hemmende for redaksjonene.

Regjeringen understreker at den også fremover vil gi økonomisk støtte til lydbokproduksjon, samt søke å fremme tilrettelegging av litteratur for personer med lesevanskeligheter. 151 Videre meddeler Regjeringen ved Utdannings- og forskningsdepartementet at den vil fortsette satsingen på utvikling av spesialpedagogiske læremidler, og at den går inn for at læremidler i stadig sterkere grad skal utvikles for å ivareta prinsippet om universell utforming. 152 Det er ikke umiddelbart klart hva dette innebærer, men det dreier seg formodentlig om tilrettelegging for muligheten til å motta informasjon og ikke om innblanding i undervisningens eller lærebøkenes innhold.

Redningen med hensyn til allmenn tilgang til mediene, synes å ligge i informasjons- og kommunikasjonsteknologiene (IKT), fremfor alt Internett. IKT omfatter telefon, kringkasting og for øvrig den digitalt baserte teknologi. 153 IKT er grunnleggende i dagens og fremtidens samfunn, og det må betraktes som et viktig område for universell utforming. Benyttelse av teknologiene forutsetter infrastruktur og for øvrig fysiske innretninger som telefonapparat, datamaskin, tastatur osv. Dette er produkter, og det kan selvsagt tenkes krav til universell utforming av dem, jf. punkt 2.2.5 og punkt 2.2.6 ovenfor. Men universelle løsninger på dette området må i prinsippet også omfatte det mediet som de fysiske apparatene og installasjonene representerer, slik som Internett. Det synes å være enighet om dette. 154

Internett er et område hvor det ikke lar seg gjøre å skille skarpt mellom tilrettelegging for mottakelse av og for forståelse av informasjonen. Internasjonalt arbeides det med å få etablert alminnelige retningslinjer for å gjøre Internett tilgjengelig for mennesker med redusert betjeningsevne, fremfor alt ved World Wide Web Consortium (W3C). 155 Gjennom programmet ”Web Accessibility Initiative” (WAI) søkes utviklet konvensjoner og tekonologi som gjør det mulig for alle mennesker å benytte Internett. 156

”The power of the Web is in its universality. Access by everyone regardless of disability is an essential aspect. ”

Kilde: -- Tim Berners-Lee, W3C Director and inventor of the World Wide Web --

WAI-programmet omfatter blant annet nettsider (for eksempel oppbygning og fremvisning av nettsider, samt navigering mellom nettsider) og nettlesere (for eksempel tilrettelegging for bruk av internett i kombinasjon med særskilte hjelpemidler). 157

Ved siden av WAI finnes det i verden mange mindre programmer og organisasjoner som arbeider for tilgjengeliggjøring av Internett. I Norge kan nevnes IT Funk, som er Norges forskningsråds program ”IT for funksjonshemmede”. 158 Se også Sosial- og helsedirektoratets statlige tiltaksplan for elektronisk samhandling i helse- og sosialsektoren; ”Si @!” og ”S@mspill 2007”. 159 Tiltaksplanen tar sikte på å styrke informasjonsflyten i sektoren, og i større grad enn tidligere å inkludere pasienter, pårørende, brukere, apoteker og den kommunale helse- og sosialtjeneste.

Spørsmål om rett til informasjon utover tilgang til media faller utenfor temaet universell utforming

Spørsmålet om rett til informasjon vil kunne oppstå i mange andre sammenhenger enn dette med massemedienes tilgjengelighet. På flere områder er retten til informasjon lovregulert. Viktige lover i denne sammenheng er blant annet offentlighetsloven, forvaltningsloven og straffeprosessloven. Etter offentlighetsloven har som hovedregel enhver rett til innsyn i dokumenter som er utferdiget av eller gitt til et forvaltningsorgan. Den som er involvert i en sak med offentlige myndigheter eller blir gjenstand for strafforfølgning har krav på å få innsyn i sakens dokumenter, jf. blant annet forvaltningsloven § 18 og straffeprosessloven §§ 242 og 264. For øvrig finnes mange spesialregler, for eksempel retten til innsyn i egen pasientjournal (pasientrettighetsloven § 5-1, jf. helsepersonelloven §§ 39-41), retten til innsyn i registrerte personopplysninger (personopplysningsloven § 18) og tilgang til informasjon i offentlige registre (for eksempel grunnboken, løsøreregisteret, skipsregisteret, ektepaktregisteret osv.).

Innenfor disse regelsettene hender det at ulike spørsmål om tilgjengeliggjøring er regulert særskilt. Et eksempel er påtaleinstruksen §§ 2-8 og 22-5 om oversettelse av tiltalebeslutningen hvis mistenkte/tiltalte ikke forstår norsk, jf. også Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 6 nr. 3 bokstav a.

I alle disse tilfellene kan det reises spørsmål om retten til innsyn også gir rett til å få informasjonen formidlet på andre måter, for eksempel muntlig eller i blindeskrift. Dette kan etter mitt syn imidlertid ikke ses som et spørsmål om universell utforming. De nevnte reglene om rett til informasjon bygger på andre – og i noen grad mer grunnleggende og vidtrekkende – hensyn enn prinsippene for universell utforming, slik som rettssikkerhet, herunder kontradiksjon, åpenhet i og kontroll med den offentlige forvaltning, personvern og notoritet. Det må i første rekke være disse hensynene som avgjør spørsmålet om i hvilken grad innsynsretten gir individet rett til å kreve alternative former for tilgjengeliggjøring.

1.3.1.4 Årsaksforhold utenfor det fysiske miljø

Eksklusjon eller reduserte muligheter på et eller annet livsområde kan skyldes andre forhold enn manglende tilrettelegging av det fysiske miljø. Det kan blant annet være systemsvakheter som medfører vanskeligheter for grupper av mennesker. Det er for eksempel pekt på at organiseringen av sosialetaten, trygdeetaten og arbeidsmarkedsetaten skaper problemer for brukerne, herunder funksjonshemmede, fordi det er for tette skott mellom etatene. 160 Det er i denne forbindelse fremhevet at det ville være bedre å slå sammen tjenestene, idet dagens organisering med tre selvstendige forvaltningsnivåer som skal dekke hver sine utgifter til forskjellige ytelser, skaper unødig tidsbruk, lange ventetider, unødvendig bruk av midler og ineffektive prosesser. 161

Slike organisatorisk betingede forhold må etter mitt skjønn anses å falle utenfor temaet universell utforming. Problemet beror ikke her på brukernes funksjonsevne, og løsningen er ikke å finne i tilpasninger av det fysiske miljø.

Selv om det er mulig å forbedre forholdene på et livsområde gjennom tilrettelegging av omgivelsene, kan det alene neppe være tilstrekkelig for å se det som et spørsmål om universell utforming. La oss ta Stortingets arbeidsordning som eksempel. 162 Stortinget tar pause kl 15-18 hver dag før kveldsmøtene tar til. Denne ordningen med lang pause og lange arbeidsdager, skaper problemer for representanter med små barn. Det er derfor reist spørsmål om å få endret ordningen, eventuelt få etablert et barnepasstilbud, for eksempel en barnehage på Stortinget. Selv om utbedringstiltaket – bygging av en barnehage – her vedrører det fysiske miljø, bunner problemet i hvordan stortingsrepresentantenes arbeidsordning er innrettet. De problemene som arbeidsordningen skaper for enkelte representanter har etter min mening intet å gjøre med universell utforming.

Riktignok vil den politisk overordnede målsetningen om å ivareta full samfunnsdeltakelse og livskvalitet for alle mennesker ikke utelukke noe område. Men ikke dermed sagt at alle svar finnes under stikkordet ”universell utforming”. Dersom man innlemmer for meget innunder begrepet ”universell utforming”, vil det være vanskelig å begrunne og definere nærmere dets innhold som rettslig prinsipp og rettsregel. Og dermed er det en fare for at det blir uhåndterlig i rettslig sammenheng. Jeg tror derfor at det er viktig å holde fast ved at universell utforming er ett blant flere virkemidler for å skape et samfunn som er bedre tilpasset de ulike menneskers behov og forutsetninger. 163

1.3.2 En plikt til å sørge for universell utforming synes aktuell først og fremst for den som opererer overfor allmennheten

1.3.2.1 Individuell og universell utforming

Tilpasning eller tilgjengeliggjøring av produkter og tjenester kan skje konkret i tilknytning til én bestemt eller noen bestemte personers behov (individuelt avgrenset utforming), eller mer generelt ut fra ulike former for funksjonsnedsettelse som antas å kunne forekomme blant brukerne. Universell utforming betegner en generell og nesten abstrakt form for tilpasning, i den forstand at målsetningen er at vedkommende virksomhet, produkt eller tjeneste à priori tar høyde for så mange former for potensiell funksjonsnedsettelse som mulig, uavhengig av antall brukere, og uavhengig av konkret aktualiserte behov.

For den som har redusert funksjonsevne kan det tilsynelatende gå ut på ett om den nødvendige tilpasning er resultatet av en universell utformingsprosess, eller om den er konkret sporet an av vedkommendes særskilte behov. Skjønt, helt uten betydning er det neppe, idet tilpasning ved universell utforming i mindre grad enn den individuelt bestemte tilpasning fokuserer på den enkelte persons funksjonsnedsettelse.

Universelle løsninger fremstår således ofte som bedre egnet til å fremme likestilling for personer med nedsatt funksjonsevne enn individuelle løsninger. Det er av betydning at den universelle løsning tar sikte på å imøtekomme typer av funksjonsnedsettelse, hvorved forhold ved den enkelte person er mindre viktig og kan føles mindre belastende for den det gjelder. I USA diskuteres det for eksempel om antidiskrimineringslovgivningen omfatter personer som har herredømme over årsaken til sin reduserte funksjonsevne. Dels er det spørsmål om den enkelte selv har en viss plikt til å kompensere for sin ulempe, for eksempel ved å bruke tekniske hjelpemidler, medisiner osv., før man overfor sin arbeidsgiver kan kreve individuelle tilpasninger av arbeidsplassen. 164 Og dels er det spørsmål om hemmende forhold som følge av slikt som overvekt, alkoholisme og tobakksrelatert kreft utelukker beskyttelse etter loven. 165 Slike spørsmål om eget ansvar vil stort sett være irrelevante hvis tilretteleggingen skal være universell. For busselskapet som måtte ha plikt til å sørge for universelle løsninger spiller det ingen rolle om passasjer A kunne ha sett bedre ved bruk av briller når passasjer B ikke kunne det. Busselskapet vil måtte tilrettelegge for synssvekkelse som type funksjonsnedsettelse, jf. også punkt 1.1.3 ovenfor (Forskjeller mellom universell utforming og særskilt tilpasning for funksjonshemmede).

For spørsmålet om hvem som er naturlig adressat for en rettsplikt til å sørge for tilpasning på et område, synes det relevant å skille mellom den individuelt og universelt betingede utforming. Riktignok vil de tilpasningstiltak som må til på det enkelte område for å imøtekomme den synssvekkede, hørselssvekkede, bevegelseshemmede osv., nok ofte være sammenfallende enten det er tale om individuell eller universell utforming. Men det kan også tenkes forskjeller, særlig fordi målgruppen er forskjellig i de to tilfellene. Den individuelle utforming er avgrenset til enkeltvise behov som i prinsippet vil kunne defineres i forkant av tilpasningen. Den universelle utforming er mer ubestemt ved at den søker å imøtekomme ulike typer og ulike grader av funksjonsnedsettelse blant brukerne. I begge tilfeller vil et eventuelt rettslig ansvar for å sørge for utformingen måtte være undergitt begrensninger, blant annet i forhold til hva som er teknisk mulig og økonomisk forsvarlig. 166 Men begrensningene vil kunne slå ulikt ut for den individuelle og universelle utforming. Ved universell utforming på et område kan det for eksempel vise seg problematisk å imøtekomme enhver form for funksjonsnedsettelse, hvorved man vil måtte nøye seg med mellomløsninger for ”de mange” i stedet for en egentlig universell løsning for ”alle”. 167

Men først og fremst synes det å være til dels ulike hensyn som kan begrunne en plikt til å sørge for henholdsvis individuell og universell utforming, hvilket vil kunne ha betydning for rekkevidden av utformingsansvaret. Plikten til å sørge for tilpasning for én eller flere bestemte personer vil typisk sett være basert på en relasjon mellom pliktsubjektet og rettighetssubjektet som kan underbygge et særskilt omsorgsansvar. Et eksempel på dette kan være arbeidsgivers plikt til å tilrettelegge arbeidsplassen for arbeidstaker som er blitt hemmet i sitt yrke som følge av ulykke, sykdom, slitasje eller lignende, jf. arbeidsmiljøloven §§ 13 nr 2 og 54 F.

Det bør presiseres at arbeidsgivers plikt til å tilpasse arbeidsmiljøet for personer med nedsatt funksjonsevne ikke bare er individuelt betinget. Det følger av arbeidsmiljøloven § 13 nr. 1 og forskrift til plan- og bygningsloven også generelle krav til arbeidsplassens utforming. Se nærmere om dette i punkt 2.2.3 ovenfor.

For vurderingen av hvem som har eller bør ha plikt til å sørge for universell utforming synes det derimot vanskelig å ta utgangspunkt i et spørsmål om spesifikke relasjoner mellom plikt- og rettighetssubjektet eller om noe særskilt omsorgsansvar, idet rettighetssiden prinsipielt sett knytter seg til enhver person. Ideelt sett kan samfunnstilpasning i henhold til prinsippet om universell utforming tenkes gjennomført på en rekke livsområder. Men for spørsmålet om hva som kan eller bør danne grunnlag for en rettsplikt til å sørge for tilpasningen, gir en slik ideell målsetning liten veiledning.

Grunntanken bak universell utforming er så langt mulig å søke løsninger i vårt samfunn som sikrer anledning til selvstendig deltakelse og bruk uavhengig av den enkeltes funksjonsnivå, jf. punkt 1.1.3 ovenfor. Til grunn ligger en relativ forståelse av begrepet ”funksjonshemmet”, basert på erkjennelsen om at funksjonsnedsettelse ikke nødvendigvis er en egenskap ved individet, men etter omstendighetene like mye eller utelukkende miljøbetinget. Målsetningen om å få etablert løsninger som er tilrettelagt for enhver, setter søkelyset i første rekke på de omgivelsene som er åpne for enhver. For å oppfylle grunntankene bak universell utforming, må en eventuell rettsplikt være generell, og som nevnt nærmest abstrakt i den forstand at den må gjennomføres uavhengig av inntrådte og/eller forhåndsdefinerte behov for bestemte enkeltpersoner. Men plikten konkretiseres blant annet av at den knytter seg til typer av funksjonsnedsettelse som erfaringsmessig er del av det menneskelige mangfold.

På denne bakgrunn synes den pliktutløsende omstendighet som utgangspunkt å måtte knyttes til aktivitet eller virksomhet hvor variasjonen av ferdighetsnivå blant brukerne typisk kommer til uttrykk eller aktualiseres, nemlig i det offentlige rom – der hvor allmennheten ferdes. En plikt til å sørge for universell utforming vil i disse tilfellene også kunne begrunnes i en slags påregnelighetsbetraktning: Produsenter, tjenesteytere og andre som henvender seg til allmennheten vil måtte forvente, og bør således ta høyde for, et ulikt ferdighetsnivå blant brukerne.

Her ligger imidlertid også den vesentlige begrensning: Aktivitet eller virksomhet som ikke retter seg mot allmennheten faller som utgangspunkt utenfor plikten til å sørge for universelt tilpassede løsninger. Det kan være sammenslutninger/samlinger som ikke er åpne for alle eller for øvrig private sysler. Hensynet til den personlige frihet og utfoldelse, herunder den alminnelige eiendomsrett, tilsier at plikten til å sørge for universell utforming i noen grad avgrenses mot privatlivets sfære. På rettighets siden kan man imidlertid være beskyttet som privatperson. Både produsenten som selger varer til privat bruk og byggherren som selger privatboliger henvender seg til allmennheten, og de vil således begge kunne være naturlige pliktsubjekter for universell tilpasning.

I den grad dagens lovgivning stiller krav om universell utforming eller tilpasninger til funksjonshemmede, synes kravet å være begrenset til, eller iallfall strengest på, områder hvor allmennheten ferdes eller for tilbud som er rettet mot allmennheten, jf eksempelvis universitetsloven § 44 første ledd nr. 2 bokstav i og plan- og bygningsloven med forskrift om krav til byggverk, jf. punkt 2.2.1 og 2.2.2 ovenfor. Se også rundskriv T-5/99 B (”Tilgjengelighet for alle”) del 2.

Plan og bygningsloven med tilhørende forskrift om krav til byggverk gjelder som utgangspunkt ethvert bygg, også bolig som bygges til egen bruk. Etter forskriften § 10-1 om generelle krav til brukbarhet skal utformingen av enhver bygning gi gode bruksmuligheter for orienterings- og bevegelseshemmede. Men de nærmere utformingsbestemmelsene i forskriften kapittel X er gjennomgående strengere og mer detaljerte for boliggårder og for byggverk der ”publikum” har adgang, jf eksempelvis forskriften §§ 10-21, 10-31 nr.2 andre og tredje ledd, 10-32 tredje og siste ledd, 10-41 og 10-42.

I offentlige publikasjoner, retningslinjer, uttrykte målsetninger osv. om begrepet ”universell utforming”eller lignende, vies liten oppmerksomhet til spørsmålet om hvordan en eventuell plikt til å sørge for universelle løsninger skal avgrenses. I stedet vises det gjerne i nokså vide vendinger til målsetningen om at det fysiske miljø eller lignende bør utformes på en slik måte at det i størst mulig utstrekning kan brukes av alle mennesker. 168 Det virker imidlertid som underforstått at det særlig er omgivelser som er aktuelle for allmennheten som man har i tankene. Som livsområder nevnes gjerne kollektivtransport, utemiljø, produkter og bygninger. 169 Med hensyn til bygninger fremgår det stort sett av sammenhengen at man ikke tenker seg en generell plikt for den som for eksempel bygger bolig til seg selv til å måtte oppfylle kravene til universell utforming. Dette kommer til uttrykk blant annet ved at gjennomgangen og de praktiske eksemplene som brukes i forbindelse med drøftelser av rettspliktspørsmålet gjerne knyttes til større boligbygg. 170 Undertiden drøftes også hvordan myndighetene kan legge til rette for og inspirere til bygging av universelt utformede boliger eller boliger med såkalt livsløpstandard, men noen helt generell plikt synes ikke å være aktuelt. 171

I utenlandsk lovgivning som søker å ivareta prinsippene om universell utforming – altså som et generelt ansvar for å sørge for tilpasninger til ulike typer av funksjonsnedsettelser – synes hovedområdet å gjelde virksomheter innen det offentlige rom. Den amerikanske antidiskrimineringslovgivningen for personer med funksjonsnedsettelser pålegger blant annet en vidtrekkende tilretteleggingsplikt for offentlige myndigheter (title II), privat næringsvirksomhet som tilbyr varer og tjenester til allmennheten (title III) og telekommunikasjonsvirksomhet (title IV). 172

Arbeidsgivers tilretteleggingsansvar står i en særstilling, både etter utenlandsk og norsk rett, idet den består i både en generelt og individuelt betinget tilpasningsplikt. I de to neste punktene drøftes problemer som dette kan skape.

1.3.2.2 Den individuelle og universelle utforming utfyller hverandre – farer ved å strekke den universelle utformingsplikt utover det offentlige rom

Gjennomføringen av universell utforming vil som nevnt kunne by på praktiske problemer, for eksempel fordi det ikke lar seg gjøre å finne løsninger, integrerte eller alternative, som kan tilfredsstille enhver form for funksjonsnedsettelse. Videre kan en eventuell rettsplikt til å sørge for universell utforming ikke være ubegrenset. Vi kommer tilbake til dette i kapittel 5 nedenfor. I dagens lovgivning som tar sikte på å fremme løsninger som er tilpasset personer med nedsatt funksjonsevne, er grensene nokså løst angitt. Det er imidlertid ikke tvilsomt at grenser finnes . Se for eksempel universitetsloven § 44 første ledd nr. 2 bokstav i og arbeidsmiljøloven § 13 nr. 1, som begge taler om det som er ”mulig” eller ”rimelig”. Videre anerkjenner bygningsmyndighetene i praksis at det er begrensninger for hva som kan pålegges ansvarssubjektet, og den alminnelige dispensasjonsbestemmelsen i § 7 anses i noen grad som grunnlag for å unnta fra blant annet lovens og forskriftenes tilgjengelighetskrav. 173 Således vil det alltid være personer eller former for funksjonsnedsettelse som vil kunne falle utenfor de universelle løsningene. Det behøver imidlertid ikke bety at disse personenes behov ikke kan imøtekommes ved en lovbeskyttet rett til tilpassede løsninger. Da bør imidlertid beskyttelsen søkes gjennom en individuelt betinget tilpasningsplikt. Og her ligger et sentralt poeng: Den individuelle utformingsplikt vil kunne kompensere når de universelle løsningene etterlater udekkede behov som det er mulig å gjøre noe med. Der den universelle utforming kommer til kort på grunn av sin bredde, kan den individuelle tilpasning overta i dybden.

Men dersom den individuelle tilpasningsplikt skal gi et effektivt vern, bør det utvises varsomhet med å pålegge samme ansvarssubjekt både plikt til å sørge for universelle og – etter behov – individuelle løsninger. Varsomheten er på sin plass fordi det er et visst motsetningsforhold mellom de to tilpasningsformene når plikten tilligger samme ansvarssubjekt. Det vil for eksempel kunne være interessekollisjon mellom en universell og individuell løsning, typisk hvis forholdene ikke åpner for fleksibilitet og/eller fordi spesialtilpasning kan ekskludere andre brukere. Viktigere er at de grenser som nødvendigvis må gjelde for tilpasningsplikten etter omstendighetene vil måtte trekkes opp ulikt. Eller det kan være at grensene, for eksempel i form av økonomisk belastning, ikke gir rom for såvel en universell som individuell løsning. Mens den universelle løsning vil kunne nødvendiggjøre enkelte kompromisser, kan den individuelle tilpasning konsentrere seg om fullt og helt å imøtekomme det eller de konkrete behov som er aktuelle. Dersom samme ansvarssubjekt først skal sørge for universell utforming på et område, og dernest spesialtilpassede løsninger når et særskilt og ytterligere behov måtte melde seg, kan den samlede byrde overskride de grenser som loven iallfall i noen grad må anerkjenne. Etter min vurdering tilsier dette at ansvaret for å sørge for universelle løsninger, og kun dette, som utgangspunkt bør tilligge aktører som henvender seg til allmennheten eller som opererer i omgivelser som er åpne for allmennheten. Tilsvarende bør en eventuell individuell tilpasningsplikt, og kun dette, som utgangspunkt være avgrenset til områder utenfor det offentlige rom.

1.3.2.3 Mellomløsninger og grader av universell utforming – illustrert ved arbeidsgiveres plikt til å tilpasse arbeidsmiljøet

Spørsmålet om universelle løsninger er ikke nødvendigvis et spørsmål om ”alt eller intet”, men nyanserte løsninger kan tenkes fra livsområde til livsområde, både med hensyn til utformingspliktens gjenstand og subjekt. Illustrerende for problematikken kan være arbeidsgivers ansvar for å tilrettelegge arbeidsplassen for personer med nedsatt funksjonsevne.

Som det fremgår av punkt 2.2.3 ovenfor, er arbeidsgivere pålagt både en generell og individuell tilpasningsplikt. Som fremhevet i forrige punkt kan det knyttes betenkeligheter til denne ”både-og”-løsningen. En fare er at loven kan fremtvinge generelle tilpasningstiltak som likevel kan vise seg utilstrekkelige for å imøtekomme de særskilte behov som en arbeidssøkende person med funk­sjonsnedsettelse kan ha, samtidig som de generelle tilpasningene allerede kan ha vært så bebyrdende at det ikke rimeligvis kan kreves noe særlig mer fra arbeidsgiveren.

Det kan reises spørsmål om ikke det beste vernet i arbeidslivet for personer med funksjonsnedsettelse, ville være om arbeidsgivere primært hadde hatt en individuelt betinget tilpasningsplikt. Det vil si plikt til å tilrettelegge for den enkelte når behovet måtte oppstå, men til gjengjeld en ganske vidtgående plikt til å gjøre det som måtte være nødvendig. Med dette kan eventuell konkurranse mellom plikten til å skape universelle og individuelle løsninger reduseres eller elimineres. Dette vil ikke nødvendigvis utelukke universelle løsninger på arbeidsplasser. Byggeiere som henvender seg til allmennheten, for eksempel ved salg eller utleie, vil i den egenskap kunne være pålagt plikt til å sørge for universell utforming av lokalene. Tilsvarende vil produsenter, som blant annet leverer produkter og innretninger til arbeidslivet, kunne være underlagt prinsipper for universell utforming. Med andre ord vil andre enn arbeidsgiveren i noen grad kunne ivareta et visst minstenivå av universell tilpasning av det fysiske arbeidsmiljø.

En åpenbar innvending mot at arbeidsgiveren bare skal ha et individuelt betinget tilpasningsansvar, er risikoen for at arbeidssøkende med funksjonsnedsettelse skal bli utestengt fordi ansettelse vil medføre ekstrautgifter for arbeidsgiveren. Dersom arbeidsplassen allerede er tilrettelagt for flere former for funksjonsnedsettelse, vil det ikke nødvendigvis følge ekstrautgifter med ansettelse av en person med redusert funksjon. Det kan tale for en generell tilpasningsplikt for arbeidsgiveren. For å motvirke diskriminering kan imidlertid avslag på det grunnlag at arbeidsgiveren vil unngå utgifter til tilretteleggingstiltak gjøres ulovlig. Men mange vil nok mene at et slikt lovforbud gir et begrenset vern mot diskriminering, idet det kan være vanskelig å bevise motivet bak arbeidsgiverens avslag.

Stilt overfor spørsmålet om hvorvidt lovgiver skal velge å pålegge plikt til enten å sørge for universelle eller individuelle løsninger, eller begge deler, skal forskjellene neppe overdimensjoneres. Ansvaret for å sørge for universell eller individuell utforming er ikke nødvendigvis en størrelse som kan defineres og fikseres en gang for alle, men vil typisk være noe som må vurderes løpende, for eksempel fordi teknologien over tid gir nye muligheter. I ansvaret for å sørge for tilrettelegging, enten det er tale om universelle eller individuelle løsninger, vil det således måtte ligge en fleksibilitet. Det forhold at man en gang investerte i løsninger som tok sikte på å være universelle, kan ikke uten videre frita fra ytterligere tiltak i all fremtid. Og den som måtte ha plikt til å sørge for konkrete tilpasninger for én person, vil i neste omgang kunne ha plikt til å skape gode løsninger for en annen person også. Med denne fleksibiliteten vil innholdet av den universelle og individuelle tilpasningsplikt kunne nærme seg hverandre selv om det som utgangspunkt var forskjeller. Like fullt vil det, som nevnt over, kunne være et spenningsforhold mellom plikten til å sørge for universell og individuell utforming.

Jeg tror at man skal være åpen for at en mellomløsning etter omstendighetene kan gi best vern for personer med funksjonsnedsettelse. Vedrørende arbeidsgivers plikt til å tilrettelegge arbeidsplassen, kan det være en vektig innvending at arbeidsgiveren fristes til å avslå søknader som vil påføre virksomheten særskilte tilpasningsutgifter. Men innvendingen kan i stor grad imøtekommes ved at arbeidsgiveren, i tillegg til det individuelle tilpasningsansvar, har en begrenset plikt til å sørge for universell utforming av arbeidsplassen. Plikten kan være begrenset i den forstand at de universelle løsninger skal søkes for enkelte sider av arbeidsmiljøet, kanskje helst forhold som typisk representerer hindringer for personer med nedsatt funksjonsevne. Det kan for eksempel gjelde universelle løsninger for god atkomst og bevegelsesrom. Det fremstår også som balansert at et ansvar for å sørge for universelle løsninger ved siden av en individuell tilpasningsplikt, i første rekke knyttes til tiltak som er aktuelle for en større gruppe av personer. Her vil de universelle løsningene gjerne falle sammen med den aktuelle individuelle løsning. Iverksettelse av øvrige individuelle, og mer spesielle tilpasninger, kan være begrenset til behov som eventuelt måtte oppstå. Etter mitt syn går arbeidsmiljøloven for langt i å pålegge en helt alminnelig tilretteleggingsplikt for nærmest enhver side av arbeidsmiljøet all den stund denne plikten kommer i tillegg til en utstrakt tilpasningsplikt overfor den enkelte. Denne kombinasjonen av vidtrekkende ansvar for å sørge for både universelle og individuelle løsninger er egnet til å skape kollisjon mellom de begrensningene som må gjelde for de to tilretteleggingsformene.

Etter FNs standardregler for personer med funksjonsnedsettelse oppfordres medlemsstatene til å iverksette tiltak som blant annet medfører tilrettelegging av arbeidsplasser på en slik måte at de blir tilgjengelige for personer med funksjonsnedsettelse. 174 Dette kan imidlertid ikke forstås som noen stillingtaken til spørsmålet om en eventuell tilpasningsplikt for arbeidsgivere skal være av generell eller individuell karakter. Og det kan iallfall ikke være noe i veien for en mellomløsning mellom de to, dersom medlemsstatene skulle vurdere det som best.

1.4 Den nærmere fastlegging av hva som må gjøres for å oppfylle et eventuelt krav til universell utforming

1.4.1 Problemstillinger

Ideelt er målsetningen at alle mennesker skal ha tilgang til og kan ta i bruk den del av det fysiske miljø som er åpent for allmennheten. Ofte ser man begrepet ”universell utforming” definert som et krav om at produkter, bygninger, utemiljøer og kommunikasjonsmidler skal være utformet slik at løsningene er anvendelige og brukbare for alle. 175 Som fremhevet tidligere innebærer henvisningen til ”alle” at tilretteleggingen ikke er begrenset til ”funksjonshemmede” i tradisjonell forstand, men omfatter enhver som av en eller annen grunn har redusert funksjonsevne. 176 Det kan være en forelder som ikke kommer seg gjennom kassene i en butikk med tvillingvogn, en person som for øyeblikket har problemer med å se fordi han har mistet sine briller, eller en person som ikke kan høre en høyttalerbeskjed i et lokale med mye bråk. Årsaken eller arten av den reduserte funksjonsevne er som utgangspunkt irrelevant. Det sentrale er at løsningene tar høyde for ulike former for hindringer eller funksjonsnedsettelse som må antas å forekomme blant brukerne.

Universell utforming bygger således i utpreget grad på situasjonsbestemte vurderinger. Utgangspunktet for vurderingene er en sammenligning mellom de evner/forutsetninger som brukeren besitter og de krav til evner/forutsetninger som det aktuelle bygg, produkt, innretning eller tjeneste stiller i det enkelte tilfelle for å kunne tas i bruk. Denne sammenlignende vurdering kjenner vi igjen som grunnlaget for den relative (eller ”relasjonelle”) definisjon av begrepet ”funksjonshemmet” som man i dag så ofte legger til grunn. 177 Forskjellen er imidlertid at vi nå skifter perspektiv fra det konstaterende til det dynamiske, idet vi spør: Hva må gjøres for å oppfylle en eventuell rettsplikt til å ivareta universell utforming?

Både den enkeltes funksjonsnivå og de funksjonskrav som omgivelsene stiller, er relative størrelser. Universell utforming har fokus på omgivelsene. Spørsmålet om hvordan bygg, produkter osv. må utformes for å kunne gjøre nytte for mennesker, er grunnleggende innen alle fag som dreier seg om foredling og utforming av det fysiske miljø for bruk, slik som arkitektur og design. Men der tradisjonen tar utgangspunkt i en normal, søker man ved den universelle utforming å imøtekomme en større variasjon av brukerforutsetninger.

Utforming for alle, ”alle” i bokstavelig forstand, vil sjelden være mulig. Den grad av ulike brukerforutsetninger som kan imøtekommes – det vi kan kalle ”dekningsgraden” – beror på mange faktorer. Man kommer for eksempel ikke utenom at brukeren stort sett må besitte visse kjerneforutsetninger for å kunne ta i bruk vedkommende produkt, innretning eller annet. For eksempel må man være i stand til å gripe på en eller annen måte for å bruke et redskap, man må kunne ta seg til holdeplassen for å kunne benytte kollektivtransporten og man må kunne lese for å motta beskjeder som ikke kan formidles på annen måte enn skriftlig. Videre vil produktets art kunne tvinge til løsninger som er innrettet mot en normal, med mindre det er mulig å integrere en justeringsmulighet. Og selv om det er teknisk mulig med en universell løsning, vil andre begrensninger kunne komme inn, for eksempel på grunn av virksomhetens karakter eller fordi løsningen vil koste for mye, jf. kapittel 5 nedenfor.

Således vil man også ved universell utforming ofte måtte knytte løsningene til en referanseramme som ikke innbefatter enhver tenkelig form for funksjonshemning. Hovedformålet må derfor være å søke løsninger som kan tas i bruk av så mange mennesker som mulig, samt å unngå et behov for tilpasninger i etterkant. 178

Men hvordan nærmer vi oss det enkelte område? Hvordan ser en universelt utformet buss ut? Hva er det viktigste å påse hvis et bygg skal være tilgjengelig for alle? Og hva med et produkt?

Vurderingen av hva som må til for å skape en universell løsning, må naturlig nok relateres til det som skal utformes og de formål som søkes. Dette vil både fortelle noe om hvilke elementer utformingen må konsentrere seg om og hvilke brukeregenskaper som skal imøtekommes. Når utformingen skal imøtekomme et mangfold av brukerforutsetninger, må rekkevidden av en eventuell plikt til å sørge for den universelle løsning i noen utstrekning bero på en påregnelighetsbetraktning. Det gjelder både med hensyn til typer av og grader av ferdighetsreduksjon som må antas å kunne forekomme blant brukerne. Det kan neppe utelukkes at enkelte former for ferdighetsreduksjon eller funksjonsnedsettelse må betraktes som så upåregnelig på et område, at det må anses å falle utenfor en eventuell plikt til å utforme universelt.

På denne bakgrunn fremstår tre problemstillinger eller faktorer som sentrale ved fastleggelsen av hva som må gjøres for å skape en universell løsning på et område:

1. Hva er den aktuelle virksomhets funksjon? Det vil si identifisering av den alminnelige funksjon og hvilke nærmere elementer som inngår.

2. Hvem er brukerne? Det vil si identifisering av hva som er de avgjørende kriterier for å bestemme hvilke typer av ferdighetsreduksjoner eller funksjonshemninger som må imøtekommes.

3. Hva betyr det å gjøre tilgjengelig?

En gjennomgang av disse tre problemstillingene vil gi et utgangspunkt. Rekkevidden av en eventuell rettsplikt vil måtte bestemmes også ut fra de begrensninger som kan tenkes å gjøre seg gjeldende, jf. kapittel 5 nedenfor.

For ordens skyld presiserer jeg det nokså selvfølgelige at det kan tenkes gitt nærmere regler og retningslinjer, som for sitt anvendelsesområde avklarer i større detalj hvordan universelle løsninger skal eller kan oppnås. Men slike nærmere regler vil ikke nødvendigvis helt utelukke de mer overordnede og prinsipielle spørsmål som drøftes her, jf. også punkt 1.2.2 ovenfor (avsnittet ”Rettsliggjøring – hva er det?”) og kapittel 6 nedenfor, blant annet punkt 6.1.2.

1.4.2 Virksomhetens alminnelige funksjon

1.4.2.1 Funksjonsbegrepet

Begrepet ”funksjon” har ulik betydning alt etter i hvilken sammenheng det benyttes, fra slik det brukes i mange situasjoner i hverdagstalen, til det mer spesifikke faglige innhold det tillegges innen blant annet medisin, sosiologi, matematikk og dataprogammering. I denne utredningen støter leseren på henvisninger til ”den enkeltes funksjonsnivå” eller ”omgivelsenes funksjonskrav”. Funksjonsbegrepet betegner da henholdsvis evnen til å mestre eller å ta i bruk det fysiske miljø, og de krav til mestringsevne som det fysiske miljø stiller.

Når jeg viser til en virksomhets funksjon, tenker jeg imidlertid på det formål eller den hensikt som vedkommende ting eller aktivititet skal tjene for brukerne. En ting eller virksomhet kan naturligvis være ment for mange bruksformål. Funksjonen er i så fall flerfoldig.

Man taler av og til om god eller dårlig funksjon/funksjonalitet, altså om funksjonsbegrepet som en målbar og variabel størrelse. Det vedrører spørsmålet om graden av egnethet eller anvendelighet for brukeren. Således er det nært knyttet til virksomhetens funksjon, idet graden av funksjonalitet er relatert til virksomhetens funksjon eller hensikt. Spørsmålet om anvendelighet eller egnethet for brukerne har igjen å gjøre med hvilke krav til mestringsevne som det fysiske miljø stiller. Funksjon som en målbar størrelse kan etter dette sies å betegne potensiale til å yte tjeneste, det vil si hvor effektivt tingen eller virksomheten er i forhold til de(t) formål det er laget eller ment for. 179

Med ”bruker” mener jeg i første rekke sluttbruker, det vil si den som til slutt er ment å nyttiggjøre seg eller å motta den aktuelle ting eller tjeneste. Brukerbegrepet nyanseres noe nærmere i punkt 4.2.3 nedenfor.

1.4.2.2 Sammenheng mellom funksjon og utforming

Sammenhengen mellom funksjon og utforming er åpenbar. Formålet vil både bestemme grunnleggende forutsetninger for utformingen og sette grenser for utformingsalternativene. Friheten til å velge mellom ulike løsninger vil variere med det som skal utformes og med hvilken bruksfunksjon den aktuelle ting eller virksomhet skal tjene. Hvis for eksempel formålet er å lage et skjære- eller hoggeredskap som kan holdes i hånden, må tingen ha et blad og bladet må være festet til noe som brukeren kan gripe. Man kan tenke seg ulike utforminger av grepskomponenten, ulike vinklinger mellom skaftet og bladet og ulike størrelser, men for øvrig er det stramme rammer for hvordan formen kan være. Dersom det derimot er en skjære- eller huggemaskin som skal lages, er det større rom for å velge mellom former for å ivareta bruksformålet.

Nødvendighetshensyn styrer altså i stor grad utformingen. Men også andre hensyn er generelt viktige i utformingen av ting, slik som sikkerhetshensyn og estetikk. Den estetiske verdi eller kvalitet utgjør gjerne et formål i seg selv ved utformingen, og innenfor dette formålet kan det etter omstendighetene være et stort rom for variasjon selv om tingens fysiske form er mer eller mindre bestemt av nødvendighetshensyn. For eksempel vil farge- og mønstervalget for en øks ikke påvirke bruksnytten.

Blant ulike mulige funksjoner eller formål, er det bruksfunksjonen som står sentralt i forhold til universell utforming. Bruksfunksjonen i sin enkleste form kan for så vidt fastslås uavhengig av de hensyn som skal ivaretas ved universell utforming. Øksens funksjon er hugging, og kniven skal skjære. Bruksfunksjonen kan imidlertid vanskelig bestemmes fullstendig uten at den relateres til brukergruppen. For selv om det er så at øksen og kniven skal hugge/skjære, så er jo poenget at de skal kunne brukes til å hugge/skjære. Og her kommer universell utforming inn ved sitt krav om hvilke brukerforutsetninger som skal imøtekommes.

1.4.2.3 Virksomhetens alminnelige funksjon som definerende og begrensende faktor

Vurderingen av hva som utgjør den aktuelle tings eller virksomhets funksjon, må knyttes til det som er gjenstand for universell utforming, jf. punkt 3.1 ovenfor. Det vil altså si det fysiske miljø, eller – mer presist – de fysiske betingelser som må være til stede for å kunne nyttiggjøre seg tingen, innretningen eller tjenesten.

Formodentlig vil det stort sett være kurant å fastslå en tings eller virksomhets funksjon. For eksempel er busselskapets funksjon å tilby persontransport. For å bestemme nærmere gjenstanden for utforming, må vi identifisere de enkeltfunksjoner eller elementer som inngår for å kunne ta i bruk tjenesten. Her må vi gå konkret til verks. For å kunne ta bussen må passasjeren i det minste kunne komme seg på og av bussen samt motta nødvendig informasjon underveis, blant annet om stoppesteder. En universell løsning kan derfor betinge tilpasning av på-og avstigningspartiet, holdeplass i forhold til dette partiet, rom i bussen samt informasjonsformidling (auditivt og visuelt) under turen.

En ting eller virksomhet kan tjene flere formål, hvorav noen er mer sentrale enn andre. På grunnlag av de likhetshensyn som skal fremmes ved universelle løsninger, skal man i fastleggelsen av funksjonen neppe for raskt skyte ut mer perifere bruksformål. Skal for eksempel en bensinstasjoneier kunne unngå å tilrettelegge hovedinngangen for bevegelseshemmede under henvisning til at bensinpumpene gir mulighet for betaling per betalingskort/kredittkort? Selv om bensinstasjonens øvrige tilbud ikke er så viktige for virksomhetens funksjon som salget av bensin, tror jeg ikke at det kan være riktig i forhold til universell utforming å utelukke disse når stasjonens funksjon skal fastlegges. Når virksomheten henvender seg til allmennheten, må utformingsplikten som utgangspunkt gjelde alle deler av tilbudet.

Slik bruksfunksjonen definerer hva som skal gjøres tilgjengelig, markerer bruksfunksjonen også utformingspliktens begrensning. Blant brukerne vil det kunne finnes ulike motiver og formål med å oppsøke eller ta i bruk den aktuelle ting eller tjeneste. Utformingsplikten bør imidlertid ikke omfatte mer enn det som er ment som et tilbud til publikum, eller mer enn det som ansvarssubjektet rimeligvis kan forvente av brukerformål. For eksempel må kjøpesenteret blant annet sørge for gode atkomst- og ferdselsmuligheter og tilfredsstillende formidling av informasjon til sine kunder for at vi kan anse universell utforming som oppfylt. Derimot kan en bruker ikke under henvisning til universell utforming beklage seg over at det i senteret ikke er lagt opp til bruk av rullebrett (skateboard). Utformingsplikten kan således ikke omfatte det som må anses som uvedkommende ærend eller det som fra tilbyders synspunkt er uønsket atferd av brukerne.

En annen sak er at en virksomhet kan tenkes å ha plikt, blant annet på erstatningsrettslig og/eller strafferettslig grunnlag, til å sørge for sikkerhetstiltak for å unngå skader som følge av eventuell urettmessig bruk. Men det har intet å gjøre med universell utforming. Et krav om universell utforming innebærer ikke at ansvarssubjektet må tilrettelegge for en hvilken som helst aktivitet. Tilretteleggingsplikten må anses begrenset til det vi kan kalle tingens eller virksomhetens alminnelige funksjon.

Et særskilt problem, spesielt for produkter, oppstår i forhold til brukere som ikke søker det aktuelle produkts funksjon, men som likevel får befatning med eller berøres av produktet. Problemet er velkjent innen produktdesign, hvor man gjerne skiller mellom primærbrukere og sekundærbrukere. Primærbrukere er dem som produktet, arbeidsplassen eller systemet hovedsakelig er beregnet for. Sekundærbrukere kommer mer indirekte i kontakt med produktet. Ved en parkeringsautomat er trafikantene primærbrukere. De som tømmer, fyller, og vedlikeholder automatene og de som rydder snø om vinteren, er sekundærbrukere. 180 Det kan reises spørsmål om man i fastleggelsen av tingens eller virksomhetens funksjon også skal ta hensyn til mulige avledede følger for andre enn primærbrukere. Vi har foran sett at universell utforming forutsetter i noen grad overordnet planlegging utover tilpasninger av den enkelte virksomhet og ting. 181 Det er vanskelig å gi generelle svar her, utover det nokså selvsagte at man bør søke å unngå løsninger som kan skape problemer for andre enn primærbrukerne. For eksempel bør den offentlige benk ikke utformes eller plasseres slik at den hindrer ferdsel. 182 Problemet i praksis vil nok ofte være å overskue sekundærhensynene, samt å finne gode løsninger som ikke går for mye utover primærfunksjonen.

1.4.3 Manglende brukerforutsetninger som skal imøtekommes – hvem er ”alle”?

1.4.3.1 Begrepet ”funksjonshemmet” og hvilken veiledning det kan gi

Spørsmålet om hvordan begrepet ”funksjonshemning” eller ”funksjonshemmet” skal avgrenses, er ikke avgjørende for hvordan innholdet av en plikt til å sørge for universell utforming skal bestemmes. 183 Diskusjonen omkring begrepet kan likevel være av interesse ved at den gir innsikt i typer av ferdighetsreduksjon som forekommer blant mennesker. Dette synliggjør problemstillinger om hva tilgjengeliggjøring ved universelle løsninger blant annet vil måtte dreie seg om.

Begrepene ”funksjonshemmet” og ”funksjonshemning” forekommer flere steder i norsk lovgivning, men det finnes foreløpig ingen generell legaldefinisjon. I forarbeidene til arbeidsmiljølovens bestemmelse om diskrimineringsvern for funksjonshemmede, vises det til en definisjon som ligger nær den medisinske:

”Etter departementets oppfatning bør et norsk forbud mot diskriminering av funksjonshemmede i arbeidslivet omfatte en like vid krets av personer som den svenske loven i henhold til sin definisjon skal verne. Et diskrimineringsforbud bør således omfatte varig fysisk og psykisk funksjonshemming som skyldes en skade eller en sykdom som fantes ved fødselen, har oppstått deretter eller kan forventes å oppstå. Det vises til at den svenske loven når det gjelder definisjon av den personkrets som skal omfattes av lovens vern, i henhold til lovens forarbeider har tatt utgangspunkt i WHOs/FNs definisjon av funksjonshemmede.” 184

Verdens helseorganisasjon (WHO) fulgte tidligere den tradisjonelle medisinske definisjon, og forklarte ”funksjonshemning” som en begrensning av individets funksjonsmulighet som følge av skade eller sykdom. Definisjonen gikk under betegnelsen International Classification of Impairments, Disabilities and Handicaps, forkortet ICIDH. 185 Denne definisjonen omfattet i første rekke funksjonsbegrensninger av varig karakter. ICIDH ble kritisert, blant annet på grunn av dens statiske karakter og på grunn av bruken av overlappende begreper, særlig mellom begrepene ”disability” og ”handicap”. 186

I dag er tilnærmingen fra Verdens helseorganisasjon mer nyansert. I dagens definisjon av ”funksjonshemning” (”disability”) søker WHO å bygge bro mellom den medisinske tilnærming og den mer moderne sosiale/relasjonelle innfallsvinkel til funksjonshemningsbegrepet. 187 I så måte tar definisjonen opp i seg tankene bak universell utforming. Definisjonen – gjerne kalt ”ICF” (International Classification of Functioning, Disability and Health) 188 – etablerer en komplisert modell, hvor individets funksjonsevne presenteres som resultatet av et samspill av faktorer i tre dimensjoner: Kroppens fysiologi og anatomi (”body functions and structure”), den enkeltes utførelse av oppgaver og handlinger (”activity”) og individets sosiale deltakelse i samfunnet (”participation”). Definisjonen er ment å beskrive, på en nøytral måte, alle menneskers funksjonsevne, både på organnivå, individuelt nivå og i forhold til omgivelsene (samfunnsnivå). ICF knytter således individets funksjonsevne og funksjonsnedsettelse til flere faktorer enn bare den medisinske diagnosen. Tanken med dette er å omfatte forhold som er felles for alle mennesker, ikke bare for mennesker med en eller annen sykdom eller lyte. Eksempler på slike forhold er ”movement activities” og ”domestic activities”. 189

I introduksjonen til FNs standardregler synes definisjonen av funksjonshemningsbegrepet å ligge nokså nær den tradisjonelle medisinske:

”The term "disability" summarizes a great number of different functional limitations occurring in any population in any country of the world. People may be disabled by physical, intellectual or sensory impairment, medical conditions or mental illness. Such impairments, conditions or illnesses may be permanent or transitory in nature” 190

Også ILO-konvensjon nr. 159 om yrkesrettet rehabilitering og arbeid definerer ”funksjonshemmet” etter linjer som ligger nær den tradisjonelle medisinske definisjon:

”For the purposes of this Convention, the term disabled person means an individual whose prospects of securing, retaining and advancing in suitable employment are substantially reduced as a result of a duly recognised physical or mental impairment.” 191

Den amerikanske lov til beskyttelse av funksjonshemmede (”Americans With Disabilities Act” – ADA) definerer ”funksjonshemning” (”disability”) som (blant annet):

”a physical or mental impairment that substantially limits one or more of the major life activities of such individual;” 192

Vi kan merke oss at både eldre og nyere definisjoner av funksjonshemningsbegrepet stort sett omfatter både fysisk og psykisk betinget ferdighetsreduksjon. Dette kan også være et utgangspunkt for drøftelsen av hvem den universelle utforming skal beskytte. Det vil si at for rettighetssiden kan det, som utgangspunkt, ikke være avgjørende om funksjonsnedsettelsen skal henføres til den ene eller andre kategori.

Men hva er da avgjørende når det skal tas stilling til hvilke former for funksjonsnedsettelse som skal imøtekommes ved den universelle løsning?

Som konkretisering av en utformingsplikt eller rettighet, fremstår det som utilfredsstillende vagt bare å vise til at prinsipielt skal enhver funksjonsnedsettelse imøtekommes. En ting er å fastslå det negative, nemlig at vi ikke uten videre kan utelukke noen fra beskyttelse bare under henvisning til at vedkommendes funksjonsnedsettelse er psykisk betinget. Men betyr det at sondringen mellom fysisk og psykisk funksjonsnedsettelse er helt uten betydning? Vi har flere ganger tidligere slått fast at spørsmål om årsakene til den aktuelle funksjonssvekkelse som utgangspunkt er irrelevante i forhold til universell utforming. 193 Dette tilsier at sondringen er uten betydning. For å nærme oss et mer nyansert svar her, må vi gå inn på hva funksjonshemningene kan bestå i, herunder begrepene fysisk og psykisk funksjonshemning.

1.4.3.2 Tilretteleggingsmulighet må være avgjørende, ikke funksjonsnedsettelsens karakter

Det kan ikke være tvilsomt at funksjonsnedsettelse som består i en eller annen form for fysisk eller kroppslig svikt, må anses som en type forhold som skal imøtekommes ved en universell løsning. Jeg tror at dette må gjelde bortimot uten unntak. Fysisk nedsatt funksjonsevne omfatter først og fremst bevegelseshemninger, sensoriske hemninger samt klima- og miljøhemninger.

Svekket bevegelsesevne kan for eksempel skyldes perifere lammelser, redusert muskelkraft, redusert bevegelighet i ledd eller manglende eller avvikende lemmer. Med det kan også skyldes andre forhold enn sykdom eller skade, for eksempel graviditet. Sensoriske mangler omfatter fremfor alt svekket eller manglende syn eller hørsel. Klima- og miljøhemninger dreier seg om manglende toleranse for fysiske eller kjemiske forhold i miljøet, for eksempel luftveisplager og/eller ulike former for allergier.

Fysiske funksjoner kan imidlertid være redusert også på grunn av reduserte mentale funksjoner. Overgangen mellom den fysiske – eller fysisk betingede – ferdighetsreduksjon og ferdighetsreduksjon som må betraktes som resultatet av mental hemning, er ikke klar. For eksempel kan redusert bevegelsesevne som følge av svekket koordineringsevne ses som fysisk betinget hvis man utelukkende knytter det til det kroppslige utslag. Man kan da si at funksjonsnedsettelsen skyldes manglende eller redusert rørlighet. Årsak og virkning blir med en slik kategorisering nærmest sammenfallende. Man kan på den annen side søke til den dypere årsak – svekket koordineringsevne – hvilket har å gjøre med mentale funksjoner. Da kan man si at den manglende bevegelighet egentlig er psykisk betinget. Den som derimot mangler et lem, for eksempel på grunn av en amputasjon, vil kunne ha tilsvarende redusert bevegelighet selv om det ikke er noe i veien med koordineringsevnen. I forhold til universell utforming er det ingen grunn til å behandle disse tilfellene forskjellig. Dette er i tråd med presiseringene ovenfor om at årsakene til funksjonsnedsettelsen som utgangspunkt er irrelevant.

Men så kan det reises spørsmål om psykisk betinget funksjonsnedsettelse som ikke har noe direkte kroppslig utslag, også i prinsippet skal imøtekommes ved en universell løsning. Et eksempel kan være nedsatt orienteringsevne. Orienteringshemning er redusert eller manglende evne til å orientere seg i både kjente og nye omgivelser. Det omfatter også sviktende evne til å oppfatte og handle i rom. 194 Manglende evne til å orientere seg kan skyldes mental svekkelse eller kan følge av blant annet svekket syn. Nedsatt orienteringsevne kan i noen grad imøtekommes ved taktile markeringer (markeringer som gjenkjennes ved å ta eller trå på dem, for eksempel blindeskrift og knatter/knaster i gulvbelegg) og visuelle markeringer, som kontrastfarger og lyssetting. 195 Når det som her lar seg gjøre å iverksette tiltak for å imøtekomme funksjonsnedsettelsen, er det ingen grunn til å unnta det fra utformingsplikten.

Denne gjennomgangen leder oss til den konklusjon at funksjonsnedsettelsens karakter som utgangspunkt er uten betydning når man skal ta stilling til hvilke typer av funksjonshemninger som den universelle løsning skal ta høyde for. Det vil si, for det første, at det er irrelevant om funksjonshemningen skyldes mental reduksjon eller ikke. For det andre er det irrelevant om funksjonsnedsettelsen har kroppslige utslag eller ikke. Det avgjørende må være om det ved tilrettelegging av omgivelsene – altså ved fysiske tiltak – er mulig å imøtekomme vedkommende funksjonshemning.

1.4.3.3 Reduserte kognitive funksjoner står i en særstilling

Innledning

Den kognitive funksjon betegner høyere intellektuelle funksjoner som evnen til abstrakt tenkning og evnen til å omsette tanke til handling. 196 Her inkluderer jeg også evnen til å motta, bearbeide og omsette informasjon i samvirke med omgivelsene. Reduserte kognitive funksjoner kan ha mange årsaker, og utslagene eller virkningene kan være høyst varierende. Eksempler på årsaker kan være psykisk utviklingshemning, aldersdemens eller en forbigående sjokk- eller forvirringstilstand.

Psykisk utviklingshemning er en medfødt nedsettelse av kognitive funksjoner. De nedsatte funksjoner består i redusert evne til abstrakt tenkning og teoretisk forståelse. 197 Man skiller mellom ulike grader av psykisk utviklingshemning. Betegnelsen ”psykisk utviklingshemmet” synes ikke å ha noen helt entydig bruk i teori og praksis. 198 I stedet samler begrepet en hel rekke forskjellige tilstander med ulike årsaker og symptomer. Felles er imidlertid at personen som betegnes som psykisk utviklingshemmet, har redusert læreevne og av den grunn begrenset mulighet til å klare seg i samfunnet, samt at tilstanden viser seg tidlig. 199

Aldersdemens er en fellesbetegnelse for en gruppe hjernesykdommer som stort sett oppstår ved høy alder, og som fører til gradvis tap av mental kapasitet. Man skiller mellom ulike typer av aldersdemens, slik som for eksempel Alzheimers sykdom, vaskulær demens, demens med Lewy-legemer (DLL) og frontallappdemens/Picks syndrom. 200 Felles for sykdommene er at de består i forandringer i hjernen, hvilket medfører hukommelsessvikt, redusert handlingsevne, nedsatt språkfunksjon, personlighetsforandringer og endring av atferd. 201

Kategorien ”reduserte kognitive funksjoner” omfatter således en meget uensartet gruppe mennesker. Det sentrale felles trekk, er at det dreier seg om en eller annen form for svekket forståelsesevne. Denne gruppen mennesker skaper særskilte problemer i forhold til universell utforming. Hvordan legger man til rette for en person som kanskje ikke en gang er i stand til å oppfatte tilretteleggingen? Det kan rett og slett være umulig å imøtekomme forståelsessvikt hos brukerne, hvilket tilsier en viss varsomhet med å strekke utformingsplikten langt i disse tilfellene.

På ett punkt i utformingen kan det imidlertid være grunn til å ha et særskilt øye til mennesker med reduserte kognitive funksjoner; nemlig i relasjon til det sikkerhetsmessige aspekt. Slik barnesikringer kan verne mot skade ved uvedkommen bruk av barn, kan det være grunn til å tenke på sikkerheten også ved bruk/feilbruk av voksne mennesker med redusert forståelsesevne, for eksempel en person med en alvorlig grad av aldersdemens. 202 Sikkerhetsmessige hensyn kan altså være aktuelle selv om det er lite sannsynlig at barn vil ha befatning med vedkommende virksomhet eller ting.

Grunnleggende forutsetninger for ferdsel og deltakelse

Det tredje prinsippet om universell utforming fra the Center for Universal Design går ut på at det som skal utformes skal være enkelt og intuitivt i bruk. I den nærmere definisjon av prinsippet heter det at utformingen skal være lett å forstå uten hensyn til brukerens erfaring, kunnskap, språkferdigheter eller konsentrasjonsnivå. 203 Dette kan være et ideal. Men som grunnlag for en rettsregel går det for langt og kan ikke tas på ordet.

Det synes vanskelig å komme utenom at selv en universell løsning må kunne bygge på at brukerne besitter visse grunnleggende intellektuelle ferdigheter. Blant dem, i hvert fall i vår del av verden, må anses evnen til å lese og skrive. Vi har tidligere fremhevet at formidling av brukerinformasjon kan være en viktig faktor for universell tilgjengeliggjøring. 204 Men det hjelper lite med informasjon i tekstform hvis brukeren ikke kan lese. Den som skal utforme en universell løsning må stort sett kunne kunne forutsette at det er mulig å kommunisere skriftlig med brukerne. Men dersom informasjonen kan gis ved bruk av bilder, symboler eller ikoner, bør dette velges. 205

I den grad tekstuell informasjon inngår i den universelle løsning, må ansvarssubjektet som utgangspunkt kunne holde seg til det nasjonale språk. Det sier seg i grunnen selv, idet det sjelden eller aldri vil være praktisk mulig å imøtekomme alle språk. Det kan nok tenkes sammenhenger der universell tilgjengelighet må forutsette bruk av alternative språk, kanskje fremfor alt engelsk. Det må særlig gjelde situasjoner hvor det må forventes brukere som ikke kan norsk, og/eller hvor tilbyder henvender seg til slike brukere. Ved knutepunkter i persontransporten, slik som sentralstasjoner og flyplasser, bør vel informasjon til kundene iallfall gis også på engelsk for at vi kan anse universell utforming som oppfylt.

Utformingen må også kunne bygge på at brukerne behersker grunnleggende resonneringsevne, slik som for eksempel evne til å forstå at fargemerking på ledningsplugger korresponderer med samme fargemerking av den aktuelle inn-/utgang hvor ledningen skal festes. Mulighetene for å utforme en løsning som er intuitiv i bruk, eller – om man vil – den grad av intuitiv brukervennlighet som kan oppnås, vil bero på hva slags gjenstand eller tjeneste det dreier seg om. 206 Men man kommer uansett til slutt til et punkt hvor det enten ikke er mulig å gjøre mer, eller det ikke rimeligvis kan kreves mer fra tilretteleggers side. Dette henger sammen med at et produkt, en tjeneste osv. ikke kan nyttiggjøres uten noen form for aktivitet eller persepsjon fra brukeren selv. Selv om stoppestedene på bussruten varsles både auditivt og visuelt, må brukeren være i stand til å omsette informasjonen i handling slik at han eller hun går på rett buss og går av på rett holdeplass. Og de fargemerkede ledningene kommer ikke på plass av seg selv.

Overalt i vårt samfunn omgås vi ting og benytter oss av tjenester, hvis bruksmåte – eller regler for bruksmåte – ikke er forklart nærmere i tilknytning til produktet eller tjenesten fordi det tas for gitt at bruksmåten er allmennkunnskap. For eksempel kan man ikke bruke elektriske apparater uten først å sette støpselet i en stikkkontakt, man må benytte callinganlegget for å komme inn i den låste bygården, man kan passere gaten når lyset er grønt osv. Utformingen må i stor grad kunne baseres på at brukerne besitter elementær og grunnleggende erfaringskunnskap for å ferdes omkring i det moderne samfunn. Det betyr at ansvaret for å bringe brukerne opp til det grunnleggende ferdselsnivå, faller utenfor den universelle utformingsplikt. Det er problematisk å stille opp generelle kriterier for hvor grensene for utformingsplikten går her. Spørsmålet henger nær sammen med temaet intuitiv utforming, og må i stor grad vurderes ut fra tradisjon. Et viktig moment må således være hvor innarbeidet den aktuelle bruksmåte er. Man må trygt kunne legge til grunn at brukerne forstår at en vannkran må vris eller løftes på for å få vann. Derimot er den fotocelleaktivierte vannkran så nytt at det iallfall en stund fremover kan være grunn til å veilede brukerne ved skilt eller annet at vannet frembringes ved å sette hendene under kranen. Eksemplet viser at vurderingen av den enkelte situasjon ikke er statisk, men vil måtte tilpasses med samfunnsutviklingen. Videre vil vurderingen kunne avhenge av lokal og kulturell tradisjon.

1.4.3.4 Oppsummering

Det sentrale kriterium når det skal tas stilling til hvilke former for funksjonsnedsettelse som det skal tas høyde for ved den universelle løsning, er om det er mulig å skape tilgjengelighet gjennom tilrettelegging av de fysiske forhold. Såfremt det er mulig å imøtekomme funksjonsnedsettelsen gjennom tilpasninger, kan det ikke spille rolle om funksjonsnedsettelsen er av fysisk eller psykisk karakter. Det er i det hele tatt problematisk å trekke opp et skarpt skille mellom den fysisk og psykisk betingede funksjonsnedsettelse.

Reduserte kognitive funksjoner skaper særskilte problemer for utformingen. Her må utgangspunktet trolig være at utformingen må kunne ta utgangspunkt i en normalmålestokk for intellektuell kapasitet og erfaringsbakgrunn hos brukerne. Dette innebærer at mennesker med redusert forståelsesevne raskt – dog avhengig av graden – vil kunne falle utenfor de universelle løsningene, og at disse eventuelt må hjelpes gjennom individuelle særordninger, for eksempel i offentlig regi.

1.4.4 Hva betyr tilgjengelighet?

1.4.4.1 Innledning

Som vi har sett i dette kapitlet, skapes tilgjengelighet ved at mennesker med en eller annen form for funksjonsnedsettelse imøtekommes i den grad det er mulig gjennom tilpasninger av det fysiske miljø, slik at de får tilgang til eller kan nyttiggjøre seg den aktuelle virksomhets eller produkts alminnelig funksjon. Men hvilke nærmere tilretteleggingstiltak taler vi om?

Det lar seg ikke gjøre å gi et fullstendig og endelig svar på det. Vurderingen må i utpreget grad skje konkret, i tilknytning til den virksomhet, produkt eller tjeneste det er tale om. Vurderingen vil nok ofte forutsette særskilt ekspertise og erfaring med de tilgjengelighetsspørsmål som i praksis oppstår og hvordan disse kan løses. Spørsmålene kan være egnet til lovregulering. I noen grad finnes slik lovgivning og/eller anbefalinger i dag, blant annet gjennom plan- og bygningsloven, teknisk forskrift til plan- og bygningsloven, Standardiseringen i Norge 207 samt Byggforskserien. 208

Det følgende er ment å vise enkelte hovedtyper av tilgjengelighetsspørsmål som kan være viktige. Herunder vil jeg i mer detalj forsøke å gi noen eksempler på spørsmål som kan være aktuelle. Gjennomgangen har som formål å gi en viss følelse av hva slags konkrete tiltak universell utforming kan dreie seg om. Jeg understreker imidlertid det ganske selvsagte at fremstillingen på ingen måte er ment å være uttømmende. Flere av temaene og eksemplene er berørt tidligere, men da i andre sammenhenger.

1.4.4.2 Fysisk atkomst

Dersom bruk av en ting eller tjeneste forutsetter at man må gå inn i et rom eller gjennom noe, må det legges til rette for tilfredsstillende atkomstmuligheter. Dette er viktig særlig for bygg, anlegg og kollektivtransporten. Aktuelle spørsmål for tilgjengeliggjøringen er blant annet:

• Bredden og høyden på dører og åpninger.

• Type dør og dens plassbehov. Valg mellom for eksempel svingdør, slagdør, skyvedør og automatisk dør. For automatiske dører kan det være spørsmål om den skal kunne åpnes fra begge sider, om døren skal svinge en av veiene eller om den skal trekkes inn i veggen.

• Hvordan døren åpnes. Valg for eksempel mellom håndtak og vrider eller mellom knapp og fotocelle for automatisk dør.

• Plassering av dørhåndtak, dørklokke, kortleser og calling. Er for eksempel knapp til automatisk døråpner plassert i en høyde som kan nås også av personer i rullestol, småvokste mennesker og barn? Står knappen slik at kollisjon med dørslag unngås? 209

• Markering, for eksempel med kontrastfarge, av dørhåndtak, vrider og knapp til automatisk døråpner.

• Hvilken kraft som skal til for å åpne døren.

• Nivåforskjeller – trapper og sterk stigning er ekskluderende for mange bevegelseshemmede.

• Rampe eller heis som alternativ eller tillegg til trapp.

1.4.4.3 Mulighet til opphold og ferdsel

Der det skal tilrettelegges for fysisk atkomst, må det også legges til rette for opphold og ferdsel. Igjen er det fremfor alt bygg, anlegg, uteområder og kollektivtransporten det er tale om. 210

Temaer for tilgjengeliggjøringen er her blant annet:

• Dimensjonering og plassforhold. Det gjelder både horisontalt og vertikalt.

• Nivåforskjeller og bruk av ramper. Stigningsgrad på trapper, ramper og helninger.

• Overflaters egenskaper og beskaffenhet. Valget mellom løs (grus, singel) eller fast (asfalt, heller, betong, brostein) overflate. 211

• Bruk av taktile markeringer, det vil si markeringer som gjenkjennes ved å ta eller trå på dem.

• Bruk av visuelle markeringer som for eksempel kontrastfarge. Kontrastmerking består i avvikende fargemarkering mellom lys og mørk farge. 212

• Lys- og lydforhold.

Videre kan det være viktig å ta i betraktning klima- og miljøforhold, blant annet for å imøtekomme mennesker med allergier og lav toleranse for miljøendringer. Her kan det være spørsmål å vurdere blant annet:

• Materialvalg.

• Type beplantning og plassering av beplantning.

• Ventilasjon.

• Varmeisolasjon og oppvarming.

Følgende oversikt fra Sosial- og helsedepartementets tilgjengelighetsmal for byggeprosjekter gir en god illustrasjon på aktuelle tilretteleggingstiltak: 213

1.4.4.4 Bruk av produkter

For å kunne bruke et produkt, må man først forstå dets anvendelsesområdet og virkemåte. Selv om det som nevnt er grenser for hvor langt universell utforming kan imøtekomme grunnleggende svikt i forståelsesevne, innebærer ikke det at tilrettelegging for enkel og intuitiv bruk er uten betydning. Vi har ovenfor i dette kapitlet berørt sammenhengen mellom funksjon og utforming. Intuitiv utforming vedrører særlig den visuelle sammenheng mellom produktets funksjon og fremtoning. Med hensyn til denne sammenhengen, vil det mellom produkter være varierende grader av utformingsmulighet i utgangspunktet, og ulik grad av vellykkethet i de valgte løsninger. Løsningen er optimal når formen umiddelbart synliggjør funksjonen. Det er ofte tilfelle for enkle gjenstander som svarer til presise behov, slik som for eksempel flaske, blyant, gaffel, kniv og hammer. 214 Intuitiv utforming kan derimot være vanskeligere å oppnå for mer komplekse maskiner og for nye produkter som ikke har noen funksjonell identitet som er synlig for brukeren. 215

Med hensyn til selve bruken, er vi ute etter anvendelighet og brukervennlighet. Men hva betyr dette? Som noen sentrale kriterier for hvor godt et produkt er for brukeren, kan nevnes: 216

• Hvor effektivt og pålitelig utfører det de oppgaver eller tjenester det er ment for?

• Hvor enkelt er det å bruke?

• Produktets varighet, slitesterkhet.

• I hvilken grad krever det vedlikehold og hvor enkelt er det å vedlikeholde?

• Sikkerhet: Er produktet farlig i bruk, og/eller er sikkerhetshensyn tilfredsstillende ivaretatt?

• Produktets utseende.

Betydningen av disse og andre brukerhensyn, og hvordan de skal avveies mot hverandre, beror blant annet på hva slags type produkt vi står overfor, eller hva slags funksjon produktet skal tjene. For eksempel krever husholdningsprodukter vektlegging av estetiske verdier i større grad enn verkstedutstyr. Verkstedutstyr må fremfor alt være effektivt i bruk og enkelt å vedlikeholde. 217

Grunnlaget for utarbeidelse av hvilke brukerkrav som skal imøtekommes, må bygge på hvem som er bruker, bruksmåten og brukssituasjonen. I brukerbegrepet inngår slikt som sondringen mellom primærbrukere (dem som produktet er ment for) og sekundærbrukere (de som indirekte kommer i kontakt med produktet, eller som bruker det på andre måter enn dets hovedformål), samt spørsmålet om det er brukere med særskilte behov. Vurderinger av bruksmåten forutsetter undersøkelse av produktet og hvilke aktiviteter, oppgaver og operasjoner som inngår i bruken. 218 Med brukssituasjonen menes det fysiske og psykososiale miljø som omgir brukeren. 219

Vi har ovenfor drøftet utgangspunkter for vurderingen av hvilke brukerforutsetninger som skal imøtekommes av en universell løsning. 220 Det er særlig ved definisjon av brukergruppen at betydningen av universell utforming viser seg i denne sammenheng. En målsetning eller et krav om tilgjengeliggjøring for en stor bredde av brukerforutsetninger, vil legge føringer for hele produktutformingsprosessen. Men for øvrig er spørsmålene om brukervennlighet og anvendelighet hovedtemaer innen design og ergonomi, og den nærmere analyse hører under disse fagområdene. 221

1.4.4.5 Bruk av tjenester

Tjenesteytelser synes i forhold til tilretteleggingsspørsmålene ofte å komme i en stilling mellom bygg og produkter, og i tilretteleggingen vil det kunne trekkes veksler på begge. I den grad bruk av tjenesten forutsetter at brukeren må ta seg inn i et bygg, anlegg eller gjenstand, må det legges til rette for atkomst og mulighet til ferdsel og opphold. I forhold til tilgang til selve tjenesten, oppstår mange av de samme grunnspørsmål som i forbindelse med vurderingen av brukervennlighet for produkter. Også ved tilgjengeliggjøring av tjenester vil det således kunne være aktuelt å foreta en analyse av brukergruppen, bruksmåten og brukssituasjonen.

For tjenesteytelser vil det nok typisk være tale om tilrettelegging gjennom særskilte hjelpemidler. Det kan for eksempel være teleslynge i teateret eller teksting av tv-programmer. Begge deler kan i noen grad imøtekomme hørselshemmedes behov.

For kinoer er det utviklet et system for teksting som kun fremtrer på kinoskjermen for den som bruker et apparat som mottar tekstsignaler fra et lyspanel bakerst i kinosalen (”the Rear Window Captioning system”). 222 Apparatet er lett å bringe med seg, så personen med svekket hørsel kan sitte hvor som helst i salen. Det finnes også et system for tilgjengeliggjøring av film/kino for svaksynte og blinde. ”DVS Theatrical” tilbyr brukeren muntlig gjenfortelling via et infrarødt eller FM-basert system, hvilket gir brukeren anledning til å følge handlingen gjennom hodetelefoner uten å forstyrre andre. Den muntlige gjenfortelling omfatter også beskrivelser av handlinger, sceneskifter og visuelle effekter i filmen. 223 Selv om den blinde eller svaksynte ikke kan se filmen, kan filmen med DVS i noen grad oppleves.

Foreløpig er det ingen kinoer i Norge som tilbyr disse teknologiene. 224

Disse eksemplene viser hvilken nær sammenheng det er mellom kategoriene produkt og tjeneste. Det er ofte gjennom assisterende produkter at man kan tilgjengeliggjøre en tjeneste.

1.4.4.6 Inkluderende løsninger versus separate særløsninger

Likestilling gjennom inkluderende løsninger

Ved særskilt tilrettelegging kan mennesker med nedsatt funksjonsevne gis tilgang til bygg, produkter og tjenester. I dagens samfunn finner vi flere eksempler på dette, for eksempel såkalt ”handikaptoilet” og egen ”handikapinngang” til bygg og anlegg, gjerne merket med rullestolsymbol på døren. Imidlertid er det et paradoks ved slike særløsninger at tiltaket som skal skape tilgjengelighet samtidig kan virke segregerende, eller oppleves slik. Ved at en person er henvist til egne lokaliteter, eller til å ta i bruk en annen løsning enn ”alle de andre”, aksentueres vedkommendes funksjonsproblem og ulikhet. En særskilt tilpasset løsning for former for funksjonsnedsettelse kan naturligvis være bedre enn ingen tilrettelegging overhodet. Spørsmålet er likevel om det kan gjøres mer.

Med universell utforming er siktemålet å frembringe løsninger som i sin prototype eller hovedutforming kan brukes av så mange som mulig uten særskilte tilpasninger og uten behov for hjelp. Det vil si utforminger som i én og samme løsning integrerer og imøtekommer et bredt spekter av brukerforutsetninger og behov. Universell utforming har et dypere formål enn å sikre tilgjengelighet for en bred gruppe brukere. 225 Grunntanken er å fremme likeverd og likestilling mellom mennesker uavhengig av funksjonsnivå. Dette innebærer at separate tilretteleggingsløsninger for funksjonshemmede, for eksempel ”handikaptoalettet” og den separate ”handikapinngangen”, som utgangspunkt ikke oppfyller kravet til universell utforming. Det er særlig på dette punkt at universell utforming skiller seg fra den tradisjonelle tilrettelegging for funksjonshemmede. Universaliteten ved den universelle løsning ligger fremfor alt i dens inkluderende element.

Hva betyr det at løsningen er inkluderende?

Tilsynelatende er det enkelt å forstå hva en inkluderende løsning består i. Vi ser umiddelbart at det er inkluderende når det tilrettelegges slik at rullestolbrukeren kan ta seg inn hovedinngangen til teatret, mens en egen inngang på baksiden ikke er det. Men ved nærmere studium, blir bildet mer uklart.

Det forhold at brukere med redusert funksjonsevne kan være avhengig av hjelpemidler for å ta i bruk løsningen, utelukker som utgangspunkt ikke at løsningen anses som inkluderende. Ofte er det slik at løsningen nettopp er – eller vil måtte være – tilpasset eller knyttet til bruken av hjelpemidler. Det kan for eksempel være tilrettelegging for rullestol, teleslyngeanlegg for brukere av høreapparat eller opplegg for døve og blinde på kino. 226

Det kan reises spørsmål om den inkluderende løsning betinger at alle benytter eller får tilgang til tingen/virksomheten på samme måte. Svaret på dette må åpenbart være nei. Fordi funksjonsnivået blant brukerne i utgangspunktet kan variere, kan det være nødvendig å imøtekomme disse på forskjellig måte. Så lenge de ulike brukerforutsetningene integreres i hovedløsningen på en slik måte at brukerne er i stand til å nyttiggjøre seg tingen eller virksomheten uten særskilt hjelp fra andre, må som utgangspunkt universell utforming anses oppfylt. For eksempel er det en faktisk realitet at en person i rullestol er avhengig av trinnfri ferdselsmulighet. Men det kan ikke bety at universell utforming generelt utelukker trapper. Det må som utgangspunkt være tilstrekkelig for å oppfylle universell utforming at alternative former for ferdsel integreres i trappeløsningen, for eksempel bruk av rampe, selv om det altså medfører at mennesker i rullestol kommer seg opp trappen på en annen måte enn ”alle de andre” som benytter trinnene.

Fra et rent brukersynspunkt kan bruk av trapp synes unødvendig i noen situasjoner. Burde det ikke være mulig, for eksempel, å legge opp til utelukkende trinnfri atkomst til de fleste nye bygg? Andre legitime hensyn enn tilgjengeliggjøring kan imidlertid spille inn, for eksempel estetiske hensyn. Det synes dermed for strengt å legge til grunn at tilrettelagt atkomst er i strid med universell utforming bare fordi det også finnes trinn.

Dernest kan det reises spørsmål om universell utforming stiller krav til hvordan universaliteten oppnås. Det kan i et gitt tilfelle nemlig tenkes flere alternativer for å oppnå en universell løsning. La oss holde oss til atkomsteksemplet. Gjør det noen forskjell om trappen er tilgjengelig for rullestolbrukeren gjennom en rampe som ikke er festet til trappen eller gjennom innfelte/innbygde løp i trappen? Jeg forutsetter at det er trygt for rullestolbrukeren å benytte rampen som ikke er festet til trappen. Teknisk sett er det klarligvis en forskjell ved at de innfelte løp er integrert i trappen i en annen grad enn rampen som bare er plassert på trappen. Utad er det mulig at de innfelte løp fremstår som mindre iøynefallende enn rampen. Funksjonaliteten er imidlertid den samme ved de to virkemidlene, ved at atkomstmulighet for rullestolbrukeren ivaretas like godt i det ene som det andre tilfelle. Det må i hovedsak være den funksjonalitet som oppnås ved løsningene som må være avgjørende i forhold til en rettsplikt til å besørge universell utforming, ikke det tekniske grunnlag eller virkemiddel. Altså må rampen anses som like god som innfelte løp. Dette forutsetter naturligvis at rampen ligger der konstant (så lenge atkomst er aktuelt), slik at rullestolbrukeren ikke må be om å få lagt ut rampe. Dersom vurderingen av hvorvidt en utforming er universell eller ikke skulle bero på hvilken teknisk variant man velger mellom blant løsninger som alle skaper tilnærmet den samme grad av tilgjengelighet, oppstår raskt vanskelige grensespørsmål. Hvis man ikke vil godta en rampe som alternativ til innfelte trappeløp fordi den bare er lagt på trappen, vil det oppstå et spørsmål om hva som skal til for at rampen skal godtas. Hjelper det om rampen er skrudd fast? I så fall er avgrensningen temmelig spissfindig. Og hva betyr innfelte trappeløp? Er det tilstrekkelig at rampen så vidt er nedfelt? Er det rampen i seg selv som er uakseptabel, og i så fall hvorfor det? Så lenge utformingen ivaretar tilgjengelighet i en grad og på en måte som synes i tråd med grunntanken om inkluderende løsninger, synes det lite hensiktsmessig å måtte vikles inn i slike spørsmål.

Dette betyr imidlertid ikke at vi helt kan se bort fra hvordan en løsning fremtrer.

Det er mulig at man kan si at den ideelle universelle utforming er løsninger som kan brukes på samme måte med samme utbytte av alle brukere, uavhengig av funksjonsnivå – altså hvor tilretteleggingen er usynlig. Et eksempel på dette kan være noen former for ferdselstilpasning, for eksempel beregning av bredde i døråpninger slik at store rullestoler kommer gjennom med god klarering, eller at avstanden mellom kasseapparatene i supermarkedet er slik at tvillingvogner greit kan passere. Få eller ingen vil vel tenke over at slikt bevegelsesrom er tiltenkt en særskilt brukergruppe. Bruken – det å passere gjennom døråpningen eller mellom kassene – arter seg også på samme måte for alle brukerne. Man kan oppnå noe av det samme ved å erstatte trappeatkomst til bygg med hellende gangvei.

Fra den nærmest usynlige tilgjengeliggjøring, er det en meget flytende overgang til de typer av tiltak som klarere fremtrer som tilrettelegging for særskilte brukergrupper. Som et eksempel, la oss tenke oss først et bygg som har en stor platting foran hovedinngangen. Plattingen gir atkomst dels gjennom en liten trapp i midten og dels gjennom en bred og svakt hellende gangvei på hver side. Så tenker vi oss et bygg hvor atkomsten består av en trapp som er umiddelbart forbundet med inngangsdøren, men hvor det også er gangvei på den ene siden som leder opp til toppen av trappen. I begge tilfellene er det trinnfri atkomst til bygget. Likevel er det hevdet at den første løsningen med plattingen er bedre i samsvar med universell utforming enn den siste, fordi den ikke gir inntrykk av å være en rampe for bevegelseshemmede. 227 Altså: Selv om funksjonaliteten er like god i to løsninger, kan det visuelle inntrykk med hensyn til det integrerende eller inkluderende element være bedre i det ene tilfellet – slik som i de to atkomsteksemplene. Det betyr imidlertid ikke at universell utforming ikke er ivaretatt i begge tilfelle, men heller at det er grader av universell utforming. Jeg finner det lite tvilsomt at universell utforming er oppfylt i begge de nevnte atkomsteksemplene. Men det er mulig å si at den universelle utforming er bedre ivaretatt i det ene tilfellet fremfor det andre.

Fordi universell utforming skal fremme like muligheter til samfunnsdeltakelse, bør løsningene som tar sikte på å være universelle i alle fall ikke i større grad enn nødvendig fremtre som tilpasning for særskilte brukergrupper. Slik sett må nok helhetsinntrykket – visuelt, arkitektonisk, estetisk osv. – anses som et moment i vurderingen av hvorvidt universell utforming er oppfylt i et gitt tilfelle. Men såfremt hovedløsningen frembyr god funksjonalitet for et stor bredde av brukere, må, etter min mening, det visuelle aspekt som utgangspunkt anses om et moment av nokså beskjeden vekt.

For at inntrykket utad skal kunne være et relevant moment i vurderingen av hvorvidt universell utforming er oppfylt, forutsetter det at det er mulig å oppnå samme funksjonalitet i en løsning som fremtrer på annen måte. Hva som er mulig beror ikke bare på bruksformålet, de fysiske forhold på stedet og teknologien, men også på de begrensninger i utformingsplikten som måtte gjelde, jf, kapittel 5 nedenfor. Og selv om det for så vidt er mulig å tilrettelegge på annen måte, så fremstår det som for strengt hvis man bare aksepterer som universell utforming den løsning som til enhver tid er mest optimal både med hensyn til funksjonalitet og inntrykk utad. 228

Vi kan for eksempel tenke oss at man i et bygg har tilrettelagt for en alternativ måte å åpne dørene på gjennom automatisk døråpner som aktiveres ved en knapp på veggen i nærheten av dørene. De fleste av brukerne vil kanskje likevel gå gjennom dørene på vanlig måte ved å skyve dem. For mennesker med redusert bevegelsesevne, vil de automatiske døråpnerne derimot kunne være kjærkomment. For å sikre tilgjengeligheten kan det være formålstjenlig å gjøre publikum oppmerksom på at det er lagt opp til automatisk åpning av dørene gjennom knappen ved døren, jf. punkt 3.1.3 ovenfor om brukerinformasjon. Selv om knappen på veggen for så vidt varsler overfor omverdenen at enkelte brukere kan ha særskilte behov – et varsel som kanskje til og med er forsterket gjennom skiltet eller symbolet med brukerinformasjon – kan det ikke sies at automatisk døråpner som må aktiveres ved knapp, er i strid med universell utforming. Snarere tvert imot, må dette anses som en måte å oppnå universell utforming på. Og det må gjelde selv om det hadde vært mulig å benytte fotocelleaktiverte dører som åpner seg på samme måte for alle brukerne.

Universell utforming skal ikke gjøre mennesker like, men i stedet sikre like muligheter til bruk av det fysiske miljø til tross for ulike forutsetninger i utgangspunktet. Enkelte har endog fremhevet at tanken om universell utforming verdsetter den menneskelige variasjon slik den kommer til syne på alle plan. 229

Interessekollisjoner frembyr problemer

Det kan forekomme at tilretteleggingen kommer i strid med andre beskyttelsesverdige interesser. Blant de mest problematiske tilfellene er interessekollisjon mellom primærbrukerne. 230 Det er tilfelle hvor tilpasninger for én type funksjonsnedsettelse gjør situasjonen vanskeligere for en annen type funksjonsnedsettelse innenfor samme brukergruppe. Det klassiske eksemplet er fortauskanter. Blant brukerne finner vi både blinde og bevegelseshemmede mennesker. Fortauskanter er fremfor alt et problem for rullestolbrukere. For blinde og svaksynte derimot, tjener kantene som viktige navigasjonsmarkører, idet de markerer skillet mellom veibane og fotgjengerområde. Man har kommet til at det er mulig å løse dette på en måte som i rimelig utstrekning ivaretar både blinde og rullestolbrukere ved å senke fortauskantene til en høyde som ikke overstiger maksimum 2 cm. 231

Verre er det når det ikke er mulig å finne tilfredsstillende mellomløsninger fordi det er et spørsmål om enten-eller. For eksempel er det ikke mulig å ha én høyde på kjøkkenbenker som passer alle uavhengig av størrelse. Hva er universell setehøyde på toilet? 232 I slike tilfeller lar det seg ikke gjøre å skape en inkluderende løsning med mindre det legges inn en justeringsmulighet. Hvis modellen følger en normalstandard uten å gi justeringsmulighet, kan til gjengjeld løsningen ikke anses som universell, iallfall ikke hvis det er tale om en sentral bruksgjenstand eller en komponent som er viktig for å nyttiggjøre seg en sentral bruksgjenstand. Det universelle kjøkken må således blant annet gi mulighet til å arbeide i ulik benkehøyde.

Muligheten for kompromissløsninger vil i noen grad også være et spørsmål om nytenkning – som i så mange sammenhenger ellers i forbindelse med universell utforming. For eksempel anbefales det i veiledningen til teknisk forskrift til plan- og bygningsloven at manøverknapper og lignende utstyr bør plasseres mellom 0,9 og 1,1 meter over gulv slik at det verken er for lavt for stående eller for høyt for sittende. 233 Videre pekes det på at elektriske kontakter som er montert ved gulvlistene neppe kan brukes av bevegelseshemmede, og at minst én kontakt per rom derfor bør plasseres høyere. 234

Sikkerhetsmessige hensyn kan også sette grenser for utformingen. For eksempel kan trapper mellom etasjene i bygg ikke helt ut erstattes av heis. Se nærmere i punkt 5.3 nedenfor.

Separate løsninger kan være nødvendig eller ønskelig

Universell utforming kommer til kort der tilgjengeliggjøring ikke kan skje på annen måte enn ved særskilt tilrettelagte løsninger. Det gjelder blant annet for mennesker som har så spesielle behov at de uansett vil falle utenfor de alternative formene for universelle løsninger. Tilgjengelighet vil da kunne skapes ved variasjon snarere enn konformitet. Se for eksempel neste punkt om produkter.

Videre kan det for tilgjengeliggjøringen være nødvendig å tilby løsninger eller ordninger som særbehandler eller favoriserer en brukergruppe. Et eksempel på dette er ”handikapparkering”, hvor poenget er å sikre god parkeringsmulighet for bevegelseshemmede spesielt. Alminnelig (universell) tilgang til parkering, vil kunne vanskeliggjøre eller forhindre bevegelseshemmedes bruk av bil. For å parafrasere den amerikanske høyesterettsdommer Blackmun: Likhet forutsetter undertiden forskjellsbehandling. 235 Det er ved å behandle forskjellig vi for eksempel kan slå ned på byggeier som nekter en blind mann adgang under henvisning til at ingen hunder er tillatt i bygningen. 236

I andre tilfeller kan separate løsninger være ønskelig ut fra andre grunner enn tilgjengelighet. 237 Vi har tidligere fremhevet at det i forhold til målsetningen om universell utforming er lite tilfredsstillende å henvise mennesker til egne ”handikaptoalett”. Vel er det så at offentlige toaletter bør kunne ta imot mennesker med redusert funksjonsevne, men det er ikke aktuelt å gi slipp på separate offentlige toaletter for kjønnene.

Integrerte løsninger utelukker ikke nødvendigvis alternative særløsninger som et supplement. Selv om universell utforming for eksempel tilsier at offentlige toaletter bør imøtekomme samme behov som dagens ”handikaptoalett”, betyr ikke det nødvendigvis at man bør unngå å tilby egne rom for mennesker med særskilte behov. Det kan nemlig være et poeng å gi mulighet for ivaretakelse av private hensyn. For eksempel kan det være aktuelt for en person som har behov for hjelp på toalettet (hvor skal for eksempel en mann i rullestol med kvinnlig hjelper gå?).

Produktvariasjon

Som påpekt i punkt 2.2.5 ovenfor , er mangfoldet av produkter, brukerforutsetninger og brukssituasjoner så stort at det er ganske umulig å stille som alminnelig krav at ethvert produkt skal være universelt utformet. Det er heller ikke ønskelig med én fellesløsning for hvert produkt. Dagens samfunn og marked er i utpreget grad orientert mot moter, trender og design. Etterspørselen etter varianter av produkter innenfor samme bruksformål – ulike modeller – er i dag så grunnleggende at det må anses som et markedskrav til produsentene å ivareta stor valgfrihet for brukerne. Denne valgfriheten er et gode. Den har også en side mot næringsfriheten. Men det medfører en utvikling mot stadig flere produkter og større spesialisering, der målgrupper og krav til produktet ofte er gitt før man tar til på formgivningsprosessen. 238

I forhold til målsetningen om å sikre tilgang til de fysiske omgivelsene, skiller produkter seg ut ved at hver bruker i mange sammenhenger kan ha sitt eget. Spørsmålet om tilgjengelighet stiller seg derfor annerledes her enn for atkomst til et bygg eller ferdselsmulighet i en park. For produkter vil brukerpreferansene typisk være av nokså individuell karakter. Tilrettelegging for en preferanse eller brukerforutsetning til gunst for én bruker, kan være lite attraktivt for en annen bruker. Når markedet for eksempel tilbyr mus til pc som kan styres med hodet, er dette godt for bevegelseshemmede, men mindre egnet for mennesker som kan styre musen med hånden.

For produkter ligger det således an til tilrettelegging for særskilte brukerforutsetninger og behov gjennom egne versjoner eller modeller heller enn fellesløsninger. Dette betyr ikke at man ikke kan tenke seg regler som er ment å sikre produkttilpasninger for mennesker med redusert funksjonsevne. For eksempel har vi i punkt 2.2.6 ovenfor sett at ekomforskriften § 5-2 etter nærmere vilkår pålegger tilbyder av offentlige betalingstelefontjeneste å tilveiebringe telefonapparater som er tilrettelagt for funksjonshemmede. Men eventuelle regler om tilpasning av produkter utelukker ikke at det også finnes andre modeller på markedet som ikke er tilpasset slik.

Spørsmålet om universell utforming i relasjon til produkter er nok derfor i første rekke et spørsmål om å imøtekomme et bredt spekter av brukerforutsetninger innenfor denmodellvariasjon som finnes på markedet. Til gjengjeld frembyr dette tilretteleggingsmuligheter som kan være bedre enn ved universelle løsninger til for eksempel bygg og anlegg. Fordi tilretteleggingen stort sett vil måtte skje ved alternative løsninger, kan man unngå den kompromissproblematikk eller interessekonflikt som ellers kan oppstå når det er tale om å utforme felles løsninger for så mange som mulig. Gjennom modellmangfoldet kan man virkelig oppnå løsninger for alle.

Det er anført at spesialinnrettede produktløsninger for mennesker med nedsatt funksjonsevne må bli ordinær hyllevare, og at de må være like attraktive og ikke dyrere enn ordinære varer og tjenester. 239 Dette kan anses som et ideelt krav, men det synes vanskelig å omsette i en rettsregel. Det er vel også tvilsomt om rettsplikt er det beste styringsmiddel her. Det vil gjerne være kostnader forbundet med å utvikle spesialtilpassede modeller, og markedet kan være begrenset. Ivaretakelse av særskilte brukerforutsetninger gjennom tilbudsmangfold, er et gode som rettsordenen bør inspirere og omfavne. Ansvaret for subsidiering av eventuelle ekstrakostnader forbundet med spesialløsninger, bør nok da som utgangspunkt heller ligge hos det offentlige enn den enkelte produsent.

Konklusjon

I sin kjerne er kravet om inkluderende løsninger et krav om at tilrettelegging ved spesialløsninger for ”funksjonshemmede”, som kommer tillegg til de ordinære løsningene for ”alle andre”, så langt mulig skal unngås. I stedet skal tilretteleggingen søkes oppnådd gjennom hovedløsningen. Gjennomgangen ovenfor viser imidlertid at ved praktisk anvendelse er det behov for betydelig nyansering. Kravet om at utformingen skal være inkluderende eller integrerende anviser ikke nødvendigvis én bestemt løsning. I det enkelte tilfelle kan det være at kravet ikke en gang gir noen klar ramme for utformingen. Dette betyr ikke at det er uviktig. Tvert imot, utgjør det en meget sentral del av universell utforming. Men kravet om inkluderende utforming må ses som et skjønnsmessig vurderingskriterium i seg selv, hvorved kravets innhold er relativt og unndrar seg noen fast definisjon.

1.5 Alminnelige begrensninger for tilretteleggingsplikten

1.5.1 Innledning

Vi har i kapittel 2 ovenfor sett at det opp gjennom årene på en del områder er fremmet handlingsplaner og vedtatt lovregler om tilrettelegging for mennesker med redusert funksjonsevne. I de senere årene har myndighetene hyppig vist til ”universell utforming” som målsetning. Man har imidlertid i liten grad konfrontert spørsmålet om hvilke begrensninger tilretteleggingen skal være underlagt. Det gjelder også i de tilfellene der det ved lov er pålagt rettssubjekter plikt til å sørge for tilgjengeliggjøring av omgivelsene.

Det tør være klart at tilretteleggingsplikt på et område ikke kan gjelde for enhver pris og uten grenser. Den lovgivning vi har synes da også å forutsette at det er begrensninger. La oss for eksempel se på den plikt som tilligger universitetene og arbeidsgivere. 240 Universitetene skal både søke et universelt utformet læringsmiljø og legge til rette for studenter med særskilte behov, jf. universitetsloven § 44 nr. 2 bokstav a og nr. 5. Tilsvarende plikter arbeidsgivere dels å legge generelt til rette for arbeidstakere med redusert arbeidsevne, og dels spesielt (individuelt) for eventuelle ansatte med særskilte behov, jf. arbeidsmiljøloven § 13 nr. 1 og 2 og 54 F. Universitetenes og arbeidsgiveres tilretteleggingsplikt gjelder imidlertid bare ”så langt det er mulig og rimelig”, jf. de nevnte bestemmelser.

Arbeidsgivers plikt til å sørge for individuell tilpasning etter arbeidsmiljøloven § 13 nr. 2 gjelder ”så langt det er mulig”. Her er det altså ingen rimelighetsbegrensning i ordlyden, hvilket tyder på at plikten til å imøtekomme særskilte behov blant de ansatte grunnet funksjonsnedsettelse, er spesielt streng. Forarbeidene omtaler ikke denne forskjellen, men viser til at arbeidsgivers plikt til å tilrettelegge arbeidet for den enkelte arbeidstaker er en naturlig følge av det ansvar en arbeidsgiver bør ha for sine arbeidstakere. 241 I arbeidsmiljøloven § 54 F om arbeidsgivers ansvar for å legge til rette for funksjonshemmede, presiseres det imidlertid at ansvaret bare gjelder såfremt det ikke medfører en uforholdsmessig stor byrde. I forarbeidene uttales det at innholdet i forholdsmessighetsbegrensningen i all hovedsak er sammenfallende med uttrykket ”så langt det er mulig”. 242

Verken universitetsloven eller arbeidsmiljøloven utdyper nærmere hva som ligger i uttrykket ”så langt det er mulig og rimelig”. Teori og rettspraksis er sparsom. 243 Begrensningsspørsmålet er så vidt berørt i forarbeidene til de to lovene. I begge tilfellene pekes det først og fremst på at tilretteleggingsplikten må anses strengere for nye bygg enn for eksisterende bygg. 244 Utover dette er innholdet og rekkevidden av tilretteleggingsplikten ikke kommentert nærmere. Jeg kommer tilbake til momentet nybygg/eksisterende bygg i punkt 5.2.3 nedenfor.

Spørsmålet om hvilke begrensninger som gjelder, er formodentlig blant de viktigste i forhold til praktisk anvendelse og håndhevelse av en rettsplikt til å sørge for universell utforming. Begrensningsspørsmålet er vanskelig å drøfte på generelt grunnlag. Rekkevidden av en rettsplikt til å sørge for universell utforming vil i stor grad måtte bero på konkrete skjønnsmessige vurderinger, hvor mange faktorer vil kunne spille inn. Grensene for tilretteleggingsplikten bør således reguleres nærmere i forbindelse med innføring av rettsregler om universell utforming, for eksempel på grunnlag av hvilket livsområde det er tale om, type tilretteleggingstiltak som er aktuelle, hvilke relasjoner man står overfor osv. Den følgende drøftelse av begrensningsproblematikken på mer overordnet plan, vil måtte konsentreres om de helt grunnleggende spørsmål. Drøftelsen omfatter dels spørsmål om grenser for rekkevidden av en plikt til å sørge for universell utforming, og dels spørsmålet om grenser for å stille utformingskrav overhodet.

Sentralt i dette kapitlet står spørsmålet om behovet for en forholdsmessighetsbegrensning, særlig med henblikk på kostnadsspørsmålet. Det er i denne forbindelse av interesse å ta en avstikker til rettssituasjonen i U. S. A. Videre vil jeg se på betydningen av sikkerhetshensyn og virksomhetens karakter. Til slutt skal det sies noe om forholdet mellom funksjonalitet og estetikk.

1.5.2 En forholdsmessighetsbegrensning?

1.5.2.1 Utgangspunkter

I sin enkleste form gir tanken om en forholdsmessighetsbegrensning uttrykk for at det må være balanse mellom de byrder som tilretteleggingen medfører og de fordeler som oppnås ved tilretteleggingen. Balansen refererer seg først og fremst til relasjonen mellom den som måtte ha plikt til å sørge for tilretteleggingen, og den som tilretteleggingen er ment å tilgodese. Utgangspunkt er at det et sted må settes en grense for tilretteleggingsplikten. Problemet er å definere eller formulere denne med sikte på praktisk rettsanvendelse. Forholdsmessighetskriteriet er vagt. Og med vaghet følger usikkerhet.

Men problemet ligger ikke nødvendigvis i forholdsmessighetskriteriet i seg selv. Uansett hvordan man måtte gripe an begrensningsspørsmålet, er det neppe mulig å fastsette en endelig og nøyaktig fiksert begrensning uavhengig av livsområde, av hvem som pålegges ansvaret, av hva slags tilrettelegging det er tale om, av hva slags funksjonsnedsettelse det tilrettelegges for, av hva tilretteleggingen koster osv. Variasjonen av situasjoner og forhold er således for stor til å kunne omfattes av en enkel formel. Det betyr imidlertid ikke at den overordnede og prinsipielle innfallsvinkel til begrensningsspørsmålet må oppgis.

Det kan nevnes at forholdsmessighetsbegrepet ikke er ukjent i vår rettsorden. Det er blant annet utbredt som skranke for myndighetenes adgang til å gripe inn med reguleringer overfor enkeltindividet, jf. eksempelvis plan- og bygningsloven § 116 b, utlendingsloven §§ 29 andre ledd og 30 siste ledd og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, jf. menneskerettighetsloven § 2 nr. 1. 245

Vår anerkjennelse av behovet for å tilrettelegge det fysiske miljø på den ene siden, og nødvendigheten av rammer på den andre siden, leder oss inn i en interesseavveining mellom rettighetssubjektet og pliktsubjektet. Denne interesseavveiningen vil dels måtte ligge lovgivningspolitisk til grunn for eventuelle regler som mer eller mindre detaljert foreskriver tilrettelegging på et livsområde. Men den vil også i seg selv kunne ha betydning som grenseoppgangskriterium i rettsanvendelsen – uavhengig av hvorvidt det er gitt nærmere bestemmelser om tilgjengeliggjøring av omgivelsene. Noe enkelt sagt, er det sentrale ved forholdsmessighetsbegrepet nettopp den interesseavveining det gir anvisning på. Som overordnet og generell skranke fremstår forholdsmessighetskriteriet som hensiktsmessig ved det rom det gir for nyansering og ivaretakelse av kryssende hensyn i den enkelte sak.

Utfordringen er å finne frem til hvordan forholdsmessighetsbegrensningen skal håndteres, blant annet hvilke momenter som kan eller skal inngå i vurderingen. Det er her ikke mulig å behandle problematikken i stor bredde, med alle de presiseringer som vil være påkrevd fra livsområde til livsområde. I stedet vil jeg måtte nøye meg med forsøksvis å identifisere og drøfte enkelte, etter mitt syn, grunnleggende problemstillinger og momenter for forholdsmessighetsvurderingen.

1.5.2.2 Oversikt over forholdsmessighetsbegrensningen i ”The Americans with Disabilities Act” (ADA)

Hvorfor er USA av interesse i denne sammenheng?

I 1990 vedtok det amerikanske parlament the Americans with Disabilities Act (ADA). 246 Loven – som er føderal – ble i USA omtalt som verdens første fullstendige antidiskrimineringslov til beskyttelse av funksjonshemmede. 247 Den ble av flere betegnet som den mest betydningsfulle rettighetslov siden the Civil Rights Act av 1964. 248 Gjennom et omfattende og til dels detaljert regelverk, og ved opprettelsen av et eget håndhevningsorgan for deler av loven – U.S. Equal Employment Opportunity Commission (EEOC) – søker ADA å sikre likestilling for mennesker med redusert funksjonsevne på flere sentrale samfunnsområder.

ADA bygger i noen grad på de regler som allerede fantes ved The Rehabilitation Act av 1973. 249 The Rehabilitation Act forbød diskriminering av funksjonshemmede, og hadde som formål å fremme like rettigheter for funksjonshemmede som for andre. Imidlertid henvendte loven seg bare til offentlige myndigheter og privat virksomhet som var støttet ved offentlige subsidier.

På grunnlag av the Rehabilitation Act, og i gryende grad også på grunnlag av ADA, har det i USA vokst frem en ganske rik rettspraksis om funksjonshemmedes rettigheter, fremfor alt i arbeidslivet, blant annet om rett til tilpasning av omgivelsene. Søkelyset i amerikansk rett på de ulike spørsmål som oppstår i forbindelse med rettighetslovgivning for funksjonshemmede, gjør det interessant å se noe nærmere på grunnprinsippene og rekkevidden av ADA. På bakgrunn av temaet for denne utredningen – gjennomføring av universell utforming som rettsregel – vil jeg særlig se på begrensningene i tilretteleggingsplikten etter ADA.

Kort om ADAs anvendelsesområde

The Americans with Disabilities Act nøyer seg ikke med å forby diskriminering på grunnlag av redusert funksjonsevne, men etablerer i tillegg en positiv plikt til iverksettelse av tiltak som bøter på funksjonsnedsettelse. Tilretteleggingsplikten tilligger arbeidsgivere med et visst antall ansatte (title I), offentlige myndigheter (title II), private rettsubjekter som har virksomhet rettet mot allmennheten (title III) samt telekommunikasjonstilbydere og persontransportsektoren (title IV). 250 Anvendelsesområdet til ADA er således meget videre enn den tidligere Rehabilitation Act 1973.

ADA viderefører definisjonen av funksjonshemning (”disability”) fra The Rehabilitation Act, ved at den med ”funksjonshemmet person” forstår enten (A) en person som har redusert funksjonsevne av fysisk eller psykisk art som i betydelig grad reduserer livsutfoldelsen på et vesentlig område, eller (B) vedkommende person tidligere har hatt (eller ble ansett å ha) en slik funksjonsnedsettelse, eller (C) betraktes (feilaktig) som en person som har en slik funksjonsnedsettelse. 251 Uttrykket ”vesentlige livsområder” (”major life activities”) omfatter blant annet hygiene og personlig omsorgsevne, evne til å utføre manuelle oppgaver, evne til å gå, høre, se og tale, ånderett, læreevne samt mulighet til å delta i samfunnsaktiviteter. 252 Funksjonsnedsettelse som kun er av midlertidig karakter anses visstnok å falle utenfor begrepet ”disability”. 253

Positiv tilretteleggingsplikt for arbeidsgivere (”reasonable accomodation”)

Arbeidsgivere med flere enn 15 ansatte har plikt til å tilpasse arbeidsmiljøet slik at ansatte med redusert funksjonsevne eller funksjonshemmede søkere til arbeidsplassen har like arbeidsmuligheter som mennesker uten funksjonsbegrensninger. Det synes å være uten betydning om funksjonsnedsettelsen er forårsaket av forhold på arbeidsplassen eller ikke. 254 Tilretteleggingsplikten er formulert som et ansvar for å sørge for ”reasonable accommodation”, et begrep som stammer fra forskrifter til The Rehabilitation Act 1973. United States Commission on Civil Rights , som er et statlig håndhevings- og overvåkningsorgan for individuelle grunnrettigheter, forklarer formålet med begrepet ”reasonable accommodation” slik:

”Discrimination against handicapped people cannot be eliminated if programs, activities, and tasks are always structured in the ways people with “normal” physical and mental abilities customarily undertake them. Adjustments or modifications of opportunities to permit handicapped people to participate fully have been broadly termed “reasonable accommodation”.” 255

Arbeidsgivers tilretteleggingsplikt etter ADA kan bestå blant i å gjøre lokaler tilgjengelige, omstrukturere og omfordele arbeidsoppgaver blant ansatte, endre på arbeidstider og anskaffe særskilte hjelpemidler som letter utførelsen av arbeidsoppgavene. 256 Arbeidsgivers tilretteleggingsplikt omfatter derimot ikke tiltak som i hovedsak tilgodeser den enkeltes personlige behov under sin livsutfoldelse generelt, slik som for eksempel proteser, rullestol og briller. 257

Det anses som diskriminering dersom arbeidsgiver ikke søker å gjøre arbeidsplassen tilgjengelig. Tilretteleggingsplikten etter ADA title I er imidlertid betinget av et konkret behov, hvilket betyr at arbeidsgiver ikke er nødt til å ivareta universell utforming. 258 Videre må det være tale om et behov som arbeidsgiveren er kjent med. 259 Det innebærer at personen med redusert funksjonsevne i stor grad selv må ta opp tilretteleggingsspørsmålet med arbeidsgiver. 260 Dessuten gjelder arbeidsgivers ansvar kun overfor kvalifiserte personer (”qualified individuals with a disability”), det vil si personer som er i stand til å utføre det aktuelle arbeid med eller uten tilpasninger. 261 Dersom det til en stilling er like godt eller bedre kvalifiserte søkere som ikke har behov for tilpasninger for å utføre arbeidet, står arbeidsgiver fritt til å velge disse fremfor søkere hvis funksjonsnedsettelse må kompenseres ved tilretteleggingstiltak. 262

”Undue hardship” som begrensning for arbeidsgivers tilretteleggingsplikt

Arbeidsgiver plikter ikke å gjennomføre tiltak som innebærer en uforholdsmessig byrde (”undue hardship”). I likhet med begrepet ”reasonable accommodation” fantes denne begrensningen ikke i den opprinnelige lovteksten til The Rehabilitation Act, men ble etter hvert innført gjennom forskrifter til loven av det amerikanske helse- og sosialdepartement. Vurderingskriteriet ”undue hardship” var således nokså innarbeidet gjennom forvaltnings- og rettspraksis før vedtakelsen av ADA.

ADA definerer ”undue hardship” som tiltak som medfører vesentlige vanskeligheter eller omkostninger for arbeidsgiver (”significant difficulty or expense”). Loven gir så anvisning på en del momenter som inngår i vesentlighetsvurderingen, blant annet tiltakets karakter, arbeidsgivers økonomiske evne og antall ansatte. 263 Oppregningen av momenter er ikke uttømmende, og loven legger opp til at det nærmere innhold av ”undue hardship” må vurderes fra sak til sak.

Det er nær sammenheng mellom den positivt angitte tilretteleggingsplikt ved ”reasonable accommodation”, og den negative begrensning, ”undue hardship”. De to begrepene kan således ses som to sider av samme sak, nemlig rekkevidden av tilretteleggingsplikten. Begrepene har vært gjenstand for omfattende diskusjon i amerikansk juridisk teori siden vedtakelsen av ADA, og det fremgår at det ikke kan skilles skarpt mellom dem.

Diskusjonen dreier seg blant annet om generelle og prinsipielle spørsmål om hvilke rammer arbeidsgivers tilretteleggingsplikt er underlagt. Et hovedtema er naturlig nok ulike sider av kostnadsspørsmålet. Hvor går grensen for hvor meget arbeidsgiver skal betale for tilretteleggingstiltak, og hvordan skal kostnadene beregnes? Under lovens forberedelse drøftet man om loven burde beløpsfeste et tak eller sette en lignende absolutt grense, men det ble forkastet. I stedet valgte man å innta i lovteksten en del momenter som skal tas i betraktning i vurderingen av arbeidsgivers økonomisk bæreevne. Loven foreskriver at man må ta i betraktning ”the overall financial resources of the covered entity”. I forarbeidene presiseres det at dette betyr at man må se hen til hele kjeden eller konsernet hvori arbeidsgivers virksomhet inngår. 264 Den lokale butikken kan altså ikke uten videre unnskylde seg med at kassen er slunken dersom morselskapet er bemidlet. Det er på det rene at det ikke er noe vilkår for å være berettiget til tilrettelegging av arbeidsforholdene at arbeidsgiver får økonomisk utbytte av tiltakene, for eksempel i form av større produktivitet fra den funksjonshemmede arbeidstakeren. 265 Videre er det på grunnlag av forarbeidene og EEOCs reguleringer klart at det bare er nettokostnader som er aktuelle å ta i betraktning. 266 Det betyr blant annet at det må gjøres fradrag for eventuell offentlig støtte, bidrag fra arbeidstakeren selv, skattefradrag osv. Det forhold at kostnadene for tilretteleggingen er høye i forhold til vedkommende arbeidstakers lønn, utelukker ikke arbeidsgivers plikt til å imøtekomme arbeidstakeren. 267

Diskusjonen om kostnadsspørsmålet konsentrerer seg gjerne om momentene fra lovteksten og hva som kan utledes av forarbeidene og rettspraksis. Det synes å være enighet om at det ikke er mulig å angi nøyaktig hvor kostnadsgrensen går. Derimot er det uenighet om hvorvidt loven gir fordeler som kan sies å veie opp for de byrdene som er pålagt arbeidsgiverne. 268 I denne forbindelse er det viet en del oppmerksomhet til behovet for empiriske studier av lovens virkninger og av omkostningene som er forbundet med tilpasninger av arbeidsplasser. 269 Enkelte har også tatt til orde for at loven bør endres til å definere klart hvor store tilretteleggingskostnader arbeidsgiver skal bære. 270

Grensene for arbeidsgivers tilretteleggingsplikt reiser ikke bare pengespørsmål. Også andre former for byrder kan skape ”undue hardship”.

Arbeidstaker kan for eksempel ikke kreve at arbeidsgiveren skal gjennomføre tiltak som medfører grunnleggende endringer for virksomheten eller stillingen. En sentral sak i denne sammenheng er Davis-saken fra USAs føderale høyesterett. 271 Saken gjaldt riktignok forholdet mellom student og undervisningsinstitusjon, men er likevel av interesse ved de prinsipielle retningslinjer som trekkes opp for tilretteleggingsplikten. Under sin sykepleierutdannelse ble Davis nektet av skolen å delta på et obligatorisk klinisk kurs. Begrunnelsen var at hun på grunn av hørselssvekkelse ikke kunne følge med på undervisningen. Hun kunne heller ikke lese på leppene fordi det var påkrevd med munnbind. Davis søkte om fritak fra kurset, men fikk avslag. Høyesterett kom til at avslaget ikke var ulovlig diskriminering, blant annet fordi innvilgelse av hennes søknad forutsatte en grunnleggende endring av utdannelsesprogrammet.

Prinsippene fra Davis-avgjørelsen er senere videreutviklet og nyansert av Den amerikanske høyesterett. I Davis-avgjørelsen falt en noe uheldig uttalelse om at diskrimineringsforbudet i The Rehabilitation Act ikke medførte noen positiv plikt til å legge forholdene til rette for mennesker med redusert funksjonsevne. I Alexander v. Choate presiserte Høyesterett at den med denne uttalelsen bare hadde i tankene den type tilretteleggingstiltak som ville medføre vesentlige forandringer av vedkommende virksomhet. Videre ble understreket at loven påla positiv eller aktiv plikt til å iverksette rimelige tilretteleggingstiltak (”reasonable accommodation”). 272

Et annet eksempel, denne gang fra underinstansene, gjaldt en sikkerhetsvakts krav om omplassering fordi han ikke var fysisk i stand til å bære våpen eller å løfte tyngre gjenstander ( Dancy v. Kline ). Han fikk ikke medhold, idet domstolen var enig med arbeidsgiveren i at rettshåndhevende personell måtte tilfredsstille visse minimumskrav til fysisk styrke og bevegelighet. 273 Problemene som er drøftet her kan formodentlig også ses som et spørsmål om arbeidstakers kvalifikasjoner.

De her nevnte sakene er fra før vedtakelsen av ADA og gjaldt således tilretteleggingsplikten etter The Rehabilitation Act 1973, Section 504. Begrensningskriteriet ”undue hardship” og praksis omkring dette er imidlertid videreført i ADA. Det synes å være enighet om at det heller ikke etter ADA kan kreves tilrettelegging som medfører en dyptgripende endring av arbeidsoppgavene eller den aktuelle virksomhet. Dette er fulgt opp i rettspraksis. 274

Videre er arbeidsgiver ikke forpliktet til å ansette eller holde på ansatte som frembyr en sikkerhets- eller helserisiko, såfremt risikoen er reell og alvorlig. 275 Det ser ut til det skal mye til for at arbeidsgiver skal kunne vinne frem på dette grunnlag. 276 Spørsmålet har vært oppe blant annet i forbindelse med HIV og tuberkolose, hvorved domstolene stort sett har vært skeptiske til arbeidsgivers henvisning til smittefare. 277

Diskusjonen av tilretteleggingsplikten er i stor grad av kasuistisk karakter, ved at man søker å avklare hvorvidt det ene og annet forhold er å anse som ”reasonable accommodation”/”undue hardship” eller ikke. Et sentralt spørsmål i gjennomgangen av enkeltvise forhold er i hvilken grad den ganske omfattende rettspraksis som man har i tilknytning til antidiskrimineringslovgivningen gjennom the Civil Rights Act fra 1964 og the Rehabilitation Act av 1973 kan overføres til anvendelsen av ADA. Eksempler på temaer som drøftes er:

1. Ansettelse av hjelper: Arbeidsgiver er ikke forpliktet til å ansette en person som kan gjøre arbeidet for en funksjonshemmet ansatt. 278 Dette er vel i grunnen nokså selvsagt, idet arbeidsgiveren ikke rimeligvis kan tilpliktes å betale for lediggang. Avhengig av kostnadene kan arbeidsgiver derimot tenkes forpliktet til å ansette personer som ved sin bistand kan sette den funksjonshemmede personen i stand til å gjøre arbeidet. Det kan for eksempel dreie seg om hjelp til å lese opp dokumenter for en blind person eller engasjement av en døvetolker. 279

2. Omplassering som går utover andre: Det synes å være enighet om at arbeidstaker ikke kan kreve at sentrale deler ved stillingen blir tatt ut eller overført til andre arbeidstakere. 280 Det er omdiskutert om det kan stilles krav om tilrettelegging i form av omplassering i annen stilling dersom tildelingen av ny stilling innebærer en forbigåelse av ansatte med bedre ansiennitet, og/eller omplasseringen kommer i strid med kollektive avtaler mellom arbeidsgiver og arbeidstakerorganisasjoner. 281

3. Fjernarbeid: Kan arbeidstaker kreve tilpasning i form av rett til å arbeide hjemmefra eller annet sted utenfor arbeidsplassen, for eksempel på grunn av problemer med å gjennomføre reise til arbeid eller fordi arbeidstakeren er avhengig av jevnlig medisinsk behandling som vanskelig kan utføres på arbeidsplassen? Det synes å være uenighet om hvor langt arbeidsgiver må strekke seg her, og det er nok vanskelig å gi generelle svar. 282 Det må formodentlig bero særlig på i hvilken grad arbeidet kan utføres tilfredsstillende utenfra, for eksempel gjennom telekommunikasjonsmidler, og hvilke praktiske ulemper det medfører for arbeidsgiver.

4. Særbehandling som ødeleggende for de sosiale relasjonene på arbeidsplassen: Kan arbeidstaker kreve tilrettelegging, for eksempel i form av fleksitid eller fritakelse fra enkelte oppgaver, dersom dette av kollegene oppfattes som særbehandling, hvorved det oppstår disharmoni som går utover arbeidsmoralen? Oppfatningen synes å være at hensynet til den generelle arbeidsmoralen ikke er irrelevant, men at det skal meget til, samt at misnøyen skal være velbegrunnet for at det kan sies å utgjøre ”undue hardship”. 283

Bygninger og tjenester for allmennheten skal som utgangspunkt være ”readily acceccible”

ADA title II med tilhørende forskrifter forplikter alle offentlige myndigheter bortsett fra de føderale til å sørge for at sine bygninger og anlegg er tilgjengelige (”readily acceccible”) for mennesker med redusert funksjonsevne. Føderale myndigheter er allerede underlagt tilgjengelighetskravene i The Rehabilitation Act 1973, Section 504, som i stor grad danner bakgrunnen for og er videreført i ADA title II.

Title III, som noe grovt angitt omfatter det meste av det private forretningslivs lokaler, anlegg og virksomhet, pålegger også klare krav til tilrettelegging for mennesker med redusert funksjonsevne. En forutsetning er at kravene ikke medfører vesentlige endringer av den aktuelle virksomhet.

En celeber og omdiskutert sak om rekkevidden av ADA title III er golfturneringssaken. 284 Arrangøren forsvarte seg med at den som privat klubb ikke kunne anses forpliktet etter ADA, og at den uansett ikke kunne være forpliktet til å legge til rette for en funksjonshemmet deltaker da deltakelse ikke kunne anses åpent for allmennheten (”place of public accommodation ”). Under dissens 7-2 tilbakeviste Den amerikanske høyesterett disse innsigelsene. Under henvisning til at lovteksten uttrykkelig presiserte at golfbaner er å anse som ”public accommodation ”, 285 fant rettens flertall at loven også måtte omfatte profesjonelle golfturneringer. Det oppsto i saken videre et spørsmål om de aktuelle tilretteleggingstiltak ville medføre en vesentlig endring av golfkonkurransen. Denne siden av saken omtales nedenfor i punkt 5.4.

Med hensyn til hva som nærmere kan kreves, skiller både title II og III mellom eksisterende og nye bygg/virksomheter. Tilretteleggingsplikten synes nokså beskjeden for eksisterende bygg, mens for nye bygg ser den ut til å være meget streng.

For eksisterende bygg, anlegg og virksomheter er tilretteleggingsplikten i forhold til title II begrenset til rimelige tiltak eller tiltak som ikke medfører en uforholdsmessig omkostning. 286 I forhold til title III er det tale om tiltak som fremstår som ”readily achievable”, et vurderingskriterium som er nytt med ADA. Med ”readily achievable” menes tilrettelegging som kan gjennomføres umiddelbart og/eller uten store vanskeligheter eller kostnader. 287

For nye bygg og anlegg anerkjennes knapt i noen grad økonomisk funderte innvendinger mot tilrettelegging. 288 Etter title III presiseres det at manglende tilrettelegging av nye bygg og anlegg bare aksepteres dersom pliktsubjektet kan vise at aktuelle tiltak er ”structurally impracticable”. Unntaket er ment å være meget snevert, og forbeholdt de tilfellene hvor det fysisk nærmest byr på uoverstigelige vanskeligheter å besørge tilrettelegging. 289

1.5.2.3 Kostnader som begrensning

Innledning

Det er neppe uenighet om den ideelle verdi i målsetningen om et universelt utformet samfunn. Problemene oppstår heller når regningen skal gjøres opp. Undersøkelser hos byggeiere og entreprenører tyder på at motstand og manglende forståelse for omfattende utformingskrav blant annet bunner i en bekymring for å bli sittende med et stort omkostningsansvar. 290 Det synes å være en tendens til å oppfatte krav til utformingen som nok en kompliserende og belastende faktor i tillegg til alle andre hensyn og krav som skal imøtekommes, og at det iallfall er liten økonomisk gevinst i å ivareta universell utforming. 291

Det er forståelig at omkostningsspørsmålet opptar dem som er aktuelle ansvarssubjekter. Samtidig er det mulig at bekymringen til tider er overdrevet. For det første kan ekstrakostnader – iallfall store ekstrakostnader – i betydelig utstrekning unngås ved bevisst planlegging fra første stund, jf. straks nedenfor om forholdet mellom eksisterende og nye bygg. For det andre kan man av og til gjøre mye ved små tiltak, for eksempel ved å flytte manøverknapper (lysbrytere m. v.), skifte ut dørhåndtak, forbedre kontrast og belysning, benytte taktil merking og braille (blindeskrift), forstørre tall og bokstaver på skilt osv.

Studier fra USA synes å vise at omkostningene ved tilrettelegging ikke nødvendigvis er store. 292 For eksempel fremgår det av flere undersøkelser at opptil 60-90 % av effektive tiltak for å skape bedre tilgjengelighet på eksisterende arbeidsplasser, holdt seg innenfor en kostnadsramme på noen hundre dollar. 293 Det er imidlertid vanskelig å måle omkostningene, særlig i tilknytning til tilpasning av eksisterende bygg og virksomheter, og det erkjennes at det er behov for mer forskning omkring kostnadsspørsmålet. 294

Vi kommer likevel ikke utenom at tilretteleggingstiltak også kan medføre betydelige omkostninger. Eksempler kan være ombygging av inngangspartier, installering av heis i bygg som ikke fra før har heis, og tilgjengeliggjøring av holdeplasser og transportmidler i persontransportsektoren. For eksempel anslo Manneråkutvalget at kostnadene for å gjøre det offentlige transporttilbudet med infrastruktur tilgjengelig innen 2012, vil kunne komme opp i ca 26 milliarder kroner. 295 I Sverige er kostnadene for å tilgjengeliggjøre kollektivtransporten (på vei) innen 2010 beregnet til ca 14 milliarder svenske kroner. 296

Kostnadsbyrden er et hovedspørsmål i forholdsmessighetsbegrensningen. Dette reiser igjen nye spørsmål, blant annet: Hvordan skal vi trekke opp grensen for hvor mye som kan kreves? Bør grensen være skjønnsmessig eller beløpsfestet? Hvilke momenter inngår i en eventuell skjønnsvurdering?

Et skille mellom eksisterende og nye bygg/virksomheter?

Tilrettelegging som iverksettes i ettertid vil typisk sett falle dyrere enn når tilgjengeliggjøringen inngår i den originale utforming. Ved planlegging fra tidlig av, vil universell utforming ofte kunne ivaretas uten tilleggsomkostninger overhodet eller ved beskjedne omkostninger. For eksempel antyder enkelte undersøkelser at ekstraomkostningene ved å imøtekomme krav til universell utforming ved nybygging stort sett vil kunne holdes innenfor 0,5 til 1,5 % av de totale byggeomkostningene. 297

Med dette vil forholdsmessighetsbegrensningen raskere kunne slå inn ved krav til justering av eksisterende bygg/virksomheter enn for bygg/virksomheter som skapes etter innføringen av tilgjengelighetskravene. Dette skillet mellom fortidsperspektivet og fremtidsperspektivet er en gjennomgangstone i drøftelser av hva som kan kreves eller forventes av tilretteleggingstiltak.

Betydningen av tidsrelasjonene ble trukket frem så tidlig som i forarbeidene til arbeidsmiljøloven. Det er her fremhevet at arbeidsgivers generelle tilretteleggingsplikt etter § 13 nr. 1 burde gjennomføres med større strenghet ved nyanlegg enn for virksomheter som var i gang da loven trådte i kraft. 298 Samtidig er det presisert at eksisterende virksomheter etter hvert må sørge for nødvendig tilrettelegging, for eksempel endre bestående bygninger, såfremt det er tale om ”noenlunde rimelige omkostninger sammenholdt med de fordeler en oppnår.” 299 Dette tyder på at arbeidsgiveres plikt i dag til å sørge for tilgjengelighet på arbeidsplassen – nesten 30 år etter vedtakelsen av arbeidsmiljøloven – er streng. Det er lite rettspraksis som belyser rekkevidden av arbeidsgivers tilretteleggingsplikt. 300 Og det synes å være sparsomt med undersøkelser fra praksis. 301

Om universitetenes og høyskolenes plikt til å sørge for universell utforming av læringsmiljøet, jf universitetsloven § 44, uttaler forarbeidene at vurderingskriteriet ”så langt det er mulig og rimelig” gjør det mulig for institusjonene å følge lovens krav innenfor de begrensninger som dagens bygningsmasse setter. Samtidig understrekes det at begrensningen likevel pålegger institusjonene et vidtgående ansvar. Det betones i denne sammenheng at spørsmålet om hva som er mulig vil bero på bygningsmasse og lignende faktiske forhold, og ikke i hvilken grad styret vil sette av midler til vedlikehold og forbedring av det fysiske arbeidsmiljø. 302

Som gjennomgangen i punktene 2.2.1 til 2.2.3 ovenfor viser, er det dels overlapp mellom tilretteleggingsreglene etter plan- og bygningsloven og arbeidsmiljøloven § 13 nr. 1, dels utfyller de to lovene hverandre. Plan- og bygningsloven § 7 gir kommunene generell adgang til å dispensere fra lovens krav såfremt det foreligger ”særlige grunner”. I veiledningen til teknisk forskrift til loven, uttales det at bestemmelsene som skal sikre funksjonshemmede tilgang til og ferdselsmulighet i bygg, er minimumskrav som det offentlige har sterk interesse i. Det kreves derfor ”relativt mye” for å innvilge dispensasjon fra disse bestemmelsene. 303

I 1995 ble departementet gitt hjemmel i plan- og bygningsloven § 89 andre ledd til å gi forskrifter om at plan- og bygningsmyndighetene skal kunne gi pålegg om utbedring og av bestående byggverk og installasjoner når tungveiende hensyn til blant annet tilgjengelighet gjør det nødvendig. Lovteksten presiserer at et slikt pålegg bare kan gis dersom det vil medføre en vesentlig forbedring av de bygningsmessige funksjoner, og eieren må gis en rimelig gjennomføringstid. Videre skal det etter bestemmelsen legges vekt på kostnadene ved tiltaket. Med dette må brukerhensynene avveies mot rimeligheten av å pålegge eier nye økonomiske byrder. 304

I sin vurdering av tilretteleggingsforslagene fra Manneråkutvalget (NOU 2001: 22), skuer Regjeringen fremover:

”Forslagene i NOU 2001: 22 Fra bruker til borger innebærer bl.a. utbedringsplaner for eksisterende byggverk, transportmidler mv. for å bringe disse i samsvar med kravene til universell utforming innen bestemte tidsfrister. Disse utbedringsplanene vil, så langt det har vært mulig å kostnadsberegne dem, medføre svært store offentlige kostnader. Regjeringen har ikke funnet rom for en slik satsing. Regjeringen støtter utvalgets forslag om at prinsippet universell utforming skal legges til grunn for nybygg og nyanskaffelser. Dersom prinsippet legges til grunn fra starten av, vil dette normalt ikke medføre merutgifter av betydning.” 305

I St. meld. nr. 24 (2003-2004) uttaler Samferdselsdepartementet at det vil arbeide for at prinsippet om universell utforming blir bedre ivaretatt ved ny investeringer i infrastrukturtiltak. 306 Også her presiserer Regjeringen at ”ved å ivareta prinsippet ”fra starten av” vil tilleggskostnadene bli ubetydelige”. 307

Vi har ovenfor sett at det også i USA opereres med et skille mellom eksisterende og nye bygg når det skal tas stilling til hva som kan kreves av tilrettelegging. 308

Det er etter dette lite tvilsomt at forskjeller med hensyn til kostnadsnivå ofte vil fremtvinge et skille mellom det bestående og fremtidige. Det kan imidlertid reises spørsmål om skillet også har betydning utover kostnadsspørsmålet. Er forholdsmessighetsvurderingen prinsipielt forskjellig i de to tilfellene? Spørsmålet har betydning blant annet i de tilfellene hvor kostnadene ikke gir grunn til å skille mellom eksisterende og nye bygg/virksomheter. Jeg tror at spørsmålet må besvares bekreftende.

Det er særlig på to punkter at forholdsmessighetsvurderingen vil kunne arte seg forskjellig beroende på hvorvidt det er tale om bestående eller ny virksomhet. For det første vil det ved tilpasninger i ettertid kunne være begrensede muligheter for å oppnå inkluderende løsninger, eller det kan være vanskeligere å ivareta samme grad av integrasjon av brukerhensynene som ved nye bygg/virksomheter. 309 Dette tilsier at kravene til å sørge for inkluderende løsninger, typisk sett, vil måtte være strengere for nye virksomheter. For det andre synes det rimelig å innvilge større rom for eksisterende virksomheter til å vise til estetiske hensyn som begrensning for hvilke tilpasninger som kan kreves. 310

Bør kostnadsbegrensningen være skjønnsmessig eller beløpsfestet?

En skjønnsmessig angitt grense for kostnadsbyrden – slik som forholdsmessighetskriteriet – har den ulempe at det i praksis vil hefte usikkerhet ved rekkevidden av rettigheter og forpliktelser. Denne usikkerheten kan igjen medføre tvist, og partene vil kunne se seg nødsaget til å avklare sin rettsstilling i domstolene med den belastning og risiko det medfører. I mangel av klare holdepunkter i lovteksten, vil domstolenes tolkning kunne variere, hvorved det er en viss fare for vilkårlighet. På den annen side vil også fiksering av en beløpsgrense nødvendigvis bli noe vilkårlig. Hvor setter vi grensen? Som nevnt over i punkt 5.2.1 er det neppe mulig å fastsette en fast beløpsgrense for ethvert område og for enhver form for tilrettelegging. Kostnadsbegrensningen bør således som utgangspunkt være et skjønnsmessig moment innunder den overordnede interesseavveining som forholdsmessighetsskranken anviser.

Dette utelukker ikke at det på bestemte livsområder kan være formålstjenlig å regulere nærmere hvordan beløpsgrensen for tilretteleggingsplikten skal fastsettes. For eksempel argumenterer enkelte i USA for at grensen for hvilke kostnader arbeidsgiver må bære i forbindelse med individuell tilrettelegging for ansatte, bør kunne beregnes nøyaktig. Det er blant annet foreslått utredningsformler basert på andel av lønnskostnader eller forholdstall basert på fortjeneste og antall ansatte. 311 Det er innenfor rammen av denne utredning ikke mulig å forfølge spørsmålet om hensiktsmessigheten ved alternative utregningsmodeller for begrensning av tilretteleggingsansvaret. Det bør drøftes i tilknytning til det enkelte livsområde som måtte bli underlagt krav til universell utforming.

Utbedringspålegg som måtte bli gitt i medhold av forskrift med hjemmel i plan- og bygningsloven § 98 andre ledd, skal hensynta blant annet kostnadene ved tiltaket. Med dette legges det opp til en konkret skjønnsvurdering. Videre kan nevnes at lovgiver har valgt en skjønnsmessig angitt kostnadsbegrensning i forbindelse med produsenters substitusjonsplikt etter produktkontrolloven § 3a. I bestemmelsen heter det at virksomheter som bruker produkt som inneholder kjemiske stoffer som kan medføre helseskade eller miljøskade, skal vurdere om det finnes mindre skadelige alternativer, og i så fall velge det beste alternativet dersom det kan skje ”uten urimelig kostnad eller ulempe”. I forarbeidene heter det at uttrykket ”uten urimelig kostnad eller ulempe” gir anvisning på en forholdsmessighetsvurdering, og at gevinsten ved å velge et annet produkt ikke nødvendigvis må kvantifiseres såfremt man kan legge til grunn at den er minst like stor som kostnadene. 312 Forarbeidene gir ellers begrenset veiledning.

Noen korte bemerkninger om momenter til vurderingen av kostnadsbegrensningen

Økonomisk evne må formodentlig være et vesentlig moment i vurderingen av hvilke krav vi kan stille til tilretteleggingen. Vi kan ikke ruinere bedriften eller gårdeieren på hjørnet ved å kreve ombygging av inngangspartiet. Ettersom den økonomiske evne vil variere mellom pliktsubjektene, vil også tilgjengeliggjøringen variere. I forhold til målsetningen om et universelt utformet samfunn, kan en slik variasjon fremstå som lite konsekvent. I relasjon til forholdsmessighetsskranken synes det imidlertid vanskelig å komme utenom en pliktdifferensiering på grunnlag av økonomisk evne. Det må i alle fall gjelde i forhold til tilrettelegging av eksisterende bygg og virksomheter. I lengre tidsperspektiv – etter hvert som universell utforming eventuelt blir en integrert del av bygge- og produksjonsprosessen – kan det tenkes at betydningen av den økonomisk bæreevne blir mindre, idet de aktuelle utgiftene må utredes som nødvendige omkostninger på linje med andre anskaffelseskostnader.

Det oppstår en rekke spørsmål med hensyn til hvordan den økonomisk evne skal vurderes. Jeg må her nøye meg med å nevne noen eksempler på beregningstekniske spørsmål som kan være aktuelle: Skal betalingsevnen vurderes i forhold til brutto omsetning eller årsresultat? Hva med tapsår? Er det av betydning om tilretteleggingen er engangskostnad eller om det innebærer løpende utgifter? Hvis det er nødvendig med løpende tilrettelegging, skal da tilretteleggingen år om annet variere med inntektsstrømmen? Hvordan skal vi vurdere usikre og betingede inntekter? Spiller likviditetsgraden rolle – må velstående virksomheter med dårlig likviditet realisere formuesverdier for å finansiere tilretteleggingen?

Virksomheten art vil kunne være et moment med tyngde i forholdsmessighetsvurderingen. På grunnlag av tilgjengelighetsmålsetningen, synes det naturlig å stille strengere krav til virksomheter som ivaretar helt grunnleggende behov og/eller typer av virksomhet som enhver er avhengig av i hverdagen. Hvis vi tar utgangspunkt i basisnivå, er det viktigere å ha tilgang til virksomheter og tjenester som sykehus og helseinstitusjoner, trygdekontor, postkontor, skoler og kollektivtransport enn kino, diskotek og båtmarina. For typer av virksomhet som tilbys i mangfold, for eksempel handlesteder, er det ikke nødvendigvis gitt at det skal stilles like strenge krav til alle, all den stund tilbudene er tilgjengelige gjennom noen aktører. Skulle noen virksomhet ha monopol, faktisk eller rettslig, tilsier det strenge krav til å sørge for tilgjengelighet. Disse eksemplene gir ingen presis avgrensning. Men de kan illustrere grunntanken bak en mulig nyansering på grunnlag av virksomhetens art.

Prinsipielt kan det innvendes at en nyansering etter virksomhetens art skaper for mange forbehold, og at det er for lite ambisiøst for å fremme universell utforming i samfunnet. Til en slik innvending må det imidlertid påpekes at vi ikke nødvendigvis står overfor et spørsmål om enten-eller. Som vi har sett flere steder, er universell utforming i stor utstrekning et spørsmål om grad av tilgjengelighet. 313 Vi kan således ikke unngå problemstillingen om hvor vi skal sette terskelen i det enkelte tilfelle hvor det måtte foreligge en generelt formulert rettsplikt til å legge forholdene til rette for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Virksomhetens art kan også tenkes å være et moment ut ifra hvilken fleksibilitet til å ivareta tilgjengelighet som vedkommende virksomhet gir. For eksempel vil tilpasningsmulighetene kunne være større for produsenten som kan lage et helt nytt og alternativt produkt enn for byggeieren.

Videre synes det lite rimelig å stille strenge krav til universell utforming dersom arbeidsoppgavene i vedkommende virksomhet er av en slik art at de uansett tilpasninger ikke kan utføres av mennesker med redusert funksjonsevne.

Bruksomfanget kan være ett moment blant flere. Bruksomfanget kan dreie seg om blant annet bruksfrekvens eller -forekomst, og om identifisering av type brukere. Det bør være god tilgjengelighet til virksomhet eller steder som er hyppig i bruk eller ofte oppsøkt av mennesker med varierende funksjonsnivå. Enkelte sider av dette momentet ligger nær momentet ”virksomhetens art” ovenfor, blant annet ved at virksomheter som ivaretar basisbehov også ofte vil kunne være brukt hyppig. Bruksomfanget som moment rekker imidlertid videre, idet vi nå ser mer hen til de faktiske forhold. De faktiske forhold kan for eksempel vise at det er bestemte former for funksjonsnedsettelse som forekommer blant brukerne, hvorved det synes rimelig at eventuelle tilretteleggingskrav iallfall innrettes med sikte på disse brukernes behov. Momentet kan for eksempel være av betydning ved konflikt mellom ulike brukerbehov, og hvor man i avveiningen må foreta valg.

Bruksomfanget er neppe egnet i ethvert tilfelle. For det første kan det være vanskelig og kostnadskrevende å kartlegge bruken. For det andre bør en enkel henvisning til at ”det uansett er få eller ingen funksjonshemmede som oppsøker virksomheten” i liten grad godtas som forsvar mot tilretteleggingsplikt.

1.5.3 Sikkerhetsmessige hensyn

Utformingen må ikke komme på kant med viktige sikkerhetsmessige hensyn. Særlig er beskyttelse av liv og helse tungtveiende. Vi kan tilrettelegge bussen for den blinde eller svaksynte passasjer, men vi forsøker ikke å tilrettelegge for at den blinde eller svaksynte skal kunne utføre sjåførjobbben.

En klassisk konfliktsituasjon er forholdet mellom krav til brukbarhet og brannforskriftene. Trapper er noe av det som oftest fremheves som et problem for funksjonshemmede. 314 Trapp kan nok ofte unngås i inngangspartiet til et bygg, men inne i bygg kan man vanskelig komme utenom bruken av trapper, for eksempel mellom etasjer. Hensynet til bevegelseshemmede må her imøtekommes ved heis. Samtidig kan heis ikke være den eneste ferdselsvei mellom etasjene. Man må i det minste ha trapper som rømningsvei fordi heis er et farlig oppholdssted ved brann. 315 Det ville dessuten være ganske upraktisk å tvinge alle ferdende til å ta heis, idet det raskt ville skape kø, betinge flere heiser osv. Enkelte mennesker har dessuten angst for eller fobi mot bruk av heis.

Spesielt problematisk er det hvis brannsikkerhetstiltakene i seg selv skaper dårlig tilgjengelighet. For eksempel er det et kjent sak at branndører er tunge å åpne for mange, og at terskler ofte er så høye og skarpe at de er vanskelige å forsere med rullestol. 316

Vi har tidligere nevnt automatiske dører som egnet til å skape god tilgjengelighet i bygg for blant annet bevegelseshemmede. 317 Hengslet dør bør imidlertid ikke ha automatisk åpning hvis døren slår mot gangretning. 318

1.5.4 Virksomhetens karakter som begrensning

Man kan ikke kreve tilrettelegging som medfører at virksomheten må opphøre. Tilretteleggingskravet gir liten mening dersom det i praksis innebærer et forbud mot virksomhet som i utgangspunktet er lovlig. I forlengelsen av dette bør det heller ikke stilles krav om tilretteleggingstiltak som endrer virksomhetens karakter eller alminnelige funksjon. 319

Det bør heller ikke kreves tilrettelegging som indirekte rammer virksomheten ved at utformingskravene endrer nødvendige eller vesentlige elementer for virksomhetens funksjon. Denne type begrensninger kjenner vi også fra amerikansk rett, både i forhold til arbeidsgiveres individuelle tilretteleggingsplikt for ansatte og i forhold til de alminnelige tilgjengelighetskravene for offentlige bygg og tjenester. 320

Vi taler her om nokså absolutte begrensninger for tilretteleggingsplikten. Etter omstendighetene kan denne begrensningen innebære at enkelte former for virksomhet er unntatt fra tilretteleggingskrav overhodet. Eller sagt på en annen måte: Mennesker med nedsatt funksjonsevne vil uansett kunne være utelukket fra enkelte aktiviteter.

De begrensninger vi taler om her vil kunne være aktuelle blant annet for virksomhet som etter sin art er ment å utfordre menneskets mestringsevne, fremfor alt en del sportsaktiviteter. For eksempel kan en klatrevegg ikke tilrettelegges for mennesker som ikke er i stand til å klatre. Klatreveggen kan selvsagt forekomme i ulike vanskelighetsgrader, men dens funksjon er å øve og prøve brukernes klatreferdigheter. Vi må derfor erkjenne som en realitet at funksjonsnedsettelse kan tenkes å hindre deltakelse i enkelte former for aktiviteter.

Dette betyr selvsagt ikke at vi er generelt avskåret fra å tilstrebe bedre tilgjengelighet til sports- og fritidsaktiviteter. Virksomhetens karakter markerer kun en yttergrense. Mulighetene for tilrettelegging vil i grunnen her som ellers bero særlig på hva slags type aktivitet eller virksomhet vi står overfor, og graden av funksjonsnedsettelse hos brukeren. 321

Grensedragningen med hensyn til hvilke tilretteleggingstiltak som går for langt i å endre virksomhetens karakter, kan være vanskelig. Illustrerende er en kjent sak fra USA, hvor spørsmålet var hvor langt den nasjonale golfforening – The Professional Golf Association (PGA) – måtte strekke seg for å tilrettelegge for en bevegelseshemmet spiller, Casey Martin. 322 Etter PGAs regler må man bestå et kvalifikasjonskurs for å få visse spilleprivilegier. Ifølge reglene kunne kandidatene til nød benytte seg av golfbil i de to første delene av kurset, men i den avsluttende del av kurset måtte man spasere. Martin søkte om dispensasjon fra dette kravet, men fikk avslag. I hans diskrimineringssøksmål forsvarte PGA seg blant annet med at dersom man tillot bruk av golfbil, så ville det innebære en grunnleggende endring av sporten. Under dissens 7-2 kom Den amerikanske høyesterett til at innvilgelse av dispensasjon ikke ville være alvorlig for sporten, dels fordi essensen var å slå ballen og dels fordi en spillers bruk av golfbil ikke ville gi noe konkurransemessig fortrinn. 323

Det er ikke bare i forbindelse med sportsaktiviteter at virksomhetens karakter kan sette grenser for hva som kan kreves av tilrettelegging. For eksempel kan man neppe kreve skarp belysning i en nattklubb selv om det vil gjøre lokalet bedre tilgjengelig for synssvekkede kunder eller arbeidstakere. 324 Man har diskutert hva man skal gjøre for å tilgjengeliggjøre teatret for hørselshemmede dersom teleslynge er uaktuelt fordi teleslyngeanlegget tar inn for mange uvedkommende lyder, slik som trafikken utenfor og knitring i poser i salen. Fra teatrets side er det fremholdt at det som alternativ neppe er aktuelt å utstyre skuespillerne med mikrofon da dette går for meget utover teatrets uttrykksform. Etter min mening synes dette imidlertid å sette noe snevre rammer for tilpasningen. Som kompromiss er foreslått egne forestillinger for funksjonshemmede, men i forhold til målsetningen om universell utforming ved inkluderende løsninger, fremstår det som lite tilfredsstillende. Universell utforming tilsier at mennesker med redusert funksjonsevne skal kunne ha glede av den jevne forestilling.

Kulturminner, herunder verneverdige bygg, reiser særskilte utfordringer med hensyn til tilrettelegging for mennesker med redusert funksjonsevne. Ivaretakelsen av kulturminnet består i stor grad av å bevare det originale preg, herunder den opprinnelige utforming. Det må aksepteres at vernehensyn vil kunne sette grenser for, og eventuelt vil kunne utelukke, tilretteleggingstiltak. Formodentlig vil mulighetene variere meget avhengig av hva slags kulturminne vi står overfor og hvilke funksjoner eller komponenter som skal vernes. Gjennom kreativitet vil man nok i de fleste tilfeller kunne gjøre noe for å forbedre tilgjengeligheten uten at det går uforsvarlig utover vernefaglige hensyn. 325

1.5.5 Estetikk og funksjonalitet

Estetikk har å gjøre med den sansemessige opplevelse av en gjenstand. Verdsettelse av den estetiske dimensjon har alltid vært en grunnleggende del av menneskehetens kultur. ”God arkitektur kjennetegnes av soliditet, anvendelighet og skjønnhet.” 326 Universell utforming setter ingen kriterier for estetisk utforming og åndelige behov. 327 Det er i prinsippet ingen motsetning mellom estetikk og funksjonalitet. Men hvis universell utforming er noe som kommer inn i ettertid, som en tilpasning av noe som i utgangspunktet ikke tar høyde for ulike brukerforutsetninger, kan det gå utover estetiske hensyn. Enkelte har således fremhevet at det er et problem at funksjonshemmedes og andre gruppers behov ofte blir sett på som særkrav som gjerne vurderes ved siden av de ordinære løsningene, at tilretteleggingsbehovene ofte vurderes til slutt i planleggingen samt at den stadig utføres som minimumsløsninger. 328 Imidlertid bør man nok i noen grad akseptere at estetiske hensyn kan sette grenser for hvilke tilpasninger man kan kreve for eksisterende bygg og virksomheter, jf. punkt 5.2.3 ovenfor.

På denne bakgrunn vil estetikken stort sett tale for at hensynet til universell utforming må inngå i utformingsprosessen fra begynnelsen av, og da slik at de estetiske hensyn kommer inn først etter at man har definert de aktuelle brukerbehov, brukerforutsetninger og brukssituasjoner. 329 For eksempel bør man ved planleggingen av hvor vinduene i et bygg skal plasseres, unngå vindu i enden av korridorer da det kan medføre blending til ulempe for synshemmede. 330 Som utgangspunkt bør således kravene til tilgjengelighet sette rammene for den estetiske utforming, ikke motsatt. Dette bør i alle fall være et utgangspunkt for bygg og virksomheter som etableres etter en eventuell innføring av krav til universell tilgjengelighet. Ofte vil de estetiske hensyn nok også tale for integrerte eller inkluderende løsninger. 331

I valget mellom ulike utformingsalternativer, kan det naturligvis oppstå motsetninger mellom universell utforming og estetiske hensyn. Dersom utbygger synes at trapp til byggets inngang er flott, skal utbyggeren da også måtte finne plass til gangvei? Og må den praktfulle tredøren forsakes fordi den bare finnes i en standardmodell som ikke er bred nok for å slippe gjennom en elektrisk rullestol? Man kan neppe generelt si at det ene eller andre skal gå foran i slike tilfeller. Men hvis det stilles krav til universell utforming på et livsområde, må det som utgangspunkt innebære at valget av trapp må følges av en alternativ trinnfri atkomstmulighet, og at inngangspartiet ikke må være for smalt.

Problemstillingen om forholdet mellom universell utforming og estetiske hensyn er vanskelig å håndtere fordi den perseptuelle opplevelse – oppfatningen av hva som er pent – i betydelig grad er subjektiv og kulturelt betinget. For eksempel vil sikkert mange finne at plassering av stikkontakter et stykke opp på veggen er mindre pent enn plassering ved gulvlisten. Men er ikke dette like mye et spørsmål om tilvante forhold som egentlig et spørsmål om estetikk? Kan universelle løsninger kanskje vende oss til noe nytt, slik at vi også oppfatter løsningen som naturlig og stilfull?

1.6 Sammenfattende konklusjoner og forslag

1.6.1 Universell utforming som rettsnorm

1.6.1.1 Hovedkonklusjon: Universell utforming kan gjøres til rettsplikt

Etter min vurdering er det ikke tvilsomt at universell utforming kan være egnet for å gjennomføring i form av lov eller på annet grunnlag som kan gi hjemmel for å pålegge tilretteleggingsplikt. Se punkt 6.2 nedenfor for nærmere om mulige rettslige virkemidler. Gjennomføringen som rettslig prinsipp forutsetter imidlertid at universell utforming gis en definisjon og et innhold som angir mer enn bare en retning på det ønskede siktemål om et samfunn som er bedre tilgjengelig for alle. Fremfor alt må prinsippet anerkjenne utformingspliktens begrensning.

Som overordnet prinsipp må universell utforming anses som en rettslig standard. Det betyr at prinsippets rekkevidde ikke lar seg definere en gang for alle, men i stedet må avgjøres på grunnlag av momenter og faktorer hvis innhold ligger utenfor lovteksten. Samtidig er det viktig at prinsippet gir en ramme for vurderingen, blant annet med hensyn til hvilke typer av faktorer som inngår og hvordan grensene skal trekkes opp.

Som rettslig standard er universell utforming anvendelig på ethvert aktuelt livsområde, og uavhengig av om det bygger på lovtekst eller vilkår for eksempel satt i forbindelse med offentlige myndigheters kontraktsinngåelse.

1.6.1.2 Universell utforming er et spørsmål om tilretteleggingsgrad

Innledning

Jeg tror det er essensielt å erkjenne at universell utforming sjelden er et spørsmål om enten-eller, men snarere et spørsmål om tilretteleggingsgrad. Det er da også noe av grunnlaget for å se universell utforming som en rettslig standard.

Vi har ovenfor sett flere eksempler på at vi står overfor gradsspørsmål av ulik karakter. Vi støter på det blant annet i avveiningen mellom generelle og individuelle tilretteleggingstiltak. 332 Gradsspørsmål kan oppstå i forhold til hvilke deler eller funksjoner ved en virksomhet som skal søkes universelt tilrettelagt. 333 Videre kan det oppstå gradsspørsmål i vurderingen av hvilke former for funksjonsnedsettelse som skal imøtekommes. 334 Og ikke minst vil kravet om inkluderende løsninger reise et spørsmål om grad. 335 Til slutt bør nevnes at selve forholdsmessighetskriteriet i sin kjerne innebærer en grensedragning basert på en balansering av rettigheter og forpliktelser.

Universell utforming som rettsregel vil kunne betinge prioritering og kompromisser – betydningen av nærmere regler/retningslinjer

Med erkjennelsen av at universell utforming ikke kan ses som noen absolutt størrelse, følger at vi vil kunne være tvunget til å foreta avveininger og valg. Funksjonshemninger forekommer i så stor variasjon, både med hensyn til art og grad, at vi for den praktiske gjennomføring ikke kan nøye oss med å utlegge universell utforming som et prinsipp om å tilrettelegge for alle eller for så mange som mulig.

Til antallet av mulige funksjonshemninger kommer i tillegg blant annet det forhold at det ofte vil være flere alternative måter å imøtekomme de enkelte former for funksjonshemninger på. University of Wisconsin har funnet at det finnes minst 200-300 forskjellige teknikker eller strategier for å gjøre produkter mer tilgjengelige for mennesker med nedsatt funksjonsevne. 336 Dette tallet inkluderer ikke det store antall prinsipper som søker å fremme brukervennlighet i sin alminnelighet.

Det gir seg selv at det sjelden vil la seg gjøre å oppfylle ethvert tenkelig behov for tilgjengelighet. Enkelte faktorer vil alltid kunne sette begrensninger, slik som teknologi, økonomi og kunnskap. Problemstillingen om å lovfeste universell utforming reiser imidlertid spørsmål utover det å anerkjenne slike begrensninger. Et sentralt spørsmål er i hvilken grad universell utforming bør gjennomføres ved rettighetslovgivning. Rettighetstanken – retten til likeverd og mulighet til full samfunnsdeltakelse – er i dag fremtredende i drøftelser av funksjonshemmedes rettsstilling. 337

Spørsmålet er vanskelig å besvare generelt. Som utgangspunkt tror jeg at man bør være varsom med å gjennomføre universell utforming ved rettighets- og pliktregler hvis man ikke samtidig sørger for en konkretisering som går utover en formulering av den grunnleggende tilgjengelighetsmålsetningen. Dersom man knesetter en generell rett og plikt til universell utforming – i prinsippet knyttet til alle mulige funksjonshemninger og tilretteleggingsbehov som kan forekomme – åpner vi for et ubegrenset antall enkeltkrav fundert i lov. 338 Det vil kunne skape problemer på mange plan. Mellom rettighetshaverne vil kollisjoner være uunngåelig. Det lar seg ikke gjøre å oppstille en universell tilgjengelighetsstandard som imøtekommer alle. 339 Hvordan prioriterer vi mellom konkurrerende rettigheter når vi står overfor et ubegrenset antall av dem? 340 For pliktsubjektene vil situasjonen kunne bli ganske håpløs hvis loven ikke angir visse rammer for hvordan utformingsplikten skal håndteres. Blant annet vil pliktsubjektet kunne overveldes av de mange mulige former for tilretteleggingsbehov og løsninger som kan tenkes gjennomført på det enkelte område. Dette kan blant annet føre til et nokså tilfeldig utvalg av tilretteleggingsløsninger eller -strategier fra det enkelte pliktsubjekts side. 341 Videre vil det kunne medføre at fokus blir konsentrert om de enkleste løsningene, hvorved viktigere former for tilretteleggingstiltak kan bli oversett eller ignorert. Dette kan igjen lede til løsninger som helhetlig er lite tilfredsstillende. Det er for eksempel liten hjelp i å fjerne tersklene i et bygg med tanke på rullestolbrukere dersom man samtidig kun har trappatkomst til bygget. 342 I rettslig sammenheng synes det således for upresist bare å tale om en helt alminnelig rett eller plikt til universell utforming av miljøet.

For at prinsippet om universell utforming skal kunne ha gjennomslagskraft, tror jeg det er av avgjørende betydning at man åpent konfronterer de avveiningsspørsmål som nødvendigvis vil oppstå på det enkelte område. Jeg tror videre at effektiv implementering forutsetter at lovgivningen må ta ansvaret for de grunnleggende prioriteringer og kompromisser som skal styre løsningene. Dette tilsier at universell utforming som overordnet prinsipp eller rettighet stort sett bør kombineres med nærmere konkretiserende regler eller retningslinjer.

Enkelte forfattere advarer mot regler som går for langt i å spesifisere utformingsplikten. 343 Det pekes på at med detaljerte påbud ligger det nær for pliktsubjektet å konsentrere seg om å oppfylle de krav som fremgår uttrykkelig, og til gjengjeld nøye seg med det. Dermed vil man ofte ende opp med minimumsløsninger. Det ligger et viktig poeng i disse innvendingene, idet intet regelsett – uansett detaljeringsnivå – kan garantere uttømmende regulering. Videre er det viktig at de nærmere krav som stilles på det enkelte livsområde ikke er til hinder for utvikling og dynamikk i utformingen. Men jeg tror ikke innvendingene bør ses som et argument mot spesifisering som sådan. I stedet reiser de et spørsmål om hvordan den nærmere regulering skal legges opp. Presisering av utformingspliktens innhold ved regler og/eller retningslinjer trenger ikke å utelukke et ansvar for å vurdere selvstendig hva den enkelte situasjon krever av løsninger. På denne bakgrunn synes funksjonskrav hensiktsmessig. Det vil si at kravene definerer hvilke funksjoner eller formål som må oppfylles, men for øvrig overlater til pliktsubjektet å velge løsningen – slik vi for eksempel i stor grad har gjennomført på bygningsrettens område. 344

Innvendingen om at en nærmere presisering av utformingsplikten inviterer til minimumsløsninger, er – slik jeg ser det – av mindre vekt i drøftelsen av hvorvidt prinsippet om universell utforming bør ledsages av nærmere lovgivning eller ikke. Universell utforming kan ikke gjennomføres som rettslig prinsipp uten at det er mulig for rettssubjektene å definere rekkevidden av utformingsplikten med en viss grad av presisjon. Utformingspliktens innhold og dens grenser er to sider av samme sak. Rettsplikten vil for så vidt dreie seg om minimumskrav, i den forstand at ingen regel kan forplikte utover sin rekkevidde. Dersom det er mulig å gjøre mer for å skape tilgjengelighet enn det loven krever, kan man for så vidt observere at loven kun angir minimumsløsninger. Men da står vi heller overfor et spørsmål om hvor terskelen skal settes. Man kan selvsagt reise spørsmål om lovgivningen bør stille strengere krav, og en slik prøvelse er sunt. Men man kan etter min mening ikke være mot nærmere lovregulering som sådan bare under henvisning til at det legger opp til minimumsløsninger.

Dette leder oss over til neste punkt.

Ikke nødvendigvis et krav om å velge beste løsning

Vi har underveis konstatert at universell utforming reiser mange former for gradsspørsmål.

For det første kan blant annet det fysiske miljø og/eller de teknologiske mulighetene gi varierende rom for tilrettelegging. Etter omstendighetene kan det være tale om absolutte grenser for hva som kan gjøres.

For det andre kan tilrettelegging ofte tenkes gjennomført på flere måter, hvorav noen vil kunne bli ansett som bedre enn andre. For eksempel har vi tidligere fremhevet at elektriske døråpnere kan være god hjelp for bevegelseshemmede, men at døren ikke bør slå mot gangretningen. Derfor kan man si at automatiske dører som glir sidelengs inn i veggen, og som således ikke slår i noen retning, er best. Blant flere atkomstveier til et platå bør minst én være trinnfri, og av flere hovedinnganger til et bygg bør minst én eller noen være universelt utformet. Men det beste er selvsagt om alle atkomstveiene/inngangene er universelt utformet. Ellers vil blant annet bevegelseshemmede kunne være henvist til en større omvei enn andre, hvilket kan synes paradoksalt i forhold til tilgjengelighetsformålet. På den annen side vil det ofte være uunngåelig at den trinnfrie vei er lengre enn trappene, for eksempel fordi det må tas hensyn til stigningsgraden. Men så må det igjen være grenser for hvor lange omveier den bevegelseshemmede skal måtte ta for å kunne benytte det trinnfrie alternativet.

For det tredje vil det ofte være mulig å iverksette helt nye tiltak for å oppnå en enda høyere grad av tilgjengelighet. Må for eksempel sykehus, for å oppfylle en plikt til universell utforming, kunne tilby døvetolk for hørselshemmede pasienter slik at det er mulig for pasienten å kommunisere direkte og umiddelbart med helsepersonellet? 345 Vi har tidligere fremhevet at blant annet sikkerhetshensyn er til hinder for at heis kan erstatte trapper mellom etasjene i bygg. 346 Om ikke annet må det iallfall være trapp som rømningsvei ved brann. Men da kan man reise spørsmål om hva en bevegelseshemmet person, for eksempel en person i rullestol, skal gjøre ved brann. Slik situasjonen er i bygg i dag, vil vedkommende være avhengig av hjelp ned trappen. Men hva hvis det ikke er mulig å få hjelp, for eksempel fordi ingen er i stand til det eller fordi rullestolbrukeren er alene? Det er teknisk mulig å tilrettelegge for andre måter å ta seg ned trappen på enn å gå trinn. Én mulighet er trappeheis. En annen mulighet er løp på siden av trappen som gjør det mulig å skli. Skal vi kreve slike tiltak som et ledd i universell tilgjengeliggjøring?

Eksempler kan hentes fra alle livsområder. Siktemålet her er ikke å søke nøyaktige svar på hvor grensene for tilretteleggingsplikten går her og der. Det sentrale poeng er at et krav om universell utforming ikke bør strekkes så langt at man kun aksepterer den løsning som i enhver sammenheng er optimal både med hensyn til funksjonalitet og inkluderende preg. Det forhold at det er mulig å gjøre noe mer for å skape tilgjengelighet, eller at det er mulig å velge andre og bedre alternativer, er ikke uten videre avgjørende. Det gjelder til og med når det er vesentlige interesser som kan ivaretas i den optimale løsning. Hvis universell utforming utlegges som et generelt rettslig prinsipp om at ”kun det beste er godt nok”, er det en fare for at kravet fremtrer som en bortimot uoppnåelig standard som pliktsubjektene må strekke seg etter, men hvor man aldri helt vet om man når frem. Det er med dette også en fare for at man urimelig rammer virksomheter som oppriktig har iverksatt tilretteleggingstiltak, men som har oversett muligheten av å kunne gjøre enda mer.

I praksis vil det over tid gjerne utvikle seg oppfatninger om hvordan man skaper eller kan skape god tilgjengelighet på ulike områder. Dette kan også spores an av nærmere lovreguleringer, jf. ovenfor om betydningen av nærmere regler og retningslinjer. Tiltak som fremstår som meget uvanlige i praksis og/eller som man neppe kan forvente bevissthet omkring – slik som trappeløp som alternativ fluktvei – tilsier en viss varsomhet i rettsanvendelsen. Man bør ikke for raskt statuere plikt til å iverksette slike tiltak bare under henvisning til begrepet ”universell utforming”. Da bør det også finnes grunnlag i nærmere lovreguleringer eller formelle retningslinjer.

På denne bakgrunn bør det anerkjennes at det er en forskjell mellom universell utforming som rettslig prinsipp og universell utforming som ideell målsetning. Det virker vanskelig å unngå at den rettslige siden av universell utforming vil fungere som en minimumsstandard. Spørsmålene om tilrettelegging på de ulike områdene bør likevel være under løpende vurdering og diskusjon mellom alle aktuelle aktører. Universell utforming er både et spørsmål om å skape bevissthet om tilretteleggingsproblematikken og et spørsmål om nytenkning og fantasi. For en fruktbar utvikling er man avhengig av en viss velvilje og kreativitet fra dem som er aktuelle pliktsubjekter. Lovgivningen vil ofte ligge i etterkant av utviklingen, og det er som nevnt uansett ugjørlig å ha regler som dekker enhver situasjon. Det er uheldig hvis et rettslig krav om universell utforming blir praktisert så rigid at det blir oppfattet som en tvangstrøye som vekker liten forståelse. Dette betyr ikke at det er vanntette skott mellom jussen og idealet. Man kan tenke seg gjensidig påvirkning. Særlig bør den rettslige siden etterprøves kontinuerlig slik at dynamikken i begrepet universell utforming blir ivaretatt. I denne vekselvirkningen vil så grensen mellom rettslige og ideelle krav kunne flyttes gradvis.

1.6.2 Virkemidler for gjennomføring av universell utforming

1.6.2.1 Lov

Valget mellom et generelt utformingskrav og krav pålagt for det enkelte livsområde

Av gjennomgangen i punkt 6.1 ovenfor fremgår at universell utforming kan være egnet for gjennomføring ved lov, men at det stort sett bør forutsette at loven gir nærmere anvisning på hvilke spesifikke krav som stilles på det enkelte livsområde. Dette betyr at regler om universell utforming nødvendigvis vil forekomme i en rekke lover. Spørsmålet her er om ivaretakelse av universell utforming enten skal gjøres til en generell grunnplikt – og så eventuelt overlate til spesiallovgivningen å regulere pliktens innhold og rekkevidde nærmere – eller om det skal være overlatt til spesiallovgivningen også å gi hjemmelen for utformingsplikten overhodet. Hovedargumentet for å etablere en generell utformingsplikt, er at man ikke er avhengig av lovregulering for det enkelte livsområde for å etablere et rettsgrunnlag for plikten. Dermed unngår man problemer med ”lovtomme” rom. Videre unngår man lovtekniske spørsmål knyttet til plasseringen av den enkelte lovhjemmel som pålegger utformingsplikt på et livsområde. En generell lovhjemmel for krav til universell utforming kan således fremstå som det mest effektive virkemiddel.

Det er imidlertid betydelige problemer forbundet med en helt generelt pålagt utformingsplikt. Universell utforming som overordnet prinsipp for hele vårt samfunn omfatter så mange situasjoner og forhold – for eksempel fra bygg til IT-sektoren – at det synes vanskelig å oppsummere dets innhold i en tilstrekkelig presis rettslig formel. Hvordan skal for eksempel pliktsubjektet identifiseres en gang for alle? Jeg er redd for at formuleringen av en generell rettsplikt raskt vil kunne falle sammen med eller ligge nær den ideelle målsetning. Dermed vil det ved det generelle overordnede rettsprinsipp kunne hefte en vaghet og usikkerhet som etter mitt skjønn er uheldig både for rettighetssubjekter, pliktsubjekter og rettshåndhevende myndigheter. Til dette kan det innvendes at presisering av rettspliktens rekkevidde uansett vil kunne skje ved nærmere regulering for det enkelte livsområde, hvorved det ikke kan være noe i veien for et mer grovskåret generelt grunnprinsipp. Etter min mening er dette en innvending av mer teknisk karakter, hvorved spørsmålet er hvordan reguleringen av universell utforming skal fordeles mellom generell overordnet lovgivning og kasuistisk regulering. Jeg kommer inn på dette i det følgende.

Plikten til å ivareta universell utforming bør etter mitt syn pålegges ved lovhjemmel knyttet til det enkelte livsområde. Således vil plikten være plassert i naturlig sammenheng med den nærmere lovregulering som normalt bør ledsage hjemmelen. Men med dette er ikke sagt at universell utforming ikke også bør reguleres på overordnet plan. Selv om identifisering av pliktsubjektet og eventuell spesifisering av pliktens innhold er overlatt til lovgivningen for det enkelte livsområde, er det mulig å skille ut en del felles temaer for utformingsplikten, slik som innholdet av grunnleggende begreper og begrensningsspørsmål. Det synes hensiktsmessig å behandle slike felles temaer i en overordnet og felles rammelovgivning. Rammelovgivningen kan gi avklaringer av grunnleggende spørsmål og utfylle den nærmere lovgivning Videre kan rammelovgivningen tjene som en veiviser ved etableringen av nærmere lovregulering på det enkelte livsområde.

I neste avsnitt vil jeg forsøke å klargjøre hvilke elementer som synes sentrale i en slik eventuell rammelovgivning. Videre vil jeg forsøke å skissere hvordan rammelovgivningen kan se ut.

Hva bør inngå i en generell rammelovgivning for krav til universell utforming?

Sentrale temaer eller problemstillinger for en generell rammelovgivning, er hvilke grunnleggende formål som skal ivaretas ved utformingen, hva som er utformingspliktens kjerne og hvilke faktorer som spiller inn for å fastlegge begrensninger i utformingsplikten.

Ettersom det neppe vil være mulig å få med alle sidene av grunnprinsippet om universell utforming i en enkel formulering, er det nok hensiktsmessig å holde formålsangivelsen forholdsvis kort. Dernest kan rammene for utformingspliktens presenteres, etterfulgt av nødvendige begrepsavklaringer og legaldefinisjoner.

Til sist bør rammelovgivningen som nevnt angi hvilke begrensninger som normalt må gjelde for utformingsplikten.

Forslag til hvordan rammelovgivningen kan arte seg (med forklarende fotnoter)

§ 1 Formål

Formålet med universell utforming er å fremme likeverd og like muligheter til livsutfoldelse og samfunnsdeltakelse for alle mennesker, gjennom tilrettelegging av det fysiske miljø for selvstendig bruk uavhengig av den enkeltes funksjonsevne.

§ 2 Utformingspliktens innhold og rettsgrunnlag

Utformingsplikten består i å tilgjengeliggjøre det aktuelle fysiske miljø ved inkluderende løsninger som generelt tar høyde for eller imøtekommer den variasjon av funksjons- og mestringsevne som kan tenkes å forekomme blant brukerne. 347 Brukerne må gis tilgang uten å være avhengig av hjelp fra andre.

Plikt til å sørge for universell utforming pålegges og reguleres nærmere for det enkelte livsområde ved formell lov eller forskrift i medhold av formell lov. 348

Lovreguleringen på det enkelte livsområde bør fastsette hvem utformingsplikten tilligger, 349 hva som er gjenstand for utformingsplikten samt gi nærmere retningslinjer for oppfyllelse av utformingsplikten.

Plikt til å ivareta universell utforming er etablert ved følgende lover: 350

§ 3 Definisjoner:

Med følgende begreper menes:

1. Det fysiske miljø: De fysiske elementer, betingelser eller forhold 351 som må foreligge for å gi tilgang til 352 de menneskeskapte omgivelser som er åpne for enhver 353 . Som menneskeskapte omgivelser anses blant annet bygg, anlegg, produkter, informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), virksomhet og tjenesteytelser. 354

   Ved den nærmere vurdering av gjenstanden for utforming, må det ses hen til den aktuelle virksomhets alminnelige funksjon eller formål overfor allmennheten. 355

2. Funksjons- og mestringsevne: Ethvert funksjonsnivå, herunder enhver form for nedsatt eller manglende funksjonsevne, uavhengig av om funksjonsnedsettelsen er fysisk eller psykisk betinget eller av permanent eller midlertidig karakter, for eksempel bevegelseshemninger, sensoriske hemninger, orienteringshemninger og klima- og miljøhemninger. 356

3. Tilrettelegging og tilgjengeliggjøring: Sikre mulighet til atkomst, 357 opphold, ferdsel 358 eller nyttiggjøring 359 uten at brukeren er avhengig av hjelp fra andre 360 .

4. Inkluderende løsning: Den eller de løsninger som er ment til bruk av allmennheten (hovedløsningen) tar høyde for variasjonen av brukerforutsetninger. 361

§ 4 Generelle begrensninger i utformingsplikten

Med mindre annet er særskilt bestemt i lov eller i medhold av lov, gjelder utformingsplikten ikke dersom: 362

1. Tilrettelegging ikke er fysisk eller teknologisk mulig. 363

2. Tilretteleggingen ikke kan gjennomføres uten å utelukke lovlig virksomhet. 364 Det kan heller ikke kreves tilretteleggingstiltak som i vesentlig grad, direkte eller indirekte, rammer virksomhetens karakter eller funksjon. 365

3. Tilrettelegging ikke rimeligvis kan kreves på grunn av tingens 366 eller funksjonsnedsettelsens 367 art.

4. Tilrettelegging ikke lar seg gjennomføre uten å komme i konflikt med beskyttelsesverdige hensyn av vesentlig betydning. 368

5. Tilrettelegging fremstår som en uforholdsmessig byrde for den forpliktede. 369

Hvor bør rammelovgivningen plasseres?

Det synes å være to alternativer for plassering av rammelovgivningen: Enten i lov om diskrimineringsvern for funksjonshemmede (for eksempel som et eget kapittel) eller i en egen lov om universell utforming. Andre lands lovfesting av krav til universell utforming synes å innlemme bestemmelsene i sin antidiskrimineringslovgivning. Denne tendensen til internasjonal lovgivningstradisjon, kan kanskje tale for at vår lovgivning bør følge etter. Muligens vil det kunne være en forventning blant publikum om at eventuelle generelle regler om universell utforming vil måtte finnes i vår alminnelige lovgivning til vern om funksjonshemmedes rettigheter. Hovedinnvendingen mot en slik plassering er etter min mening at det da ligger nær å knytte prinsippet om universell utforming opp mot funksjonshemmedes rettigheter. Det er naturligvis ikke feil å tenke på funksjonshemmede i forbindelse med universell utforming. Men det er stort sett for snevert om man begrenser perspektivet til funksjonshemmedes rettigheter. Prinsippet om universell utforming søker å bevisstgjøre betydningen av å legge til rette for det menneskelige mangfold. Det omfatter ikke bare funksjonshemmede i tradisjonell forstand, men også andre som kan ha nedsatt funksjonsevne, for eksempel på grunn av alder, eller mennesker som bare har redusert funksjonsevne på grunn av situasjonen de befinner seg i i øyeblikket. 370 Universell utforming er således noe mer enn den tradisjonelle tilrettelegging for funksjonshemmede.

Vekten av denne innvendingen beror i noen grad på hvordan begrepet ”funksjonshemmet” defineres i antidiskrimineringsloven. Såfremt begrepet omfatter enhver person som permanent eller midlertidig har nedsatt funksjonsevne på et område, uavhengig av årsak, kan lite synes å tale mot at regulering av krav til universell utforming inngår i antidiskrimineringsloven. Det som eventuelt står igjen av innvendingen, er da forbindelsen mellom begrepene ”universell utforming” og ”funksjonshemmet”. Hvis universell utforming skal kunne røske opp i etablerte tankemønstre og skifte perspektivet fra ”tilrettelegging for funksjonshemmede” til det mer nøytrale ”tilrettelegging for det menneskelige mangfold”, synes en egen lov om universell utforming mest hensiktsmessig. Begrunnelsen for lovplasseringen ligger her altså mer på det ideologiske plan. Personlig heller jeg mot at det er best med en egen lov med rammebestemmelser.

1.6.2.2 Vilkårsfastsettelse

Oversikt

Offentlige myndigheter, det være seg stat eller kommune, kan – i likhet med rettssubjektene for øvrig – inngå avtaler om kjøp, salg og annet. Det offentlige er både en stor innkjøper av varer og tjenester fra det private, og en stor leverandør av varer og tjenester. I disse tilfellene gjelder de alminnelige privatrettslige regler. Det betyr blant annet at myndighetene (forvaltningen) i forbindelse med kontraktsinngåelsen i ganske vid utstrekning kan stille vilkår overfor den annen part. Prinsipielt ligger forpliktelsesgrunnlaget da i avtalemekanismen, det vil si gjennom kontraktspartenes aksept av avtalens vilkår i forbindelse med avtaleinngåelsen. Avtalemekanismen tar som utgangspunkt at det er frivillig å kontrahere, og at det offentlige ikke står i noe overordnet forhold til den private part. I praksis kan det nok være så som så med frivilligheten, da det ligger betydelig makt i det offentliges størrelse, økonomi og ressurskontroll. Konkurransesituasjonen, for eksempel i forbindelse med anbud, kan også tvinge den private part til å akseptere de rammer som det offentlige har satt. Det er nok grenser for hvor langt den private autonomi (eierrådighet, avtalekompetanse og samtykke) rekker som hjemmelsgrunnlag. Det må kreves lovhjemmel for eksempel hvis avtalevilkårene i realiteten er pålegg på områder hvor det offentlige har rettslig eller faktisk monopol, særlig hvis det gjelder ytelser som rettssubjektene er avhengig av. 371 Videre hører det som utgangspunkt til lovgivningen å ivareta mer generelle politiske og/eller samfunnsmessige hensyn. Likevel må det være klart at forvaltningen i noen grad må kunne forfølge samfunnsmål også når den opptrer som markedsaktør. 372

Fra de rene avtaleforhold går en til dels flytende overgang til vilkår som settes i forbindelse med at forvaltningen fatter vedtak til gunst for den private part. Den prinsipielle og viktige forskjell ligger i at vi ved begunstigende vedtak beveger oss ut av privatretten og over i den offentligrettslige sfære, hvorved vilkårsfastsettelsen finner sted i tilknytning til myndighetsutøvelse – det vil si utøving av offentlig myndighet som gjelder én eller flere bestemte personer, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a og b. Eller om man vil; utøving av individuell beslutningsmyndighet vedrørende offentligrettslige spørsmål. 373 Med begunstigende vedtak mener jeg beslutninger hvor den private part av offentlige myndigheter innvilges et gode, for eksempel økonomisk støtte, eller tilstedes rettigheter, for eksempel en tillatelse. Ved begunstigende vedtak må rettsgrunnlaget for vilkårsfastsettelsen heller søkes i forvaltningens diskresjonære kompetanse enn i samtykkebetraktninger. Jeg kommer tilbake til dette nedenfor. 374

Problemstilling

Vår problemstilling er om det offentlige i forbindelse med anskaffelse av varer og tjenester, eller i forbindelse med begunstigende vedtak, kan stille krav til universell utforming. Av særlig interesse er i hvilken grad det offentlige kan benytte anskaffelses- og konsesjonspolitikken som virkemiddel for å gjennomføre universell utforming. Offentlige anskaffelser er et stort og viktig marked for bedriftene, og krav i forbindelse med leveranser vil kunne være et sterkt påvirkningsmiddel på markedet. På sikt vil utformingskrav fra offentlige myndigheters side også kunne være holdningsskapende.

Vilkårsfastsettelse i forbindelse med avtaleinngåelse

De generelle forvaltningsrettslige krav til forsvarlig saksbehandling og saklighet gjelder også når det offentlige opptrer i privatrettslig egenskap. Dertil kommer eventuelt kravene som følger av lov om offentlige anskaffelser med forskrifter. Men innenfor disse rammene må det anses uproblematisk at det offentlige ved innkjøp av varer og tjenester setter de spesifikasjoner til varen eller tjenesten som det ønsker. Så får det være opp til leverandørene å gi tilbud. Dette følger av avtalefriheten. Dersom et offentlig organ kjøper nye PC’er til sine ansatte, eller hvis entreprenører engasjeres for å oppføre et offentlig bygg, må det offentlige som kjøper/oppdragsgiver som utgangspunkt kunne stille nærmere krav om blant annet universell utforming.

Lov om offentlige anskaffelser bygger på direktiver i EØS-retten, og gjelder når stat eller kommune bestiller varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider, jf. anskaffelsesloven § 3. 375 Loven søker å sikre likebehandling mellom private leverandører, og at offentlige anskaffelser i så stor grad som mulig skal finne sted på grunnlag av fri konkurranse. Utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier, og anskaffelsesprosessen skal ivareta forutberegnelighet, åpenhet og etterprøvbarhet, jf. § 5. Såfremt kravene er forankret i det offentliges ønsker eller behov i tilknytning til anskaffelsen, og kravene er basert på objektive kriterier som verken faktisk eller rettslig diskriminerer utenlandske leverandører og produkter, vil EØS-retten i liten grad være til hinder for at det stilles krav til universell utforming.

Universell utforming må typisk sett anses å være et anskaffelsesrelevant hensyn, idet det direkte vedrører den vare eller ytelse som skal leveres. Det gjelder fremfor alt for ytelser hvis bruksområde tilsier tilrettelegging for et bredt spekter av brukere, for eksempel et departementsbygg. Jeg antar imidlertid at universell utforming stort sett må anses som et hensyn som er direkte koblet opp mot den vare eller tjeneste som etterspørres selv om det tiltenkte bruksområdet er begrenset.

Tradisjonelt har offentlig anskaffelsespraksis til dels blitt brukt som virkemiddel for å ivareta målsetninger og behov utover det rent anskaffelsesfaglige, for eksempel helse- og miljømessige hensyn. Det er omdiskutert hvorvidt og i hvilken grad myndighetene kan fremme slike mer generelle politiske og samfunnsmessige hensyn gjennom sin anskaffelsespraksis. 376 EØS-avtalen har satt sitt preg på diskusjonen, idet EØS-retten begrenser adgangen til å fremme samfunnsmessige hensyn gjennom offentlige anskaffelser. Et grunnprinsipp i EØS-retten er at offentlige innkjøp eller tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av laveste pris eller det tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige for det offentlige. På dette punkt har imidlertid EF- og EØS-retten utviklet seg i de senere årene i retning av en anerkjennelse av at også ikke-økonomiske kriterier må kunne vektlegges ved offentlige anskaffelser, såfremt kriteriene er i samsvar med grunnleggende fellesskapsrettslige prinsipper. 377 Et viktig uttrykk for denne utvikling fant sted i 2004, da EU reviderte sin lovgivning om offentlige innkjøp ved blant annet å innta en presisering om at ”sosiale hensyn” (”social criteria”) kan inngå blant tildelingskriteriene ved offentlige anbud. 378 Det er presisert i fortalen til de to aktuelle direktivene at ”sosiale hensyn” blant annet kan omfatte tilrettelegging for mennesker med funksjonsnedsettelse (”disadvantaged groups of people”). 379

Med dette må EØS-retten anses å gi rom for å benytte universell utforming som et kriterium ved tildeling av offentlige kontrakter selv om utformingskravet betraktes som et generelt samfunnsmessig hensyn.

Vilkårsfastsettelse i forbindelse med begunstigende myndighetsutøvelse – generelle betraktninger

Vi forlater nå avtaleinngåelse og går over til myndighetsutøvelse i form av å tildele ytelser eller rettigheter til private, i første rekke konsesjoner/tillatelser av ulik art samt økonomisk støtte. Betingede konsesjoner og støttetiltak representerer et smidigere styringsmiddel enn den klassiske myndighetsutøvelse bestående i forbuds- og påbudsregler. Videre kan forvaltningen gjennom vilkårsfastsettelse oppnå motytelser som den ellers ikke kunne ha oppnådd uten særskilt lovhjemmel.

Problemstillingen gjelder i første rekke adgangen til å sette vilkår til goder når forvaltningen er gitt diskresjonær (skjønnsmessig) kompetanse, og hjemmelsgrunnlaget ikke sier noe nærmere om adgangen til å sette vilkår. Et hovedspørsmål er i hvilken grad legalitetsprinsippet beskytter individet mot at forvaltningen benytter sin skjønnsmessige kompetanse til å pålegge plikter gjennom vilkår. Må forvaltningen ha særskilt lovhjemmel for å knytte vilkår til sine begunstigende vedtak?

Det er enighet om at når forvaltningen ved lov er gitt skjønnsmyndighet, så må forvaltningen stort sett også ha en begrenset adgang til å knytte vilkår til sine innvilgende vedtak. Det er imidlertid uenighet om hvordan vilkårskompetansen skal begrunnes, og om hvor langt den rekker.

Ved første tanke kan det ligge nær å bygge på akseptsynspunkter à la dem vi var inne på ovenfor i forbindelse med avtaleinngåelse. Når den private part velger å motta den betingede ytelse eller konsesjon fra forvaltningen, kan det ses som en aksept av betingelsene. For hvis den private part ikke vil akseptere betingelsene, kan vedkommende avstå fra ytelsen eller konsesjonen. All den stund vi står overfor offentlig myndighetsutøvelse og ressursforvaltning, kan slike avtalerettslige synspunkter imidlertid ikke sette legalitetsprinsippet ut av spill. Forvaltningens begunstigende vedtak kan ikke ses som tilbud som den private part aksepterer gjennom konkludent atferd eller passitivet. 380

Tidligere la man til grunn at legalitetsprinsippet også markerte grensene for hva som kunne settes som vilkår i tilknytning til begunstigelser, hvorved vilkårsspørsmålet sporet an en søken etter lovhjemmel. 381 Nyere lære fremhever derimot at adgangen til å sette vilkår ikke først og fremst er et spørsmål om forankring i lov, men snarere et spørsmål om vektlegging av de reelle hensyn som gjør seg gjeldende hva enten forvaltningens kompetansegrunnlag er formell lov, plenarved­tak i Stortinget, kongelig resolusjon, kommunestyrevedtak eller annet. 382 Hvis man løfter blikket over rettsvitenskapens nærmere diskusjon, kan det konstateres at problemstillingen i bunn og grunn dreier seg om å tolke rekkevidden av forvaltningens kompetansegrunnlag, og at adgangen til å sette vilkår beror på en helhetsvurdering.

Det er alminnelig enighet om at forvaltningen, i forbindelse med innvilgelser av goder for individet, i ganske vid utstrekning må kunne sette vilkår som søker å fremme den aktuelle lovs formål. 383 I dag presiseres dette gjerne dit hen at det må være saklig sammenheng mellom begunstigelsen og de vilkårene som stilles. 384 For eksempel kan man tenke seg konsesjon til å erverve fast eiendom på den betingelse at erverver tilrettelegger en del av eiendommen for allmenn utnyttelse. 385 Eller man kan tenke seg tillatelse til å drive forurensende virksomhet under forutsetning av at virksomheten iverksetter konkrete tiltak for å bøte på skadevirkningene. 386

I vurderingen av hvilke formål som kan forfølges av forvaltningen, har flere i nyere teori tatt til orde mot et strengt organisatorisk/materielt spesialitetsprinsipp. 387 Det vil si at nyere teori ikke uten videre vil begrense adgangen til vilkårsfastsettelse til de typiske formål som vedkommende forvaltningsorgan er satt til å ivareta. I noen grad er dette kommet til uttrykk i rettspraksis. Se for eksempel Haraldshaugdommen , hvor Høyesterett aksepterte at bygningsmyndighetene av vernehensyn nektet å gi byggetillatelse til tross for at kulturminnemyndighetene hadde godtatt byggeplanene. 388 I Pukkverksaken aksepterte Høyesterett at forurensningsmyndighetene la vesentlig vekt på trafikkmessige hensyn i sin vurdering av hvorvidt utslippstillatelse skulle innvilges, selv om disse hensynene normalt ivaretas av samferdselsmyndighetene og planmyndighetene. 389 Videre fant Høyesterett i Bjørlo-saken at det var adgang til å legge vekt på næringspolitiske hensyn ved tildeling av skjenkebevilling. 390 Samtidig bør det påpekes at overlappende myndighetsutøvelse mellom ulike offentlige organer, er egnet til å skape uklare kompetanseforhold og kan vanskeliggjøre rettslig kontroll med myndighetsutøvelsen. 391

Selv om det er saklig sammenheng mellom det begunstigende vedtak og de tilknyttede betingelser, er det likevel grenser for hvor langt forvaltningen kan gå i å sette vilkår. Et sentralt moment er hvor inngripende vilkåret er. Myndighetsmisbruksskranken er selvsagt. Videre kan det ikke settes vilkår som er uforholdsmessig tyngende i forhold til de formål som søkes fremmet eller som av andre grunner rammer urimelig hardt. 392

For øvrig kan EØS-avtalen sette grenser for forvaltningens vilkårsfastsettelse på områder som berøres av avtalens grunnprinsipper om fri bevegelighet av varer, tjenester og personer.

Dersom myndighetene skulle ønske å sette begrensende vilkår i etterkant av et begunstigende vedtak, eller om myndighetene skulle finne det nødvendig å innskjerpe et tidligere fastsatt vilkår, er det ikke kurant. En slik endring av det opprinnelige vedtak må betraktes som en omgjøring, hvorved omgjøringsregelen i forvaltningsloven § 35 slår inn. Hovedregelen er at at det ikke kan foretas endringer som er til skade for den som tilgodeses av vedtaket. I denne sammenheng må innføring av nye vilkår eller innskjerping av tidligere vilkår anses som ”til skade”. Overordnet forvaltningsorgan har en viss omgjøringsadgang, men bare innenfor stramme tidsrammer, jf. forvaltningsloven § 35 tredje ledd. Man kan riktignok tenke seg omgjøring på grunnlag av ulovfestede omgjøringsprinsipper, jf. også henvisningen i forvaltningsloven § 35 siste ledd. Dette er en sikkerhetsventil for de sjeldne tilfeller hvor vektige samfunnshensyn anses å veie meget tyngre enn de privatrettslige interessene og forventningene som blir skadelidende ved endring. 393 Og det skal mye til. Det kan spille rolle om forvaltningen i forbindelse med vedtaket har tatt forbehold om at det kan komme på tale å endre vedtaket senere, men avgjørende for omgjøringsadgangen vil et slikt forbehold stort sett ikke være. Vi kan med dette slå fast at for alle praktiske formål er det meget begrenset adgang til å sette eller innskjerpe vilkår i etterkant.

Vilkårsfastsettelse i forbindelse med begunstigende myndighetsutøvelse – konkrete betraktninger

Med foregående generelle redegjørelse som bakteppe, skal vi her se litt på spørsmålet om universell utforming kan settes som vilkår i forbindelse med en konsesjon. Først og fremst må dette vurderes særskilt for det enkelte livsområde på bakgrunn av de kompetansegrunnlag som foreligger for forvaltningen. Det er her ikke rom for noen omfattende gjennomgang. For å illustrere problematikken vil jeg knytte drøftelsen til tre områder: Persontransportkonsesjon, byggetillatelse og skjenkebevilling. Men det er heller ikke anledning til noen inngående studie av vilkårsfastsettelse på disse områdene.

Persontransport er i stor grad underlagt konsesjonsplikt. 394 Hva angår adgangen til å knytte vilkår til konsesjonen, er lovgivningen gjerne enten taus eller den nøyer seg med å vise til at det kan settes nærmere vilkår. Se for eksempel luftfartsloven § 8-4, hvor det er bestemt at konsesjon kan gis ”på slike vilkår som finnes påkrevd.” Eller yrkestransportloven § 11, hvor det heter at konsesjonsmyndigheten ”kan setje vilkår for det einskilde løyve.” Slike vide formuleringer av adgangen til å sette vilkår må klarligvis forstås i lys av den alminnelige vilkårslæren som ligger i bunn, og som vi har gjennomgått ovenfor. Når det gjelder kollektivtransporten, finner jeg det som utgangspunkt lite tvilsomt at det til konsesjonen må kunne knyttes det vilkår at transportmidlene og eventuelle tilhørende lokaliteter som stasjonsområde osv. skal være universelt utformet. Det må iallfall gjelde såfremt det er tale om nye/fornyede konsesjoner og det gis en rimelig gjennomføringstid. Universell utforming fremmer et kjerneformål for transportsektoren, nemlig et tilfredsstillende befordringstilbud for alle mennesker. Foreløpig benyttes denne adgangen til å sette vilkår om tilgjengelighet visstnok sjelden. 395

I forbindelse med byggetillatelser må det nok i noen grad kunne settes vilkår om universell utforming. Se også plan- og bygningsloven § 7 første ledd siste punktum, hvorved det kan settes vilkår for dispensasjon fra lovens regler, dog selvsagt innenfor rammen av de hensyn som loven skal ivareta. 396 På plan- og bygningsrettens område tror jeg at man må gå nyansert til verks for å besvare vilkårsspørsmålet. Bygningsretten hviler i betydelig utstrekning på detaljerte regler som søker å ivareta tilretteleggingshensyn. 397 I den grad reglene eller standardene må ses som myndighetenes uttrykk for hva som normalt kreves av tilgjengeliggjøring av omgivelsene, synes tilbakeholdenhet på sin plass med hensyn til å sette vilkår i enkelttilfeller som går lenger enn detaljreguleringen. Vilkårsfastsettelsen kan ellers fremstå som vilkårlig og den kan gå utover forutsigbarheten. Dersom de lovfestede krav til tilrettelegging er så konkretisert at det ikke er rom for skjønn, vil vilkårsfastsettelse stort sett være utelukket. Videre vil adgangen til å sette vilkår blant annet måtte bero på hva byggetillatelsen gjelder. Adgangen til å stille krav til universell utforming kan ikke være den samme for en tillatelse til å bygge privatbolig som tillatelse til å føre opp et kontorbygg.

Hva så med skjenkebevilling? Kan forvaltningen gi skjenkebevilling på den betingelse at lokalene som det serveres fra skal være universelt utformet? Etter alkoholloven § 4-3 kan det til de kommunale skjenkebevillinger settes vilkår i samsvar med forvaltningsrettens alminnelige regler. Tilsynelatende er vilkårsadgangen med dette vid. Men her som ellers må vilkårsadgangen forstås med de begrensningene som følger av bakgrunnsretten, jf. også den uttrykkelige henvisning til ”de alminnelige forvaltningsrettslige regler”. 398 Det vil si at det må være saklig sammenheng mellom de hensyn som bevillingsordningen hviler på og det aktuelle vilkår. Videre må vilkårene ikke være uforholdsmessig tyngende eller urimelige.

Krav til utforming av lokalene fremstår unektelig som temmelig fjernt fra de alkoholpolitiske formål – i første rekke å begrense skadevirkningene av alkoholbruk – som loven er ment å ivareta. På den annen side har man i praksis gitt kommunene romslige rammer for hvilke hensyn som kan vektlegges ved behandlingen av søknader om skjenkebevilling. 399 I Bjørlo-saken var det spørsmål om kommunen bygget på utenforliggende hensyn når den i valget mellom flere kvalifiserte søkere hadde lagt avgjørende vekt på at den ene søkeren var plassert på et sted av sentrum hvor kommunen ønsket å styrke utelivet og trivselen. 400 Høyesteretts flertall (tre dommere) fant at kommunen her egentlig hadde lagt vekt på miljø- og byutviklingshensyn i vid forstand, hvilket det måtte være adgang til all den stund det var tungen på vektskålen i valget mellom søkere som det ut fra en alkoholpolitisk vurdering ikke var noe å innvende mot. Mindretallet (to dommere) presiserte at lokalisering kan tenkes å være relevant i skjenkebevillingssammenheng. Men kommunens ønske om næringsmessig å styrke det aktuelle strøk, lå – ifølge mindretallet – utenfor de alkoholpolitiske hensyn som skal være avgjørende i slike saker. Selv holder jeg med mindretallet her.

Selv om rettspraksis bærer bud om stor frihet for kommunene i skjenkebevillingssaker, tror jeg at krav til universell utforming må anses som for perifert. Universell utforming er et aktverdig hensyn, men det kan etter min mening ikke ivaretas gjennom alkohollovgivningen.

1.6.2.3 Selvpålagt ansvar

Uavhengig av lovbud eller andre forpliktelsesgrunnlag kan offentlige myndigheter naturligvis selv påta seg å besørge universell utforming. Først og fremst vil det være aktuelt for det offentliges eiendommer og innenfor offentlig virksomhet. Alternativt kan det offentlige velge å yte økonomisk støtte til private initiativ som ivaretar universell utforming.

Det er i denne sammenheng viktig å være oppmerksom på EØS-avtalens begrensninger på statenes adgang til å yte økonomisk støtte til næringslivet. EØS-avtalen artikkel 61 (1) forbyr ”støtte av statsmidler i enhver form som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer.” Forbudet slår imidlertid bare inn dersom støtten også påvirker samhandelen mellom medlemsstatene. 401 Vilkårene om at statsstøtten må påvirke konkurransen over landegrensene, vil nok stort sett medføre at økonomisk støtte for å sikre universell utforming går klar. Videre må generelle støttetiltak som ingen enkelte foretak kan sies å ha eksklusiv nytte av, for eksempel støtte til ombygging av lokalene for å få lagt til rette for funksjonshemmede mennesker, være greit såfremt ordningen ikke bygger på nasjonale preferanser.

Det er etter EØS-avtalen artikkel 61 (1) ikke uten videre liketil for staten å yte støtte til produksjonen av særskilt tilpassede varer, for eksempel støtte til en bilfabrikk for at fabrikken skal lage biler tilpasset brukere med redusert funksjonsevne. 402 Slik støtte må i så fall heller gis i form av ytelser direkte til de aktuelle brukerne, jf. unntaket i artikkel 61 (2) bokstav a om støtte av sosial karakter til forbrukere.

Det kan nevnes at statstøtte kan aksepteres dersom den har som formål å realisere et viktig prosjekt av felleseuropeisk betydning, jf. EØS-avtalen artikkel 61 (3). Videre kan EFTA-statene sammen treffe vedtak om at konkrete statsstøttetiltak skal aksepteres til tross for forbudet i artikkel 61 (1), jf. avtalen mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkningsorgan og en domstol (ODA). 403

Kildehenvisninger

Forskrifter

Arbeids-og administrasjonsdepartementet

Forskrift om arbeidsplasser og arbeidslokaler 16. februar 1995 nr. 170.

(FOR-1995-02-16 170)

Kommunal- og regionaldepartementet, Miljøverndepartementet

Forskrift om krav til byggverk og produkter til byggverk 22. januar 1997 nr. 33 – TEK

(FOR 1997-01-22 33)

Kultur- og kirkedepartementet

Forskrift til åndsverkloven 21. desember 2001 nr. 1563(FOR 2001-12-21 1563).

Normer for traseer med fast dekke for idrettsaktivitet og friluftsliv tilpasset funksjonshemmede. Vedlegg til V-511: Idrettsanlegg og funksjonshemmede – idrettsanlegg for alle, 1999.

Nærings- og handelsdepartementet

Forskrift om offentlige anskaffelser 15. juni 2001 nr. 616(FOR 2001-06-15-616).

Samferdselsdepartementet

Forskrift om elektronisk kommunikasjonsnett og elektronisk kommunikasjonstjeneste 16. februar 2004 nr. 401 (ekomforskriften).

(FOR-2004-02-16 401)

Forskrift om tekniske krav og godkjenning av kjøretøyer, deler og utstyr 4. oktober 1994 nr. 918.(FOR-1994-10-04 918)

Lovforarbeider, utredninger og andre norske offentlige dokumenter

Deltasenteret: Tilgjengelighetsmal 2001. Sosial- og helsedirektoratet, Avdeling Levekår – Deltasenteret (http://www.shdir.no/deltasenteret): Tilgjengelighetsmal. Et verktøy og grunnlagsdokument for å kartlegge tilgjengelighet i bygninger/anlegg og nærmeste uteområder. En sjekkliste for nye byggeprosjekter.

Innst. O. nr. 10 (1976-77). Innstilling fra kommunal- og miljøvernkomiteen om lov om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v.

Innst. O. nr. 58 (2001-2002). Innstilling fra kirke- utdannings- og forskningskomiteen om lov om endringer i lov 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler og lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell.

Innst. S. nr. 162 (2003-2004). Innstilling til Stortinget fra sosialkomiteen om nedbygging av funksjonshemmende barrierer. Strategier, mål og tiltak i politikken for personer med nedsatt funksjonsevne.

Kirke- og kulturdepartementets utkast til endringer i åndsverkloven 2003. Kirke- og kulturdepartementet: Høringsutkast til endringer i åndsverkloven m. m. Høringsfrist 25. juni 2003.http://odin.dep.no/archive/kkdvedlegg/01/04/hoeri024.pdf

NOU 1985: 34. Levekår for psykisk utviklingshemmede (Sosialdepartementet).

NOU 1997: 21. Offentlige anskaffelser (Nærings- og handelsdepartementet).

NOU 2001: 5. Kino i en ny tid. (Kulturdepartementet).

NOU 2001: 7. Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven. Planlovutvalgets første delutredning.

NOU 2001: 22. Fra bruker til borger. En strategi for nedbygging av funksjonshemmende barrierer.

NOU 2003: 14. Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II. Planlovutvalgets utredning med lovforslag.

NOU 2003: 24. Mer effektiv bygningslovgivning. Grunnprinsipper og veivalg. Utbyggingsavtaler. Bygningslovutvalgets første delutredning.

NOU 2003: 25. Ny lov om universiteter og høyskoler.

Ot. prp. nr. 3 (1975-76). Om lov om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v.

Ot. prp. nr. 29 (1988-1989). Om lov om håndverkertjenester m. m. for forbrukere.

Ot.prp.nr.31 (1988-1989) . Om lov om omsetning av alkoholholdig drikk m.v.

Ot. prp. nr. 7 (1996-1997). Om lov om endringer i alkoholloven.

Ot. prp. nr. 40 (1998-1999). Om lov om endring i lov av 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven).

Ot. prp. nr. 36 (1999-2000). Om lov om opplysningsplikt og angrerett mv. ved fjernsalg og salg utenfor fast utsalgssted (angrettloven).

Ot. prp. nr. 34 (2000-2001). Om lov om endringer i arbeidervern og arbeidsmiljø m. v.

Ot. prp. nr. 40 (2001-2002). Om lov om endringer i lov 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler og lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell.

Ot. prp. nr. 104 (2002-2003). Om lov om endringer i lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø mv. (likebehandling i arbeidslivet) mm.

Ot. prp. nr. 79 (2003-2004). Om lov om universiteter og høyskoler.

Regjeringens handlingsplan for økt tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne, 2004. Regjeringens handlingsplan for økt tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne. Plan for universell utforming innen viktige samfunnsområder. Arbeids- og sosialdepartementet og Miljøverndepartementet, november/desember 2004. T-1440. (ISBN 82-457-0388-5).

REN veiledning til teknisk forskrift 2003 (TEK). REN veiledning til teknisk forskrift til plan- og bygningsloven, 3. utg. april 2003. Statens bygningstekniske etat. (ISBN 82-7258-301-1).

Rundskriv T-5/99 B. Felles rundskriv fra Kommunal- og regionaldepartementet, Miljøverndepartementet og Sosial- og helsedepartementet: Tilgjengelighet for alle.

St. meld. nr. 29 (1996-1997). Stortingsmelding nr. 29 (1996.1997) Regional planlegging og arealpolitikk.

St. meld. nr. 34 (1996-1997). Stortingsmelding nr. 34 (1996-1997) Resultater og erfaringer fra Regjeringens handlingsplaner for funksjonshemmede og veien videre.

St. meld. nr. 8 (1998-1999). Stortingsmelding nr. 8 (1998-1999) Om handlingsplan for funksjonshemma 1998-2001. Deltaking og likestilling.

St. meld. nr. 39 (2000-2001). Stortingsmelding nr. 39 (2000-2001) Friluftsliv – Ein veg til høgare livskvalitet.

St. meld. nr. 26 (2001-2002). Stortingsmelding nr. 39 (2000-2001) Bedre kollektivtransport.

St. meld. nr. 16 (2002-2003). Stortingsmelding nr. 16 (2002-2003) Resept for et sunnere Norge. Folkehelsepolitikken.

St. meld. nr. 40 (2002-2003). Stortingsmelding nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer. Strategier, mål og tiltak i politikken for personer med nedsatt funksjonsevne.

St. meld. nr. 48 (2002-2003). Stortingsmelding nr. 48 (2002-2003) Kulturpolitikk fram mot 2014.

St. meld. nr. 23 (2003-2004). Stortingsmelding nr. 23 (2003-2004) Om boligpolitikken.

St. meld. nr. 24 (2003-2004). Stortingsmelding nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan 2006-2015.

St. meld. nr. 30 (2003-2004). Stortingsmelding nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring.

Internasjonale konvensjoner, vedtak, uttalelser m. v.

EMK. Den europeiske menneskerettighetskonvensjon 4. november 1950 (som endret ved 11. protokoll 11. mai 1994) med tilleggsprotokoller. http://www.lovdata.no/all/hl-19990521-030.html

Den europeiske sosialpakt. Council of Europe: European Social Charter (revised), Strasbourg 1996. http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/163.htm

Direktiv 98/10/EF. Council Directive 98/10/EC of the European Parliament and of the Council of 26 February 1998 on the application of open network provision (ONP) to voice telephony and on universal service for telecommunications in a competitive environment. PUBREF: Official Journal L 101, 01/04/1998 P. 0024 – 0047. DOCNUM: 31998L0010 - 398L0010. 398L0010

Direktiv 2000/78/EF. Council Directive 2000/78/EC of 27 November 2000 establishing a general framework for equal treatment in employment and occupation. PUBREF: Official Journal L 303, 02/12/2000 P. 0016 – 0022. DOCNUM: 32000L0078 - 300L0078. 3 2000L0078

Direktiv 2001/29/EF. Council Directive 2001/29/EC of the European Parliament and of the Council of 22 May 2001 on the harmonisation of certain aspects of copyright and related rights in the information society. PUBREF: Official Journal L 167, 22/06/2001 P. 0010 – 0019. DOCNUM: 32001L0029 - 301L0029. 3 2001L0029

Direktiv 2001/85/EF. Council Directive 2001/85/EC of the European Parliam ent and of the Council of 20 November 2001 relating to special provisions for vehicles used for the carriage of passengers comprising more than eight seats in addition to the driver"s seat, and amending Directives 70/156/EEC and 97/27/EC. PUBREF: Official Journal L 042, 13/02/2002 P. 0001 – 0102. DOCNUM: 32001L0085 – 301L0085. 3 2001L0085 3 01L0085

Direktiv 2004/17/EF. Directive 2004/17/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004 coordinating the procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors. PUBREF: Official Journal L 134, 30/04/2004 P. 0001 – 0113 DOCNUM: 32004L0017 - 304L0017 3 2004L0017

Direktiv 2004/18/EF. Directive 2004/18/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004 on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts. PUBREF: Official Journal L 134, 30/04/2004 P. 0114 – 0240. DOCNUM: 32004L0018 - 304L0018 3 2004L0018

FNs standardregler for mennesker med nedsatt funksjonsevne. The Standard Rules on the Equalization of Opportunities for Persons with Disabilities. Adopted by the United Nations General Assembly, forty-eighth session, resolution 48/96, annex, of 20 December 1993. h ttp://www.un.org/esa/socdev/enable/dissre00.htm

FN - Utkast til internasjonal konvensjon om beskyttelse av mennesker med nedsatt funksjonsevne. Report of the UN Working Group to the Ad Hoc Committee: Draft articles for a Comprehensive and Integral International Convention on the Protection and Promotion of the Rights and Dignity of Persons with Disabilities, 2003-2004. http://www.un.org/esa/socdev/enable/rights/ahcwgreportax1.htm

ILO-konvensjon nr. 159 om yrkesrettet rehabilitering og arbeid. ILO Convention no. 159, Vocational Rehabilitation and Employment (Disabled Persons) Convention, 1983. http://www.ilo.org/ilolex/english/convdisp1.htm

ILO-rekommendasjon nr. 168.. ILO Recommendation no. 168 Vocational Rehabilitation and Employment (Disabled Persons), 1983. http://www.ilo.org/ilolex/english/recdisp1.htm

Kommisjonsuttalelse COM/2000/0284. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and Committee of the Regions – Towards a Barrier Free Europe for People with Disabilities. COM/2000/0284. (12. mai 2000). DOCNUM: 52000DC0284 – 500DC0284. 5 2000DC0284

Kommisjonsuttalelse COM/2003/0650. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and Committee of the Regions – Equal Opportunities for People with Disabilities: A European Action Plan. COM/2003/0650. DOCNUM: 52003DC0650 – 503DC0650 5 2003DC0650

Ministerkomiteen, Resolution ResAP (2001). Council of Europe, Committee of Ministers, Resolution ResAP (2001) on the introduction of the principles of universal design into the curricula of all occupations working on the built environment, Adopted by the Committee of Ministers on 15th February 2001 at 742nd meeting of the Ministers Deputies. http://cm.coe.int/ta/res/resAP/2001/2001xp1.htm

Avgjørelser fra Den europeiske menneskerettighetsdomstol (http://www.echr.coe.int/Eng/Judgments.htm)

Marckx v. Belgia 1979. European Court of Human Rights, Marckx v. Belgium, Judgment 13 June 1979, Series A no. 31.

Airey v. Irland 1979. European Court of Human Rights, Airey v. Ireland, Judgment 9 October 1979, Series A no. 32.

Xand Y v. Nederland 1985. European Court of Human Rights, X and Y v. The Netherlands, Judgment 26 March 1985, Series A no. 91.

Botta v. Italia 1998. European Court of Human Rig hts, Case of Botta v. Italy, Judgment 24 February 1998.

Zehnalová v. Tsjekkia 2002. European Court of Human Rights, Zehnalová and Zehnal v. The Czech Republic, Decision 14 May 2002.

Litteratur

Agder 2002. AGDER, ERLING: Kommentar til lov om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven) 11. juni 1976 nr. 79, i: Peter Lødrup, Knut Kaasen, Steinar Tjomsland (red.): Norsk lovkommentar, 4. utg., Oslo 2002, bind II s. 1177-1181. (ISBN 82-05-30946-9, 82-05-30947-7).

Albrecht 1993. ALBRECHT, JOHN: A Guide to Employment Discrimination Cases under the Americans with Disabilities Act. NEVADA LAWYER 1993 s. 20-25.

Arge 2004. ARGE, KIRSTEN: Stiller byggherrene krav til tilgjengelighet? Norges byggforskningsinstitutt, prosjektrapport 360. Oslo 200 4. (ISSN 0801-6461. ISBN 82-536-0820-9).

Aslaksen 2003a. ASLAKSEN, FINN: Samfunnsplanlegging. Inntatt i: Randi Røed Andersen og Steinar Bergh (red.): Universell utforming over alt! Planlegging og utforming av uteområder, bygninger, transport og produkter for alle, s. 26-41. Artikkelsamling utgitt av Sosial- og helsedirektoratet, Deltasenteret og Statens råd for funksjonshemmede, 2003 (ISBN 82-8081-033-1). Bestillingsnummer: IS-1141.

Aslaksen 2003b. ASLAKSEN, FINN: Utbyggingsområder og utearealer – lokalisering og utforming. Inntatt i: Randi Røed Andersen og Steinar Bergh (red.): Universell utforming over alt! Planlegging og utforming av uteområder, bygninger, transport og produkter for alle, s. 42-55. Artikkelsamling utgitt av Sosial- og helsedirektoratet, Deltasenteret og Statens råd for funksjonshemmede, 2003 (ISBN 82-8081-033-1). Bestillingsnummer: IS-1141.

Aslaksen m. fl. 1997. ASLAKSEN, FINN, STEINAR BERGH, OLAV RAND BRINGA og EDEL KRISTIN HEGGEM: Universell utforming. Planlegging og design for alle. Rådet for funksjonshemmede, 1997 (I-0909 B).

Asmervik 2001. ASMERVIK, SIGMUND: Universell utforming, byer, hus og parker for alle. Institutt for samfunnsplanlegging, NHL, 2001. (En forkortet og engelsk versjon av boken er inntatt i Jon Christophersen (ed.): Universal Design. 17 Ways of Thinking and Teaching, Husbanken 2002 (ISBN 82-90122-05-5), pp 42-57.

Aubry og Vavik 1992. AUBRY, DIDIER og TOM VAVIK: Produktdesign, 1992. (ISBN 82-7522-016-6).

Backer 1986. BACKER, INGE LORANGE: Naturvern og naturinngrep, Universitetsforlaget 1986. (ISBN 82-00-18337-8).

Bales 1993. BALES, R.: Libertarianism, Environmentalis m, and Utilitarianism; An Examination of Theoretical Frameworks for Enforcing Title I of the Americans with Disabilities Act. DETROIT COLLEGE OF LAW REVIEW, 1993 pp. 1163-1220.

Bernt 1977. BERNT, JAN FRIDTHJOF: Forbehold ved forvaltningsvedtak, Institutt for offentlig retts skrifts erie, Skrift nr. 7, 1977, Bergen. (ISBN 82-7237-002-6).

Bernt 1978. BERNT, JAN FRIDTHJOF: Utenforliggende hensyn som ugyldighetsgrunn. Artikkel i TIDSSKRIFT FOR RETTSVITENSKAP 1978, s. 241-348.

Bernt 1981. BERNT, JAN FRIDTHJOF: Avtaler med stat og kommune, Universitetsforlaget 1981. (ISBN 2-00-05735-6).

Bernt og Rasmussen 2003. BERNT, JAN FRIDTHJOF og ØRNULF RASMUSSEN: Frihagens forvaltningsrett. Bind I. Fagbokforlaget, 2003. (ISBN 82-7674-830-9).

Bing/Galtung/Vyrje 2002. BING, JON, ANDREAS GALTUNG og MAGNUS STRAY VYRJE: Kommentar til åndsverkloven 12. mai 1961 nr. 2, i: Peter Lødrup, Knut Kaasen, Steinar Tjomsland (red.): Norsk lovkommentar, 4. utg., Oslo 2002, bind I s. 694-711 (ISBN 82-05-30946-9, 82-05-30947-7).

Blanck 1995. BLANCK, PETER DAVID: Assessing Five Years of Employment Integration and Economics Opportunity under the Americans with Disabilities Act. MENTAL AND PHYSICAL DISABILITY LAW REPORTER, Vol. 19, No. 3, 1995 pp. 384-392.

Blanck 1996. BLANCK, PETER DAVID: Transcending Title I of th e Americans with Disabil ities Act: A Case Report on Sears , Roebuck and Co. MENTAL AND PHYSICAL DISABILITY LAW REPORTER, Vol. 20, No. 2, 1996 pp. 278-285.

Blanck 1997. BLANCK, PETER DAVID: The Economics of the Employment Provisions of the American with Disabilities Act: Part I – Workplace Accommodations. DEPAUL LAW REVIEW Vol. 46, 1997 pp. 877-914.

Boe 1978. BOE, ERIK: Ulovlige hensyn i forvaltningsretten. Artikkel i TIDSSKRIFT FOR RETTSVITENSKAP 1978, s. 349-401.

Boe 1979. BOE, ERIK: Distriktenes utbyggingsfond, Oslo 1979 (ISBN 82-518-0897-9).

Boe II 1993. BOE, ERIK: Innføring i juss. Bind II, Statsrett og forvaltningsrett. Oslo 1993 (ISBN 82-518-3105-9).

Brewer 2001. BREWER, JUDY: Access to The World Wide Web: Technical and Policy Perspectives, i: Wolfgang F. E. Preisser and Elaine Ostroff (ed.): Universal Design Handbook, U. S. A. 2001, Chapter 66. (P/N 0-07-135957-5, part of ISBN 0-07-137605-4).

Bringa 1998. BRINGA, OLAV RAND: Veiviser til universell utforming. Tilrettelegging av nærmiljø for funksjonshemmede, 2. utg., Oslo 1998. (ISBN 82-446-0495-6).

Bringa 1999. BRINGA, OLAV RAND: Grunnelementer i planlegging for rullestolbrukere, 4. utg. 1999, Norges handikapforbund.

Bringa 2001. BRINGA, OLAV RAND: Norway’s Planning Approach To Implement Universal Design, i: Wolfgang F. E. Preisser and Elaine Ostroff (ed.): Universal Design Handbook, U. S. A. 2001, Chapter 29. (P/N 0-07-135957-5, part of ISBN 0-07-137605-4).

Brunel University 2003. BRUNEL UNIVERSITY: Definition of Disability in Europe. A Comparative Analysis. European Commission, Directorate-General for Employment & Social Affairs, Unit E 4, 2003. http://europa.eu.int/comm/employment_social/index/complete_report_en.pdf

Brækhus m. fl. 2003. BRÆKHUS, ANNE, TOR ERLING DAHL, KNUT ENGEDAL og KNUT LAAKE: Hva er aldersdemens?, Nasjonalt kompetansesenter for aldersdemens og Hukommelsesklinikken Ullevål sykehus, 2. utg. 2003. (ISBN 82-8061-024-3). http://www.nordemens.no/pdf/Hva%20er%20Alderdemens%202003.pdf

Burgdorf Jr. 1991. BURGDORF, ROBERT L. Jr.: The Americans with Disabilities Act: Analysis and Implications of a Second-Generation Civil Rights Statute. HARVARD CIVIL RIGHTS. CIVIL LIBERTIES LAW REVIEW, Vol. 26 No. 1, 1991 pp. 413-522.

Bury 1987. BURY, MICHAEL R.: The ICIDH: A Review of Research and Prospects. INTERNATIONAL DISABILITY STUDIES Vol. 9, No. 3, 1987 pp. 118-122.

Calkins/Sanford/Proffitt 2001. CALKINS, MARGARET, JON A. SANFORD and MARK A. PROFFITT: Design for Dementia: Challenges and Lessons for Universal Design, i: Wolfgang F. E. Preisser and Elaine Ostroff (ed.): Universal Design Handbook, U. S. A. 2001, Chapter 22. (P/N 0-07-135957-5, part of ISBN 0-07-137605-4).

Castberg 1955. CASTBERG, FREDE: Innledning til forvaltningsretten, 3. utg. Oslo 1955 (Akademisk forlag).

Connell and Sanford 1999. CONNELL, BETTYE ROSE and JON A. SANFORD: Research Implications of Universal Design. In: Edward Steinfeld and Gary Scott Danford (eds.): Enabling the Environments. Measuring the Impact of Environment on Disability and Rehabilitation, U.S.A. 1999 pp. 35-57. (ISBN 0-306-45891-8).

Connell m. fl. 1997. CONNELL, BETTYE ROSE, MIKE JONES, RON MACE, JIM MUELLER, ABIR MULLICK, ELAINE OSTROFF, JON SANFORD, ED STEINFELD, MOLLY STORY, AND GREGG VANDERHEIDEN: The Principles of Universal Design, Version 2.0. Raleigh, NC: North Carolina State University, 1997.

Crawford 2003. CRAWFORD, KRISTIN MARGRETHE: Veien til tilgjengelighet – en håndbok for deg som skal jobbe med tilgjengelighet og universell utforming. 2003 (Lillehammer kommune).

Dahl og Vik 2000. DAHL, TORA og KJERSTI VIK: Er ICIDH 2 nødvendig og nyttig for ergoterapi og ergoterapeuter? ERGOTERAPEUTEN nr. 10, 2000. http://www.netf.no/artikler/ICIDH-2.htm

Dege I 1995. DEGE, JAN TORMOD: Arbeidsgivers styringsrett. Bind I. Ytre rammevilkår og arbeidsavtalen, Oslo 1995. (ISBN 82-91531-00-5).

Dege 2003. DEGE, JAN TORMOD: Arbeidsrett. Rettigheter og plikter i arbeidsforhold, Oslo 2003. (ISBN 82-91531-06-4).

Developments in the Law 1996. Developments in the Law: Employment Discrimination (ikke navngitt forfatter), HARVARD LAW REVIEW 1996 s. 1568-1692.

Eckhoff 1963. ECKHOFF, TORSTEIN: Legalitetsprinsippet. Artikkel i TIDSSKRIFT FOR RETTSVITENSKAP 1963 s. 225-285.

Eckhoff og E. Smith 2003. ECKHOFF, TORSTEIN og EIVIND SMITH: Forvaltningsrett, 7. utg. 2003 (ISBN 82-15-00397-4).

Engedal og Haugen 2004. ENGEDAL, KNUT og PER KRISTIAN HAUGEN: Demens. Fakta og utfordringer – en lærebok, 3. utg., Oslo 2004 (ISBN 82-8061-029-4).

Epstein 1995. EPSTEIN, STEVEN B.: In Search of a Bright Line: Determining When an Employer’s Financial Hardship Becomes “Undue” Under the Americans with Disabilities Act. VANDERBILT LAW JOURNAL, Vol. 48, 1995 pp. 390-478.

Fougner/Holo/Friberg 2003. FOUGNER, JAN, LARS HOLO og ODD FRIBERG: Arbeidsmiljøloven. Kommentarutgave, 8. utg., Oslo 2003 (ISBN 82-15-00321-4).

Frihagen 1989. FRIHAGEN, ARVID: Avtaler og forhåndstilsagn om regulering. Artikkel i JUSSENS VENNER 1989, s. 313-345.

Froestad og Ravneberg 1991. FROESTAD, JAN og BODIL RAVNEBERG: Fra veldedighet til rettighet. Historien om Norges Handikapforbund, Oslo 1991 (ISBN 82-7651-000-0).

Goldberg 2001. GOLDBERG, LARRY: Universal Design in Film and Media, i: Wolfgang F. E. Preisser and Elaine Ostroff (ed.): Universal Design Handbook, U. S. A. 2001, Chapter 67. (P/N 0-07-135957-5, part of ISBN 0-07-137605-4).

Goldsmith 1997. GOLDSMITH, SELWYN: Designing for the Disabled – The New Paradigm, England 1997 (ISBN 0-7506-3442-1).

Graver 2002. GRAVER, HANS PETTER: Alminnelig forvaltningsrett, 2. utg. Oslo 2002 (ISBN 82-15-00324-9).

Handley 2000. HANDLEY, PETER: Trouble in Paradise – A disabled person’s right to the satisfaction of a self-defined need: some conceptual and practical problems. DISABILITY & SOCIETY, Vol. 16, No. 2, 2000, pp. 313-325.

Heggem 2003. HEGGEM, EDEL K. : Åpne bygninger. Inntatt i: Randi Røed Andersen og Steinar Bergh (red.): Universell utforming over alt! Planlegging og utforming av uteområder, bygninger, transport og produkter for alle, s. 56-73. Artikkelsamling utgitt av Sosial- og helsedirektoratet, Deltasenteret og Statens råd for funksjonshemmede, 2003 (ISBN 82-8081-033-1). Bestillingsnummer: IS-1141.

Holtzman/Jennings/Schenck 1992. HOLTZMAN, GERALD T., KYLE L. JENNINGS and DAVID J. SCHENCK: Reasonable Accommodation of the Disabled Worker – A Job for the Man or A Man for the Job? BAYLOR LAW REVIEW, Vol. 44, 1992 pp. 279-311.

Imrie and Hall 2001. IMRIE, ROB and PETER HALL: Inclusive Design. Designing and Developing Accessible Environments. United Kingdom 2001 (ISBN 0-419-25620-2).

Imrie 2000. IMRIE, ROB: Responding to the Design Needs of Disabled People. JOURNAL OF URBAN DESIGN, Vol. 5, No. 2, 2000 pp. 199-219.

Jeffers 1977. JEFFERS, JAMES S.: Barrier-Free Design: A Legislative Response, in: Michael J. Bednar (ed.): Barrier-Free Environments, U. S. A. 1977, pp. 44-63. (ISBN 0-87933-277-8).

Karlan and Rutherglen 1996. KARLAN, PAMELA S. and GEORGE RUTHERGLEN: Disabilities, Discrimination, and Reasonable Accommodation. DUKE LAW JOURNAL, Vol. 46, No. 1, 1996 pp. 1-41.

Key 1997. KEY, LISA E.: Co-Worker Morale, Confidentiality, and the Americans with Disabilities Act. DEPAUL LAW REVIEW, Vol. 46, 1997 pp. 1003-1042.

Krenek 1994. KRENEK, SUE A.: Beyond Reasonable Accommodation. TEXAS LAW REVIEW, Vol. 72, 1994 pp. 1969-2014.

Laberg 2002. LABERG, TORIL: Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) – inkluderende eller ekskluderende? Inntatt i: Randi Røed Andersen og Steinar Bergh (red.): Universell utforming over alt! Planlegging og utforming av uteområder, bygninger, transport og produkter for alle, s. 106-117. Artikkelsamling utgitt av Sosial- og helsedirektoratet, Deltasenteret og Statens råd for funksjonshemmede, 2003 (ISBN 82-8081-033-1). Bestillingsnummer: IS-1141.

Larsen 2001. LARSEN, PER ARNE: Arbeidsmiljøloven. Kommentarer – praksis – veiledning, 2. reviderte utgave, Oslo 2001 (ISBN 82-10-04648-9).

Lee 1993. LEE, BARBARA A.: Reasonable Accomodation Under the Americans with Disabilities Act: The Limitations of Rehabilitation Act Precedent. BERKELEY JOURNAL OF EMPLYMENT AND LABOR LAW, Vol. 14, 1993 Number 2, s. 201-250.

Leknes og Dale 2002. LEKNES, RIGMOR og SOLVEIG DALE: Universal Design – an Interdiciplinary Challenge. Inntatt i: Jon Christophersen (ed.): Universal Design. 17 Ways of Thinking and Teaching, Husbanken 2002 (ISBN 82-90122-05-5), pp 59-79.

Lidwel/Holden/Butler 2003. LIDWELL, WILLIAM, KRITINA HOLDEN, JILL BUTLER: Universal Principles of Design, U. S. A. 2003 (ISBN 1-59253-007-9).

Lodden 2001. LODDEN, UNNI B.: Enklere kollektivtilbud. Barrierer mot kollektivbruk og tiltak for et enklere tilbud, Transportøkonomisk institutt 2001, TØI-rapport 540/2001 (ISBN 82-480-0224-1, ISSN 0802-0175).

Lodden og Brechan 2003. LODDEN, UNNI B og INGE BRECHAN: Reiseinformasjonens betydning for bruk av kollektivtrafikk. Effekten av tjenestetilbudet til Trafikanten. Transportøkonomisk institutt 2003, TØI-rapport 684/2003 (ISBN 82-480-0386-8, ISSN 0802-0175).

Loper 2001. LOPER, GREG: Universal Design. Homes that meet life"s changing needs, webpublikasjon 22. oktober 2001 på hjemmesidene til http://www.udhomes.com (http://www.udhomes.com/Article.asp?source=udhnet&ArticleID=3)

Ludgate 1997. LUDGATE, KRISTEN M.: Telecommuting and the Americans with Disabilities Act: Is Working at Home a Reasonable Accommodation? MINNESOTA LAW REVIEW, Vol. 81, No. 5, 1997 pp. 1309 flg.

McGraw 1993. McGRAW, EDWARD J.: Compliance Costs of the American with Disabilities Act. THE DELAWARE JOURNAL OF CORPORATE LAW, Vol. 18, No. 2, 1993 pp. 521-542.

Norges Handikapforbund 1998a. NORGES HANDIKAPFORBUND: Tilgjengelige uteområder. Kommunal planlegging og fysisk utforming, Veileder 1998 (ISBN 82-7651-011-6).

Norges Handikapforbund 1998b. NORGES HANDIKAPFORBUND: Universell utforming i praksis, 1998.

Norges Handikapforbund 2001. NORGES HANDIKAPFORBUND: Kommunal boligpolitikk. Universell utforming av boliger og uteområder. En veileder. 2001.

Oliver 1990. OLIVER, MICHAEL: The Politics of Disablement, United Kingdom 1990 (ISBN 0-333-43293-2 paperback).

Oliver 1996. OLIVER, MICHAEL: Understanding Disability. From Theory to Practice, United Kingdom 1990 (ISBN 0-333-59915-2).

Perritt 2001. PERRITT, HENRY H. Jr.: Analysis of U.S. Supreme Court Employment Law Decisions. HOFSTRA LABOR AND EMPLOYMENT LAW JOURNAL, Vol. 17, 2001 pp. 367-387.

Perritt I 2003. PERRITT, HENRY H. Jr.: Americans With Disabilities Act Handbook, 4th edition, Volume I, U: S. A. 2003. (ISBN 0-7355-3637-6).

Perritt II 2003. PERRITT, HENRY H. Jr.: Americans With Disabilities Act Handbook, 4th edition, Volume II, U: S. A. 2003. (ISBN 0-7355-3638-4).

Preiser 2002. PREISER, WOLFGANG F. E.: Infusing Universal Design Into the Curriculum, in: Jon Christophersen (ed.): Universal Design. 17 Ways of Thinking and Teaching, Husbanken 2002 (ISBN 82-90122-05-5), pp. 217-241.

Preiser and Ostroff 2001. PREISER, WOLFGANG F. E. and ELAINE OSTROFF (ed.): Universal Design Handbook, U. S. A. 2001. (P/N 0-07-135957-5, part of ISBN 0-07-137605-4).

Rouse 1991. ROUSE, WILLIAM B.: Design for Success. A Human-Centered Approach to Designing Successful Products and Systems, U. S. A. 1991 (ISBN 0-471-52483-2).

Røed Andersen 2003. RØED ANDERSEN, RANDI: Universell utforming – utopi eller realitet?. Inntatt i: Randi Røed Andersen og Steinar Bergh (red.): Universell utforming over alt! Planlegging og utforming av uteområder, bygninger, transport og produkter for alle, s. 11-25. Artikkelsamling utgitt av Sosial- og helsedirektoratet, Deltasenteret og Statens råd for funksjonshemmede, 2003 (ISBN 82-8081-033-1). Bestillingsnummer: IS-1141.

Rønnevig 2002. RØNNEVIG, TONE: Without Dreams a New Reality Cannot Be Created, in: Jon Christophersen (ed.): Universal Design. 17 Ways of Thinking and Teaching, Husbanken 2002 (ISBN 82-90122-05-5), pp. 25-41.

Sanders and McCormick 1993. SANDERS, MARK S. and ERNEST J. McCORMICK: Human Factors in Engineering and Design, 7th edn. New York 1993 (McGraw-Hill Science/Engineering/Math; ISBN 007054901X).

Sandhu 2001. SANDHU, JIM: An Integrated Approach to Universal Design: Toward the Inclusion of All Ages, Cultures, and Diversity, i: Wolfgang F. E. Preisser and Elaine Ostroff (ed.): Universal Design Handbook, U. S. A. 2001, Chapter 3. (P/N 0-07-135957-5, part of ISBN 0-07-137605-4).

Sandhu 2002. SANDHU, JIM: Multi-Dimensional Evaluation as a Tool in Teaching Universal Design, i: Jon Christophersen (ed.): Universal Design. 17 Ways of Thinking and Teaching, Husbanken 2002 (ISBN 82-90122-05-5), pp 104-125.

Schoen 1998. SCHOEN, ESTELLA J.: Does the ADA Make Exceptions in a Unionized Workplace? The Conflict Between the Reassignment Provisions of the ADA and Collectively Bargained Seniority Systems. MINNESOTA LAW REVIEW, Vol.82, No. 5, 1998 pp. 1391-1424.

Sejersted m. fl. 2004. SEJERSTED, FREDRIK, FINN ARNESEN, OLE-ANDREAS ROGNSTAD, STEN FOYN og OLAV KOLSTAD: EØS-rett, 2. utg. Oslo 2004. (ISBN 82-15-00127-0).

Shaw 2002. SHAW, SARAH: Why Courts Cannot Deny ADA Protection to Plaintiffs Who Do Not Use Available Mitigating Measures for Their Impairments, CALIFORNIA LAW REVIEW 2002 pp. 1981-2046.

SINTEF 2001. SINTEF Bygg og Miljø. Avdeling Arkitektur og Byggteknikk: Ingen hindring. Tilgjengelighet for funksjonshemmede til vår felles kulturarv. 2001. http://www.dep.no/md/html/pfa/pdf/Ingen_hindring_Sintef.pdf

Skjetne og Zachariassen 2003. SKJETNE, BENTE og PEGGY ZACHARIASSEN: Inkluderende løsninger i kollektivtransporten. Inntatt i: Randi Røed Andersen og Steinar Bergh (red.): Universell utforming over alt! Planlegging og utforming av uteområder, bygninger, transport og produkter for alle, s. 74-89. Artikkelsamling utgitt av Sosial- og helsedirektoratet, Deltasenteret og Statens råd for funksjonshemmede, 2003 (ISBN 82-8081-033-1). Bestillingsnummer: IS-1141.

Steinfeld 1994. STEINFELD, EDWARD: The Concept of Universal Design, 1994, webpublikasjon på hjemmesidene til Center for Inclusive Design & Environmental Access: http://www.ap.buffalo.edu/idea/indexwelcome.html (http://www.ap.buffalo.edu/idea/publications/free_pubs/pubs_cud.html)

Steinfeld and Tauke 2002. STEINFELD, EDWARD and BETH TAUKE: Universal Designing, in: Jon Christophersen (ed.): Universal Design. 17 Ways of Thinking and Teaching, Husbanken 2002 (ISBN 82-90122-05-5), pp. 165-189.

Stine 1992. STINE, MARGARET E.: Reasonable Accommodation and Undue Hardship under the Americans with Disabilities Act of 1990. SOUTH DAKOTA LAW REVIEW, Vol. 37, 1992 pp. 97-120.

Story and Mueller 2001. STORY, MOLLY FOLLETTE and JAMES L. MUELLER: Universal Design of Products, i: Wolfgang F. E. Preisser and Elaine Ostroff (ed.): Universal Design Handbook, U. S. A. 2001, Chapter 49. (P/N 0-07-135957-5, part of ISBN 0-07-137605-4).

Stuhlbarg 1991. STUHLBARG, STEVEN F.: Reasonable Accommodation Under the Americans with Disabilities Act: How Much Must One Do Before Hardship Turns Undue? UNIVERSITY OF CINCINNATI LAW REVIEW 1991 pp. 1311-1348.

Syse 1996. SYSE, ASLAK: Rettssikkerhet og livskvalitet for utviklingshemmete. Rettigheter, vern og kontroll som rettslige virkemidler. 2. utg., Oslo 1996. (ISBN 82-417-0716-9).

Tennøy 2002. TENNØY, AUD: Tilgjengelighet for funksjonshemmede. Med fokus på nybygging og eksisterende bygg, NIBR-rapport 2002:8 (Norsk institutt for by- og regionforskning), Oslo 2002 (ISSN 1502-9794). (ISBN 82-7071-365-1).

Tyrén 2004. TYRÉN, CARL WILHELM: Plan- og bygningsloven. Kommentarutgave. 5. utg., 2004. (ISBN 82-15-00407-5).

U.S: Commission on Civil Rights 1983. United States Commission on Civil Rights: Accommodating the Spectrum of Individual Abilities 86, 1983. http://www.usccr.gov/index.html

Vanderheiden 2000. VANDERHEIDEN, GREGG: Fundamental Principles and Priority Setting for Universal Usability, 2000, webpublikasjon på hjemmesidene til Trace Center College of Engineering, Uniersity of Wisconsin-Madison: http://www.tracecenter.org/http://www.tracecenter.org/docs/fundamental_princ_and_priority_acmcuu2000/

Vanderheiden 2001. VANDERHEIDEN, GREGG: Fundamentals and Priorities for Design of Information and Telecommunication Technologies, i: Wolfgang F. E. Preisser and Elaine Ostroff (eds.): Universal Design Handbook, U. S. A. 2001, Chapter 65. (P/N 0-07-135957-5, part of ISBN 0-07-137605-4).

Vavik 2003. VAVIK, TOM: Brukervennlighet i produktdesign. Inntatt i: Randi Røed Andersen og Steinar Bergh (red.): Universell utforming over alt! Planlegging og utforming av uteområder, bygninger, transport og produkter for alle, s. 90-105. Artikkelsamling utgitt av Sosial- og helsedirektoratet, Deltasenteret og Statens råd for funksjonshemmede, 2003 (ISBN 82-8081-033-1). Bestillingsnummer: IS-1141.

Vavik og Øritsland 1999. VAVIK, TOM og TROND ARE ØRITSLAND: Menneskelige aspekter i design. En innføring i ergonomi, 2. utg. 1999. (ISBN 82-91917-00-0).

Vestbø 2002. VESTBØ, ARNE: Leve tekst-tv! – Den stivbente grafikkens retorikk, artikkel i «Mediert» nr. 1, 2002. http://www.media.uio.no/mediert/http://www.media.uio.no/mediert/artikler/2002/2002nr1/2002nr1s8.html)

Weatherspoon 1991. WEATHERSPOON, FLOYD D.: The Americans with Disabilities Act of 1990: Title I and Its Impact on Employment Decisions. VERMONT LAW REVIEW, Vol. 16, 1991 pp. 263-302.

Welch 1995. WELCH, POLLY (ed.): Strategies for Teaching Universal Design, USA 1995. (ISBN 0-944661-23-8). Boken er også webpublisert: http://www.adaptiveenvironments.org/universal/pdf/strategies1.pdf

Welch and Jones 2003. WELCH, POLLY and STANTON JONES: An Opportunity for Critical Discourse in Design Education, in: Jon Christophersen (ed.): Universal Design. 17 Ways of Thinking and Teaching, Husbanken 2002 (ISBN 82-90122-05-5), pp. 190-215.

Woodson/Tillman/Tillman 1992. WOODSON, WESLEY E., BARRY TILLMAN and PEGGY TILLMANN: Human Factors Design Handbook, 2nd ed. U. S. A. 1992 (ISBN 0-07-071768-0).

Woxholth 1999. WOXHOLTH, GEIR: Forvaltningsloven med kommentarer. Oslo 1999

(ISBN 82-417-1006-2).