2 Utvalgets arbeid

2.1 Oppnevning og sammensetning av utvalget

Ved kongelig resolusjon 29. november 2002 oppnevnte regjeringen et lovutvalg for å utrede styrk­ing av det rettslige vernet mot diskriminering av funksjonshemmede. Fire av utvalgets ni medlemmer ble oppnevnt etter forslag fra interesseorganisasjoner. De øvrige medlemmene er oppnevnt på bakgrunn av sin særskilte faglige og personlige kompetanse. På tidspunktet for avlevering av utredningen hadde utvalget følgende sammensetning:

• Professor dr. juris Aslak Syse, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo (utvalgsleder)

• Forbundsleder Gunnar Buvik, Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO)

• Selvstendig næringsdrivende Guro Fjellanger

• Pasientombud og rådgiver Atle Larsen, Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL) og Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO)

• Advokat Susanne Moshuus, KS (Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon) (fra 20. juli 2003)

• Lagdommer Hedda Remen, Borgarting lagmannsrett

• Fagsjef Sissel Stenberg, Politisk sekretariat i Stavanger kommune

• Advokat Elisabeth Lea Strøm, Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• Professor dr. polit Jan Tøssebro, Institutt for sosialt arbeid og helsevitenskap, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

Advokat Sunniva Berntsen (KS) var opprinnelig oppnevnt som medlem av utvalget. Hun sluttet i sin stilling i KS 11. juli 2003 og ble løst fra vervet som utvalgsmedlem fra 20. juli 2003. Med virkning fra samme dato ble advokat Susanne Moshuus oppnevnt som nytt utvalgsmedlem.

Grunnet deltakelse på hovedkurset ved Forsvarets høgskole, deltok Elisabeth Lea Strøm ikke i utvalgets arbeid fra 5. januar til 17. juni 2004.

Utvalgets sekretariat har vært lagt til Justisdepartementet. Førstekonsulent Marianne Jenum Hotvedt har vært utvalgets sekretær fra 10. februar 2003 og frem til og med sluttføringen. Førstekonsulent Kristin Ryan, Justisdepartementet, var midlertidig sekretær for utvalget i startfasen av arbeidet frem til februar 2003.

2.2 Utvalgets mandat

Ved kongelig resolusjon 29. november 2002 ble utvalget gitt følgende mandat:

”Utvalget skal utarbeide forslag til en ny lov eller forslag til endringer i eksisterende lovgivning eller begge deler som kan styrke det rettslige vernet mot diskriminering av funksjonshemmede. Formålet er å fremme full deltakelse i samfunnet og likestilling mellom funksjonshemmede og andre borgere.

Utvalget skal legge til grunn menneskesynet og verdigrunnlaget slik det er formulert i St.meld. nr. 8 (1998-99) Om handlingsplan for funksjonshemma (1998-2001) og utredningen NOU 2001: 22 Fra bruker til borger - En strategi mot nedbygging av funksjonshemmende barrierer. I tillegg forutsettes utvalget å sette seg inn i regjeringens stortingsmelding om mål, strategier og tiltak for funksjonshemmede som skal fremmes våren 2003.

Utvalgets forslag må ta sikte på å gi funksjonshemmede en reell styrking av vernet mot diskriminering. Utvalget må ta stilling til hvem som skal gis rettigheter og plikter, herunder om det på flere områder enn etter gjeldende rett bør gis individuelle rettigheter til den enkelte funksjonshemmede. Utvalget må drøfte ulike sanksjonsmuligheter og ta stilling til bevisbyrderegler og ansvarsformer ved eventuelle sivilrettslige sanksjoner. Utvalget skal vurdere om særskilte organer bør ha ansvar for en effektiv oppfølging av regelverket. Utvalgets lovforslag skal utformes i tråd med anbefalingene i Justisdepartementets hefte Lovteknikk og lovforberedelse, 2000.

Utvalget skal påse at lovforslagene ligger innenfor rammen av Norges folkerettslige forpliktelser, bl.a. den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 14 slik den er tolket av Den europeiske menneskerettsdomstol, FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 2 og 26, FN-konvensjonen om økonomiske og sosiale rettigheter artikkel 2 og relevant regelverk innenfor EØS. Utvalget bør også kartlegge lovgivningen mot diskriminering av funksjonshemmede i andre land, og det arbeidet som foregår på dette feltet i internasjonale organisasjoner, herunder arbeidet med en FN-konvensjon for personer med funksjonshemninger.

Utvalget skal utrede de økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser som forslagene kan medføre. Økonomiske og administrative konsekvenser må vurderes opp mot forventet effekt av hvert enkelt tiltak. Utvalget skal avgi minst ett forslag som baseres på uendret ressursbruk.”

Utvalget ble ved oppnevningen bedt om å avslutte sitt arbeid innen 31. desember 2004. I samråd med Justisdepartementet ble det senere bestemt at utvalgets arbeid skulle avsluttes i april 2005 slik at utredningen kunne overleveres i mai. Bakgrunnen for dette var at et lovforslag om felles håndhevingsapparat for diskrimineringssaker ble varslet å foreligge før jul 2004. Det ble ansett hensiktsmessig at utvalget foretok sine vurderinger av sanksjoner og håndhevingsorgan i lys av dette forslaget. En presisering av mandatet ble ikke ansett nødvendig. Forslaget til felles hånd­hevingsapparat ble lagt frem 17. desember 2004 ved Ot.prp. nr. 34 (2004-2005) om lov om Like­stillings- og diskrimineringsombudet og Like­stillings- og diskrimineringsnemnda (diskrimineringsombudsloven).

2.3 Bakgrunn og avgrensning av utvalgets arbeid

I 1999 oppnevnte regjeringen et utvalg som fikk i mandat å ”vurdere ulike strategier og verkemiddel for å fremje målet om full deltaking og likestilling for funksjonshemma”. Dette utvalget – Manneråk-utvalget – ble blant annet pålagt å ”beskrive dei strukturelle og institusjonelle rammene funksjonshemma møter på ulike arenaer og i ulike faser av livet”. På bakgrunn av relevant forskning, offentlige utredninger, stortingsmeldinger og annet materiale skulle Manneråk-utvalget ”gje eit meir heilheitlig bilete av situasjonen for funksjonshemma og effekten av ulike verkemiddel som er nytta”. Manneråk-utvalget ble også bedt om å ”vurdere om funksjonshemma sine rettar er tilstrekkeleg ivaretatt, og om bruk av rettar i lovgivning er et tenleg verkemiddel for å nå målet om deltaking og likestilling”. 1

Manneråk-utvalget avga 29. juni 2001 sin utredning, NOU 2001: 22 Fra bruker til borger. Her går utvalget inn for at det nærmere utredes en antidiskrimineringslov for å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne ikke diskrimineres. Beskrivelsen av situasjonen for mennesker med nedsatt funksjonsevne på ulike livsområder viser at denne gruppen ikke har samme borgerrettigheter som andre og ikke likestilles ved praktiseringen av regelverket. Manneråk-utvalget la derfor til grunn at en antidiskrimineringslov vil være et viktig virkemiddel for å hindre diskriminering, sette fokus på rettigheter og interesser til mennesker med nedsatt funksjonsevne og føre til økt bevissthet på dette området. Videre pekte utvalget på at en slik lov vil være nødvendig for å forsterke virkningen av gjeldende lovgivning og gi et sterkt signal om at diskriminering av mennesker med nedsatt funksjonsevne ikke godtas. Manneråk-utvalget viste også til den internasjonale tendensen i retning av å benytte antidiskrimineringslovgivning for å likestille mennesker med nedsatt funksjonsevne med andre og at det var satt i gang arbeid med lov mot etnisk diskriminering. Det ble fremhevet flere momenter som ble ansett for å være sentrale ved utformingen av en antidiskrimineringslov. 2

På denne bakgrunn ga Manneråk-utvalget følgende anbefaling: 3

”Utvalget foreslår at det så snart som mulig og senest innen utgangen av 2002 nedsettes et lovutvalg som skal ha som oppgave å utrede og utforme en lov med betegnelsen antidiskrimineringslov for funksjonshemmede, i samsvar med utvalgets føringer.”

Oppnevningen av dette lovutvalget er en oppfølging av Manneråk-utvalgets anbefaling. I mandatet heter det at utvalget ”skal legge til grunn det menneskesynet og verdigrunnlaget” som fremgår av blant annet NOU 2001: 22. For øvrig stiller mandatet utvalget fritt i forhold til Manneråk-utvalgets føringer for hvordan en slik antidiskrimineringslov bør utformes.

Som nevnt ble Manneråk-utvalget pålagt å beskrive situasjonen for mennesker med nedsatt funksjonsevne på ulike samfunnsområder og i ulike faser av livet. I tråd med dette gir NOU 2001: 22 en grundig beskrivelse av situasjonen for mennesker med nedsatt funksjonsevne i forhold til demokratiske rettigheter, økonomiske levekår, tilgjengelighet, transport, informasjons- og kommunikasjonsteknologi, bolig, opplæring og utdanning, arbeid, kultur- og fritidstilbud, helse- og sosialtjenesten samt i forhold til personlig integritet, familieliv og seksualliv.

På bakgrunn av Manneråk-utvalgets arbeid og utformingen av mandatet mener dette utvalget at det ikke er behov for å foreta ytterligere empiriske undersøkelser av livssituasjonen for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Utvalget legger beskrivelsene i NOU 2001: 22 til grunn for sitt arbeid. Manneråk-utvalget konkluderte som nevnt med at virkelighetsbeskrivelsen viser at mennesker med nedsatt funksjonsevne i praksis ikke likestilles med andre og at det derfor er behov for en antidiskrimineringslov. Utvalget slutter seg til denne vurderingen.

Dette innebærer at den videre utredningen ikke inneholder en generell redegjørelse for den faktiske situasjonen for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Utredningen vil heller ikke gå nærmere inn på omfanget av diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne i Norge i dag. Utvalget vil ha en normativ tilnærming til hva slags diskrimineringslovgivning det er behov for og hvordan slik lovgivning bør utformes. Utvalget anser denne avgrensningen for å være i tråd med mandatet.

Utvalget vil også presisere at mandatet ikke gir grunnlag for å foreta en helhetlig gjennomgang av gjeldende velferdslovgivning av betydning for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Utvalget har likevel funnet det hensiktsmessig å gi en kortfattet beskrivelse av relevant rettighetslovgivning i sin gjennomgang av gjeldende rett i kapittel 4. Velferdslovgivningen inneholder enkelte særlige regler om tvang, primært knyttet til mennesker med kognitive funksjonsnedsettelser. Reglene om tvang er nært knyttet til særskilte funksjonsnedsettelser. Videre hjemler tvangsreglene inngrep i menneskers selvbestemmelse, og står som følge av dette i en særstilling også juridisk. Utvalget har ikke funnet grunn til å gi en oversikt over disse reglene.

2.4 Møter og arbeidsform i utvalget

Utvalget hadde sitt første møte 5. desember 2002. Det siste møtet ble avholdt 19. april 2005. Til sammen har utvalget hatt 21 møter. Ti av disse har vært dagsmøter, ti møter har gått over to dager og ett møte har gått over tre dager. De fleste møtene er avholdt i Oslo.

Det første året av utvalgets virketid, i 2003, ble kunnskapsinnhenting og prinsipielle problemstillinger prioritert. Våren 2004 arbeidet utvalget primært med overordnede vurderinger og veivalg. Mer konkrete vurderinger og utforming av utvalgets forslag ble foretatt høsten 2004. Et lovforslag om felles håndhevingsapparat for diskrimineringssaker var varslet å foreligge før jul 2004. I samråd med Justisdepartementet fant utvalget det derfor hensiktsmessig å vurdere håndhevingsspørsmål i lys av det varslede forslaget. En presisering av mandatet på dette punktet ble ikke ansett nødvendig. På denne bakgrunn ble fristen for avslutning av utvalgets arbeid noe utsatt. Forslaget til felles håndhevingsapparat ble lagt frem 17. desember 2004. Tiden frem til avslutningen av arbeidet i april 2005 ble primært brukt til avklaring av ulike spørsmål knyttet til håndheving.

Utvalget inviterte til åpent høringsmøte med interesseorganisasjoner og andre interesserte 4. november 2003. Det var 64 personer påmeldt til møtet. Her orienterte utvalgets leder om utvalgets arbeid og de oppmøtte ga muntlige og skriftlige innspill.

Et todagersmøte 8.-9. juni 2004 ble avholdt i Kristiansand. Bakgrunnen var at utvalget ville vurdere muligheten for å realisere et tilgjengelig bymiljø. Kristiansand kommune har gradvis innført universell utforming av bymiljøet ved å sikre slik utforming i planleggingen av nye tiltak og ved ordinære endrings- og vedlikeholdsarbeider. Utvalget fikk en orientering og ble vist rundt i Kristiansand sentrum av representanter for kommunens politiske ledelse og plan- og bygningsetat, samt lederen for det kommunale rådet for funksjonshemmede.

Enkelte av møtene har vært lukkede seminarer for utvalget om særskilte temaer og med inviterte innledere. Utvalget arrangerte et diskrimineringsseminar 24. mars 2003. Møtet 6. juni 2003 var et seminar om begrepet funksjonshemming. Tilgjengelighet var temaet for et seminar 8. oktober 2003. Til disse seminarene inviterte utvalget norske innledere med særlig kompetanse om de ulike temaene.

I desember 2003 arrangerte utvalget seminaret ”Anti-discrimination legislation – the disability experience”, med inviterte innledere fra Sverige, Irland, Storbritannia, USA og Canada. Formålet med seminaret var å få innsikt i erfaringene med ulike former for lovgivning mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne og få innblikk i fordeler og ulemper ved de ulike løsningene.

I tillegg har utvalget invitert representanter for departementer, etater og andre utvalg samt enkeltpersoner til å innlede om bestemte temaer på utvalgets møter. Representanter for utvalget har også utenfor møtene konferert med andre utvalg, etater og personer om konkrete problemstillinger, blant annet Riksadvokaten, Likestillingsombudet og Bygningslovutvalget.

Utvalgets leder og sekretær har deltatt i Dialogforum om felles håndhevingsapparat sommeren og høsten 2004. Dialogforumet var opprettet av Barne- og familiedepartementet for å ivareta be­hovet for kontakt mellom berørte institusjoner og enkeltpersoner under arbeidet frem mot et felles håndhevingsapparat for diskrimineringssaker. Forumet var i virksomhet frem til fremleggelsen av Ot.prp. nr. 34 (2004-2005) om lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda (diskrimineringsombudsloven).

Representanter for utvalget har reist på flere studieturer til utlandet. På hver reise har utvalgets leder, sekretær og ett eller to av utvalgets medlemmer deltatt. Utvalgets reisevirksomhet startet allerede få måneder etter oppnevningen. Reisene ble hovedsakelig foretatt høsten 2003 og våren 2004. Den siste studiereisen fant sted høsten 2004.

Utvalget har besøkt Sverige, Finland, Irland, Storbritannia, USA, Canada og Australia for å studere landenes lovgivning mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Utvalgets studiereiser til utlandet er foretatt for å kunne ivareta mandatet, der det heter at ”utvalget bør også kartlegge lovgivningen mot diskriminering av funksjonshemmede i andre land”. Valget av landene ble gjort på bakgrunn av et ønske om å få innblikk i erfaringer med ulike typer lovgivning. Alle landene har lovgivning som gir vern mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Samtidig representerer lovgivningen til dels svært ulike tilnærminger til diskrimineringsvernet, og system­ene for håndheving er forskjellige. Under besøkene har utvalget oppsøkt offentlige myndigheter, håndhevingsorganer, interesseorganisasjoner og kritiske juridiske miljøer. På denne måten har utvalget fått innblikk i lovgivningen, og også fått forståelse for hvordan reglene fungerer i praksis.

Videre har utvalget oppsøkt hovedkvarter for internasjonale organisasjoner og samarbeid. Representanter har vært i New York og Genève for å studere håndhevingen av gjeldende FN-konvensjoner, det pågående arbeidet med en FN-konvensjon for like rettigheter for mennesker med nedsatt funksjonsevne og øvrig arbeid i FN. Strasbourg ble besøkt for å få innblikk i håndhevingen av Den europeiske menneskerettskonvensjon ved Den Europeiske menneskerettsdomstol, forpliktelsene etter Sosialpakten og øvrig arbeid i Europarådets regi. Utvalget besøkte også Brüssel for å klargjøre relevant EU-rett og EØS-rettslige forpliktelser. Bakgrunnen for disse reisene er at mandatet pålegger utvalget å sikre at lovforslagene ligger innenfor rammen av Norges folkerettslige forpliktelser og relevant regelverk innenfor EØS. Det er også fremhevet i mandatet at utvalget skal kartlegge arbeidet som foregår på feltet i internasjonale organisasjoner, herunder arbeidet med en egen FN-konvensjon.

I tillegg til dette har utvalgets leder og sekretær etter forespørsel fra Utenriksdepartementer i personlig kapasitet deltatt som rådgivere i den norske delegasjonen til de to seneste forhandlingsrund­ene i FN om en konvensjon om like rettigheter for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Forhandlingene fant sted 23. august til 3. september 2004 og 24. januar til 4. februar 2005 i New York. Utvalgets sekretær deltok også i september 2003 på seminaret ”Disability Rights in Europe: From Theory to Practice”, arrangert av University of Leeds og Disability Rights Commission i Storbritannia.

Utvalget har i samarbeid med Miljøverndepartementet innhentet en juridisk betenkning om universell utforming som rettslig begrep. Betenkningen er skrevet av cand. jur. Nicolai V. Skjerdal. Betenkningens tittel er Universell utforming – fra ideal til rettsnorm og den er inntatt som vedlegg 1 til utredningen.

For tilstrekkelig å kunne ivareta mandatets krav om å utrede økonomiske og administrative konsekvenser, er ECON Analyse gitt i oppdrag å utrede konsekvensene av enkelte deler av utvalgets forslag. Denne utredningen er inntatt som vedlegg 2.