9 Valg av tilnærming og lovgivningstype – utvalgets generelle vurderinger

9.1 Innledning

Siktemålet med dette kapitlet er å presentere utvalgets generelle vurderinger av behovet for rettslig beskyttelse av likeverdet til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Utvalget vurderer her også hvilken tilnærming og lovgivningsform som er best egnet til å ivareta målsettingen om full likestilling og aktiv deltakelse.

Innledningsvis presenteres behovet for rettslig beskyttelse av likeverdet og diskrimineringslovgivning som virkemiddel for å sikre dette (kapittel 9.2). Den videre fremstillingen drøfter først hvordan det primære vernet mot diskriminering bør utformes. Utvalget presenterer og drøfter ulike former for diskrimineringslovgivning (kapittel 9.3), og vurderer forholdet mellom en lov mot diskriminering og annet sivilrettslig diskrimineringsvern (kapittel 9.4). Dernest drøfter utvalget mulige suppleringer av det primære diskrimineringsvernet (kapittel 9.5). Deretter behandles spørsmålet om ratifisering av tilleggsprotokoll nr. 12 til Den europeiske menneskerettskonvensjon (kapittel 9.6). Til slutt peker utvalget på andre rettslige og ikke-rettslige virkemidler som kan bidra til bedret tilgjengelighet (kapittel 9.7).

9.2 Behovet for rettslig beskyttelse av likeverdet og diskrimineringslovgivning som virkemiddel

Det er forutsatt i utvalgets mandat at det er behov for lovgivning mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne, jf. ”utvalgets forslag må ta sikte på å gi funksjonshemmede en reell styrking av vernet mot diskriminering”. Utvalget vil likevel innledningsvis peke på hvorfor det er behov for å ta i bruk nye virkemidler for å styrke likeverdet for mennesker med nedsatt funksjonsevne og drøfte hvorvidt diskrimineringslovgivning er et egnet virkemiddel.

Hittil er rettsstillingen for mennesker med nedsatt funksjonsevne primært sikret gjennom individuelle rettigheter til offentlige ytelser, og for øvrig et godt utbygget velferdssystem. Den norske modellen med kompensatoriske ytelser kan sies å gi et visst vern mot indirekte diskriminering, se kapittel 4.6. Gjennom 1990-årene ble det utformet flere handlingsplaner som tok sikte på å bedre situasjonen for mennesker med nedsatt funksjonsevne. 1

Imidlertid førte verken individuelle, kompenserende rettigheter, handlingsplaner eller andre tiltak til at målet om full likestilling og aktiv deltakelse for mennesker med nedsatt funksjonsevne, ble nådd. I NOU 2001: 22 Fra bruker til borger analyseres situasjonen for mennesker med nedsatt funksjonsevne på ulike livsområder. Utredningen peker på at det er store gap mellom målsetting og virkelighet, blant annet når det gjelder økonomiske levekår, arbeid, tilgjengelighet, transport, informasjons- og kommunikasjonsteknologi, bolig, opplæring og utdanning samt kultur- og fritidstilbud. 2 Mennesker med nedsatt funksjonsevne har ifølge utredningen ikke de samme borgerrettig­hetene som andre og likestilles ikke ved praktiseringen av regleverket. Det anbefales derfor å utrede en antidiskrimineringslov for å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne ikke diskrimi­neres. 3

Disse vurderingene er lagt til grunn i den videre oppfølgingen av utredningen. Oppfølgingen besto for det første i opprettelsen av dette lovutvalget, som fikk mandat til å utrede de rettslige spørsmålene knyttet til slikt diskrimineringsvern. Den øvrige oppfølgingen er presentert i St.meld. nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer som inneholder ”strategier, mål og tiltak i politikken for personer med nedsatt funksjonsevne”.

Som den videre fremstillingen vil vise, har utvalget i hovedsak valgt en normativ tilnærming til spørsmålet om det er behov for diskrimineringslovgivning. Utvalget har ikke funnet grunn til å foreta ytterligere empiriske undersøkelser av livssituasjonen for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Denne avgrensningen er nærmere behandlet i kapittel 2.3.

Utvalget anser det heller ikke nødvendig å gjenta Manneråk-utvalgets beskrivelser av situasjonen for mennesker med nedsatt funksjonsevne på ulike livsområder. For en mer detaljert fremstilling av den faktiske situasjonen vises det derfor til NOU 2001: 22. Utvalget legger altså til grunn at det foreligger et faktisk behov for rettslige virkemidler for å styrke likeverdet til mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Utvalgets oppgave er begrenset til å vurdere virkemidler av rettslig karakter. I denne sammenhengen er det derfor tilstrekkelig å konstatere at dagens system av kompenserende rettigheter ikke synes å gi god nok rettslig beskyttelse av likeverdet til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Selv om den videre drøftelsen konsentreres om hvilken form for lovgivning som er egnet til å gi slik beskyttelse, utelukker ikke utvalget at også andre typer virkemidler kan være hensiktsmessige for å styrke likeverdet.

I mai 2004 trådte nye regler om likebehandling i kraft i arbeidsmiljøloven kapittel X A og X B. Reglene gir vern mot diskriminering på arbeidslivets område, blant annet på grunnlag av ”funksjonshemming”. Reglene er nærmere behandlet i kapittel 4.5.2 og 5.4.4. De nye reglene innebærer en styrking av diskrimineringsvernet i arbeidslivet sammenliknet med rettstilstanden da NOU 2001: 22 Fra bruker til borger ble avgitt, og da lovutvalgets mandat ble utformet. Etter utvalgets oppfatning er behovet for lovendringer innenfor arbeidslivet med dette redusert. Selv om arbeidslivet er en sentral arena for likestilling og samfunnsdeltakelse, mener utvalget at det fremdeles er behov for å styrke den rettslige beskyttelsen av likeverdet til mennesker med nedsatt funksjonsevne på andre områder. Spørsmålet om forholdet mellom gjeldende regler i arbeidsmiljøloven og utvalgets lovforslag drøftes særskilt i kapittel 9.4.2.

Det neste spørsmålet er om diskrimineringslovgivning er egnet som virkemiddel for å sikre likeverdet til mennesker med nedsatt funksjonsevne.

De siste 20 år har det skjedd et skifte i perspektiv i tilnærmingen til nedsatt funksjonsevne, fra å anse situasjonen som et spørsmål om velferd og omsorg, til å betrakte den som et menneskerettsspørsmål. Skiftet i perspektiv har fått ringvirkninger særlig internasjonalt, men også nasjonalt. Dette skiftet innebærer en tilnærming til mennesker med nedsatt funksjonsevne som er parallell med den menneskerettslige tilnærmingen til andre utsatte grupper. På internasjonalt plan har flere grupper oppnådd særskilt rettslig beskyttelse gjennom konvensjoner og annet rettslig bindende internasjonalt regelverk. Til sammenlikning er rettslig vern mot diskriminering på flere grunnlag, herunder ”disability”, nylig vedtatt i EU gjennom rammedirektivet om likebehandling i arbeidslivet (2000/78/EF), se kapittel 7.4. Videre er en egen konvensjon om like rettigheter for mennesker med nedsatt funksjonsevne under utarbeidelse i FN, se kapittel 6.3.4. På internasjonalt plan er det derfor klart at diskrimineringslovgivning anses som et egnet virkemiddel.

Det ser ut til å være en økende tendens til å benytte diskrimineringslovgivning som et virkemiddel også i Norge. I 2004 har nye diskrimineringsforbud trådt i kraft på arbeidslivets område og innenfor boligsektoren. I tillegg er det fremmet forslag til en generell lov mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven), og det er foreslått endringer som vil utvide vernet etter likestillingsloven. 4 Se nærmere om disse reglene i kapittel 5.4. Denne tendensen tyder på at diskrimineringslovgivning blir ansett som hensiktsmessig i flere sammenhenger på nasjonalt plan. Unnlatelse av å sikre et likeverdig vern mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne vil kunne gi uheldige signaler om at mennesker med nedsatt funksjonsevne ikke har samme krav på rettslig vern som andre utsatte grupper i Norge.

I andre land kan samme generelle tendens gjenkjennes. For mange europeiske land har dette sammenheng med EU-direktiver som stiller krav til nasjonal lovgivning mot diskriminering. I land som USA, Canada og Australia er det lengre tradisjoner for et diskrimineringsvern på grunnlag av ”disability”. Det er utvalgets inntrykk at skiftet til et menneskerettsperspektiv, kombinert med krav eller føringer fra internasjonalt hold, har bidratt til økt bruk av diskrimineringslovgivning. Norsk lovgivning mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne vil være i overensstemmelse med denne internasjonale utviklingen.

En naturlig konsekvens av det nye menneskerettsperspektivet er å benytte diskrimineringslovgivning som virkemiddel også i forhold til nedsatt funksjonsevne. Slik signaliseres at mennesker med nedsatt funksjonsevne, på linje med for eksempel kvinner og etniske minoriteter, har krav på like muligheter og respekt for sitt likeverd. For å oppnå en slik signaleffekt og holdningsendring må loven gi et effektivt vern i praksis.

Det er for tidlig å si om det nylig vedtatte diskrimineringsvernet i arbeidsmiljøloven og boliglovgivningen fungerer tilfredsstillende i praksis. Likeledes vil det ta tid før man kan evaluere virkningene av den foreslåtte diskrimineringsloven og andre lovendringer på diskrimineringsfeltet. De norske erfaringene med diskrimineringslovgivning er i dag i hovedsak begrenset til likestillingsloven. Erfaringene med likestillingsloven kan tyde på at slik rettslig beskyttelse både kan ha en betydelig signaleffekt og påvirke holdninger.

På bakgrunn av erfaringene fra en rekke andre land er utvalgets klare inntrykk at en hensiktsmessig utformet diskrimineringslovgivning på en effektiv måte kan bidra til å styrke likeverdet for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Utvalget konkluderer derfor med at diskrimineringslovgivning er et egnet virkemiddel for å styrke likeverdet for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

9.3 Ulike former for diskrimineringslovgivning

9.3.1 Innledning

Vern mot diskriminering kan forankres i flere typer lovgivning. Reguleringen kan gjøres i Grunnloven eller i alminnelig lovgivning. I alminnelig lovgivning er det mulig å oppstille både et strafferettslig og et sivilrettslig diskrimineringsvern. Videre kan diskrimineringsvernet ha ulik rekkevidde, avhengig av hvilke diskrimineringsgrunnlag og hvilke samfunnsområder som er omfattet. I det følgende drøftes hvilken form for diskrimineringslovgivning som er best egnet til å sikre likeverd for mennesker med nedsatt funksjonsevne i Norge. Spørsmålet er med andre ord hvilken lovgivningsform som er best egnet som det primære diskrimineringsvernet. Hvorvidt dette vernet bør suppleres av andre regler, drøftes i kapittel 9.5.

Først vurderer utvalget om det primære vernet bør være forankret i Grunnloven, straffeloven eller i sivilrettslig lovgivning (kapittel 9.3.2). Deretter drøftes ulike typer sivilrettslig diskrimineringsvern nærmere (kapittel 9.3.3).

9.3.2 Valg av type diskrimineringslovgivning som primært vern

I utgangspunktet fremstår sivilrettslig diskrimineringsvern i alminnelig lovgivning som den mest naturlige reguleringsformen. I Norge er sivilrettslig lovgivning allerede valgt som beskyttelse mot kjønnsdiskriminering. Sivilrettslig lovgivning er også foreslått mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. Utvalget har studert diskrimineringsvernet i en rekke land som alle har forankret det primære vernet i sivilrettslig lovgivning. Også i globalt perspektiv er sivilrettslig lovgivning den mest utbredte formen for diskrimineringsvern.

Etter utvalgets syn har sivilrettslig lovgivning klare fortrinn fremfor et rent grunnlovsvern eller en hovedvekt på et strafferettslig vern.

Utgangspunktet er at Grunnloven regulerer forholdet statsmaktene imellom, og forholdet mellom individet og statsmakten. Forholdet mellom private individer og virksomheter reguleres som hovedregel ikke i Grunnloven, men i alminnelig lovgivning. Etter utvalgets vurdering er det klart at mennesker med nedsatt funksjonsevne risikerer å bli diskriminert av private aktører, for eksempel på boligmarkedet, på arbeidsmarkedet, på transportmarkedet og ved tilbudet av varer og tjenester. Utvalget ønsker derfor å velge en lovgivningstype som er egnet til også å regulere forholdet mellom private. Dette taler for at diskrimineringsvernet fastsettes i alminnelig lov.

I den grad Grunnloven regulerer forhold som knytter seg til individer, er den norske tradisjonen å fastsette prinsippbestemmelser i Grunnloven og overlate de nærmere reguleringer til alminnelig lovgivning, jf. blant annet Grunnloven § 99, § 110, § 110 b, § 110 c og § 111. Denne tilnærmingen sikrer grunnlovsbestemmelser med stabil signaleffekt og ivaretar samtidig ønsket om en viss fleksibilitet på lovs plan. 5 I tråd med denne tradisjonen er det større rom for detaljerte regler i alminnelig lovgivning. Mandatet pålegger utvalget å ta stilling til bevisbyrderegler, ansvarsformer knyttet til eventuelle sanksjoner og å vurdere om regelverket bør håndheves av et særskilt organ. Det vil altså kunne være behov for så detaljerte regler at alminnelig lovgivning må anses best egnet.

Det er også knyttet betenkeligheter til å la ulike bestemmelser i straffeloven være det primære vernet mot diskriminering. Straff er samfunnets strengeste og mest inngripende reaksjon på normbrudd. Dette tilsier en generell tilbakeholdenhet med å kriminalisere uønsket atferd. Et sentralt moment ved vurderingen av om atferd bør straffesanksjoneres, er om andre, mindre inngripende rettsvirkninger kan gi et like godt eller bedre vern av de aktuelle interessene. 6

Et strafferettslig diskrimineringsvern har flere svakheter. Erfaring med strafferettslig vern mot diskriminering i Norge og andre land, tyder på at domstolene sjelden avsier fellende straffedommer om diskriminering. 7 Strafferettens skyldkrav og beviskrav innebærer at det kreves vesentlig mer før det kan konstateres lovbrudd, sammenliknet med sivilrettslige regler. Slik vil et strafferettslig vern være mindre effektivt enn et sivilrettslig. Strafferettslig vern som primært virkemiddel vil også belaste domstolene idet straff som utgangspunkt må idømmes av domstolene, jf. Grunnloven § 96. Det er altså begrensede muligheter til å opprette egne lavterskelorganer for håndheving av et strafferettslig diskrimineringsvern.

Det menneskerettslige prinsippet om likeverd danner grunnlaget for denne utredningen. Sentrale menneskerettskonvensjoner slår fast at frihet fra diskriminering er en av individets fundamentale rettigheter. Hovedformålet med den menneskerettslige diskrimineringsbeskyttelsen er snarere å verne den enkelte mot diskriminering, enn å straffe den som diskriminerer. Norge er ikke forpliktet til å benytte straff som reaksjon mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne, slik FNs rasediskrimineringskonvensjon artikkel 4 forplikter Norge til å ha straffetrusler mot visse diskriminerende ytringer knyttet til etnisitet.

Etter en samlet vurdering mener utvalget at et effektivt diskrimineringsvern primært bør sikres gjennom sivilrettslig lovgivning.

Utvalget utelukker likevel ikke at det kan være hensiktsmessig å supplere et sivilrettslig diskrimineringsvern med andre regler, som grunnlovsvern og strafferettslig vern, se kapittel 9.5.

9.3.3 Nærmere om ulike former for sivilrettslig vern mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne

9.3.3.1 Innledning

Utvalgets vurdering er at diskrimineringsvernet primært bør sikres gjennom sivilrettslig lovgivning. Et sivilrettslig vern kan utformes på flere måter, avhengig av hvilke samfunnsområder og diskrimineringsgrunnlag som omfattes av reguleringen. Spørsmålet som skal drøftes i det følgende, er hvilken form for sivilrettslig vern som er best egnet til å sikre likeverd for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Diskrimineringsvernet i de landene utvalget har studert, bærer preg av ulik tilnærming, se oppsummeringen i kapittel 8.10.1. Diskrimineringsgrunnlag og samfunnsområde synes å utgjøre to hovedskillelinjer. Vernet kan være felles for flere diskrimineringsgrunnlag eller separat for ett eller enkelte nært beslektede grunnlag. Videre kan vernet gjelde generelt på alle samfunnsområder eller være avgrenset til et nærmere bestemt samfunnsområde. Disse variablene kan kombineres på ulike måter, slik det er illustrert i figur 9.1.

Figuren illustrerer ulike tilnærminger til diskrimineringslovgivning. Det vil i praksis være glid­ende overganger mellom de ulike kategoriene og et samspill mellom de tilnærmingene kategoriene representerer.

Figuren – og den videre fremstillingen – er avgrenset mot strafferettslig regulering. Vernet mot diskriminering i straffeloven § 135 a og § 349 a lar seg ikke plassere i noen kategori. Det er mer treffende å si at reglene er avgrenset til bare å ramme visse klanderverdige handlinger, enn å anse reglene avgrenset etter samfunnsområde. Dette skyldes reglenes strafferettslige karakter.

9.3.3.2 Kategori A: Menneskerettstilnærmingen

Lovgivning i kategori A er karakterisert ved at vernet mot diskriminering gjelder generelt på de fleste samfunnsområder og er felles for flere diskrimineringsgrunnlag. En slik lovgivning bærer preg av en menneskerettslig tilnærming til diskrimineringsproblematikken.

Retten til fravær av diskriminering kan forankres i det grunnleggende prinsippet om menneskers likeverd. Med dette utgangspunktet er det naturlig å gi et diskrimineringsforbud et bredt virkefelt, både i forhold til samfunnsområder og i forhold til de beskyttede grunnlagene. Jo flere samfunnsområder og diskrimineringsgrunnlag som omfattes, jo sterkere trer diskrimineringsbeskyttelsens universelle karakter frem.

Diskrimineringsvernet i sentrale menneskerettskonvensjoner er utformet på denne måten, blant annet Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 14 og tilhørende tilleggsprotokoll nr. 12 artikkel 1. Et særlig kjennetegn ved konvensjonsbestemmelsene er at diskrimineringsgrunnlagene ikke er uttømmende angitt. For eksempel er ”disability” utvilsomt vernet av EMK selv om dette diskrimineringsgrunnlaget ikke er omfattet av den konkrete oppregningen, se kapittel 6.4.2. Dette forsterker ytterligere vernets universelle karakter.

I de land som har grunnlovsfestede diskrimineringsforbud, er det vanlig at dette omfatter flere grunnlag og gjelder generelt på alle samfunnsområder. Imidlertid vil konstitusjonell regulering vanligvis kun legge begrensninger på statens myndigheter og ikke på private. Både Finland, Sverige og Canada har forbud mot diskriminering i sine grunnlover. I Canada er også diskrimineringsvernet på lovs plan utformet som en alminnelig ”human rights”-lovgivning. Videre er Irlands lovgivning felles for en rekke diskrimineringsgrunnlag og dekker til sammen de fleste samfunnsområder. Også på statlig plan i Australia omfattes flere diskrimineringsgrunnlag av samme lov.

Ut over de konvensjonsbestemmelsene som er inkorporert ved menneskerettsloven, er det ingen eksempler på slik lovgivning i Norge.

9.3.3.3 Kategori B: Gruppetilnærmingen

Lovgivningen i kategori B kjennetegnes ved at diskrimineringsvernet gjelder generelt på de fleste samfunnsområder, men er begrenset til å beskytte ett eller enkelte nært beslektede diskrimineringsgrunnlag. Slik utforming av lovgivningen kan sies å bygge på en tilnærming basert på grupperettigheter. Med dette menes at diskrimineringsvernet er begrunnet i et ønske om å beskytte visse grupper. Historisk kan slik lovgivning gjerne forklares ved at en gruppe over lengre tid er blitt undertrykket eller diskriminert, og deretter har oppnådd en styrke som medfører krav om rettslig beskyttelse. Lovgivningen vil typisk være resultatet av fokus på undertrykkelsen av en spesiell gruppe og kampen for rettigheter som skal kunne kompensere for dette.

En slik tilnærming kan betegnes som en gruppetilnærming. I enkelte land er tilnærmingen knyttet til kampen for like borgerrettigheter, ”civil rights”. Dette er beskrevet nærmere i kapittel 8.10.1. I norsk sammenheng synes ”gruppetilnærming” å være den mest treffende betegnelsen. 8

Ofte har det menneskerettslige aspektet stått sentralt både under kampen for slike lover og ved selve utformingen. Det er likevel den aktuelle gruppens særskilte historie og spesielle behov for beskyttelse som synes å dominere begrunnelsen for det meste av slik lovgivning. Imidlertid vil gjerne flere grupper vinne frem med krav om lovgivning etter hvert. Over tid vil den samlede diskrimineringsbeskyttelsen kunne omfatte flere diskrimineringsgrunnlag og dermed til sammen minne mer om en menneskerettslig tilnærming.

Den norske likestillingsloven passer inn i kategori B. Loven ble vedtatt som et resultat av fokus på undertrykking av kvinner og kamp for kvinners rettigheter. Likestillingsloven omfatter alle samfunnsområder, inkludert arbeidslivet. Holgersen-utvalgets utredning, NOU 2002: 12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering , inneholder forslag til en egen lov mot etnisk diskriminering. Departementet har fulgt opp utredningen med forslag til en egen lov mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven). 9 Den foreslåtte diskrimineringsloven er på tilsvarende måte som likestillingsloven generell og omfatter de fleste samfunnsområder. Diskrimineringsgrunnlagene er etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn. Hensynet til forutberegnelighet og brukervennlighet var avgjørende for at departementet valgte en slik opplisting i loven. 10 De opplistede grunnlagene er nært beslektet og dels overlappende. Den foreslåtte diskrimineringsloven kan derfor anses som lovgivning i kategori B.

Dette utvalget har fått i oppdrag særskilt å vurdere hvordan ”det rettslige vernet mot diskriminering av funksjonshemmede” kan styrkes. Oppdraget bygger på en gruppetilnærming. Totalt sett må det derfor kunne slås fast at gruppetilnærmingen er dominerende i Norge.

I andre land finnes det en rekke eksempler på lovgivning mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne (”disability”) i kategori B. I USA, Storbritannia og på føderalt plan i Australia er det gitt egne lover som beskytter mot diskriminering på grunnlag ”disability”, mens andre lover gir vern mot diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet. En slik bred gruppetilnærming har klare likhetstrekk med den som er i ferd med å utvikles i Norge.

Samme tilnærming ligger også til grunn for FNs kvinnekonvensjon, FNs rasediskrimineringskonvensjon og det pågående arbeidet med en FN-konvensjon for like rettigheter for mennesker med nedsatt funksjonsevne. 11 Likeså faller EUs direktiv om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse (2000/43/EF), under kategori B.

9.3.3.4 Kategori C: Samfunnsområde­tilnærmingen

Lovgivning i kategori C gir vern mot diskriminering på flere grunnlag, samtidig som vernet gjelder på et avgrenset samfunnsområde. Denne tilnærmingen kan sies å ha sitt fokus på samfunnsområde. Lovgivningen bygger på en forutsetning om at det bare er behov for, eller er et særlig behov for, diskrimineringsvern på ett spesielt samfunnsområde. Vurderingen av behovet for lovgivning kan være preget av at diskriminering anses for å være et større problem på det aktuelle samfunnsområdet enn ellers, og av at det aktuelle samfunnsområdet anses for å være av særlig betydning i menneskers hverdag. Arbeidslivet er et typisk eksempel på et slikt samfunnsområde.

I europeiske land er diskrimineringslovgivningen ofte EU-initiert, se nærmere kapittel 7. EUs rammedirektiv om likebehandling i arbeidslivet (2000/78/EF) er lovgivning i kategori C ettersom det stilles krav om forbud mot diskriminering på flere grunnlag innenfor arbeidslivet.

I flere EU-land har verken argumentasjon om menneskerettigheter eller kamp for grupperettigheter vært avgjørende på nasjonalt plan. Lovgivningen er vedtatt som følge av rammedirektivets krav. Rammedirektivet er et minimumsdirektiv som åpner for at statenes lovgivning omfatter flere samfunnsområder og flere diskrimineringsgrunnlag. De fleste land har hovedsakelig nøyd seg med å implementere rammedirektivets krav og følgelig vedtatt lovgivning i kategori C. Dette gjelder for eksempel Sverige og Finland. I Sverige finnes også et eksempel på lovgivning i kategori C som ikke er EU-initiert. Lagen om likabehandling av studenter i högskolan gir vern mot diskriminering på flere grunnlag, men er begrenset til å gjelde innenfor høyere utdanning. I Sverige er det imidlertid nedsatt et utvalg som utreder å samle diskrimineringsvernet i én felles lov. Utvalget vurderer også om diskrimineringsvernet skal utvides, blant annet til å omfatte ”transpersoner”, dvs. transseksuelle. 12 I Finland er det generelle grunnlovsvernet (kategori A) supplert med en sivilrettslig lov basert på samfunnsområdetilnærmingen, som implementerer rammedirektivet.

Også Norge har implementert rammedirektivet. I tråd med direktivet er de nye kapitlene X A og X B i arbeidsmiljøloven lovgivning i kategori C, se kapittel 4.5.2 og 5.4.4.

Det er også andre eksempler i norsk lovgivning på diskrimineringsvern på et avgrenset samfunnsområde. I boligsektoren inneholder bustadbyggjelagslova, burettslagslova, husleieloven og eierseksjonsloven forbud mot diskriminering på flere grunnlag, se nærmere kapittel 5.4.5. Disse reglene kjennetegnes imidlertid ved at de er positivt avgrenset til relativt få beskyttede grunnlag. Blant annet er verken kjønn eller nedsatt funksjonsevne omfattet.

9.3.3.5 Kategori D: Situasjonstilnærmingen

Lovgivning i kategori D omfatter diskrimineringsvern for bare ett diskrimineringsgrunnlag i tillegg til at den bare gjelder på et avgrenset samfunnsområde. I land kan det eksistere flere slike lover, som et mer ”tilfeldig” resultat av at konkrete problemer er møtt med lovgivning med et snevert saklig virkeområde. En slik tilnærming må kunne karakteriseres som fragmentert. Det kan virke som om lovgivningen nærmest vedtas ad hoc, etter hvert som det viser seg at ulike grupper diskrimineres på spesielle områder. Utvalget velger derfor å kalle dette situasjonstilnærmingen.

Utvalget kjenner ingen klare eksempler på slik lovgivning i Norge. Det kan imidlertid hevdes at diskrimineringsforbudene i den nevnte boliglovgivningen beskytter så få grunnlag at tilnærmingen har et ”tilfeldig” eller fragmentert preg.

I Sverige er Lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder lovgivning av denne typen.

9.3.3.6 Utvalgets vurdering

Spørsmålet er hvilken tilnærming som er best egnet til å sikre likeverd for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Utvalget anser det avgjørende for lovgivningens gjennomslagskraft at den dekker et bredt spekter av samfunnsområder. Utvalgets utgangspunkt er at vernet bør omfatte alle områder der mennesker med nedsatt funksjonsevne risikerer å bli diskriminert. Lovgivningen bør derfor være generell i forhold til samfunnsområde.

Det neste spørsmålet er om lovgivningen bør være felles for flere grunnlag (kategori A), eller særskilt gjelde diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne (kategori B). Utvalget tar her ikke stilling til om lovgivningen bør avgrenses mot det gjeldende diskrimineringsvernet på arbeids­livets område. Dette spørsmålet drøftes nedenfor i kapittel 9.4.2.

Prinsipielt sett mener utvalget at den menneskerettslige tilnærmingen (kategori A) er å foretrekke.

Det menneskerettslige prinsippet om likeverd er det overordnede hensynet bak utvalgets vurderinger. Utvalget mener derfor at likeverd for mennesker med nedsatt funksjonsevne best kan ivaretas gjennom én felles antidiskrimineringslov. Ved å samle de ulike grunnlagene i en felles lov synliggjøres diskrimineringsforbudets menneskerettslige og universelle karakter. Utvalget antar videre at det vil ligge en vesentlig signaleffekt i en uttrykkelig sidestilling av de ulike diskrimineringsgrunnlagene. Dette gjelder særlig de former for diskriminering som allmennheten er mindre oppmerksom på. Manglende tilgjengelighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne kan være en slik form for diskriminering.

Felles regulering hindrer videre at enkelte grupper mer eller mindre tilfeldig nyter et sterkere vern enn andre. Hensynet til harmoni i diskrimineringslovgivningen ligger allerede til grunn for samordningen av forslagene til diskrimineringslov og endringer i likestillingsloven. 13 Forslaget til lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda (diskrimineringsombudsloven) innebærer at det opprettes et felles håndhevingsapparat for diskrimineringslovgivningen. 14 Dette tyder på en gryende erkjennelse av behovet for felles tilnærming til diskriminering. Dessuten hindrer en felles regulering at ett eller flere samfunnsområder mer eller mindre tilfeldig oppfattes som viktigere enn andre.

Utvalget legger videre vekt på at en lov som dekker et bredt spekter av grunnlag, bedre legger til rette for fokus på selve diskrimineringen, fremfor fokus på avgrensningen av diskrimineringsgrunnlaget. Erfaringene fra andre land viser at fokus på avgrensning av diskrimineringsgrunnlaget kan medføre at vernet reserveres for en snever personkrets, noe som hindrer effektiv anvendelse av reglene overfor mennesker med nedsatt funksjonsevne. Utvalget antar at det kan oppstå liknende problemer i tilknytning til andre grunnlag, for eksempel etnisitet. Jo flere grunnlag som omfattes, jo mindre avgjørende vil avgrensningen av det enkelte grunnlag være. Videre vil felles regulering være hensiktsmessig der diskrimineringen kan knyttes til flere grunnlag (multippel diskriminering) eller det er uklart hvilket grunnlag diskrimineringen kan knyttes til. Utvalget kan vise til at land som Canada, Irland og Australia har god erfaring med lovgivning som omfatter et bredt spekter av vidt definerte grunnlag.

På denne bakgrunn mener utvalget at en felles, generell diskrimineringslov (kategori A) i prinsippet ville vært den beste måten å gi borgerne et alminnelig vern mot diskriminering, både ved diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne og på andre grunnlag.

Det foreligger likevel grunner som gjør at utvalget ikke fremsetter et lovforslag basert på en slik ønsket menneskerettslig tilnærming.

Det anses for å ligge utenfor utvalgets mandat å utarbeide en generelt virkende lov mot diskriminering. Utvalget er heller ikke sammensatt for å kunne foreta avveiningen av hvilke grunnlag og hvilke samfunnsområder som bør omfattes av en slik lov.

I tillegg til disse mer praktiske motforestillingene er det flere forhold som taler for en egen lov mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne i denne omgang.

I praksis er gruppetilnærmingen (kategori B) allerede valgt i Norge. Likestillingsloven, den foreslåtte diskrimineringsloven samt oppnevnelsen av dette utvalget avspeiler dette. Norsk lovgivning innholder også samfunnsområdetilnærming (kategori C) gjennom likebehandlingsreglene i arbeidsmiljøloven kapittel X A og X B. Videre kan boliglovgivningen sees som et eksempel på situasjonstilnærming (kategori D). Arbeidsmiljølovens forbud mot diskriminering på grunnlag av kjønn gjelder imidlertid som en ren henvisningsbestemmelse til likestillingsloven, og en tilsvarende løsning er foreslått for etnisitet, religion mv. med henvisning til diskrimineringsloven. 15 Etter samme mønster er diskriminering på grunnlag av kjønn i boligsektoren ikke omfattet av boliglovgivningens regler, men reguleres av likestillingsloven. For diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. er det foreslått en henvisningsbestemmelse slik at disse former for diskriminering reguleres av diskrimineringsloven. 16 Gruppetilnærmingen må følgelig anses som hovedstrategi. Utvalget kan ikke se at et annet strategivalg har vært gjenstand for prinsipiell drøftelse før denne utredningen.

Imidlertid er forslaget til felles håndhevings­apparat og vektleggingen av hensynet til harmonisering et tegn på skarpere fokus på behovet for felles tilnærming.

Utvalget finner det naturlig at samme hovedstrategi bør benyttes i forhold til grunnlaget nedsatt funksjonsevne som i forhold til grunnlagene kjønn og etnisitet. Når gruppetilnærmingen er valgt for andre grunnlag, vil samme tilnærming overfor nedsatt funksjonsevne understreke at slik diskriminering bør bekjempes på linje med diskriminering på andre grunnlag. Slik vil også gruppetilnærmingen langt på vei kunne bidra til sidestilling av de grunnlagene lovgivningen beskytter og til synliggjøring av det menneskerettslige aspektet ved diskriminering. Utvalget vil imidlertid påpeke at dette ikke bør være den fremtidige tilnærmingen i Norge etter hvert som vernet mot diskriminering på andre felt eventuelt skal styrkes, se nedenfor.

Et annet moment ved utvalgets valg av tilnærming er at det er liten tradisjon i Norge for å se situasjonen for mennesker med nedsatt funksjonsevne som et spørsmål om menneskerettigheter og diskrimineringsbeskyttelse. Mens skiftet fra et velferds- og veldedighetsperspektiv til et menneskerettsperspektiv (se kapittel 6.2) har fått store ringvirkninger internasjonalt, er det først oppnevningen av dette utvalget som avspeiler at det samme skiftet er i ferd med å skje i Norge. Dette skyldes trolig at velferdstankegangen er sterkt rotfestet her i landet. Rettighetene i velferdslovgivningen knytter situasjon for mennesker med nedsatt funksjonsevne nært til denne tankegangen. Utvalget ser at det er behov for en bevisstgjøring rundt diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Gruppetilnærming gjennom en egen lov vil i denne fasen kunne gi en hensiktsmessig og tiltrengt oppmerksomhet rundt diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne spesielt.

Hensynet til tilgjengelighet er videre av stor betydning for utvalgets avveininger. Mens diskriminering på grunnlag av for eksempel kjønn og etnisitet i mange tilfeller springer ut fra holdninger, skyldes utestengelsen av mennesker med nedsatt funksjonsevne ofte manglende tilgjengelighet i form av fysiske hindringer og andre barrierer, se kapittel 3.5. Likeverd for mennesker med nedsatt funksjonsevne er først ivaretatt når deres deltak­elsesmuligheter er sikret gjennom tilgjengelige løsninger og tilrettelegging. Dette medfører at diskrimineringsbeskyttelsen bør sees i sammenheng med tilrettelegging, se nærmere kapittel 9.5.4. Utvalget mener derfor at det i denne omgang kan være hensiktsmessig å velge en tilnærming som gir mulighet for særskilt fokus på tilrettelegging som en del av diskrimineringsvernet. Etter utvalgets syn kan gruppetilnærmingen være godt egnet til dette.

Utvalgets syn støttes av erfaringene fra de landene utvalget har studert. Inntrykket er at lovgivning mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne har størst effekt dersom den kombineres med krav til tilrettelegging. USA er det landet som i størst grad har lyktes med å omforme samfunnet i retning av bedret tilgjengelighet. Lovgivningen der er basert på gruppetilnærmingen, se kapittel 8.7.

På bakgrunn av dette anser utvalget gruppetilnærmingen for å være egnet til å sikre likeverd for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Utvalget går med andre ord inn for en egen lov mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne og som omfatter et bredt spekter av samfunnsområder.

Lov om likestilling mellom kjønnene kalles likestillingsloven og den foreslåtte loven mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. kalles i kortform diskrimineringsloven. For å skille en lov mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne fra disse lovene, velger utvalget ”diskriminerings- og tilgjenglighetsloven” som kortform på sitt lovforslag. En slik kortform viser at det dreier seg om en parallell til likestillings­loven og diskrimineringsloven. Ved å vise til tilgjengelighet, indikerer kortformen at det dreier seg om diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne og gir i tillegg et signal om sammenhengen mellom dette diskrimineringsvernet og tilgjengelighet.

Utvalget vil likevel fremheve at forbud mot diskriminering på grunnlag av kjønn, etnisitet og nedsatt funksjonsevne på sikt bør samles i én felles lov. I én felles lov vil det etter utvalgets syn være naturlig å inkludere flere diskrimineringsgrunnlag, som for eksempel seksuell orientering. En felles lov vil videre fremtvinge ytterligere harmonisering av vernet. Det er også et viktig og åpent spørsmål om de beskyttede grunnlagene bør avgrenses gjennom en uttømmende oppregning eller ikke.

Som nevnt ligger det utenfor utvalgets mandat å utarbeide utkast til en felles diskrimineringslov. Utvalget er heller ikke sammensatt for å kunne foreta de avveiningene som kreves ved utform­ingen av en slik lov. Felles lovgivning reiser en rekke politiske og rettslige spørsmål som krever utredning og sektorovergripende vurderinger. Det er grunn til å tro at et slikt arbeid vil være tidkrev­ende. Utvalget foreslår derfor at det nedsettes et eget lovutvalg for å vurdere én felles lov mot diskriminering i Norge. Igangsetting av et slikt arbeid må imidlertid ikke forsinke arbeidet med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

9.4 Forholdet til annet sivilrettslig diskrimineringsvern

9.4.1 Innledning

En egen lov mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne reiser avgrensningsspørsmål i forhold til gjeldende sivilrettslig diskrimineringsvern i arbeidsmiljøloven og boliglovgiv­ningen.

Vernet mot diskriminering på arbeidslivets område etter gjeldende regler i arbeidsmiljøloven kapittel X A og X B omfatter ”funksjonshemming”, se kapittel 4.5.2. Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven vil dermed gi en overlapping innenfor arbeidslivet. Utvalget vil derfor drøfte om loven bør avgrenses mot arbeidslivet (kapittel 9.4.2).

Boliglovgivningen gir vern mot diskriminering på flere grunnlag, uten at nedsatt funksjonsevne er omfattet. Også boligsektoren vil i utgangspunktet falle inn under diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Utvalget vil ta stilling til spørsmålet om nedsatt funksjonsevne bør innlemmes i boliglovgivningens diskrimineringsvern (kapittel 9.4.3). I så fall vil det oppstå et avgrensningsspørsmål.

9.4.2 Forholdet til diskrimineringsvernet i arbeidsmiljøloven

Arbeidsmiljøloven kapittel X A og X B inneholder vern mot diskriminering på arbeidslivets område på grunnlag av ”kjønn, religion, livssyn, hudfarge, nasjonal eller etnisk opprinnelse, politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, seksuell orientering, funksjonshemming eller alder”. Reglene er nærmere behandlet i kapittel 4.5.2 og 5.4.4. 17

Selv om kjønn er omfattet av oppregningen av diskrimineringsgrunnlagene, reguleres diskriminering på grunnlag av kjønn ikke av arbeidsmiljølovens regler, men av likestillingsloven. Dette følger av en egen henvisningsbestemmelse i arbeidsmiljøloven § 54 B nr. 2. Departementet mente at arbeidsmiljøloven burde gi en fullstendig oversikt over de grunnlagene som er regulert i arbeidslivet og foreslo derfor å ta med kjønn i oppregningen selv om likestillingsloven allerede regulerte slik diskriminering. 18 På denne måten ble hensynene til brukervennlighet og helhet ivaretatt uten å innskrenke likestillingslovens rekkevidde.

Det er foreslått en tilsvarende løsning for diskrimineringsgrunnlagene etnisitet, religion mv. i forslaget til diskrimineringslov. For det første foreslås en harmonisering av betegnelsen på de diskrimineringsgrunnlagene som knytter seg til etnisitet, religion mv., slik at ordlyden samsvarer med diskrimineringsloven. For det andre foreslås en henvisningsbestemmelse etter mønster fra arbeidsmiljøloven § 54 B nr. 2 som gjelder kjønn. Departementet peker på at denne løsningen gjør likebehandlingsreglene i arbeidsmiljøloven mer helhetlige og opplysende, og harmonerer med den løsningen som er valgt for kjønn. Å avgrense diskrimineringslovens rekkevidde mot arbeidsmiljøloven er ikke nevnt som et alternativ. 19

”Funksjonshemming” er allerede omfattet av arbeidsmiljølovens diskrimineringsvern. Utvalget har valgt å gå inn for at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven skal omfatte et bredt spekter av samfunnsområder, se kapittel 9.3.3.6. Utvalget slutter seg til at hensynene til helhet og brukervennlighet bør stå sentralt når reglenes rekkevidde fastlegges.

Etter utvalgets syn taler hensynet til helhet og brukervennlighet for det første for at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven bør omfatte arbeidslivet. Loven vil miste sitt generelle preg dersom et så sentralt samfunnsområde unntas. Utvalget mener prinsipielt at fragmentarisk diskrimineringslovgivning er uheldig og at det menneskerettslige preget svekkes ved slike regler.

For det andre taler hensynet til helhet og bruker­vennlighet for at det synliggjøres i arbeidsmiljøloven at diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne er forbudt på linje med andre grunnlag. Dette vil virke opplysende både for arbeidssøkere, arbeidstakere og arbeidsgivere.

Utvalget legger også vekt på hensynet til harmoni i diskrimineringsvernet. Når samme løsning som for kjønn er foreslått for etnisitet, religion mv., trekker dette i retning av at en tilsvarende løsning velges for diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne.

Utvalget ser imidlertid også at det er visse ulemper ved at ikke alle regler som gjelder arbeidslivet er samlet i én lov. Helhet og brukervennlighet for arbeidsgivere, arbeidstakere og andre som er opptatt av rettsforhold innenfor arbeidslivet, taler for at diskrimineringsvernet fremgår av arbeidsmiljølovens bestemmelser. Det at arbeidsmiljø­loven inneholder bestemmelser om utforming av arbeidsplass, tilrettelegging og arbeidstakers og arbeidsgivers plikter og rettigheter i den sammenheng, trekker i samme retning, kanskje spesielt når det gjelder diskrimineringsgrunnlaget nedsatt funksjonsevne. Utvalget har imidlertid falt ned på at momentene som taler for en generell diskriminerings- og tilgjengelighetslov veier tyngst. Det skal likevel understrekes at loven må sees og tolkes i sammenheng med arbeidsmiljøloven på samme måte som om diskrimineringsvernet hadde vært forankret der.

På bakgrunn av dette mener utvalget at de beste grunner taler for en tilsvarende løsning som etter likestillingsloven og forslaget til diskrimineringslov. Utvalget går inn for at arbeidslivet reguleres diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, samtidig som det inntas en henvisningsbestemmelse i arbeidsmiljøloven § 54 B.

Utvalget vil videre foreslå en språklig justering slik at arbeidsmiljøloven forbyr diskriminering på grunnlag av ”nedsatt funksjonsevne” i stedet for ”funksjonshemming”. Utvalgets begrunnelse for denne begrepsbruken fremgår av kapittel 10.4.

Arbeidsmiljøloven kapittel X A inneholder i § 54 F en særlig bestemmelse om ”tilrettelegging av arbeid for arbeidstakere med funksjonshemming”. Ettersom utvalget går inn for at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven også omfatter arbeids­livet, vil utvalget foreslå å oppheve § 54 F, samtidig som en tilsvarende regel videreføres i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Spørsmål knyttet til dette drøftes nærmere i kapittel 10.12.5.4.

9.4.3 Forholdet til diskrimineringsvernet i boliglovgivningen

Spørsmålet er om boliglovgivningens diskrimineringsforbud bør utvides til også å omfatte nedsatt funksjonevne.

Både eierseksjonsloven, husleieloven, burettslagsloven og bustadbyggjelagsloven inneholder i dag forbud mot diskriminering på grunnlag av trosbekjennelse, hudfarge, språkkunnskaper, nasjonalt eller etnisk opphav samt homofil legning, leveform eller orientering. Kjønn er ikke omfattet, men reguleres av likestillingsloven. Diskrimineringsvernet etter boliglovgivningen er nærmere beskrevet i kapittel 5.4.5.

I forslaget til diskrimineringslov er det foreslått enkelte endringer i boliglovene. 20 Endringsforslagene innebærer for det første at betegnelsen på diskrimineringsgrunnlagene som knytter seg til etnisitet, religion mv., harmoniseres med diskrimineringsloven. For det andre foreslås en henvisningsbestemmelse etter mønster fra arbeidsmiljøloven, som sier at diskriminering på disse grunnlagene reguleres av diskrimineringsloven. Boliglovene vil etter en slik endring bare regulere diskriminering på grunnlag av homofil legning, leveform eller orientering. Vernet ser med andre ord ut til å få en mer fragmentert karakter enn det allerede har.

Departementet har lagt vekt på hensynet til fullstendig og opplysende regulering av diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. for aktørene på boligmarkedet. 21 Det er imidlertid ikke foreslått å inkludere kjønn i oppregningen. 22

Dersom endringsforslagene vedtas, vil det altså gjelde tre ulike ordninger for diskrimineringsvern i boligsektoren. Homofil legning, leveform og orientering er de eneste grunnlagene som reguleres direkte i boliglovene. Diskrimineringsgrunn­lagene som knytter seg til etnisitet, religion mv. nevnes i boliglovene, men reguleres av diskrimineringsloven i tråd med henvisningsbestemmelsen. Kjønn er ikke nevnt, men reguleres av likestillingsloven uten henvisningsbestemmelse. Spørsmålet blir da hvilken løsning som er mest hensiktsmessig for diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne.

Boligsektoren vil være omfattet av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven med mindre det foretas særskilte avgrensninger. Utvalget legger derfor til grunn at behovet for vern ikke begrunner en innlemming av nedsatt funksjonsevne i bolig­lovene.

Det neste spørsmålet er boliglovene likevel bør inneholde en henvisningsbestemmelse som synliggjør at det gjelder et vern mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne, som kommer til anvendelse også i boligsektoren. Utvalget har foreslått en slik løsning i arbeidsmiljøloven, og en tilsvarende løsning er foreslått for etnisitet, religion mv. Alternativet er at boliglovene står ufor­andret uten at nedsatt funksjonsevne er nevnt, noe som vil være samme løsning som for kjønn.

Nedsatt funksjonsevne har tidligere ikke vært et beskyttet diskrimineringsgrunnlag i boligsektoren, i motsetning til etnisitet, religion mv. Dette gir et større behov for å tydeliggjøre at utvalgets forslag til en generelt virkende lov innebærer et slikt vern. Behovet blir enda sterkere når de grunn­lagene som skal dekkes av den foreslåtte diskrimineringsloven, er foreslått tydeliggjort i boliglovene.

Utvalget har fremmet forslag om at det bør oppnevnes et lovutvalg som skal vurdere en samlet diskrimineringslovgivning i Norge, se kapittel 9.3.3.6. Et slikt lovutvalg bør etter utvalgets oppfatning også vurdere om det er hensiktsmessig med et spesifikt lovfestet diskrimineringsvern i bolig­lovene dersom et tilsvarende vern allerede er sikret gjennom generell lov. Utvalget ser det som unødig og litt tilfeldig at akkurat boligsektoren er et område der virkeområdet for generell lovgivning må markeres. Dette har trolig historiske årsaker med bakgrunn i rasisme innen boligsektoren og mangelen på generelt vern mot etnisk diskriminering. Utvalget mener derfor det bør vurderes å fjerne denne typen henvisningsbestemmelser. Vernet i generelt virkende lover kan selvfølgelig også gjøres gjeldende overfor diskriminerende regler, retningslinjer og praksis i boligsektoren.

Inntil en slik mer overordnet vurdering er foretatt, mener utvalget at vernet mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne bør være synliggjort i boliglovgivningen. Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven er utformet på denne bakgrunn, se kapittel 11.5.

9.4.4 Forholdet til alkohollovens inndragningsbestemmelse

Det ble i desember 2004 vedtatt en endring i alkoholloven 23 som åpner for inndragning av salgs- og skjenkebevilling ved visse former for diskriminering. Endringen vil trolig tre i kraft 1. juli 2005. 24 Endringen vil medføre at alkoholloven § 1-8 tredje ledd får følgende ordlyd:

”En bevilling kan også inndras dersom det skjer gjentatt narkotikaomsetning på skjenkestedet eller dersom det på skjenkestedet skjer gjentatt diskriminering av grunner som nevnt i straffeloven § 349 a.”

Spørsmålet er om koplingen mellom alkohollovens inndragningstrussel og diskrimineringsgrunnlagene i straffeloven § 349 a begrunner en endring av straffebestemmelsen, slik at den også omfatter nedsatt funksjonsevne.

Utvalgets flertall (Mohuus, Remen, Stenberg, Strøm, Syse og Tøssebro) har, blant annet etter å ha rådført seg med Riksadvokaten, ikke funnet grunn til å utvide oppregningen av grunnlagene i straffeloven § 349 a. Det vises til drøftelsen i kapittel 9.5.3.3. Hovedgrunnen er at dette vil ha begrenset nytteverdi ved siden av en diskriminerings- og tilgjengelighetslov, og at straffeloven ikke bør fylles opp av bestemmelser som hovedsakelig har symbolverdi.

Etter endringene i alkoholloven vil det altså være nødvendig å innføre en symbolsk, men ”tom” straffetrussel i straffeloven for å kunne hjemle inndraging av skjenkebevilling etter alkoholloven ved utestedsdiskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne.

Dette viser det svært uheldige med en slik kopling av regler med forskjellig siktemål. Departementet synes å mene at straffeloven § 349 a omfatter de mest beskyttelsesverdige diskrimineringsgrunnlagene, og Stortinget sluttet seg til departementets vurderinger. 25

Utvalgets flertall er uenige i dette underliggende premisset for den valgte reguleringsformen. Utvalgets flertall mener det er uheldig at de diskrimineringsgrunnlag som vernes gjennom inndragn­ingstrusselen, er hentet fra en straffebestemmelse med et annet formål.

På denne bakgrunn ønsker utvalgets flertall ikke å foreslå noen endring i straffeloven § 349 a. Flertallet viser for øvrig til drøftelsen av § 349 a i kapittel 9.5.3.3.

Som tidligere nevnt går utvalget inn for opprettelsen av et lovutvalg som skal vurdere diskrimineringslovgivningen i sammenheng og i et mer overordnet perspektiv, se kapittel 9.3.3.6. Utvalget mener det er hensiktsmessig at et slikt lovutvalg også vurderer hvordan en kopling mellom en inndragningstrussel og diskrimineringsvern eventuelt bør utformes.

Det vil muligens fremmes forslag til endringer i alkoholloven samtidig med et forslag til revisjon av vandelskravene i serveringsloven 26 , som er ventet våren 2005. 27 Utvalget vil understreke at det ikke bør fremmes forslag til eller vedtas flere bestemmelser etter mønster av alkoholloven § 1-8 tredje ledd, før det er foretatt en grundigere vurdering av hvordan slike sivilrettslige sanksjons­bestemmelser eventuelt kan koples til et diskrimineringsvern.

Utestedsdiskriminering vil rammes av utvalgets forslag til diskriminerings- og tilgjengelighetslov. Manglende tilgjengelighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne vil kunne rammes av de tilretteleggingsreglene utvalget forslår, se kapittel 10.12. Utvalget legger videre til grunn at de sanksjonene som foreslås ved brudd på loven vil være effektive, også i forhold til diskriminering på utesteder, se kapittel 10.16. Ved brudd på diskrimineringsforbudet eller tilretteleggingsreglene vil Likestillings- og diskrimineringsnemnda vil kunne gi pålegg om stansing, retting mv. for å sikre at diskrimineringen opphører, se kapittel 10.17.1.

Utvalgets flertall vil derfor understreke at tilretteleggingsreglene, supplert med de sanksjoner og håndhevingsbestemmelser som forslås i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, vil sikre tilgjengeligheten ved utesteder langt bedre enn endring av ad hoc-bestemmelser i alkoholloven.

Under behandlingen i Stortinget ble det fremmet et mindretallsforslag om at tilgjengelighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne kan vektlegges ved tildeling av bevilling, og at det kan stilles vilkår om overholdelse av lovgivningens krav til tilgjengelighet. 28 Et slikt vilkår om tilgjengelighet etter alkoholloven ville derfor uansett ikke gå lenger enn gjeldende tilgjengelighetskrav etter annen lovgivning.

Mindretallet (Buvik, Fjellanger og Larsen) mener at utvalgets forslag til tilretteleggingsregler vil ha stor betydning også når det gjelder fysisk adgang til utesteder for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Mindretallet vil likevel peke på at utestedsdiskriminering er det området der mennesker med nedsatt funksjonsevne i størst grad møter diskriminerende holdninger i tillegg til praktiske hindre. Mindretallet mener at muligheten til å inndra en skjenkebevilling er det viktigste enkeltvirkemidlet for å motvirke utestedsdiskriminering som ikke er knyttet til manglende tilgjenglighet. Mindretallet er derfor uenig i flertallets konklusjon. Det vises for øvrig til mindretallets merknad i kapittel 9.5.3.3.

9.5 Supplerende lovgivning

9.5.1 Innledning

Utvalget utelukker ikke at det kan være hensiktsmessig å supplere diskriminerings- og tilgjengelighetsloven med andre regler. Utvalget vil derfor ta stilling til om det også bør innføres et diskrimineringsforbud i Grunnloven (kapittel 9.5.2) eller strafferettslig vern mot diskriminering (kapittel 9.5.3). Utvalget vil videre drøfte behovet for tilretteleggingsregler (kapittel 9.5.4) og andre lovendringer (kapittel 9.5.5).

9.5.2 Grunnlovsvern

Spørsmålet er om diskriminerings- og tilgjengelighetsloven bør suppleres av et forbud mot diskriminering i Grunnloven.

Et slikt forbud vil gi prinsippet om menneskers likeverd og rett til fravær av diskriminering grunnlovs rang. Etter trinnhøydeprinsippet vil grunnlovfesting sikre diskrimineringsvernet formell gjennomslagskraft i forhold til annen lovgivning. Hierarkiet av grunnlovsbeskyttede rettigheter, menneskerettigheter og alminnelige rettigheter er relativt komplisert i Norge. EU-rettslige reglers status gjør ikke dette enklere. 29

I tillegg til regler i alminnelig lov og i Grunn­loven, er det ved menneskerettslovens forrangs­bestemmelse etablert et slags mellomsjikt med trinnhøyde mellom Grunnloven og alminnelig lov. Menneskerettighetene i konvensjonene som er nevnt i § 2, skal ved motstrid gå foran andre rettigheter i alminnelig lov, jf. § 3. Det er imidlertid bare enkelte sentrale menneskerettskonvensjoner som er omfattet av menneskerettsloven. Andre konvensjonsfestede rettigheter vil få betydning i norsk rett gjennom presumsjonsprinsippet. Prinsippet innebærer at norsk rett så langt det er mulig tolkes i samsvar med internasjonale forpliktelser.

Bildet kan bli ytterligere komplisert dersom det vedtas å inkorporere FNs kvinnekonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon i henholdsvis likestillingsloven og den foreslåtte diskrimineringsloven, slik det er foreslått. 30 Etter forslaget vil rettighetene etter disse konvensjonene gjelde på linje med andre norske regler, men ikke gå foran ved motstrid. Presumsjonsprinsippet vil likevel gjelde. Konsekvensen kan bli at det etableres ytterligere et trinn i hierarkiet.

Som nevnt må regler som skal verne mot diskriminering, være i overensstemmelse med EØS-avtalens regler. Også EØS-avtalen er inkorporert med forrang, jf. EØS-loven § 2. Forrangsbestemmelsen omfatter både selve EØS-avtalen og andre bestemmelser som ”tjener til å oppfylle Norges forpliktelser etter avtalen”. Det er uklart hvordan forrangsbestemmelsen forholder seg til likebehandlingsreglene i arbeidsmiljøloven kapittel X A og X B. Reglene er i hovedsak en implementering av EUs rammedirektiv om likebehandling i arbeidslivet (2000/78/EF). Grunnet uenighet mellom EFTA-landene om rammedirektivet var EØS-relevant eller ikke, er det formelt sett ikke innlemmet i EØS-avtalen. Norges holdning har imidlertid vært at rammedirektivet er EØS-relevant, og at det derfor er ønskelig at norsk lovgivning på området tilsvarer EUs regulering. 31

Kollisjon mellom de ulike reglene kan forekomme i praksis. Utlysing av professorater øremerket for kvinner ved Universitetet i Oslo, ble av EFTA-domstolen ansett som et brudd på EØS-avtalen. 32 Norge måtte altså stoppe praksisen, på tross av at både likestillingsloven og FNs kvinnekonvensjon åpner for positiv særbehandling.

Det faller utenfor formålet med utvalgets arbeid å gå dypere inn i disse spørsmålene. I denne sammenhengen er det tilstrekkelig å vise at diskrimineringsvernets gjennomslagskraft vil kunne avhenge av hvilket grunnlag og muligens hvilket samfunnsområde det gjelder. En slik rettstilstand vil bryte med prinsippet om menneskers likeverd, som diskrimineringsvernet springer ut fra.

Et grunnlovsfestet diskrimineringsforbud vil for det første sikre et formelt likestilt vern av de ulike beskyttede grunnlagene, og det vil samtidig hindre at beskyttelsen av de ulike grunnlagene har ulik rettslig status.

For det andre vil forankring i Grunnloven etter utvalgets syn være et viktig signal. En slik bestemmelse vil fremheve den menneskerettslige tilnærmingen til diskrimineringsproblematikken. Sidestilling av grunnlagene vil kunne ha en bevisstgjør­ende effekt som gir økt forståelse for at diskriminering kan være et problem for en rekke grupper, blant annet for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Utvalget viser til at både Sverige og Finland relativt nylig har innført diskrimineringsforbud i sine grunnlover. Også i Canada har diskrimineringsvernet grunnlovs rang.

På denne bakgrunn konkluderer utvalget med at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven bør suppleres av et diskrimineringsforbud i Grunn­loven.

Argumentasjonen tilsvarer langt på vei den som begrunnet utvalgets prinsipielle ønske om én felles diskrimineringslov, se kapittel 9.3.3.6. Også i forhold til en grunnlovsbestemmelse begrenser utvalgets mandat og sammensetning muligheten for en nærmere vurdering av hvordan et eventuelt grunnlovsvern bør utformes og hvor det bør plasseres.

Utvalget foreslår derfor at vern mot diskriminering i Grunnloven blir gjenstand for nærmere utredning. Dersom det nedsettes et lovutvalg for å vurdere én felles diskrimineringslov, bør dette lovutvalget gis mandat til også å vurdere dette spørsmålet.

Utvalget er kjent med at stortingsrepresentanter fra Sosialistisk Venstreparti har fremmet forslag om ny § 110 d i Grunnloven om vern mot diskriminering. 33 Forslaget ble fremmet høsten 2004, i tide til at det eventuelt kan vedtas i neste Stortingsperiode, jf. Grunnloven § 112. Forslaget er utformet i to alternativer:

Alternativ 1:

”Ingen maa udsettes for usagelig Forskjællsbehandling paa Grund af Kjøn, Hudfarve, national eller etnisk Oprindelse, spraaglig eller religiøs Tilhørighed, Funktionshemning, seksuell Lægning, Leveform eller Orientering, Alder eller Status for øvrig.”

Alternativ 2:

”Det paaligger Statens Myndigheter å sikre at ingen udsettes for usagelig Forskjællsbehandling paa Grund af Kjøn, Hudfarve, national eller etnisk Oprindelse, spraaglig eller religiøs Tilhørighed, Funktionshemning, seksuell Lægning, Leveform eller Orientering, Alder eller Status for øvrig.”

Etter utvalgets oppfatning er forslagene formulert på en uhensiktsmessig måte. Forslagene tar utgangspunkt i begrepet ”usaklig forskjells­behandling”. Utvalget mener denne begrepsbruken ikke er dekkende for innholdet i norsk eller internasjonal diskrimineringslovgivning.

Både likestillingsloven, arbeidsmiljøloven, forslaget til diskrimineringslov samt dette utvalgets forslag til diskriminerings- og tilgjengelighetslov, gir vern mot direkte og indirekte diskriminering. Vernet mot indirekte diskriminering innbærer at også formelt lik behandling kan være diskriminerende. Etter utvalgets syn er det derfor misvisende å bruke begrepet forskjellsbehandling, se nærmere kapittel 3.4. Riktignok brukes begrepet forskjellsbehandling i stedet for diskriminering i likestillingsloven og arbeidsmiljøloven, men her fremgår det klarere at forbudet også omfatter visse former for formelt lik behandling.

Videre mener utvalget det er uheldig at grunnlovsforslaget er formulert som et forbud mot forskjellsbehandling som er ”usaklig”. Lovgivningen avgrenser diskrimineringsforbudet mot forskjellsbehandling som er begrunnet i et saklig formål og ikke virker uforholdsmessig. Usaklig vil følgelig bare dekke ett aspekt ved denne begrensningen. Slik forslaget er utformet, er begrensningen upresis. Etter utvalgets syn kan det også stilles spørsmål ved om det er hensiktsmessig at en overordnet bestemmelse i Grunnloven regulerer begrensningene nærmere.

Utvalget fastholder derfor at behovet for et diskrimineringsvern i Grunnloven og eventuell utforming av et slikt vern bør utredes nærmere.

9.5.3 Strafferettslig vern

9.5.3.1 Innledning

Spørsmålet er om diskriminerings- og tilgjengelighetsloven bør suppleres av et strafferettslig vern mot diskriminering. Straffesanksjoner kan på ulike måter knyttes til et diskrimineringsvern.

For det første kan domstolene ved straffeutmålingen for ellers straffbare handlinger gi vern mot diskriminering. Som beskrevet i kapittel 4.4 vil det ved straffbare handlinger som legemskrenkelser, seksualforbrytelser og skadeverk kunne virke straffeskjerpende dersom den fornærmede har funksjonsnedsettelser. Opplysninger som er innhentet fra statsadvokatene, tyder på at domstolene tar hensyn til dette i straffeutmålingen der det er aktuelt. 34 På denne måten gir alminnelige straffebestemmelser et visst vern mot diskriminering. Loven setter allerede vide rammer for den konkrete straffeutmåling gjennom strafferammene. På denne bakgrunn ser utvalget ikke grunn til å foreslå endringer i strafferammene. Utvalget ser heller ingen grunn til å foreslå tillegg til de enkelte straffebud som uttrykkelig sier at dette kan være straffskjerpende.

For det andre kan det knyttes straffesanksjoner til enkelte overtredelser av en sivilrettslig lov. Spørsmålet om diskriminerings- og tilgjengelighetsloven bør inneholde en slik straffetrussel, drøftes i kapittel 10.16.4.

For det tredje kan det gjelde egne straffebud for diskriminerende ytringer eller handlinger. Straffeloven § 135 a og § 349 a rammer visse former for diskriminering, men dette vernet omfatter ikke nedsatt funksjonsevne. Spørsmålet som drøftes i det følgende er om vernet i straffeloven § 135 a og § 349 a bør utvides til også å omfatte nedsatt funksjonsevne.

Som beskrevet ovenfor tilsier likeverdsprinsippet ikke bare at det bør gjelde et vern mot diskriminering, men også at beskyttelsesnivået er likt for de ulike diskrimineringsgrunnlagene. I prinsippet bør all diskrimineringsbeskyttelse omfatte alle grunnlag. Hensynet til likeverd taler derfor i utgangspunktet for at straffelovens vern bør omfatte nedsatt funksjonsevne.

Det kan hevdes at det vil ha en signaleffekt å ta nedsatt funksjonsevne med i oppregningen av de beskyttede grunnlagene i de relevante strafferettslige bestemmelsene. På denne måten synliggjøres at også mennesker med nedsatt funksjonsevne utsettes for diskriminering, og at de, på linje med andre grupper, bør ha et strafferettslig vern mot slike krenkelser. Signaleffekt og hensynet til bevisstgjøring trekker følgelig i retning av at nedsatt funksjonsevne bør omfattes.

På strafferettens område gjør imidlertid særskilte hensyn seg gjeldende.

På generelt grunnlag mener utvalget det bør utvises forsiktighet med å kriminalisere flere handlinger enn de som allerede er straffbare. Tendensen i de senere år har gått i retning av økt kriminalisering. Straff er samfunnets strengeste reaksjon på normbrudd, og bør reserveres for tilfeller der det er klart behov for en slik streng reaksjon, og der den alminnelige rettsbevissthet tilsier straff. Utvidelse av området for det straffbare utover dette innebærer risiko for at respekten for straff brytes ned. Risikoen for utvanning av straffetrusselen tilsier videre særlig forsiktighet med straffetrusler som ikke håndheves i praksis, enten dette skyldes praktiske vanskeligheter eller ressurshensyn.

Straffelovkommisjonens holdning er at ”straff bare bør brukes dersom man ikke kan oppnå en like god eller bedre nytteeffekt med andre og mindre inngripende virkemidler”. 35 Departementet slutter seg til at straff bare bør brukes ”dersom andre reaksjoner og sanksjoner ikke finnes eller åpenbart ikke vil være tilstrekkelige”. 36 Samme holdning ligger til grunn for oppnevnelsen av Sanksjonsutvalget (Jahre-utvalget), som nettopp fikk i oppgave å utrede bruk av andre sanksjoner enn straff. 37

Utvalget slutter seg til at dette er en viktig retningslinje for hvilke forhold som bør kriminaliseres. Når diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne kan møtes med sanksjoner etter en sivilrettslig lov, er det klart at behovet for strafferettslig vern reduseres. Spørsmålet må derfor være om mennesker med nedsatt funksjonsevne har behov for vern etter § 135 a og 349 a når diskrimineringen også kan møtes med sivilrettslige sanksjoner. Som nevnt vil strafferettens skyldkrav og beviskrav innebære at det skal mer til for å idømme straffesanksjoner, enn sivilrettslige, se kapittel 9.3.2.

I det følgende drøftes bestemmelsene enkeltvis.

9.5.3.2 Straffeloven § 135 a

Straffeloven § 135 a gir vern mot visse diskriminerende og hatefulle ytringer. Rett til frihet fra slike ytringer må avveies mot en annen fundamental rettighet, ytringsfriheten. Ytringsfriheten er forankret i Grunnloven § 100 og i menneskerettskonvensjoner som er inkorporert med forrang i menneskerettsloven, blant annet EMK artikkel 10. Høyesterett har i to nyere plenumsavgjørelser, Rt. 1997 s. 1821 (Kjuus) og Rt. 2002 s. 1618 (Sjølie), tatt stilling til hvordan § 135 a og ytringsfriheten skal avveies. I sistnevnte sak gjorde flertallet det klart at § 135 a kun rammer ”ytringer av kvalifisert krenkende karakter”. Slike ytringer vil kunne være ytringer som ”oppfordrer eller gir tilslutning til integritetskrenkelser”, og det vil være et moment om ytringen innebærer en ”grov nedvurdering av en gruppes menneskeverd”. Mindretallet sa seg langt på vei enig med flertallet i denne generelle lovtolkningen. Rekkevidden av § 135 a er nærmere behandlet i kapittel 5.3.2.

Utvalget anser det klart at § 135 a, slik bestemmelsen er tolket av Høyesterett, gir et beskjedent vern mot diskriminerende ytringer. Vernet er i realiteten betydelig svakere enn det ordlyden bærer bud om. Rettspraksis kan tyde på at bestemmelsen hovedsakelig rammer ytringer som oppfordrer til integritetskrenkelser. Integritetskrenkelser vil typisk være legemskrenkelser, som er straffbare etter reglene i straffelovens kapittel 22. Det er derfor nærliggende å reise spørsmål om § 135 a har selvstendig betydning ved siden av straffeloven § 140, som innebærer at offentlig oppfordring til straffbare handlinger er straffbart.

På tross av at rasistiske ytringer anses som et samfunnsproblem, er det derfor ytterst sjelden at straffesanksjonen vil være aktuell. I en arbeidsgrupperapport til Riksadvokaten er det registrert at det i perioden 1997-2001 ble tatt ut tiltale etter § 135 a i tre av ca. 130 anmeldte saker. To saker endte med frifinnelse, og én med betinget fengsel. 38 En uheldig sideeffekt ved at vernet i praksis er svakere enn ordlyden gir inntrykk av, er at fornærmede feilaktig kan oppfatte en henleggelse som samfunnets aksept av krenkelsen.

Senter mot etnisk diskriminering (SMED) er betenkt over det svake strafferettslige vernet som gjenstår etter at dette er avveid mot ytringsfriheten. 39

Også overfor mennesker med nedsatt funksjonsevne vil vernet etter § 135 a bare kunne komme til anvendelse ved ytringer av kvalifisert krenkende karakter. Utvalget har grunn til å tro at problemet med grovt rasistiske ytringer er betydelig større enn ytringer som på en tilsvarende grov måte krenker menneskeverdet til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Utvalget kjenner ikke til miljøer i Norge i dag med en bevisst ideologi om at mennesker med nedsatt funksjonsevne ikke har samme menneskeverd som andre, slik enkelte rasistiske grupperinger forfekter i forhold til etniske minoriteter og som tidvis hevdes overfor mennesker med homofil orientering.

Verken Riksadvokaten eller Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) kan melde om saker der mennesker med nedsatt funksjonsevne er utsatt for ytringer som ville falt inn under § 135 a. Utvalget legger derfor til grunn at nytteeffekten ved å utvide bestemmelsens virkeområde vil være liten.

Det er foreslått enkelte endringer i straffeloven § 135 a, se kapittel 5.3.2. Forslaget vil, dersom det blir vedtatt, kunne innebære en viss styrking av vernet. Utvalget fastholder likevel at nytteeffekten vil være liten.

At kvalifisert krenkende ytringer mot mennesker med nedsatt funksjonsevne oppfattes å være et mindre problem, får også betydning for vektleg­gingen av hensynet til likeverd. Selv om likeverd er et grunnleggende prinsipp, vil vekten av hensynet kunne reduseres når behovet for vern om likeverdet er ulikt. Dette vil etter utvalget oppfatning særlig gjelde i en strafferettslig sammenheng.

I en sivilrettslig lov vil for eksempel et trakasseringsforbud kunne være egnet til å ramme krenkende ytringer, uten at terskelen for reaksjon settes like høyt som etter straffeloven. Forbud mot trakassering er nærmere drøftet i kapittel 10.6. Nytteeffekten av en strafferettslig regulering blir ytterligere redusert dersom det allerede gjelder et sivilrettslig forbud som rammer en større bredde av diskriminerende ytringer.

Ytringsfrihetskommisjonen advarer uttrykkelig mot ”symbolske markeringer uten videre effekt” når det gjelder straffesanksjonering av ytringer. 40 Også Sanksjonsutvalget mener at man bør ”søke å unngå straffebestemmelser som er ment å være rene symboler/verdimarkører”. 41 Utvalget er enig i at hensynet til en eventuell symboleffekt ikke kan være avgjørende for om nedsatt funksjonsevne bør innlemmes i § 135 a.

På denne bakgrunn er utvalgets konklusjon at straffeloven § 135 a ikke bør utvides til også å omfatte nedsatt funksjonsevne.

9.5.3.3 Straffeloven § 349 a

Etter § 349 a er det straffbart å nekte en person varer og tjenester på like vilkår som andre, hvis nektelsen skjer i ervervsmessig virksomhet og er begrunnet i ”trosbekjennelse, rase, hudfarge eller nasjonale eller etniske opprinnelse”. Tilsvarende gjelder hvis nektelsen skjer på grunn av vedkommendes ”homofile legning, leveform eller orientering”. Rekkevidden av § 349 a er nærmere behandlet i kapittel 5.3.3.

Bestemmelsen blir svært sjelden anvendt i praksis. I den nevnte arbeidsgrupperapporten til Riksadvokaten ble det registrert 24 anmeldte saker i perioden 1997-2001. De fleste sakene gjaldt påstand om nektet adgang til utested på grunn av hudfarge eller etnisk bakgrunn, såkalt utestedsdiskriminering. Det ble ikke registrert tiltale i noen av sakene. 42 Arbeidsgruppen konkluderte imidlertid med at det var en viss sammenheng mellom svakheter i etterforskningen og manglende tiltale.

Handlinger som faller inn under § 349 a, vil ligge i kjerneområdet for et alminnelig sivilrettslig forbud mot diskriminering.

En lovgivning der én og samme handling både kan utløse straff og andre sanksjoner reiser des­s­uten spørsmål i forhold til forbudet mot dobbeltstraff. Forbudet mot dobbeltstraff er forankret i artikkel 4; tilleggsprotokoll nr. 7 til EMK, som er inkorporert med forrang gjennom menneskerettsloven. I den grad sanksjoner fastsatt i sivilrettslig lov regnes som straff i EMKs forstand, vil den utelukke en strafferettslig sanksjon, og omvendt. I EMDs praksis er også administrativt ilagt ”straff” omfattet. Gjennom denne praksisen er det klargjort at EMKs straffebegrep er autonomt. Klassifiseringen i nasjonal rett vil følgelig ikke være avgjørende for om en sanksjon anses som straff i EMKs forstand. Etter utvalgets oppfatning vil de aktuelle sivilrettslige sanksjonene ved diskriminering neppe regnes som straff. Det er lagt til grunn at de foreslåtte sivilrettslige sanksjonene i diskrimineringsloven og diskrimineringsombudsloven ikke anses som straff. 43 Forbudet mot dobbeltstraff etter EMK kan likevel tale for en viss varsomhet med parallelle sanksjonssystemer.

Utestengelse av mennesker med nedsatt funksjonsevne vil ofte skyldes manglende fysisk tilrettelegging. Utvalget legger til grunn at manglende tilrettelegging i visse tilfeller kan utgjøre diskriminering, og foreslår særlige tilretteleggingsregler som en del av det sivilrettslige diskrimineringsvernet, se kapittel 9.5.4. De konkrete forslagene er nærmere beskrevet i kapittel 10.12. De sivilrettslige tilretteleggingspliktene som utvalget forslår, vil håndheves av likestillings- og diskrimineringsapparatet, som kan pålegge retting av de fysiske forhold. Straffeloven § 349 a rammer etter ordlyden nektelse av varer og tjenester, men ikke mang­lende tilgjengelighet. Legalitetsprinsippet vil sette skranker for utvidende tolkninger av hva som er straffbart. Diskriminering i form av manglende tilgjengelighet vil derfor, etter utvalgets vurdering, uansett ikke rammes av gjerningsbeskrivelsen i § 349 a. Straffeloven gir heller ikke mulighet til å pålegge retting, som vil være den konstruktive sanksjonen i slike tilfeller.

Utvalgets flertall (Moshuus, Remen, Stenberg, Strøm, Syse og Tøssebro) mener på denne bakgrunn at det er liten grunn til å ha et parallelt virkende strafferettslig vern når de uønskede handlingene uansett vil rammes av sivilrettslige forbud i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. En slik generell holdning har også støtte hos Straffelovkommisjonen og Sanksjonsutvalget, se kapittel 9.5.3.2.

Det er verd å merke seg at Holgersen-utvalget, som hadde i oppgave å styrke det rettslige vernet mot etnisk diskriminering, hadde motsatt utgangspunkt for sine vurderinger. Holgersen-utvalget reiste spørsmål om de grunnlagene som knytter seg til etnisitet burde tas ut av bestemmelsen ettersom en lov mot etnisk diskriminering i stor grad vil ramme samme situasjoner som kan straffes etter § 349 a. Selv om konklusjonen ble at bestemmelsen burde bli stående som en ”strafferettslig sikkerhetsventil”, viser dette at § 349 a har svært liten praktisk betydning ved siden av et sivilrettslig vern. 44 Departementet slutter seg til Holgersen-utvalgets forslag om å la § 349 a bli stående, med samme justering av diskrimineringsgrunnlagene som er foreslått for § 135 a, se kapittel 5.3.3. 45

Strafferettens krav til skyld hos gjerningspersonen, kombinert med de strenge beviskravene, tilsier at det vil være atskillig vanskeligere å få konstatert diskriminering i strid med § 349 a, enn etter et sivilrettslig forbud. Utvalgets flertall mener derfor at en innlemming av nedsatt funksjonsevne i § 349 a, vil ha svært liten nytteverdi ved siden av et sivilrettslig diskrimineringsvern.

Utvalgets flertall har videre en prinsipiell motforestilling mot å regelfeste et strafferettslig vern som nærmest er parallelt med det sivilrettslige. Flertallet ser det som sin primære oppgave å hindre de diskriminerende resultater. Hovedfokuset er på det uønskede resultat, ikke på forhold ved ”gjerningspersonen”. Dette harmonerer dårlig med det strafferettslige systemet, der det er et nødvendig vilkår for straff at gjerningspersonen har utvist tilstrekkelig grad av skyld.

På samme måte som etter § 135 a må hensynet til symbolverdi ha begrenset vekt på strafferettens område. Hensynet til likeverd kan heller ikke være avgjørende når bestemmelsen i praksis ikke vil ha den samme betydning.

Alkoholloven § 1-8 tredje ledd er vedtatt endret slik at skjenkebevilling vil kunne inndras ved ”gjentatt diskriminering på grunner som nevnt i straffeloven § 349 a”. Det vises til kapittel 9.4.4 der flertallet konkluderer med at denne koplingen til straffeloven er uhensiktsmessig og prinsipielt uheldig. Utvalgets flertall kan derfor ikke se alkohollovens regulering som et tungtveiende argument for å utvide grunnlagene i straffeloven § 349 a.

På bakgrunn av dette mener utvalgets flertall at § 349 a ville gitt et svært begrenset vern mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne, som i praksis vil være overflødig ved siden av den langt mer effektive sivilrettslige reguleringen som foreslås.

Utvalgets flertall konkluderer med at straffeloven § 349 a ikke bør utvides til å omfatte nedsatt funksjonsevne.

Utvalgets mindretall (Buvik, Fjellanger og Larsen) vil peke på at utestedsdiskriminering er det området der mennesker med nedsatt funksjonsevne i størst grad møter diskriminerende holdninger i tillegg til praktiske hindre. Det er derfor behov for et effektivt vern mot slik diskriminering. Mindretallet mener at muligheten til å inndra en skjenkebevilling er det viktigste enkeltvirkemidlet for å motvirke utestedsdiskriminering som ikke er knyttet til manglende tilgjenglighet.

Alkoholloven § 1-8 tredje ledd innebærer at en bevilling bare kan inndras dersom det ved skjenkested skjer gjentatt diskriminering av grunner som nevnt i straffeloven § 349 a. Da nedsatt funksjonsevne ikke er omfattet av § 349 a, kan ikke skjenkebevillingen fratas et skjenkested som diskriminerer mennesker på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Mennesker med nedsatt funksjonsevne får dermed et dårligere vern mot utestedsdiskriminering enn de gruppene som er omfattet av § 349 a. Mindretallet mener dette klart tilsier at nedsatt funksjonsevne også blir omfattet av § 349 a.

Mindretallet er enig i at det i all hovedsak bør være sivilrettslig vern som gjelder i diskrimineringssaker. Mindretallet mener likevel at det ved mer eklatante tilfeller av diskriminering vil være hensiktsmessig å supplere det sivilrettslige vern med et strafferettslig vern. Det samsvarer også med Holgersen-utvalgets vurdering av at det er behov for en strafferettslig sikkerhetsventil ved siden av de sivilrettslige reaksjoner. 46 Departementet har sluttet seg til dette. 47 Mindretallet mener at både signaleffekt og bevisstgjøring tilsier at nedsatt funksjonsevne er omfattet av § 349 a.

9.5.4 Tilretteleggingsregler

Utestengelsen av mennesker med nedsatt funksjonsevne skyldes ofte manglende tilgjengelighet. Mange opplever det diskriminerende at deltakelsesmulighetene begrenses ved fysiske og andre barrierer. Utvalget vil derfor vurdere om det er behov for særskilte regler om tilgjengelighet i tillegg til et alminnelig diskrimineringsforbud.

Manglende tilgjengelighet vil i noen utstrekning kunne rammes av et alminnelig diskrimineringsforbud.

Tradisjonelt sett anses retten til fravær av diskriminering som en unnlatelsesforpliktelse, en såkalt ”negativ” rettighet. Den enkelte har rett til ikke å utsettes for diskriminering. Pliktsubjektet har en tilsvarende plikt til å unnlate å diskriminere. Et sentralt spørsmål er om også en viss plikt til aktive tilretteleggingstiltak følger av et forbud mot diskriminering. Dette spørsmålet er relevant også ved diskriminering på andre grunnlag enn nedsatt funksjonsevne, for eksempel kan det hevdes at tolk må tilbys i visse situasjoner for å hindre diskriminering på grunnlag av språk.

Utvalget ønsker at diskrimineringsvernet skal fremme reell likhet, ikke bare formell likhet. Etter utvalgets oppfatning vil plikt til en viss tilrettelegging naturlig kunne regnes som en del av beskyttelsen mot diskriminering.

Diskrimineringsbestemmelsene i internasjonale menneskerettskonvensjoner inneholder ikke egne regler om tilrettelegging. Konvensjonene slår retten til fravær av diskriminering, men presiserer ikke innholdet av diskrimineringsbegrepet. I FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 2 heter det at statene skal ”sikre” konvensjonens rettigheter uten diskriminering. ”Sikre” antas å innebære en viss plikt til aktive tiltak. ØSK-komiteen har eksplisitt uttalt at diskrimineringsfor­budet i FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter kan ramme manglende tilrettelegging. Den europeiske menneskerettsdomstolen har vært tilbakeholden med å utlede plikt til aktive tiltak fra diskrimineringsbeskyttelsen i Den europeiske menneskerettskonvensjon. Saken Price mot Storbritannia er likevel et eksempel på at manglende tilrettelegging i forhold til en person med nedsatt funksjonsevne, kan medføre et brudd på menneskerettighetene. Den reviderte sosialpakt fra Europarådet inneholder et liknende diskrimineringsvern som de øvrige konvensjonene. Komiteen som håndhever Sosialpakten, har uttalt at vernet omfatter indirekte diskriminering, noe som kan komme til uttrykk ved mangel på rimelige tiltak for å sikre tilgjengelighet. Se nærmere om vernet etter konvensjonene i kapittel 6.

Diskrimineringsbeskyttelsen etter de inter­nasjonale menneskerettskonvensjonene innbærer altså at manglende tilrettelegging i visse situasjoner kan være diskriminerende. Utvalget legger til grunn at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven også bør gi vern mot slike former for diskriminering.

Det neste spørsmålet er om tilretteleggingsplikten bør komme til uttrykk i særlige regler eller om den bør følge implisitt av lovens diskrimineringsforbud.

Hensynet til klarhet og forutberegnelighet taler for at tilretteleggingsplikter reguleres særskilt. For mange personer med nedsatt funksjonsevne vil tilretteleggingsplikten i praksis kunne utgjøre den viktigste delen av diskrimineringsbeskyttelsen. Hensynet til brukervennlighet tilsier at en så sentral del av vernet fremgår klart av loven. For de berørte virksomheter vil tilrettelegging kunne medføre kostnader, særlig der det dreier seg om tilrettelegging av de fysiske forholdene. Virksomhetene vil ha et legitimt behov for å få klargjort hvilke forpliktelser som følger av loven og kunne planlegge ut fra dette.

Selv om tilrettelegging i prinsippet kan være aktuelt for andre grunnlag, anser utvalget det for å være en særlig sentral del av vernet mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Dette kan begrunne en særskilt regulering selv om annen diskrimineringslovgivning ikke innholder parallelle regler. Eksempelvis inneholder arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel i § 54 F en særskilt regel om tilrettelegging i forhold til ”arbeidstakere med funksjonshemming”.

Menneskerettskonvensjonene inneholder ikke regler om tilrettelegging, men samtidig kan som nevnt en viss plikt til tilrettelegging utledes fra prinsippet om ikke-diskriminering. Ut fra dette anser utvalget at en viss tilretteleggingsplikt følger av menneskerettighetene. Konvensjonsbeskyttelsen gir imidlertid liten veiledning om pliktens nærmere innhold. Utvalget legger derfor til grunn at den enkelte stat selv må kunne fastlegge tilretteleggingspliktens innhold innenfor konvensjonenes rammer og i lys av føringene som er lagt av de relevante håndhevingsorganene. For så vidt anser utvalget at konvensjonene angir en slags minimumsstandard for innholdet i tilretteleggingsplikten. Utvalget legger til grunn at statene i prinsippet står fritt til å fastlegge mer vidtrekkende tilretteleggingsplikter, med mindre dette støter mot andre menneskerettigheter.

All utenlandsk lovgivning som utvalget har studert, inneholder særlige regler om tilrettelegging i forhold til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Tilretteleggingskravet karakteriseres som en plikt til ”reasonable accommodation”, ”reasonable adjustments” eller liknende begreper. Prinsippet om rimelig tilrettelegging inngår også i EUs rammedirektiv, se kapittel 7.4. Felles for reglene er for det første at plikten er begrenset til å gjelde den rimelige (”reasonable”) tilrettelegging. For det andre omfatter plikten ikke tilrettelegging som vil medføre uforholdsmessig byrde for pliktsubjektet. Uforholdsmessighetsbegrensningen innebærer at det ikke kan kreves tilrettelegging som fremstår som ”undue burden” eller ”undue hardship”. For øvrig varierer pliktens innhold og rekkevidde fra land til land, se nærmere kapittel 8.

På denne bakgrunn finner utvalget det hensiktsmessig å presisere tilretteleggingspliktens innhold i særlige regler i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. En slik løsning er valgt i andre land som det er naturlig å hente erfaringer fra. Presisering vil videre klargjøre forpliktelsenes innhold, til fordel for alle berørte parter. Dessuten synes dette å harmonere godt med forståelsen av diskrimineringsbeskyttelsen i menneskerettskonvensjonene.

Hvilket innhold plikten til tilrettelegging bør ha i norsk rett, drøftes nærmere i kapittel 10.12.

Utvalget vil allerede her peke på at universell utforming er valgt som hovedtilnærming til tilgjengelighetsspørsmålene. Denne tilnærmingen tilgode­ser langt flere enn de man tradisjonelt oppfatter som mennesker med nedsatt funksjonsevne. Bedret tilgjengelighet og universell utforming vil særlig være av betydning for gravide, mennesker med forbigående funksjonsnedsettelser og mennesker som på grunn av alder får redusert bevegelighet, svekket syn, hørsel eller orienteringsevne.

9.5.5 Andre lovendringer

Det kan reises spørsmål om det er behov for andre lovendringer i tillegg til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven for å sikre likeverd for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Formålet med diskrimineringsbeskyttelse er å hindre urettmessig forskjellsbehandling. Som vist i kapittel 9.5.4 mener utvalget at en plikt til tilrettelegging kan utledes fra diskrimineringsvernet i menneskerettskonvensjonene. Regler om tilrettelegging vil ha til formål å nedbygge funksjonshemmende barrierer og å hindre at nye oppstår. En velfungerende diskrimineringslovgivning vil ikke gi særlige rettigheter eller fordeler for spesielle grupper, men skape mer likeverdige muligheter for samfunnsdeltakelse. Mennesker med nedsatt funksjonsevne vil gis bedre muligheter til samfunnsdeltakelse gjennom for eksempel utdanning og arbeid og mulighet til et sosialt liv.

Spørsmålet er om lovgivning med dette formålet er tilstrekkelig til å sikre likeverdet til alle mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Selv med en velfungerende diskriminerings- og tilgjengelighetslov kan muligheten til likeverdig samfunnsdeltakelse være svært begrenset for enkelte. Etter utvalgets oppfatning vil likeverdet for enkelte mennesker med nedsatt funksjonsevne i praksis ikke sikres tilstrekkelig gjennom et diskrimineringsvern. Utvalget legger til grunn at mennesker med sterke kognitive funksjonsnedsettelser, uavhengig av diskrimineringsvernet, vil ha liten mulighet til å ta utdanning eller få arbeid. Enkelte andre funksjonsnedsettelser, som døvblindhet, innebærer at den enkelte er spesielt avhengig av bistand fra andre mennesker på kontinuerlig basis. En plikt til fysisk tilrettelegging vil i liten grad avhjelpe dette.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven alene er altså ikke egnet til å sikre likeverdet for enhver med nedsatt funksjonsevne. Utvalget vil understreke at de som i praksis faller utenfor diskrimineringsvernet, nettopp vil være mennesker med særlig behov for rettslig beskyttelse av likeverdet. Jo større del av tilværelsen som avhenger av andres bistand og omsorg, jo viktigere vil det være med rettslige rammer for å sikre innholdet i tilværelsen for den enkelte.

Norge har allerede en omfattende velferdslovgivning som bidrar til å ivareta behovene for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Empiriske undersøkelser avdekker imidlertid at det gjenstår en rekke utfordringer før livssituasjonen for ut­vik­lings­hemmede kan regnes som likeverdig med situasjonen for andre borgere. 48 Utvalget antar at det samme vil gjelde for andre grupper med tilsvarende behov for daglig bistand og omsorg fra andre mennesker.

På denne bakgrunn mener utvalget at det er behov for andre virkemidler enn diskrimineringslovgivning for å styrke likeverdet for enkelte mennesker med nedsatt funksjonsevne. Lovregulering vil ikke være det eneste egnede tiltaket for å styrke likeverdet for denne gruppen. Utvalget legger imidlertid til grunn at rettslige reguleringer vil kunne ha positiv innvirkning på deres livssituasjon.

Utvalgets flertall (Buvik, Fjellanger, Larsen, Remen, Stenberg, Syse og Tøssebro) tar sikte på å foreslå enkelte regler som i praksis vil styrke de individuelle rettighetene til en nærmere definert målgruppe. Flertallet ser dette som et naturlig og nødvendig supplement til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Flertallet vil fremheve at en slik særlig regulering er i overensstemmelse med prinsippet om positiv særbehandling, se kapittel 10.10.

Flertallet finner det naturlig å ta utgangspunkt i sosialtjenesteloven. Loven hjemler tjenester som er av grunnleggende betydning for målgruppen. Ett av lovens formål er å ”bidra til økt likeverd”. Flertallet legger derfor til grunn at enkelte tilføyelser i sosialtjenesteloven kan være egnet til å styrke likeverdet.

Det nærmere innholdet i flertallets forslag behandles i kapittel 11.2.

9.6 Ratifikasjon av tilleggsprotokoll nr. 12 til Den europeiske menneskerettskonvensjon

Tilleggsprotokoll nr. 12 til Den europeiske men­neskerettskonvensjon (EMK) er presentert i kapittel 6.4.2.3, og der er den også presentert i en historisk kontekst. Protokollen skjerper vernet mot diskriminering i forhold til bestemmelsene i EMK ved et generelt og selvstendig forbud mot diskriminering. Diskrimineringsvernet etter selve EMK er begrenset ettersom artikkel 14 bare kommer til anvendelse ved utøvelsen av friheter og rettigheter som allerede er beskyttet av andre bestemmelser i konvensjonen, se kapittel 6.4.2.2. Vernet mot diskriminering er dermed svakere etter EMK enn i FN-konvensjonene. Særlig FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) har et generelt preg. Det har vært antatt at diskrimineringsvernet i Norge tilfredsstiller kravene her, men dette er ikke juridisk avklart.

På denne bakgrunn satte Ministerkomiteen i gang arbeidet mot en tilleggsprotokoll om diskrimineringsforbud. Tilleggsprotokoll nr. 12 ble lagt frem for Europarådets medlemmer til undertegning 4. november 2000. Ikrafttredelse var betinget av ratifikasjon av ti stater, jf. artikkel 5, og tilleggsprotokollen trådte i kraft 1. april 2005. 49

Norge undertegnet protokollen 15. mars 2003, men har foreløpig ikke ratifisert den.

Den sentrale materielle bestemmelsen er artikkel 1, som lyder:

1. ”1. The enjoyment of any right set forth by law shall be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with national minority, property, birth, or other status.

2. 2. No one shall be discriminated against by any public authority on any ground such as those mentioned in paragraph 1.”

Det er på det rene at diskrimineringsbegrepet har samme innhold som etter EMK artikkel 14. Listen over diskrimineringsgrunnlag er identisk med den tilsvarende i artikkel 14, og det er uttrykkelig forutsatt at den ikke skal tolkes uttømmende. Grunnlaget ”disability” er derfor omfattet av vernet. En ny liste over anerkjente diskrimineringsgrunnlag kunne bli oppfattet som utømmende, noe som ikke ble vurdert som ønskelig. Det ble derfor ikke inkludert nye grunnlag sammenliknet med EMK artikkel 14.

Utvalget hadde forventet at det fra Justisdepartementet ville blitt utsendt et høringsnotat om ratifisering av tilleggsprotokollen i løpet av de to årene som har gått etter Norges signering. Blant annet har et høringsnotat blitt utsendt om ratifisering av de etterfølgende protokoller nr. 13 (dødsstraff) og nr. 14 (endring av konvensjonens kontrollsystem). 50 Tilbakeholdenheten har antakelig sammenheng med at det kreves en grundigere utredning før spørsmålet om ratifikasjon og innarbeiding i norsk rett av tilleggsprotokoll nr. 12 kan avgjøres, enn for tilleggsprotokoll nr. 13 og nr. 14.

Tilleggsprotokoll nr. 12 har som påpekt et svært vidt virkeområde, og en rekke diskrimineringsgrunnlag er omfattet. Hittil har Norge har valgt inkorporering av EMK i norsk lov, ved at de ratifiserte tilleggsprotokoller er særskilt nevnt i menneskerettsloven § 2 og derved omfattes av forrangsbestemmelsen i § 3. En ratifisering med påfølgende inkorporering vil dermed ha store implikasjoner for norsk rett. Også på saksfelt hvor det ikke foreligger diskrimineringsvern etter norsk rett, eller for diskrimineringsgrunnlag som ikke er beskyttet etter norsk lovgivning, vil et slikt generelt virkende diskrimineringsvern kunne påberopes for norske domstoler. Om man ikke vinner fram for norske domstoler med et søksmål om vern mot diskriminering etter protokollen, vil saken kunne bringes videre inn for Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) i Stras­bourg. Norge må da innrette seg etter en dom som fastslår brudd på tilleggsprotokollen. Dette kan bidra til rettsliggjøring. Spørsmål om hensiktsmessigheten av slik rettsliggjøring er nylig lagt fram for Stortinget som et ledd i oppfølging av maktutredningen ved St.meld. nr. 17 (2004-2005) Makt og demokrati , se særlig kapittel 3 om rettsliggjøring.

Artikkel 1 i tilleggsprotokollen forbyr diskriminering ved utøvelse av ”any right set forth by law” og diskriminering fra offentlige myndigheter. I forklarende rapport til protokollen er det presisert at både spesifikke individuelle rettigheter og rettigheter som kan utledes fra det offentliges forpliktelser, er omfattet. Videre gjelder diskrimineringsforbudet for skjønnsutøvelse og enhver annen handling eller unnlatelse fra det offentlige. Det er imidlertid fremhevet at intensjonen med artikkel 1 ikke er å pålegge statene et generelt ansvar for diskriminering mellom private. Plikten til å sikre konvensjonens rettigheter i EMK artikkel 1 kan innebære plikt til tiltak, men statenes forpliktelse på dette området er i utgangspunktet klart begrenset. Motforestillingene fra nordiske land mot signering og ratifisering av protokollen viser at statenes mulige forpliktelser etter tilleggsprotokollen ikke oppfattes å være klart avgrenset.

Utvalget legger til grunn at vernet etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven vil være i tråd med de forpliktelsene som følger av tilleggsprotokollen, men da bare for diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne (”disability”).

Diskrimineringsvernet i Norge er ikke systematisk utbygd, se nærmere kapittel 5. De diskrimineringsgrunnlagene som er beskyttet etter tilleggsprotokollen, nyter ulik grad av vern etter norsk lovgivning, og enkelte grunnlag er ikke beskyttet. Dette vil fremdeles være situasjonen etter en eventuell vedtakelse av den foreslåtte diskrimineringsloven og eventuell vedtakelse av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Som nevnt setter SP artikkel 26 et slikt alminnelig krav til norsk diskrimineringsvern. Det er imidlertid ikke avklart om norsk lovgivning gir et slikt vern som en ratifikasjon av tilleggsprotokoll vil måtte medføre. Det bør derfor foretas en gjennomgang av norsk lovgivning for å vurdere områder der diskrimineringsvernet etter norsk rett må styrkes for å være minst like ”heldekkende” som etter tilleggsprotokollen.

De nordiske stater har vurdert hensiktsmessigheten av å ratifisere tilleggsprotokollen på ulik måte.

Finland har ratifisert tilleggsprotokoll nr. 12 og vedtok 3. desember 2004 Lag om sättande i kraft av de bestämmelser som hör till området för lagstiftningen i protokoll nr. 12 till konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Loven trådte i kraft 1. april 2005. Forarbeidene inneholder en gjennomgang av de ulike berørte rettsområdene. 51 Det som fremfor alt gjør det lettere for Finland å ratifisere protokollen, er at det allerede foreligger et konstitusjonelt vern som dekker de diskrimineringsgrunnlaget som er anerkjent i tilleggsprotokollen, se kapittel 8.4.2. Grundlagen § 6 lyder:

”Alla är lika inför lagen.

Ingen får utan godtagbart skäl särbehandlas på grund av kön, ålder, ursprung, språk, religion, övertygelse, åsikt, hälsotillstånd eller handikapp eller av någon annan orsak som gäller hans eller hennes person.”

Sverige har verken undertegnet eller ratifisert tilleggsprotokollen. Sverige avsto fra å votere over protokollen i Europarådet ut fra både prinsipielle og praktiske motforestillinger. I voteringsbegrunnelsen ble det pekt på at virkeområdet ble ansett for vidt og for lite presist i forhold til kjerneområder der et diskrimineringsvern er påkrevet og kan håndheves. Det vil måtte gå lang tid før EMD, gjennom konkrete rettsavgjørelser, vil kunne fastlegge det nærmere innholdet i diskrimineringsvernet. Dessuten er det ikke i protokollen nevnt positive, proaktive virkemidler for å forhindre at diskriminering vil finne sted, og protokollen er uklar i forhold til om slike virkemidler kan bli omfattet av det vide diskrimineringsbegrepet. Det er heller ikke klart om virkeområdet er avgrenset til forholdet mellom borgere og offentlige myndigheter, eller om staten kan bli holdt ansvarlig for menneskerettsbrudd som skyldes tredjeparter som utleiere, restauranteiere og private arbeids­givere. Det understrekes at diskriminering skal bekjempes også på slike områder, men at dette fortrinnsvis bør skje gjennom nasjonal lovgivning. En egen konvensjon kunne pålagt statene å arbeide for bedring av den internrettslige situasjonen på disse områdene. Det var et slikt folkerettslig instrument Sverige arbeidet for under forhandlingene som ledet frem til tilleggsprotokoll nr. 12. Endelig ble det pekt på at EMD allerede er en sterkt belastet domstol med en stadig økende pågang av saker, og at det av den grunn bør vises tilbakeholdenhet med å vedta denne type tilleggsprotokoller. Sverige står fast ved de motforestillingene som ble tilkjennegitt i 2000. 52

Danmark har en nærmest likelydende begrunnelse for å være tilbakeholdne. I motsetning til Sverige, stemte Danmark for tilleggsprotokollen, men har senere ikke signert. Også i de danske vurderingene inngår en kritikk av den vide, og dels uavklarte rekkevidden av protokollens diskrimineringsforbud. 53 Verken protokollen eller de forklarende rapportene til protokollen er tilstrekkelig avklarende. Det vil derfor være vanskelig for myndighetene å kunne fastslå om protokollen kommer til anvendelse på et saksforhold eller ikke. Særlig er det vanskelig å kunne forutsi hvilke positive forpliktelser som landene vil kunne bli pålagt gjennom EMDs avgjørelser. En rekke forpliktelser er med tiden blitt innfortolket for å sikre de alminnelige friheter og rettigheter etter EMK. Det synes forutsatt at artikkel 1 i tilleggsprotokoll nr. 12 ikke pålegger statene å hindre alle former for diskriminering mellom private personer. 54 Men samtidig kan det ikke utelukkes at slike forpliktelser innfortolkes som en del av statenes plikt til å sikre (”secure”) diskrimineringsvernet etter artikkel 1. 55 Statenes forpliktelser etter protokollen vil altså kunne bli fastlagt gjennom EMDs praksis på basis av en vag tilleggsprotokoll med et vidt virkeområde og uklare avgrensninger. Dette innebærer at mye makt overføres til EMD. Det er også vanskelig å klarlegge hvilke deler av dansk lovgivning som eventuelt må gjennomgås før en eventuell signering og ratifisering av tilleggsprotokollen. Andre grunner til å være reservert er at lovgivende myndighet overføres fra nasjonalstaten til et overordnet organ med kompetanse til med bindende virkning å avgjøre om dansk lovgivning er i samsvar med protokoll nr. 12. Fra dansk side er det også en alvorlig bekymring for EMDs arbeidsmåte dersom domstolen for framtiden i tillegg skal bli ”belastet” med å anvende et nytt og så vagt avgrenset rettslig instrument.

Utvalget har også merket seg at Den europeiske kommisjonen mot rasisme og intoleranse (ERCI) anbefaler at Norge ratifiserer tilleggsprotokoll nr. 12 så snart som mulig. 56

Da fire representanter fra utvalget var i Stras­bourg i desember 2003 for å studere diskrimineringsvernet etter EMK, ble det i en samtale med daværende dommer Hanne Sofie Greve fokusert på EMDs problemer med å håndtere den stadig økende saksmengden. Utfordringene er ikke blitt mindre de seneste årene ved at det er blitt flere nye medlemmer i Europarådet, herunder stater som tradisjonelt ikke har hatt et godt utbygd menneskerettsvern. Det ble pekt på at ratifisering av tilleggsprotokoll nr. 12 ville kunne føre til økt fokus og ressursbruk på saker hvor det kan foreligge diskriminering, og at dette kunne gå på bekostning av domstolens effektivitet ved mer alvorlige brudd på grunnleggende menneskerettigheter. Imidlertid klargjorde studieturen for utvalget at diskrimineringsvernet etter EMK er altfor svakt til å gi et generelt vern mot diskriminering ettersom EMK artikkel 14 som nevnt er knyttet opp mot konvensjonens andre beskyttede rettigheter eller friheter.

Utvalget vil derfor peke på at det er mot­stridende oppfatninger om hvorvidt det er hensiktsmessig, i et menneskerettsperspektiv, å anbefale en ratifisering av tilleggsprotokoll nr. 12. Utvalget vil likeledes påpeke at en generell og bred gjennomgang av dette spørsmålet krever en nærmere utredning av behovet for lovendringer og endret forståelse av norsk lovgivning, og av hvilke konsekvenser et økt antall ratifiseringer vil kunne ha for EMDs arbeid på andre prioriterte menneskerettighetsfelt. En slik bredere utredning ligger utenfor utvalgets mandat.

Utvalget har anbefalt at det nedsettes et lovutvalg for å vurdere diskrimineringsvernet i Norge i et bredere menneskerettsperspektiv, og hvor de ulike diskrimineringsgrunnlagene vurderes samlet i én felles lov, se kapittel 9.3.3.6. Utvalget har også påpekt at et slikt lovutvalg bør vurdere om diskrimineringsvernet bør forankres i Grunn­loven. Dersom det nedsettes et lovutvalg som foreslått av utvalget, vil dette kunne vurdere hensiktsmessigheten av å ratifisere tilleggsprotokollen i et bredere perspektiv.

9.7 Andre rettslige og ikke-rettslige virkemidler som kan bidra til bedret tilgjengelighet

9.7.1 Innledning

Den nære sammenhengen mellom vern mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne og tilgjengelighet er allerede påpekt, se blant annet kapittel 9.4.5.

Kapittel 4.7 inneholder en oversikt over lovgivning av betydning for å sikre tilgjengelighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Der er det understreket at lovgivning bare er ett av flere mulige virkemidler for å fremme tilgjengelighet. Gjeldende tilgjengelighetskrav er også behandlet i punkt 2.2 i betenkningen Universell utforming – Fra ideal til rettsnorm av Nicolai V. Skjerdal, som er vedlegg 1 til utredningen. I betenkningen drøfter Skjerdal om universell utforming er et begrep som er egnet for rettsliggjøring. Han gir i punkt 2 en oversikt over regler om tilretteleggingsplikt og drøfter om reglene legger opp til eller innebærer universelle løsninger.

Utvalget gir i kapittel 4.7 en kort presentasjon av Regjeringens handlingsplan for økt tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne. Denne planen sikter mot ”fullverdig tilgjengelighet med varige virkninger” og har universell utforming som overordnet strategi for en rekke konkrete tiltak. De prioriterte samfunnsområdene er transport, bygg, uteområder og kommunikasjons- og informasjonsteknologi.

Utvalget har valgt ut ett område for særlig regulering gjennom krav om universell utforming av bygg, anlegg og opparbeidede uteområder rettet mot allmennheten innen bestemte tidsfrister, se forslaget til § 11 i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Utvalget har også foreslått et krav til generell tilrettelegging (universell utforming) av virksomhet rettet mot allmennheten så langt det ikke medfører uforholdsmessig byrde, se § 9. Kravene suppleres dessuten av en egen aktivitetsplikt knyttet til universell utforming. Aktivitetsplikten innebærer at offentlig virksomhet, og privat virksomhet som er rettet mot allmennheten, skal arbeide ”aktivt, målrettet og planmessig for å fremme universell utforming innenfor sin virksomhet”. Det vises til drøftelsene av tilretteleggings­reglene i kapittel 10.12.

Utvalget har drøftet disse spørsmålene med Bygningslovutvalget, og legger til grunn at reglene i § 11 om universell utforming av bygg mv. på sikt vil kunne inngå i plan- og bygningslovgivningen. Det er videre innhentet konsulentbistand til kostnadsvurderingene ved dette forslaget, se vedlegg 2 fra ECON Analyse.

Det har imidlertid ikke vært mulig for utvalget å foreslå detaljert lovgivning på andre områder.

Utvalget vil derfor peke på enkelte andre områder der statlige og kommunale myndigheter kan arbeide aktivt for bedret tilgjengelighet, blant annet gjennom endring av regelverk eller gjennom endret forståelse og praktisering av regelverk, for eksempel ved utarbeidelse av nye retningslinjer og rundskriv.

På en rekke samfunnsområder kan det også benyttes andre styringsmidler, som økonomiske incitamenter til prøveprosjekter eller andre tilskudd for å øke tilgjengeligheten i retning av universell utforming. Det er i den nevnte handlingsplanen foreslått og planlagt en serie ulike tiltak for å bedre tilgjengeligheten.

Utvalget vil understreke betydningen av at myndighetene også tar i bruk slike ”mykere” virkemidler, og mener at bruken av slike virkemidler ofte kan være vel så hensiktsmessige som regelendringer, både hva gjelder resultatoppnåelse og for mulige holdningsendringer. Særlig gjelder det i forbindelse med prosjektarbeid og andre tiltak som er lokalt forankret og organisert.

Utvalget vil samtidig understreke behovet for å følge utviklingen fremover. Politikken for mennesker med nedsatt funksjonsevne har ofte vært kritisert for at resultatene sjelden svarer til ambisjonene og at tiltakene ikke har vært så effektive som tilsiktet. Dette er blant annet bakgrunnen for flere av forslagene i NOU 2001: 22 Fra bruker til borger.

For dette utvalget er det svært viktig at tiltakene som foreslås har effekt i praksis. Utvalget vil derfor understreke behovet evalueringer eller systemer for dokumentasjon på virkningene av og om det oppnås bedret tilgjengelighet. En slik oppfølging bør omfatte både utvalgets lovforslag, tiltakene i handlingsplanen og andre ”mykere” virkemidler.

Slike oppgaver kan for eksempel legges til det nyopprettede dokumentasjonssenteret som skal følge situasjonen for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Det sentrale er at utviklingen overvåkes og effektene evalueres slik at kursen om nødvendig kan justeres, og nye tiltak kan settes inn.

I kapittel 9.7.2 peker utvalget særlig på tiltak knyttet til politisk deltakelse. I kapittel 9.7.3 vurderes ønskeligheten av endringer i lov om offentlige anskaffelser og offentlig innkjøpspolitikk, og i kapittel 9.7.4 pekes på enkelte andre sentrale områder der politiske og forvaltningsmessige myndigheter bør foreta en sektorvis gjennomgang av regelverk og tiltak.

9.7.2 Politisk deltakelse

Rett til politisk deltakelse er en grunnleggende demokratisk rettighet som er forankret i sentrale menneskerettskonvensjoner. Retten til politisk deltakelse innebærer både rettigheter i forhold til å avgi stemme ved hemmelig valg og å kunne bli valgt, se nærmere kapittel 6.3.5.2.

Tilrettelegging av valglokaler og stemmesedler er avgjørende for at mennesker med nedsatt funksjonsevne skal kunne utøve sin stemmerett på linje med andre. På samme måte vil tilrettelegging av lokalene for folkevalgte forsamlinger og tilrettelagt informasjon være avgjørende for om mennesker med nedsatt funksjonsevne kan utøve verv som folkevalgt. Utvalget viser til behandlingen av bygningslovgivningen og valglovgivningens krav i kapittel 4.7. Som det fremgår, er det ikke stilt klare tilgjengelighetskrav i valgloven, og det er heller ikke stilt klare krav om stemmesedler i punktskrift.

Et av de konkrete tiltakene i handlingsplanen for universell utforming, er et prosjekt for å øke tilgjengeligheten til valglokaler, informasjon og politiske beslutningsarenaer for å bedre mulighetene for mennesker med nedsatt funksjonsevne til å delta i valg og utøve verv som folkevalgte. Det er satt av en million kroner til prosjektet, som utføres av Deltasenteret. 57

Utvalget vil peke på at tilgjengelighet i forhold til politisk deltakelse står i en helt spesiell stilling ettersom politisk deltakelse er en menneskerettighet av grunnleggende betydning i et demokrati. Utvalget mener derfor at det også kan være grunn til å vurdere en styrking av lovgivningens krav til tilrettelagte valglokaler og lokaler for folkevalgte organer, tilrettelagt valginformasjon og informasjon til folkevalgte, tilrettelagte stemmesedler samt mulighet for bruk av hjelpemidler for å sikre retten til politisk deltakelse for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Selv om slike krav vil kunne utløses av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, mener utvalget at slike krav bør komme klart til uttrykk i valgloven. Ut fra sektorprinsippet vil ansvaret for å vurdere en slik lovendring ligge hos Kommunal- og regionaldepartementet.

9.7.3 Offentlige anskaffelser og innkjøps­politikk

Offentlige myndigheter inngår en rekke privatrettslige avtaler ved innkjøp av produkter og tjenester. Offentlig virksomhet står i utgangspunktet fritt til å stille krav til produktet eller tjenesten på samme måte som andre aktører. Ettersom offentlig virksomhet representerer en betydelig markedsaktør, vil krav til tilgjengelighet i forbindelse med anskaffelser kunne ha stor betydning.

Lov om offentlige anskaffelser regulerer prosessen for offentlige anskaffelser og stiller derfor i utgangspunktet ikke krav til selve anskaffelsen. I forbindelse med en revidering av loven ble spørsmålet om samfunnsmessige krav til statlige anskaffelser vurdert. Konklusjonen ble at det kun bør stilles samfunnsmessige krav der disse ikke er i konflikt med målene for selve anskaffelsen og er vurdert i forhold til nærmere definerte retningslinjer, blant annet om kravet gir klare kriterier for valget og om kontroll med oppfyllelsen av kravet vil kreve særlig kompetanse. 58

I EU ble det i 2004 vedtatt to nye anskaffelsesdirektiver. Det ene direktivet regulerer virksom­heter i vannforsyning, energi, transport og telekommunisajon (2004/17/EC), mens det andre regulerer offentlige myndigheter (2004/18/EC). I begge direktivene er hensynet til tilgjengelighet styrket. I tillegg er adgangen til å ta såkalte sosiale hensyn utvidet. Direktivene er nærmere presentert i kapittel 7.7. Bakgrunnen for EU-reguleringen er å sikre at offentlige anskaffelser skjer i et marked med fri konkurranse. Regelverket stiller hovedsakelig prosedyrekrav ved anskaffelser som overstiger visse økonomiske terskelverdier. Slike anskaffelser skal legges ut på anbud for at virksomheter i hele EU/EØS skal kunne konkurrere. Konkurransegrunnlaget skal opplyse om hvilken ytelse som skal anskaffes, og dette bør spesifiseres nærmere gjennom behovsspesifikasjon eller funksjonskrav.

Tilgjengelighetshensynet er styrket ved at tekniske spesifikasjoner så langt det er mulig (”when­ever possible”) skal defineres slik at det tas hensyn til tilgjengelighet eller universell utforming (”design for all”), jf. henholdsvis artikkel 34 og 23. Krav til tekniske spesifikasjoner er nærmere definert i egne vedlegg. Kravene kan trolig forstås som et påbud om å presisere eventuelle krav om universell utforming i de tekniske spesifikasjonene. Det er imidlertid omtvistet innad i EU om det i enkelte sammenhenger er obligatorisk å stille krav om universell utforming.

Fristen for å gjennomføre direktivene i nasjonal rett i EU er 31. januar 2006.

I handlingsplanen er implementeringen av direktivene omtalt slik: 59

”Nye regler om offentlige innkjøp er under utarbeidelse og trer i kraft i 2005. Et nytt EU-direktiv om offentlige innkjøp er ett av underlagsdokumentene. Deltasenteret vil veilede om universell utforming i forbindelse med offentlige innkjøp.”

Oppfølgingsansvaret er lagt til Miljøverndepartementet. Det fremgår videre av handlingsplanen at det arbeides med en innskjerping av regelverket for offentlige innkjøp, at det skal utarbeides riks­politiske retningslinjer for universell utforming i planlegging, og at det vurderes innarbeiding av universell utforming i plan- og bygningsloven.

Utvalget mener at det bør være en prioritert oppgave å vurdere om slike lovendringer er ønskelige. Dokumenterte erfaringer fra enkelte land, for eksempel USA, har vist at krav og vilkår om tilgjengelighet knyttet til offentlige innkjøp kan være et svært effektivt virkemiddel for å øke brukervennligheten for personer med ulike former for nedsatt funksjonsevne. Det amerikanske regelverket og erfaringene med det er nærmere omtalt i kapittel 8.7.4.

Utvalget vil på denne bakgrunn understreke betydningen av at det ved offentlige anskaffelser stilles tilgjengelighets- og funksjonskrav til varer, produkter og tjenester der dette er mulig og hensiktsmessig. 60 Som et ledd i arbeidet med implementeringen av direktivene bør det vurderes endringer i lov om offentlige anskaffelser, slik at loven i større grad legger til rette for bruk av markedsmakten for å sikre økt tilgjengelighet.

9.7.4 Sektoransvar for gjennomgang av gjeldende regelverk og tiltak for å sikre bedret tilgjengelighet

For flere av de sektorene som er spesielt fremhevet i handlingsplanen, er det svært aktuelt å vurdere rettslige virkemidler for å kunne gjennomføre planens overordnede målsetting om økt vektlegging av universell utforming. I handlingsplanen understrekes særlig behovet innenfor tre angitte sektorområder; transport, bygg og uteområder samt informasjon (IKT). I tillegg er det vurdert visse tiltak, herunder lov- og regelendringer innenfor ”andre samfunnsområder”. Utvalget vil i det følgende kommentere behovet for tiltak innenfor de nevnte sektorene, samt gi enkelte generelle anbefalinger.

Tilgjengelighet kan ivaretas gjennom lovgivning som oppretter ordninger for økonomisk støtte og tilskudd. Husbanken er et eksempel på en lovfestet støtte- og tilskuddsordning og er i praksis av sentral betydning for tilgjengelighet i bolig. Av Husbankens regelverk fremgår det at medvirkning til nøkterne og egnede boliger for ”funksjonshemmede” er en del av formålet med ordningen. Husbankens ordninger for lån, tilskudd og støtte er basert på økonomisk og funksjonell behovsprøving. De nærmere vilkårene fremgår ikke av selve regelverket, men av retningslinjer. I St.meld. nr. 23 (2003-2004) Om boligpolitikken er det blant regjeringens hovedmål å skaffe boliger til vanskeligstilte og øke antallet boliger som er tilgjengelige for personer med funksjonsnedsettelser. For å nå målene vil regjeringen målrette Husbankens ordninger sterkere mot vanskeligstilte personer og bedret tilgjengelighet.

Målsettingen om en økt andel boliger med livsløpsstandard, eller annen hensiktsmessig utforming for mennesker med nedsatt funksjonsevne, kan også fremmes gjennom vilkår knyttet til utbyggingsavtaler. Ved større utbyggingsprosjekter kan det stilles konkrete krav til utbyggeren, for eksempel krav om livsløpsstandard i en viss andel av boenhetene. Dette kan også være et svar på de demografiske utfordringene som forventes i løpet av de neste 20 årene med en sterk vekst i gruppen av betalingsdyktige eldre. Utvalget regner med at Bygningslovutvalget vil vurdere om det bør lovfestes en tydelig hjemmel for å sikre en slik ønsket utbygging. Som ellers ved en økt vektlegging av tilgjengelighet, vil et økt antall boliger med livsløpsstandard ikke bare imøtekomme behovene til personer med nedsatt funksjonsevne.

Handlingsplanen inneholder siktemål om å øke tilgjengeligheten i eksisterende offentlige bygninger og å vektlegge bedret tilgjengelighet til friluftsområder og idrettsanlegg. Utvalgets forslag til diskriminerings- og tilgjengelighetslov inneholder forpliktende regler om universell utforming, særlig i forhold til bygg, anlegg og opparbeidede uteområder rettet mot allmennheten. Her vil altså diskriminerings- og tilgjengelighetsloven kunne sette rettslige rammer og lovbestemte tidsfrister for arbeidet.

Innenfor transportsektoren fremhever handlingsplanen særlig ønsket om økt tilgjengelighet til jernbanen og en bredere satsing på tilgjengelighet til kollektivtransport fra 2006 gjennom BRA-­programmet. Samferdselsdepartementet er her ansvarlig. Utvalget vil supplere ved å påpeke at nettopp på transportområdet har EU vedtatt en rekke krav om tilgjengelighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne, og flere krav er under utarbeidelse, se kapittel 7.6. Implementeringen av dette regelverket vil kreve lov- og forskriftsendringer i Norge.

På IKT-området er det vektlagt i handlingsplanen at det bør innføres god tilgjengelighet på offentlige nettsteder og en styrket universell utforming i arkiver, biblioteker og museer. Handlingsplanen peker videre på at det må initieres et nyut­viklingsprogram for universell utforming i design og produktutvikling.

Utvalget vil understreke at det følger av det alminnelige sektorprinsippet at de aktuelle departementene har et selvstendig ansvar for å vurdere nødvendige rettslige og ikke-rettslige tiltak for å oppnå målsettingen om universell utforming innen sine ansvarsområder. Dette krever blant annet at Norge engasjerer seg i det standardiseringsarbeidet på IKT-området som pågår internasjonalt.

Selv om sektorprinsippet ligger til grunn for forvaltningen av regelverket, må det sikres en klar politisk forankring av nødvendig sektoroverskridende planlegging, initiering og oppfølging av arbeidet for bedret tilgjengelighet. Det er de sentrale myndighetenes oppgave å sikre at dette arbeidet ikke forsinkes eller nedprioriteres unødig.