4 Gjeldende rett i hovedtrekk

4.1 Innledning

I dette kapitlet gjør utvalget rede for i hvilken grad gjeldende rett gir vern mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne.

Både menneskerettigheter, strafferettslige forbud, sivilrettslige regler og særlovgivning kan være relevante for vernet mot diskriminering. Fremstillingen vil være konsentrert om å gi en oversikt.

Først behandles Grunnloven § 110 c i kapittel 4.2. Menneskerettsloven presenteres deretter i kapittel 4.3. Det gjøres rede for relevante strafferettslige regler i kapittel 4.4, før sivilrettslige regler drøftes i kapittel 4.5. Hovedfokuset i redegjørelsen for sivilrettslige regler ligger på diskrimineringsvernet i arbeidsmiljøloven, men også visse forvaltningsmessige prinsipper blir behandlet. I kapittel  kapittel 4.6 presenteres hovedlinjene i velferdslovgivningens system for individuelle rettigheter. kapittel 4.7 inneholder en oversikt over lovgivning om tilgjengelighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

4.2 Grunnloven

Grunnloven 1 inneholder ikke noe forbud mot diskriminering, verken på grunnlag av nedsatt funksjonsevne eller andre grunnlag.

Grunnloven fra 1814 inneholdt i utgangspunkt­et ikke noe helhetlig vern av menneskerettighetene, slik vi kjenner dem i dag. Tvert imot, frem til 1851 inneholdt Grunnloven sterkt diskriminerende bestemmelser overfor jøder og jesuitter. Grunnloven er heller ikke blitt modernisert med en oppregning av grunnleggende menneskerettigheter. Dette har sammenheng med en generell motvilje mot stadige endringer, den såkalte grunnlovskonservatismen.

I 1994 ble likevel Grunnloven endret ved tilføyelsen av § 110 c, som lyder:

”Det paaligger Statens Myndigheder at respektere og sikre Menneskerettighederne.

Nærmere Bestemmelser om Gjennemførelsen af Traktater herom fastsættes ved Lov.”

Grunnlovsendringen var første ledd i en lovre­form med formål å innarbeide sentrale menneskerettigheter i norsk lovgivning. Mangelen på sentral lovgivning som sikret gjennomføring av menneskerettighetene, var påpekt og kritisert både nasjonalt og internasjonalt. På denne bakgrunn fattet regjeringen 30. januar 1989 et prinsippvedtak om at de internasjonale menneskerettighetene skulle innarbeides i norsk lov. Regjeringen oppnevnte samtidig et utvalg som fikk i oppgave å vurdere og foreslå nødvendige grunnlovs- og lovbestemmelser til innarbeiding av sentrale menneskerettskonvensjoner. Dette utredningsarbeidet ledet til vedtakelsen av Grunnloven § 110 c og senere til vedtakelsen av menneskerettsloven i 1999.

Den generelle henvisningen til ”Menneskerettighederne” i § 110 c første ledd skal sees i sammenheng med henvisningen til ”Traktater” i andre ledd. Bestemmelsen favner følgelig alle menneskerettskonvensjoner, både de som regnes som hovedkonvensjoner og de som regnes som særkonvensjoner. Formuleringen ”respektere og sikre” er inspirert av sentrale menneskerettskonvensjoner og innebærer både en ”negativ” og en ”positiv” forpliktelse; plikten til å unnlate å krenke rettighetene, og i visse tilfeller en aktiv plikt til tiltak for å sikre dem. 2

Grunnloven § 110 c har både politisk og rettslig betydning.

For det første har bestemmelsen en symbolfunksjon. Den signaliserer at menneskerettighetene er en sentral verdi i norsk politikk som det skal legges stor vekt på. Bestemmelsen fungerer videre som politisk retningslinje og oppfordring til å ta menneskerettighetene i betraktning på alle relevante samfunnsområder.

Bestemmelsen har også rettslig betydning. Første ledd slår fast prinsippet om at det er en oppgave for statens myndigheter; Stortinget, regjeringen, forvaltningsorganer og domstoler, å sikre menneskerettighetene. Dette prinsippet innebærer enkelte rettslige forpliktelser. Myndighetene forpliktes til å unnlate å føre en politikk i strid med prinsippet. Det er ikke knyttet særskilte sanksjoner til denne bindende retningslinjen, men brudd på forpliktelsen kan lede til konstitusjonelt ansvar. Prinsippet vil også være et moment ved tolkningen av andre regler og sette skranker for forvaltningens skjønnsutøvelse. Selv om dette i stor grad allerede følger av presumpsjonsprinsippet, kan forankringen i Grunnloven ha en avklarende effekt. Til slutt vil prinsippet vil være av betydning ved løsningen av spørsmål lovgivningen ikke tar stilling til, de såkalte ”lovtomme rom”. 3

Andre ledd bestemmer at den nærmere gjennomføringen av menneskerettighetene fastsettes ved lov. En del av forpliktelsen som påligger statens myndigheter, er derfor å vurdere om lovgivning er nødvendig for å sikre menneskerettighetene. Bestemmelsen overlater til lovgiver å ta stilling til hvilke konvensjoner som bør innarbeides, og hvilken innarbeidingsmetode som bør benyttes. 4

Menneskerettskonvensjonene regnes som et omfattende og lite forutberegnelig regelverk. Dette skyldes blant at konvensjonene inneholder generelt formulerte regler med autonome begreper i tillegg til at rettighetene tolkes dynamisk. Samtidig ble det antatt at det i praksis ville ha liten betydning på hvilken trinnhøyde innarbeiding av konvensjonene skjedde. På denne bakgrunn ble innarbeiding i lovs form ansett mest hensiktsmessig. 5 Løsningen med en prinsippbestemmelse i Grunnloven og nærmere gjennomføring i alminnelig lovgivning, understreker at Grunnloven § 110 c må sees i sammenheng med menneskerettsloven.

4.3 Menneskerettsloven

Menneskerettsloven 6 inkorporer flere sentrale menneskerettskonvensjoner i norsk rett. Vedtakelsen av loven i 1999 var det andre leddet i arbeidet med å sikre gjennomføringen av menneskerettighetene i nasjonal lovgivning.

Menneskerettslovens formål er å ”styrke menneskerettighetenes stilling i norsk rett”, jf. § 1. Loven gir med dette et signal om at menneskerettighetene bør ha en sterk stilling i norsk rett og samfunnsliv. Den generelle henvisningen til menneskerettighetene understreker at også konvensjoner som ikke er inkorporert i norsk rett, er relevante rettskilder. Videre er menneskerettsloven ment å avklare den usikkerhet som til en viss grad har hersket rundt menneskerettskonvensjonenes rettslige stilling, og bidra til økt kunnskap om dem. 7

Menneskerettsloven § 2 bestemmer at nærmere bestemte konvensjoner ”skal gjelde som norsk lov i den utstrekning de er bindende for Norge”. Bestemmelsen lister deretter opp hvilke konvensjoner som er omfattet av inkorporeringen; Den europeiske menneskerettskonvensjon med flere tilleggsprotokoller, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og FNs konvensjon om barns rettigheter. FNs barnekonvensjon var opprinnelig ikke omfattet, men ble inkorporert ved lovendring som trådte i kraft 1. oktober 2003. 8

De tre konvensjonene som i første omgang ble inkorporert, ble ansett for å utgjøre grunnstammen i den europeiske og globale menneskerettsbeskyttelsen. 9 Konvensjonene kjennetegnes ved at de dekker et bredt spekter av menneskerettigheter og gjelder generelt for alle mennesker. Dette var med på å begrunne menneskerettslovens opprinnelige grensedragning mot andre sentrale, men mer spesialiserte konvensjoner.

Det har imidlertid skjedd en viss utvikling i synet på hvilke konvensjoner som bør innarbeides. Under stortingsbehandlingen av menneskerettsloven fremsatte flertallet i justiskomiteen forslag om at FNs barnekonvensjon og FNs kvinnekonven­sjon innen rimelig tid skulle innarbeides i norsk lovgivning. Forslaget ble oversendt regjeringen uten realitetsvotering. 10 I handlingsplan for menneskerettigheter, St.meld. nr. 21 (1999-2000) Menneskeverd i sentrum , foreslo regjeringen Bondevik I å innarbeide ikke bare FNs barnekonvensjon og kvinnekonvensjon, men også FNs konvensjoner mot rasediskriminering og mot tortur. Den påfølgende innstillingen fra utenrikskomiteen med samme forslag ble enstemmig bifalt i Stortinget. 11

FNs barnekonvensjon ble innarbeidet ved inkorporasjon i menneskerettsloven ved lov 1. august 2003 nr. 86, som trådte i kraft 1. oktober 2003. 12 Torturforbudet i FNs torturkonvensjon er innarbeidet i straffeloven. 13

I desember 2004 la regjeringen frem forslag til innarbeiding av FNs rasediskrimineringskonvensjon og FNs kvinnekonvensjon. 14 Forslaget innebærer at konvensjonene innarbeides ved inkorporasjon i henholdsvis likestillingsloven og den foreslåtte lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven). Inkorporering innebærer at konvensjonenes bestemmelser gjelder som norsk lovgivning i den utstrekning Norge ikke har tatt forbehold ved ratifiseringen. Inkorporeringen omfatter bare selve konvensjonsbestemmelsene og ikke prosedyreregler fastsatt av konvensjonsorganene. Det er foreslått at inkorporeringen av FNs kvinnekonvensjon også omfatter en valgfri tilleggsprotokoll av 6. oktober 1999, som etablerer en individklageadgang og er ratifisert av Norge.

Ved valg av innarbeidingsmåte ble det lagt spesielt vekt på at inkorporasjon antas å gi den sterkeste signaleffekten, sikre konvensjonene en sterk formell rettslig stilling og legge best til rette for lojal oppfølging etter hvert som innholdet i statenes forpliktelser utvikles og presiseres av de relevante overvåkningsorganene. Inkorporering i likestillingsloven og den foreslåtte diskrimineringsloven ble foretrukket fremfor inkorporering i menneskerettsloven, blant annet på grunn av konvensjonenes naturlig tilknytning til disse lovene og hensynet til et oversiktlig lovverk. Dette innebærer at menneskerettslovens forrangsbestemmelse ikke kommer til anvendelse på disse konvensjon­ene. Departementene fant det ikke hensiktsmessig å foreslå en tilsvarende forrangsbestemmelse i likestillingsloven og den foreslåtte diskrimineringsloven, men åpner for å komme tilbake til spørsmålet etter Stortingets behandling av St.meld. nr. 17 (2004-2005) Makt og demokrati . 15

I forslaget til lov om felles håndhevingsapparat (lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda) foreslår regjeringen en særlig bestemmelse om at ombudet skal føre tilsyn med Norges forpliktelser etter FNs kvinnekonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon. 16

Regjeringens forslag vil bli behandlet i Storting­et i løpet av våren 2005.

Det nærmere innholdet i konvensjonene og deres betydning for vernet mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne, er behandlet i kapittel 6.

Menneskerettskonvensjonene er folkerettslige instrumenter som i utgangspunktet skal tolkes etter folkerettslige tolkningsprinsipper. 17 Denne juridiske metoden skiller seg i noen grad fra norsk rettskildelære. Ordlyden er det naturlige utgangspunktet etter begge metoder. Imidlertid er konvensjonenes begreper autonome. Dette innebærer at et begrep ikke nødvendigvis samsvarer med det meningsinnholdet et tilsvarende begrep har etter norsk rett. Håndhevingsorganene påpeker ofte at konvensjonene er levende instrumenter (”living instruments”) som må underlegges en dynamisk tolkning i pakt med samfunnsutviklingen. Ved en dynamisk tolkning vil konvensjonenes formål være av særlig stor betydning. Forarbeider er en mindre sentral rettskilde i folkeretten enn etter norsk tradisjon. Avgjørelser i håndhevingsorganene og Den europeiske menneskerettsdomstol er relevante, men vil ofte kunne bygge på saksforhold som ikke har noe naturlig motstykke i Norge. Betydningen av slik praksis må derfor vurderes konkret. Såkalte forklarende rapporter (”explanatory reports”), komitéuttalelser og konvensjonsstatenes praksis er kilder som etter sin art er knyttet til folkerettslige instrumenter.

Dette innebærer likevel ikke at norske rettskilder er uten interesse ved tolkningen av de inkorpor­erte konvensjoner. Konvensjonene gir i mange tilfeller statene en skjønnsmargin. Innenfor dette spillerommet er det opp til Stortinget og norske domstoler å fastlegge rettstilstanden. For norske rettsanvendere er det også grunn til å legge vekt på norske rettsavgjørelser, med mindre det samlede rettskildebildet har endret seg. Forarbeider vil særlig være av betydning der lovens forhold til menneskerettighetene er vurdert.

Et siktemål ved innarbeidingen av menneskerettighetene var å sikre konvensjonenes gjennomslagskraft i rettanvendelsen. Når man ikke valgte å gi konvensjonene grunnlovs rang, ble det ansett hensiktsmessig med en forrangsbestemmelse for å styrke menneskerettighetenes stilling i motstridstilfeller. 18 En ordning der internasjonale forpliktelser gis forrang, finnes også blant annet i EØS-loven og i straffeprosessloven. 19 Forrangsbestemmelsen i menneskerettsloven § 3 lyder:

”Bestemmelser i konvensjoner og protokoller som er nevnt i § 2 skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning.”

Forrangsbestemmelsen kommer kun til anvendelse der det er konstatert motstrid mellom en konvensjonsbestemmelse og en nasjonal regel. En slik situasjon vil sjelden oppstå. Norsk lovgivning vil som den store hovedregel være i overensstemmelse med Norges folkerettslige forpliktelser. Videre gjelder det en presumsjon for at norsk lovgivning ikke strider mot de konvensjoner man er bundet av. En norsk regel vil derfor, så langt det er mulig, tolkes slik at det ikke oppstår et motstridsspørsmål. I tillegg til dette presumsjonsprinsippet gir alminnelig rettskildelære visse retningslinjer for motstrid mellom regler; nyere lov går foran eldre lov, og spesiell lov går foran generell lov. På bakgrunn av dette vil forrangsregelen primært få betydning dersom en ny lov viser seg å være i klar motstrid med konvensjonsbestemmelsene. 20 Det er grunn til å tro at slike situasjoner vil være svært sjeldne.

4.4 Strafferettslig lovgivning

Det er ikke straffbart å diskriminere på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Straffeloven 21 inne­hold­er bestemmelser som gir strafferettslig vern mot enkelte andre former for diskriminering.

Straffeloven § 135 a beskytter etniske minoriteter og homofile mot visse krenkende ytringer. Etniske minoriteter og homofiles adgang til varer, tjenester og offentlige sammenkomster på like vilkår som andre, nyter også strafferettslig vern i straffeloven § 349 a. Bestemmelsene er behandlet nærmere i kapittel 5.

Nedsatt funksjonsevne vil likevel kunne være av betydning for straffansvar, straffbarhet og straffe­­utmåling. I det følgende omtales noen slike regler. Fremstillingen tar ikke sikte på å være uttømmende.

Det er et vilkår for straff at gjerningspersonen var tilregnelig. Straffeloven § 44 lyder:

”Den som på handlingstiden var psykotisk eller bevisstløs straffes ikke.

Det samme gjelder den som på handlingstiden var psykisk utviklingshemmet i høy grad.”

Denne bestemmelsen hindrer at mennesker med alvorlige psykiske eller kognitive funksjonsnedsettelser holdes strafferettslig ansvarlige for sine handlinger. Det er tilstrekkelig at tilstanden er medisinsk dokumentert, det er ikke vilkår om at selve handlingen var sykelig motivert. Bakgrunnen for regelen er at psykotiske personer og personer med sterk utviklingshemming vil ha små muligheter til å handle rasjonelt og forholde seg til en straffetrussel. De hensyn som begrunner straff vil derfor ikke gjøre seg gjeldende på samme måte som ellers.

Samme tankegang ligger bak reglene om at straffen kan settes under den bestemte minste­straff og til en annen straffart, dersom lovbryteren har ”alvorlig psykisk lidelse med en betydelig svekket evne til realistisk vurdering av sitt forhold til omverdenen” eller er ”lettere psykisk utviklingshemmet”, jf. straffeloven § 56.

Videre inneholder straffeloven enkelte regler som innebærer at nedsatt funksjonsevne hos fornærmede kan ha betydning for straffbarhet og straffeutmåling. Disse reglene anerkjenner at nedsatt funksjonsevne kan gi behov for ekstra beskyttelse mot legemskrenkelser og overgrep.

Straffeloven inneholder en regel som i enkelte tilfeller gir mennesker med nedsatt funksjonsevne et særlig vern mot legemskrenkelser. Ved legemsforbrytelser begått overfor en person med nedsatt funksjonsevne, vil straffeloven § 232 om straffskjerpelse ved særdeles skjerpende omstendigheter kunne komme til anvendelse. I bestemmelsens siste punkt heter det:

”Ved avgjørelsen av om andre særdeles skjerpende omstendigheter foreligger, skal det særlig legges vekt på om overtredelsen er begått mot en forsvarsløs person, om den er rasistisk motivert, om den er skjedd uprovosert, om den er begått av flere i fellesskap, og om den har karakter av mishandling.”

Alternativet ”forsvarsløs person” tar sikte på å ramme situasjoner der det er et klart misforhold i styrke mellom offer og gjerningsperson. En funk­sjonsnedsettelse kan medføre at en person har mindre muligheter til å forsvare seg. Jo mer funk­sjonsnedsettelsen reduserer forsvarsmulighetene, jo grovere karakter får legemskrenkelsen. Hvorvidt og i hvilken grad funksjonsnedsettelsen innebærer at vedkommende blir forsvarsløs, beror på en konkret vurdering. Hvorvidt overtredelsen er begått mot en forsvarsløs person er et viktig, men ikke nødvendigvis et avgjørende moment i helhetsvurderingen av om det foreligger særdeles skjerpende omstendigheter.

Dersom slike omstendigheter foreligger, ut­vides som hovedregel den ordinære strafferammen for legemskrenkelser med 3 år. I tillegg skal straffen bestå av fengsel. Muligheten til kun å gi bøter faller altså bort. Ved de mindre alvorlige krenkelsene, legemsfornærmelsene, utvides strafferammen med 6 måneder, og adgangen til å straffe ved bøter er i behold.

Nedsatt funksjonsevne hos fornærmede kan også være relevant ved vurderingen av seksualforbrytelser.

Seksuell omgang med noen som er ”ute av stand til å motsette seg handlingen”, regnes som voldtekt, uten at det er krav om vold eller truende adferd, jf. straffeloven § 192. Straffen er fengsel inntil 10 år. Alternativet ”ute av stand til å motsette seg handlingen” har vært anvendt i en sak fornærmede hadde celebral parese. 22

Etter straffelovens § 193 andre ledd straffes ”seksuell omgang ved å utnytte noens psykiske lidelse eller psykiske funksjonshemming” med fengsel inntil 5 år. Det beror på en helhetsvurdering av begge parters forhold om tilstanden er utnyttet.

Skylden (forsettet) må dekke alle ledd i gjerningsbeskrivelsen. Med andre ord er det et vilkår for anvendelsen av disse reglene at gjerningspersonen forsto at offeret hadde manglende mulighet til å motsette seg handlingen. Dette vil kunne få betydning ved skyldvurderingen der fornærmedes nedsatte funksjonsevne ikke hadde synlige utslag.

I tillegg til disse bestemmelsene, vil nedsatt funksjonsevne hos fornærmede generelt kunne gi lovbrudd en grovere karakter. Handlingens grovhet vil være et viktig moment i den konkrete straffe­utmålingen innenfor de ordinære strafferammene.

Riksadvokaten har på utvalgets oppfordring forespurt samtlige statsadvokatembeter og Økokrim om det finnes eksempler på anmeldelser og straffesaker der krenkelser eller trakassering av mennesker med nedsatt funksjonsevne har utgjort et ikke ubetydelig element. Det ble også reist spørsmål om det finnes eksempler på at statsadvokaten har anket en dom med den begrunnelse at det ved straffeutmålingen ikke var lagt behørig vekt på at offeret hadde nedsatt funksjonsevne eller at den straffbare handling helt eller delvis var motivert av dette. Tilbakemeldingen fra statsadvokatene tyder på at denne typer saker forekommer relativt sjelden og ga ingen eksempler på anke begrunnet i at hensynet til funksjonsnedsettelsen ikke var behørig vektlagt. 23

4.5 Sivilrettslig lovgivning

4.5.1 Innledning

Det finnes ingen generell sivilrettslig lovgivning mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne, slik likestillingsloven gjelder ved diskriminering på grunnlag av kjønn og den foreslåtte diskrimineringsloven vil gjelde ved diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion mv. På arbeidslivets område er det gitt regler til vern mot diskriminering på flere grunnlag, blant annet ”funksjonshemming”. I tillegg gir det alminnelige oppsigelsesvernet et visst vern. Utover dette er det kun forvaltningsrettslige kompetansebegrensninger og saklighetsprinsipper som etter gjeldende rett setter skranker for diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne.

I det følgende behandles vernet i arbeidsmiljøloven med hovedvekt på reglene i kapittel X A og X B om likebehandling i arbeidslivet ( kapittel 4.5.2). Videre blir det redegjort for det forvaltningsrettslige vernet mot diskriminering ( kapittel 4.5.3).

4.5.2 Arbeidsmiljøloven

4.5.2.1 Innledning

Arbeidsmiljøloven kapittel X A og X B om likebehandling i arbeidslivet gir vern mot diskriminering på flere grunnlag, blant annet ”funksjonshemming”. 24

Kapittel X A og B ble inntatt ved lovendring som trådte i kraft 1. mai 2004. 25 Lovendringen erstatter og utvider diskrimineringsvernet etter tidligere § 55 A. Formålet med lovendringen var å sikre at norsk lovgivning er i samsvar med EUs rammedirektiv om likebehandling i arbeidslivet (2000/78/EF). Rammedirektivet angir minimumskrav som medlemsstatene er forpliktet til å innfri, men åpner for at statene velger et høyere beskyttelsesnivå. Norge er ikke forpliktet etter EØS-avtalen til å implementere rammedirektivet, men det ble likevel ansett ønskelig at norsk lovgivning fyller direktivets krav. Forholdet til EØS-avtalen og innholdet i rammedirektivet er nærmere behandlet i kapittel 7.

Formålet med reglene er å sikre likebehandling i arbeidslivet, jf. § 54 A. Diskrimineringsvernet omfatter alle sider ved arbeidsforholdet, fra utlys­ing av stilling til arbeidsforholdets opphør. Reglene beskytter arbeidstakere, men får også anvendelse når en virksomhet benytter selvstendig næringsdrivende og innleide arbeidstakere. Videre gjelder reglene for innmelding og deltakelse i arbeidslivets organisasjoner, jf. § 54 L. På disse punktene representerer lovendringen en utvidelse av diskrimineringsvernet i forhold til tidligere § 55 A, som bare vernet mot diskriminering av arbeidstakere.

Etter arbeidsmiljøloven § 60 gjelder også et alminnelig vern mot usaklig oppsigelse.

4.5.2.2 Forbudet mot diskriminering

Den sentrale bestemmelsen er § 54 B, som har overskriften ”forbud mot forskjellsbehandling/diskriminering”. ”Diskriminering” ble føyd til i overskriften under komitébehandlingen. Bakgrunnen var kritikk om at forskjellsbehandling kan oppfattes som et nøytralt begrep, mens diskriminering mer presist betegner forskjellsbehandling uten legitim grunn. 26 Bestemmelsen forbyr direkte og indirekte forskjellsbehandling, blant annet på grunnlag av ”funksjonshemming”. ”Funksjonshemming” er ikke definert nærmere. I forarbeidene fremheves det at forbudet også skal ramme rene fordommer mot mennesker med funksjonsnedsettelser. 27 De øvrige diskrimineringsgrunnlagene er nærmere beskrevet i kapittel 5.4.3.

Direkte og indirekte forskjellsbehandling er definert nærmere i § 54 C:

”1. Med direkte forskjellsbehandling menes at en person av grunner nevnt i § 54 B nr. 1 behandles dårligere enn andre blir, er blitt eller ville blitt behandlet i en tilsvarende situasjon.

2. Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som faktisk virker slik at en person stilles dårligere enn andre av grunner nevnt i § 54 B nr. 1, med mindre formålet er saklig, og midlene som er valgt for å oppnå formålet er hensiktsmessige og nødvendige.”

Definisjonen av direkte forskjellsbehandling skal ifølge forarbeidene ikke tolkes snevert. Begrepet skal forstås slik at hensikt eller motiv ikke er avgjørende for om det foreligger ulovlig forskjellsbehandling. Av ordlyden fremgår det også at det er tilstrekkelig å påvise dårligere behandling i forhold til en hypotetisk tredjeperson. 28

Definisjonen av indirekte forskjellsbehandling er avgrenset mot forskjellsbehandling som er begrunnet i et saklig formål, og der midlene som benyttes for å oppnå formålet er hensiktsmessige og nødvendige. Begrensningen har sammenheng med at forbudet mot indirekte forskjellsbehandling regulerer virkningen av nøytral behandling. Begrepet direkte forskjellsbehandling er ikke begrenset på tilsvarende måte, men unntaksreglene i § 54 D innebærer en liknende begrensning, se nedenfor.

Videre er det presisert at trakassering knyttet til de beskyttede grunner, regnes som forskjellsbehandling i strid med loven. Trakassering foreligger når ”uønsket adferd finner sted med den hensikt eller virkning å krenke en annens verdighet”, jf. § 54 C nr. 3. Forarbeidene legger til grunn at den fornærmedes subjektive opplevelse vil være utslagsgivende for om det foreligger adferd som ”virker” trakasserende. 29 Det overlates til domstolene å trekke grensen for hva slags adferd som anses som trakassering. 30 I praksis vil vilkårene for at trakasseringen utløser rett til erstatning, være av stor betydning for vernet. Etter § 54 J er erstatning for økonomisk tap betinget av skyld, mens oppreisning kan kreves ”uten hensyn til arbeidsgivers skyld”, se nærmere kapittel 4.5.2.3.

Også instruks om å forskjellsbehandle regnes som forskjellsbehandling, jf. § 54 C nr. 4. Det er instruksen i seg selv som utgjør ulovlig forskjellsbehandling, uavhengig av om instruksen blir fulgt og fører til at forskjellsbehandling faktisk skjer. For å regnes som instruks må det foreligge et underordnings- lydighets- eller avhengighetsforhold mellom den som gir og den som mottar instruksen. 31

I § 54 D nr. 1 gjøres unntak fra forbudet dersom forskjellsbehandlingen ”har et saklig formål, ikke er uforholdsmessig inngripende og som er nødvendig for utøvelsen av arbeid eller yrke”. Tilsvarende unntak gjelder ved innmelding og deltakelse i arbeidslivets organisasjoner. Unntaket er generelt og kan derfor også gjøres gjeldende i forhold til direkte forskjellsbehandling. Det er presisert i forarbeidene at unntaket skal tolkes svært restriktivt. 32

Det følger av § 54 E at positiv særbehandling som bidrar til å fremme likebehandling, ikke rammes av forbudet. Det er imidlertid en forutsetning at særbehandlingen opphører når formålet om likebehandling er oppnådd. Regelen kan sees i sammenheng med at målsettingen er reell likebehandling. Ulik behandling av visse grupper kan være et egnet virkemiddel for å oppnå dette.

Gjengjeldelse mot arbeidstaker som klager eller på annen måte tar opp sak om forskjellsbehandling, er forbudt, jf. § 54 G. Med gjengjeldelse menes negative reaksjoner, som for eksempel oppsigelse, degradering, mindre spennende arbeidsoppgaver, omplassering, økt arbeidsbelastning mv. Det må videre foreligge årsakssammenheng mellom det at sak om forskjellsbehandling er tatt opp og den negative reaksjonen. 33 Det åpnes imidlertid for at gjengjeldelse kan benyttes dersom den aktuelle arbeidstaker har opptrådt grovt uaktsomt. Forbudet mot gjengjeldelse må videre sees i sammenheng med lojalitetsplikten i arbeidsforhold. Lojalitetsplikten kan legge begrensninger på hvordan arbeidstaker kan velge å ta opp saken. Det vil for eksempel kunne stride mot lojalitetsplikten dersom en arbeidstaker går til klagesak eller henvender seg til pressen uten å ha forsøkt å ta opp problemet internt eller ha undersøkt om de faktiske forhold stemmer.

4.5.2.3 Bevisbyrde, opplysningsplikt og sanksjoner

I tråd med rammedirektivet inneholder § 54 I en særlig bevisbyrderegel for saker om forskjellsbehandling, såkalt ”delt” bevisbyrde. Dette innebærer at arbeidsgiver har ansvaret for å sannsynliggjøre at det ikke har skjedd ulovlig forskjellsbehandling, dersom en arbeidstaker eller arbeidssøker først har fremlagt opplysninger som ”gir grunn til å tro” at forskjellsbehandling har skjedd. Det er ikke nødvendig med sannsynlighetsovervekt for at bevisbyrden går over på arbeidsgiver. Bakgrunnen for regelen er at det i saker om forskjellsbehandling i arbeidslivet oftest vil være arbeidsgiver som sitter inne med de avgjørende opplysningene. Uten en slik regel ville det derfor vært vanskelig å vinne frem i praksis for den diskriminerte part. 34 Dette hensynet er også begrunnelsen for arbeidsgivers plikt etter § 54 H til å gi visse opplysninger dersom en arbeidssøker som mener seg forbigått, krever det. 35

Rammedirektivet regulerer ikke nærmere hvilke sanksjoner forbudet skal utløse, men krever at de er effektive, avskrekkende og står i et rimelig forhold til overtredelsen. I tillegg til det som følger av alminnelige erstatningsrettslige regler, gir ulovlig forskjellsbehandling rett til oppreisning uten hensyn til arbeidsgivers skyld, jf. § 54 J. Oppreisningen skal utgjøre et rimelig beløp, under hensyn til de konkrete forhold.

4.5.2.4 Plikt til tilrettelegging

Kapittel X A inneholder i § 54 F en plikt til rimelig tilrettelegging overfor arbeidstakere med ”funksjonshemming”:

”For å sikre likebehandling skal arbeidsgiver så langt det er mulig og rimelig tilrettelegge arbeidet for arbeidstakere med funksjonshemming. Arbeidsgiver plikter å iverksette tiltak slik at arbeidstakere med funksjonshemming kan få eller beholde arbeid, utføre og ha fremgang i arbeidet og ha tilgang til opplæring og annen kompetanseutvikling, med mindre tiltakene innebærer en uforholdmessig stor byrde.”

Formålet med bestemmelsen er ikke å gi særlige rettigheter, men å sikre like muligheter for en gruppe arbeidstakere og arbeidssøkere. 36 Under komitébehandlingen ble personkretsen forandret fra ”arbeidstaker med varig redusert arbeidsevne” til ”arbeidstaker med funksjonshemming”. Endringen ble gjort med henvisning til at vilkåret om ”varig redusert arbeidsevne” ville innsnevret personkretsen i forhold til gjeldende regulering, ville være uhensiktsmessig i bruk og kunne være i strid med rammedirektivet. 37

Innholdet i tilretteleggingsplikten beror på en konkret vurdering. Relevante momenter er i hvilken grad et tiltak effektivt reduserer begrensninger som følger av en funksjonsnedsettelse, i hvilken utstrekning tiltaket faktisk lar seg gjennomføre, tiltakets kostnader, kostnadens konsekvens for arbeidsgivers øvrige virksomhet, og muligheten til å få annen bistand. 38 Brudd på plikten utløser de samme sanksjoner som brudd på forbudet mot forskjellsbehandling/diskriminering.

Plikten til tilrettelegging etter § 54 F overlapper til en viss grad arbeidsmiljøloven § 13, som gir regler i tilknytning til ”arbeidstakere med redusert arbeidsevne”. 39

Nr. 1 i § 13 er en regel om generell tilrettelegging som pålegger alle virksomheter, ”så langt det er mulig og rimelig” å utforme atkomstveier, sanitæranlegg mv., slik at arbeidstakere med redusert arbeidsevne kan arbeide der. Ettersom plikten gjelder generelt for alle virksomheter, uavhengig om noen av de ansatte har redusert arbeidsevne, har regelen selvstendig betydning ved siden av § 54 F.

Nr. 2 pålegger plikt til individuell tilrettelegging som i større grad overlappes av § 54 F:

”Hvis en arbeidstaker har fått midlertidig eller varig redusert arbeidsevne som følge av ulykke, sykdom, slitasje e.l., skal arbeidsgiveren, så langt det er mulig, iverksette de nødvendige tiltak for at arbeidstakeren skal kunne få eller beholde et høvelig arbeid. Arbeidstakeren skal fortrinnsvis gis anledning til å fortsette i sitt vanlige arbeid, eventuelt etter særskilt tilrettelegging av arbeidet, arbeidstiden, endringer i tekniske innretninger, gjennomgått attføring e.l.”

Bestemmelsene definerer personkretsene ulikt. Alle arbeidstakere som har redusert arbeidsevne er omfattet av § 13 nr. 2, såfremt dette er forårsaket av ”ulykke, sykdom eller slitasje”. Bestemmelsen er ment å ha et vidt nedslagsfelt, og omfatter tilfelle med kortvarig sykefravær. Arbeidsgivers plikt etter § 13 nr. 2 er begrenset til de ansatte, mens § 54 F også gjelder for arbeidssøkende, jf. ”kan få eller beholde arbeid”. Personkretsene er derfor til dels overlappende, men ikke sammen­fallende. Dessuten stiller § 13 særskilte proses­suelle krav til tilretteleggingsarbeidet, jf. nr. 3 og 4.

Forskjellene har sammenheng med at formålet med regelsettene er ulikt. Mens § 54 F er en del av et diskrimineringsvern, og spesielt skal fremme likebehandling av mennesker med nedsatt funksjonsevne, springer tilretteleggingsplikten i § 13 nr. 2 ut fra behovet for å motvirke sykefravær og uførhet. 40

4.5.2.5 Håndheving

Det er foreslått at diskrimineringsvernet etter kapittel X A og X B skal håndheves av et nytt felles håndhevingsapparat for diskrimineringssaker; Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda. 41 Etter forslaget vil nemnda kunne ilegge pålegg om konkrete fysiske endringer på arbeidsplassen ved brudd på § 54 F. 42 Det foreslåtte håndhevingsapparatets oppbygning og kompetanse er nærmere beskrevet i kapittel 5.4.5.

4.5.3 Forvaltningsrettslige prinsipper som verner mot diskriminering

Offentlig virksomhet er underlagt krav om lovmessighet og saklighet. Dette gir et visst vern mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne fra forvaltningens side.

Forvaltningsorganers kompetanse er utledet fra lovgivningen. Forvaltningens kompetanse er derfor begrenset til det som følger av en tolkning av loven. Dette stiller offentlig virksomhet i en annen stilling enn private, ettersom private rettssubjekter utleder beslutningskompetansen fra sin autonomi, dvs. sin handlingsfrihet eller selvbestemmelsesrett. Som utgangspunkt vil lovgivningen ikke ta sikte på å diskriminere. Så lenge loven selv ikke er innrettet for å diskriminere, kan lovgrunnlaget i seg selv gi et visst vern mot diskriminering. Et eksempel på dette er vedtak om alderspensjon. Når man fyller 67 år, har man etter folketrygdloven krav på alderspensjon som utmåles etter nærmere regler. Innholdet i forvaltningens avgjørelse følger direkte av lovens regel. Så lenge regelen likestiller mennesker med nedsatt funksjonsevne med andre, hindrer den også direkte diskriminering.

I mange tilfeller er forvaltningens avgjørelser i mindre grad styrt av uttrykkelige kompetanseregler. Forvaltningen er da gitt kompetanse til å utøve større eller mindre grad av ”fritt” skjønn. Også her vil det gjelde saklighetsbegrensninger som verner mot diskriminering.

Kompetansen til å utøve skjønn er det spillerommet som gjenstår når rammene for skjønnet er fastlagt. Rammene fastlegges etter en tolkning av kompetansegrunnlaget, som vanligvis er en lov. Dette viser at det er en glidende overgang fra strengt lovbundne avgjørelser til avgjørelser med innslag av skjønn. Lovgivningen vil i større eller mindre utstrekning sette rammer for forvaltningens avgjørelser.

I tillegg til det som følger av en tolkning av kompetansegrunnlaget, setter alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper enkelte grenser for skjønnsutøvelsen. Læren om disse grensene kalles myndighetsmisbrukslæren, eller mer treffende; læren om myndighetsoverskridelser. Reglene om myndighetsoverskridelser følger av ulovfestet rett og stiller krav om at forvaltningen ikke legger vekt på utenforliggende hensyn, ikke utøver usaklig forskjellsbehandling, og at avgjørelsen ikke er vilkårlig, uforholdsmessig eller sterkt urimelig. 43

Hva som er utenforliggende, usaklig eller urimelig må vurderes i forhold til noe. Målestokken for hva som er utenforliggende, usaklig eller urimelig i et konkret tilfelle, finnes ved en tolkning av det aktuelle kompetansegrunnlaget. Det er derfor en flytende overgang mellom de rammer for skjønnet som kan utledes av kompetansegrunnlaget og hvilke rammer som følger av læren om myndighetsoverskridelser.

Hvorvidt det er adgang til å vektlegge en funksjonsnedsettelse i det enkelte tilfelle, må avgjøres konkret ved tolkning av den loven forvaltningen bygger sin kompetanse på. Individuelle personlige kjennetegn, som nedsatt funksjonsevne, vil ofte være et usaklig eller utenforliggende hensyn. 44 Eksempelvis vil det åpenbart være usaklig å avslå søknad om byggetillatelse eller utslippstillatelse med den begrunnelse at søkeren har nedsatt funksjonsevne. Vedtaket vil for det første være i strid med de rammene for skjønnet som reglene i henholdsvis plan- og bygningsloven og forurensningsloven stiller opp. Vedtaket vil også utgjøre usaklig forskjellsbehandling etter læren om myndighets­overskridelser. På den annen side finnes også lovgivning der det vil kunne være et vilkår eller et moment i forvaltningens vurderinger at vedkommende har nedsatt funksjonsevne. Velferdslovgivningen gir en rekke eksempler på dette, se kapittel 4.6.1. I slike tilfeller vil forvaltningen kunne ha plikt til å vurdere og vektlegge om det foreligger nedsatt funksjonsevne.

Eksemplene illustrerer at alminnelig lovgivning og læren om myndighetsoverskridelser gir et visst vern mot at forvaltningen diskriminerer på grunnlag av nedsatt funksjonsevne.

Domstolene kan prøve om rammene for forvaltningens kompetanse er overskredet. Overskridelse av kompetansen leder som hovedregel til at avgjørelsen kjennes ugyldig. Det diskrimineringsvernet som følger implisitt av lovgivningen og av forvaltningsrettslige prinsipper håndheves derfor av domstolene.

4.6 Individuelle rettigheter etter velferdslovgivningen

4.6.1 Innledning

Velferdslovgivningen gir ikke noe uttrykkelig vern mot diskriminering. Lovgivningen inneholder imidlertid en rekke regler av stor betydning for mennesker med nedsatt funksjonsevne, herunder individuelle rettigheter som utløses av nedsatt funksjonsevne. 45

En velferdsrettslig regulering med kompensatorisk formål har vært den dominerende strategien for å sikre den rettslige stillingen til mennesker med nedsatt funksjonsevne.

De individuelle rettighetene i velferdslovgivningen kan sies å gi et visst vern mot indirekte diskriminering. Slik diskriminering kan litt upresist defineres som det å behandle ulike tilfeller likt. Et mål om reell likhet krever i visse tilfeller mer enn formell likhet, og kan begrunne positive særtiltak rettet mot grupper som reelt sett ikke er likestilt. Utvalgets forståelse av begrepet indirekte diskriminering er berørt i kapittel 3.4 og nærmere behandlet i kapittel 10.5.3.

De individuelle rettighetene gir den enkelte krav på bestemte ytelser fra det offentlige. En viktig grunntanke bak rettighetsfestingen er å sikre likeverd ved å utjevne forskjeller mellom ulike grupper i befolkningen, sikre vanskeligstilte og bidra til selvstendighet. 46 I tråd med dette vil nedsatt funksjonsevne kunne utløse krav på ytelser som er ment å kompensere for følgene av den nedsatte funksjonsevnen og sikre et visst nivå på levestandard og livskvalitet. Disse reglene er et utslag av de verdier velferdssamfunnet bygger på.

Det faller utenfor utvalgets mandat å gi en uttømmende og detaljert fremstilling av individuelle rettigheter av betydning for mennesker med nedsatt funksjonsevne, se kapittel 2.2 og kapittel 2.3. Den følgende fremstillingen er derfor begrenset til å behandle visse prinsipielle sider ved regelverket, samt gi en oversikt over viktige regler i de sentral lovene; folketrygdloven, pasientrettighetsloven, kommunehelsetjenesteloven, sosialtjenesteloven og opplæringsloven. 47

4.6.2 Offentlige ytelser – rettskrav og minstestandard

Det er av sentral betydning å avklare om en bestemmelse gir individet rettskrav på en ytelse, eller om bestemmelsen kun setter individet i posisjon til å konkurrere om knappe ressurser. 48

Hvorvidt en bestemmelse gir en egentlig materiell rettighet, et rettskrav, beror på en tolkning. Sentrale momenter i tolkningen vil være ordlydens klarhet, om det fastsettes en rett/plikt-relasjon, og om det er anledning til å vektlegge økonomi ved vurderingen om en ytelse skal gis. Det vil også ha betydning om det gjelder saksbehandlingsregler som sikrer de faktiske mulighetene til å få rett, og i hvilken grad domstolene kan overprøve avgjørelsen.

Rettighetene i velferdslovgivningen er av ulik karakter, avhengig av hvor vurderingspregede de er. Det kan være rom for vurderinger både på vilkårssiden (hvem har rett til en ytelse?) og på rettsfølgesiden (hvilken ytelse har vedkommende rett til?).

Eksempelvis følger det av kommunehelsetjenesteloven § 2-1 at enhver har rett til nødvendig helsehjelp. Samtidig er det etter bestemmelsen uklart hva denne rettigheten består i. I tilfeller som dette er forvaltningen tillagt en kompetanse til å fatte avgjørelser basert på skjønnsmessige vurderinger, ved utformingen og utmålingen av ytelsen. Domstolene har begrenset adgang til å overprøve slik skjønnsutøvelse.

På bakgrunn av den uklarhet som oppstår når en ytelse skal utmåles skjønnsmessig, er det i rettpraksis og juridisk teori utviklet en lære om ”minstestandard”. I Rt. 1990 s. 874 (Fusa) ble et vedtak om beskjæring av ytelsene til en kvinne med nedsatt funksjonsevne kjent ugyldig fordi det ”var åpenbart at det ikke tilfredsstilte hennes helt livsviktige behov for stell og pleie”. 49 Argumentasjon knyttet til kommunens stramme økonomi førte ikke frem. Med denne dommen ble det slått fast at ytelser som tilkjennes ut i fra de foreliggende behov, må oppfylle en viss minstestandard uavhengig av kommunens ressurssituasjon. På tross av at avgjørelsen i utgangspunktet hører under forvaltningens skjønn, kan domstolene derfor prøve om minstestandarden er oppfylt, og eventuelt kjenne vedtaket ugyldig. Domstolsprøvelse av minstestandarden kan sees i sammenheng med domstolenes alminnelige adgang til å prøve om forvaltningens skjønn er åpenbart urimelig, selv om dette i prinsippet er to separate prøvingsgrunnlag.

I begrepet minstestandard ligger både et krav til omfang og et krav til kvalitet. Variasjonen i be­hovene gjør det problematisk å fastsette generelle krav til omfanget av ulike tjenester. Når det gjelder kvalitet kan det tas utgangspunkt i at helse- og sosialtjenester skal ytes i overensstemmelse med faglige og etiske krav. 50 Kvalitetskravet kan sammenliknes med det kontraktsrettslige kravet til ”vanlig god vare”. Herunder må det etter reelle hensyn gjelde et grunnleggende krav til respekt for tjenestemottakers integritet ettersom mange ytelser gis i en svært privat sfære. 51

4.6.3 Folketrygdloven

En rekke sentrale rettigheter er forankret i folketrygdloven. 52 Lovens hovedformål er å sikre inntekt og kompensere for særlige utgifter, blant annet ved sykdom eller skade. Folketrygden er pliktsubjekt etter reglene.

Ytelser til livsopphold er en gruppe ytelser som skal sikre inntekt eller kompensere for bortfall av arbeidsinntekt på grunn av sykdom eller skade. Reglene som gir krav på sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger og uførepensjon, er ment å fylle dette formålet på de ulike stadiene i et sykdoms- eller skadeforløp. Reglene er nedfelt i lovens del IV. Felles for ytelsene er at vilkårene blant annet er knyttet til at arbeidsevne eller mulighet til yrkesvalg reduseres eller faller bort på grunn av en funksjonsnedsettelse som klart skyldes ”sykdom, skade eller lyte”, jf. § 8-4 første ledd (sykepenger), § 10-8 første ledd (rehabiliteringspenger), § 11-9 første ledd jf. § 11-5 (attføringspenger) og § 12-6 jf. § 12-7 (uførepensjon). 53

Det gjelder særlige regler for sikring av foreldres inntekt ved fravær fra arbeidet som skyldes barns eller barnepassers sykdom, jf. lovens kapittel 9. Dersom barnet er ”kronisk sykt eller funksjonshemmet”, gjelder reglene til og med det året barnet fyller 18 år, og antallet stønadsdager er utvidet, jf. § 9–5 tredje ledd og § 9–6 andre ledd.

Ytelser til kompensering av bestemte utgifter (stønader), er en annen gruppe trygdeytelser. Retten til stønad ved helsetjenester, rehabiliteringsstønad, attføringsstønad, grunnstønad og hjelpestønad har alle til formål å kompensere for utgifter i forbindelse med henholdsvis medisinsk behandling, rehabilitering, attføring og etter avsluttet behandling, rehabilitering eller attføring. Reglene er plassert i lovens del IV. Til alle stønadene er det knyttet vilkår om at utgiftene må skyldes ”sykdom, skade eller lyte”. For de ulike ytelsene er det også oppstilt tilleggskriterier, blant annet er det for grunnstønad og hjelpestønad krav om at sykdom, skade eller lyte er ”varig”. Varighetsbegrepet har ikke noe fast innhold i folketrygdloven, men tolkes i tråd med formålet med det enkelte kapittel.

Stønad til hjelpemidler er praktisk viktig for mange mennesker med nedsatt funksjonsevne. En person som har varig nedsatt arbeidsevne, vesentlig begrenset yrkesvalgevne, eller vesentlig og varig nedsatt funksjonsevne i dagliglivet på grunn av sykdom, skade eller lyte, har rett til stønad til ulike former for hjelpemidler, jf. § 10-7. Etter ordlyden er bestemmelsen ikke utformet som et rettskrav. Rikstrygdeverket har imidlertid gitt retningslinjer for å sikre ensartet rettsanvendelse. Stønad gis i form av utlån av hjelpemidler, økonomisk tilskudd og lån, og kan gis blant annet til tekniske hjelpemidler, til kjøp av egnet bolig eller tilpasning av bolig og til transport, herunder til kjøp av bil. De nærmere reglene om stønadens størrelse og hvilke hjelpemidler det gis støtte til, er regulert i forskrifter. 54

Når det gjelder bolig, suppleres de rettighetsbaserte ytelsene etter folketrygdloven av Husbankens ordninger for lån, tilskudd og støtte, som er basert på økonomisk og funksjonell behovsprøving, se nærmere kapittel 4.7.2.

Utmålingsreglene for ytelser til livsopphold og stønader til kompensering av bestemte utgifter er i stor grad standardiserte eller knyttet til konkrete faktiske utgifter. Dette fremgår av folketrygdloven del III og utmålingsreglene i det enkelte kapittel. For disse ytelsene er avgjørelsen av om vilkårene er oppfylt mer preget av vurderinger enn utmål­ingsavgjørelsen, som fastlegger ytelsens innhold.

4.6.4 Pasientrettighetsloven

Pasientrettighetsloven 55 fastsetter hvilke individuelle rettigheter pasienter har i forhold til helsevesenet. Pliktsubjektene etter loven er både primær­helsetjenesten, spesialisthelsetjenesten og tannhelsetjenesten, og omfatter også private institusjoner som gjennom eierskap eller avtale er knyttet til de regionale helseforetakene.

Sammen med spesialisthelsetjenesteloven, helsepersonelloven og psykisk helsevernloven, utgjør pasientrettighetsloven helsereformen av 1999. Loven er en konsekvens av et økt fokus på pasienters rettsstilling. Flere av de individuelle rettighetene loven stadfester, ble tidligere utledet av pliktregler rettet mot helsepersonell og helseinstitusjoner, særlovgivning og rettspraksis.

Den som ”henvender seg til helsetjenesten med anmodning om helsehjelp, eller som helsetjenesten gir eller tilbyr helsehjelp i det enkelte tilfelle”, får pasientstatus som utløser en rekke rettigheter, jf. § 1-3 bokstav a. En pasient har blant annet rett til nødvendig helsehjelp, rett til vurdering av sin helsetilstand, rett til valg av sykehus behandlingen skal skje på, rett til informasjon om sin helsetilstand og den tilbudte helsehjelpen, og rett til innsyn i sin journal. For personer med nedsatt funksjonsevne er også retten til individuell plan etter § 2-5 en viktig bestemmelse. Tilsvarende bestemmelse er fra 1. januar 2004 inntatt i sosialtjenesteloven § 4-3a.

En funksjonsnedsettelse vil kunne medføre stadig behov for medisinsk behandling. Pasientrettighetslovens regler om rett til nødvendig helsehjelp og andre rettigheter i forhold til helsevesenet, er derfor praktiske og viktige regler for mange mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Den sentrale bestemmelsen i § 2-1 gir rett til nødvendig helsehjelp. Bestemmelsen har flere elementer. For det første stadfestes en individuell rett til øyeblikkelig hjelp, som for øvrig også er nedfelt i annen lovgivning. 56 Videre er det nedfelt en ”rett til nødvendig helsehjelp fra kommunehelsetjenesten”. Denne rettigheten følger også av kommunehelsetjenesteloven, som fastlegger rettighetens nærmere innhold. Kommunehelsetjenestelovens regler behandles nedenfor i kapittel 4.6.5. En nyskapning er pasientrettighetsloven § 2-1 andre ledd, som lyder:

”Pasienten har rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten. Retten gjelder bare dersom pasienten kan ha forventet nytte av helsehjelpen, og kostnadene står i rimelig forhold til tiltakets effekt. Spesialisthelsetjenesten skal fastsette en frist for når medisinsk forsvarlighet krever at en pasient som har en slik rettighet, senest skal få nødvendig helsehjelp.”

Etter en lovendring som trådte i kraft 1. september 2004, gir bestemmelsen rettskrav overfor spesialisthelsetjenesten som i utgangspunktet tilsvarer det som gjelder overfor kommunehelsetjenesten. Tidligere gjaldt retten til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenestene kun ”innen de grenser kapasiteten setter”. Det var tvilsomt om bestemmelsen med denne begrensningen i realiteten ga et rettskrav.

På samme måte som etter kommunehelsetjenesteloven, må vurderingen av hva som er ”nødvendig” bygge på en medisinskfaglig vurdering. I motsetning til kommunehelsetjenesteloven er det nå uttrykkelig fastsatt at nødvendighetsvurderingen innebærer at tiltakets effekt avveies mot kostnadene. En annen forskjell er at spesialisthelsetjenesten pålegges å fastsette en frist for når hjelpen senest skal gis. Videre fastsetter § 2-1, i fjerde og femte ledd, en subsidiær rett til behandling i utlandet eller av privat tjenesteyter dersom fristen ikke overholdes.

4.6.5 Kommunehelsetjenesteloven

Kommunehelsetjenesteloven 57 § 2-1 første ledd lyder:

”Enhver har rett til nødvendig helsehjelp i den kommunen der han eller hun bor eller midlertidig oppholder seg.”

Bestemmelsen gir enhver rett til nødvendig helsehjelp. Retten til nødvendig helsehjelp er et individuelt rettskrav som også følger av pasientrettighetsloven, se kapittel 4.6.4. Rettigheten omfatter ”enhver”, uten at det oppstilles vilkår om sykdom. Dette må imidlertid tolkes i lys av at helsetjenestens formål og oppgave, som blant annet er å forebygge og behandle ”sykdom, skade eller lyte”, jf. § 1-2 og § 1-3. Dessuten ligger det en begrensning i at rettskravet bare gjelder ”nødvendig helsehjelp”.

Vurderingen av hvilken helsehjelp som er ”nødvendig”, må ta utgangspunkt i en medisinskfaglig vurdering. Hvorvidt det skal tilbys helsehjelp utover det nødvendige – minstestandarden – er overlatt til kommunens skjønn. Oppholdskommunen er pliktsubjekt etter regelen. Helsehjelp etter kommunehelsetjenesteloven omfatter allmennhelsetjenesten, rehabiliteringstjenesten, helsestasjoner, skolehelsetjenesten og sykehjem. Spesialisthelsetjenestene reguleres av spesialisthelsetjenesteloven og faller utenfor.

Bernt-utvalget fikk i mars 2003 mandat til å utrede og foreslå en harmonisering av den kommunale helse- og sosiallovgivningen. Bernt-utvalget avga 11. oktober 2004 sin utredning, NOU 2004: 18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene . Utredningen inneholder forslag til ny lov om sosial- og helsetjenester i kommunene. Forslaget er primært en samordning og harmonisering av gjeldende regler i sosialtjenesteloven og kommunehelse­tjenesteloven, men innholder også forslag til enkelte endringer. Blant annet foreslås en selvstendig plikt for kommunen til å utarbeide individuell plan for tjenestemottakere med behov for langvarige og koordinerte tjenestetilbud og rett for tjenestemottaker som mottar flere tjenester til ett vedtak som gjelder det samlede tjenestetilbudet.

4.6.6 Sosialtjenesteloven

Sosialtjenesteloven 58 hjemler både rett til økonomisk stønad og til sosiale tjenester. Formålet med sosialtjenesteloven er angitt slik i § 1-1:

”a) å fremme økonomisk og sosial trygghet, å bedre levevilkårene for vanskeligstilte, å bidra til økt likeverd og likestilling og forebygge sosiale problemer,

b) bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre.”

Lovens regler vil dermed bidra til å avhjelpe en del virkninger av nedsatt funksjonsevne, uavhengig av om den nedsatte funksjonsevnen skyldes aldring, sykdom eller har andre årsaker. Den enkeltes oppholdskommune er pliktsubjekt etter reglene.

Sosialtjenesteloven hjemler rettskrav på sosiale tjenester. Vilkåret for at rettskrav utløses er i § 4-3 fastsatt slik:

”De som ikke kan dra omsorg for seg selv, eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, har krav på hjelp etter § 4-2 bokstav a-d.”

Bestemmelsen i § 4-2 fastsetter hva som skal inngå i den enkelte kommunes sosiale tjenester. Kommunen har plikt til å kunne tilby praktisk bistand og opplæring, herunder brukerstyrt personlig assistanse, avlastningstiltak, støttekontakt, plass i institusjon eller omsorgsbolig og omsorgslønn. Omsorgslønn er imidlertid hjemlet i bokstav e og er ikke omfattet av det den enkelte kan ha krav på etter § 4-3, som viser til ”hjelp etter § 4-2 bokstav a-d”. Selv om kommunene plikter å tilby nærmere bestemte tjenester, har den enkelte som fyller vilkårene i § 4-3, i utgangspunktet ikke rettskrav på en bestemt ytelse. Rettskravet omfatter ”hjelp” som samlet sett skal tilfredsstille minstestandarden. Så lenge minstestandarden er oppfylt, beror valget mellom ulike tjenester og den nærmere organiseringen av dem, på kommunenes skjønn. Det avgjørende er at den enkelte, samlet sett, får et forsvarlig tilbud.

Dette må imidlertid sees i sammenheng med § 8-4, som slår fast at tjenestetilbudet ”så langt som mulig” skal utformes i samarbeid med klienten. Det er videre fremhevet at klientens synspunkter skal tillegges ”stor vekt”. Også sosialtjeneste­lovens formål er en sentral retningslinje for kommunens skjønn.

Fylkesmannen er klageinstans etter reglene, men kompetansen til å overprøve kommunens skjønn er begrenset til tilfeller der ”skjønnet er åpenbart urimelig”, jf. § 8-7. 59

Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) er en relativt ny tjeneste. Ordningen ble opprettet i 1994, og lovfestet i sosialtjenesteloven i 2000. 60 Studier konkluderer med at ordningen fører til høyere selvbestemmelse, økt likestilling og høyere livskvalitet. 61 Etter dagens regelverk er kommunene pålagt å ha BPA som en del av sitt tjenestetilbud, men den enkelte i utgangspunktet ikke har rettskrav på tjenesten.

Sosialtjenesteloven § 3-4 pålegger sosialtjenesten også plikter i forhold til bolig:

”Sosialtjenesten skal medvirke til å skaffe boliger til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet, herunder boliger med særlig tilpassing og med hjelpe- og vernetiltak for dem som trenger det på grunn av alder, funksjonshemming eller andre årsaker.”

Bestemmelsen pålegger kommunen en plikt, men innebærer ingen tilsvarende rettighet for individet. Rettsstillingen til mennesker med nedsatt funksjonsevne i forhold til tilpasning av bolig er i større grad knyttet til rettighetene etter folketrygdloven § 10-7 med tilhørende forskrifter og Husbankens ordninger, se kapittel 4.6.3 og kapittel 4.7.2.

Det er foreslått en harmonisering av den kommunale helse- og sosiallovgivningen i en felles lov om sosial- og helsetjenester i kommunene, se kapittel 4.6.5. 62

4.6.7 Opplæringsloven

Opplæringsloven 63 inneholder individuelle rettigheter knyttet til skolegang og opplæring. Loven gir alle rett til gratis offentlig grunnskoleopplæring. Denne retten henger sammen med den alminnelige plikten til å gjennomføre grunnskoleopplæring i § 2-1. Videre har alle rett, men ikke plikt, til videregående opplæring, jf. § 3-1. 64 Kommunen er ansvarlig for grunnskoleopplæringen, og fylkeskommunen er ansvarlig for den videregående opplæringen.

Innholdet av retten til opplæring bestemmes dels gjennom et krav til et visst antall undervisningstimer, og dels gjennom læreplanen. 65 Eleven har derfor rettskrav på undervisning av et visst omfang, med en bestemt innretning, og det må kunne legges til grunn at undervisningen skal ha en viss kvalitet. Rettkravet inneholder derimot ikke krav til faktisk oppnådde kunnskaper og ferdigheter.

Loven bygger på prinsippet om enhetsskolen, som blant annet innebærer at den alminnelige grunnskole skal være åpen for alle elever. I tråd med dette slår formålsbestemmelsen fast at opplæringen skal være tilpasset den enkelte elevs evner og forutsetninger, jf. § 1-2 femte ledd.

Dette alminnelige kravet til tilpasset undervisning omfatter tilfelle der elever med nedsatt funksjonsevne har behov for undervisning som er individuelt tilpasset. Dersom behovet for tilrettelegging er mer omfattende, er retten til spesialundervisning aktuell. Spesialundervisning omfatter både opplæring i grunnskole og videregående skole, samt voksenopplæring. Rettigheten er betinget av at eleven ”ikkje har eller ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet”, jf. § 5-1 første ledd. Hvorvidt vilkåret er oppfylt, og hva slags opplæring som da skal gis, skal være gjenstand for en sakkyndig vurdering.

I NOU 2003: 16 I første rekke , foreslås det å fjerne den individuelle retten til spesialundervisning. Forslaget er imidlertid ikke fulgt opp av Utdannings- og forskningsdepartementet. 66

Opplæringsloven gir videre visse særregler som er knyttet til bestemte funksjonsnedsettelser.

Elever med tegnspråk som førstespråk har rett til grunnskoleopplæring i og på tegnspråk, jf. § 2-6. Regelen er ikke bare aktuell for hørselshemmede eller døve barn, men også for hørende barn av hørselshemmede eller døve foreldre. Det er gjort unntak fra prinsippet om enhetsskolen ved at kommunen kan bestemme å samle disse elevene på én skole. Elever med rett til videregående opplæring har rett til å velge opplæring i og på tegnspråk eller bruke tolk, jf. § 3-9. Med dette har eleven mulighet til å velge mellom skole med eget tegnspråklig miljø og alminnelig videregående skole.

Elever som er sterkt svaksynte eller blinde, har rett til opplæring i punktskrift, opplæring i bruk av nødvendige tekniske hjelpemidler og nødvendig opplæring til å ta seg frem til skolen, på skolen og i hjemmemiljøet, jf. § 2-14. Tilsvarende gjelder under videregående opplæring, jf. § 3-10. Disse reglene skiller seg særlig på to punkter fra reglene for hørselshemmede. For det første er prinsippet om enhetsskolen fastholdt for sterkt svaksynte og blinde elever. For det andre gjelder deres rettigheter kun opplæring i, men ikke på, punktskrift. Dette har sammenheng med at tegnspråk regnes som et språk, i motsetning til punktskrift.

Dersom en elev ”på grunn av funksjonshemming” har behov for skoleskyss, har eleven rett dette uavhengig av avstanden, jf. § 7-3. I tilfelle der daglig skyss ikke er forsvarlig, kan eleven innlosjeres. I tvilstilfelle har foreldrene det avgjørende ord.

Reglene om utformingen av skolens fysiske miljø og regler om tilgjengelighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne behandles nedenfor i kapittel kapittel 4.7.3.

4.7 Tilgjengelighetslovgivning

4.7.1 Innledning

I det følgende gis en oversikt over lovgivning av betydning for tilgjengelighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Formålet er å klargjøre på hvilke områder, på hvilken måte og i hvilken grad tilgjengelighet er ivaretatt etter norsk rett. Sammenhengen mellom diskrimineringsvern og tilgjengelighet er nærmere behandlet i kapittel 3.5.

Lovgivning er ett av flere mulige virkemidler for å fremme tilgjengelighet. Andre virkemidler enn lovgivning faller utenfor utvalgets mandat, og vil derfor ikke bli behandlet her. Utvalget vil likevel vise til Regjeringens handlingsplan for økt tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne . Handlingsplanen sikter mot ”fullverdig tilgjengelighet med varige virkninger” og har universell utforming som overordnet strategi for en rekke konkrete tiltak. Inkludering av prinsippet om universell utforming i regelverk, veiledere, reglementer mv., er ett av flere virkemidler i planen. De prioriterte samfunnsområdene er transport, bygg, uteområder og kommunikasjons- og informasjonsteknologi. Enkelte av tiltakene under handlingsplanen vil bli nærmere omtalt i den videre fremstillingen. Se også utvalgets bemerkninger i kapittel 9.6.

Lovgivning som stiller krav om tilgjengelighet forekommer på forskjellige samfunnsområder. Et fellestrekk er at en vesentlig del av kravene er gitt eller presisert i forskrift. Fremstillingen her er konsentrert om å gi en oversikt over tilgjengelighetskrav som fremgår direkte av lovgivningen.

Ved siden av lovgivning som stiller uttrykkelige krav om tilgjengelighet, finnes en rekke lover der tilgjengelighet vil være et relevant hensyn. Også slik lovgivning kan gi mulighet til å oppstille rettslig bindende krav om tilgjengelighet. Ettersom tilgjengelighet med forankring i denne type lovgivning i større grad avhenger av konkrete vurderinger foretatt av offentlige myndigheter, begrenses fremstillingen til innledningsvis å presentere visse typetilfeller med eksempler. I praksis vil det kunne være vanskelig å skille mellom denne typen lovgivning og lovgivning som stiller krav om tilgjengelighet, ettersom tilgjengelighetskravene kan være vagt utformet.

Kapitlet tar først opp spørsmål knyttet til tilgjengelighet som relevant hensyn ( kapittel 4.7.2). Kapitlet omfatter videre en oversikt over tilgjengelighetskrav knyttet til bygg, anlegg og uteområder ( kapittel 4.7.3), ferdsel og transport ( kapittel 4.7.4), elektronisk kommunikasjon ( kapittel 4.7.5) og valg ( kapittel 4.7.6).

Tilgjengelighetskravene er også behandlet i punkt 2.2 i betenkningen Universell utforming – Fra ideal til rettsnorm av Nicolai V. Skjerdal, som er vedlegg 1 til utredningen. Betenkningen drøfter om universell utforming er et begrep som er egnet for rettsliggjøring. Den gir en oversikt over regler om tilretteleggingsplikt og drøfter hvorvidt reglene legger opp til eller innebærer universelle løsninger, se betenkningen punkt 2. Presentasjonen av regelverket i betenkningen har derfor et annet siktemål, men vil i noen grad overlappe og supplere den videre fremstillingen.

4.7.2 Tilgjengelighet som relevant hensyn

De fleste lover inneholder ingen uttrykkelige tilgjengelighetskrav. I mange tilfeller må likevel hensynet til tilgjengelighet antas å falle inn under lovens formål og dermed være et moment både ved tolkningen av lovens øvrige bestemmelser og ved den konkrete skjønnsutøvelsen. For eksempel er ett formål ved friluftslivsloven å ”sikre almenhetens rett til ferdsel, opphold m.v. i naturen”, slik at mulighet til å utøve friluftsliv bevares og fremmes, jf. § 1. 67 ”Almenheten” må i dag forstås slik at også mennesker med nedsatt funksjonsevne omfattes. Hensynet til tilgjengelighet, slik at også mennesker med nedsatt funksjonsevne får mulighet til å ferdes i naturen, kan derfor være et relevant hensyn etter loven. Formålet kan også være mer ubestemt angitt. Konsesjonsordningen i luftfartsloven skal eksempelvis fremme ”allmenne hensyn”, jf. § 8-2. 68 Hensynet til tilgjengelighet vil i mange tilfeller falle inn under ”allmenne hensyn”. Dette innebærer at myndighetene, for eksempel ved vurderingen av hvem som skal få konsesjon etter luftfartsloven, kan legge vekt på om flyselskapets tilbud er tilgjengelig for bevegelseshemmede.

Der tilgjengelighet er et saklig hensyn etter en tolkning av formålet, vil hensynet til tilgjengelighet kunne ivaretas gjennom offentlig myndighetsut­øvelse eller ved at det offentlige inngår avtaler. Hensynet til tilgjengelighet vil med andre ord kunne vektlegges i skjønnsmessige vurderinger av om og eventuelt hvordan offentlig myndighet skal benytte sin kompetanse innenfor lovbestemte rammer.

Offentlig myndighet vil ofte ha anledning til å fastsette vilkår om tilgjengelighet i tilknytning til begunstigende vedtak. Til illustrasjon gis konsesjon etter den nevnte ordningen i luftfartsloven ”på slike vilkår som finnes påkrevd”, jf. § 8-4. Det vil for eksempel kunne stilles vilkår om at flyselskapet skal tilby den bistand som er nødvendig for at også mennesker med nedsatt funksjonsevne kan benytte seg av tilbudet. Eksempelet fra luftfartsloven viser at myndighetene har ulike muligheter til å sikre tilgjengelighet, også der lovgivningen ikke uttrykkelig krever det.

Der vilkårsadgangen ikke fremgår av loven, vil offentlig myndighet som utgangspunkt ha kompetanse til å stille saklig begrunnede vilkår i saker der forvaltningen har skjønnsmessig kompetanse til å avgjøre om det skal treffes vedtak og hvilket innhold vedtaket skal ha. 69 På denne måten kan det fastsettes rettslig bindende krav om tilgjengelighet på annen måte enn ved direkte lovregulering.

Et konkret eksempel på vilkår om tilgjengelighet finnes i konsesjonsvilkårene for TV2. 70 Innledningsvis slås det fast at formålet med konsesjonen er å fastsette plikter som bidrar til at TV2s tilbud ”ivaretar hensynet til alle grupper i samfunnet”. I tråd med formålet stiller konsesjonen krav om tekst­ing av sendinger for hørselshemmede jf. konsesjonen § 3-5. Konsesjonen forplikter også TV2 til å ta i bruk ny teknologi for teksting etter hvert som slik teknologi utvikles.

I en del tilfeller vil inngåelse av avtaler være et alternativ til utøvelse av offentlig myndighet. For eksempel kan kommuner inngå avtaler med utbyggere og grunneiere i stedet for å utøve myndighet etter plan- og bygningslovens regler. Ved hjelp av slike avtaler vil en kommune kunne sikre tilgjengelighet i et utbyggingsprosjekt utover det som kreves i loven, for eksempel kreve livsløpsstandard i en viss andel av leilighetene i et boligprosjekt.

Offentlige myndigheter inngår også en rekke rent privatrettslige avtaler som ikke erstatter utøvelsen av offentlig myndighet. Offentlige virksomheter har behov for å kjøpe produkter og tjenester på linje med private bedrifter. Offentlig virksomhet står i utgangspunktet fritt til å stille krav til produktet eller tjenesten på samme måte som andre etterspørrere. Ettersom offentlig virksomhet representerer en betydelig markedsaktør, vil krav til tilgjengelighet i forbindelse med anskaffelser kunne ha stor betydning.

Offentlige anskaffelser er regulert i en egen lov som i stor grad bygger på EUs regelverk. 71 Loven regulerer prosessen for offentlige anskaffelser og stiller derfor i utgangspunktet ikke krav til selve anskaffelsen. I forbindelse med en revidering av loven ble spørsmålet om samfunnsmessige krav til statlige anskaffelser vurdert. Konklusjonen ble at det kun bør stilles samfunnsmessige krav der disse ikke er i konflikt med målene for selve anskaffelsen og er vurdert i forhold til nærmere definerte retningslinjer, blant annet om kravet gir klare kriterier for valget og om kontroll med oppfyllelsen av kravet vil kreve særlig kompetanse. 72 I EUs nye anskaffelsesdirektiver er imidlertid hensynet til tilgjengelighet styrket. I tillegg er adgangen til å ta såkalte sosiale hensyn utvidet, se nærmere kapittel 7.7. Gjennomføringen av de nye direktivene i norsk rett vil dermed kunne medføre at hensynet til tilgjengelighet betones sterkere i loven.

Tilgjengelighet kan også ivaretas gjennom lovgivning som oppretter ordninger for økonomisk støtte og tilskudd. Husbanken er et eksempel på en lovfestet støtte- og tilskuddsordning og er i praksis av sentral betydning for tilgjengelighet i bolig. Av regelverket fremgår det at medvirkning til nøkterne og egnede boliger for mennesker med nedsatt funksjonsevne er en del av formålet med ordningen. 73 Husbankens ordninger for lån, tilskudd og støtte er basert på økonomisk og funksjonell behovsprøving. De nærmere vilkårene fremgår imidlertid ikke av selve regelverket, men av retningslinjer. I St.meld. nr. 23 (2003-2004) Om boligpolitikken er det blant regjeringens hovedmål å skaffe boliger til vanskeligstilte og øke antallet boliger som er tilgjengelige for personer med funksjonsnedsettelser. For å nå målene vil regjeringen målrette Husbankens ordninger sterkere mot vanskeligstilte personer og bedret tilgjengelighet.

Folketrygdloven kapittel 10 og tilhørende regelverk inneholder stønadsordninger som innebærer økonomisk støtte til hjelpemidler og tilretteleggingstiltak i bolig, i skole og på arbeidsplass. Folketrygdloven § 10-17 med tilhørende forskrift slår imidlertid fast at ytelsene faller bort i den grad de faller innenfor ansvarsområdet etter annen lovgivning. 74 Trygden gir altså ikke stønad til tilrettelegging som faller inn under pliktene etter for eksempel plan- og bygningsloven, arbeidsmiljøloven og opplæringsloven, se nærmere kapittel 4.7.3.

4.7.3 Bygg, anlegg og uteområder

4.7.3.1 Innledning

For bygg, anlegg og uteområder gjelder både generelle krav og særlige krav for spesielle bruksområder. Først behandles de generelle kravene i plan- og bygningsloven som i utgangspunktet kommer til anvendelse på alle bygg, anlegg og uteområder ( kapittel 4.7.3.2). Deretter behandles de særlige krav til tilgjengelighet i skole- og utdanningsbygg ( kapittel 4.7.3.3) og på arbeidsplasser ( kapittel 4.7.3.4).

Det må legges til grunn at særlovgivningen ikke erstatter, men supplerer plan- og bygnings­lovens krav på de aktuelle områdene.

4.7.3.2 Generelt om plan- og bygnings­lovgivningen

Plan- og bygningsloven trådte i kraft 1. juli 1986. Loven inneholder en plandel og en bygningsdel. 75

Plan- og bygningslovens plandel stiller overordnede krav til planlegging av utemiljø og bebyggelse på fylkes- og kommuneplan. Bygningsdelen inneholder konkrete krav til selve bebyggelsen og de enkelte byggetiltak.

Formålet med loven er blant annet å ”legge til rette for at arealbruk og bebyggelse blir til størst mulig gavn for den enkelte og samfunnet”, jf. § 2 andre ledd. Hensynet til tilgjengelighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne faller inn under denne generelle formuleringen. Formålsbestemmelsen nevner eksplisitt at planleggingen særlig skal legge til rette for ”å sikre barn gode oppvekstvilkår”.

Reglene om planleggingen består hovedsakelig av krav til selve planleggingsprosessen. Hensynet til interessene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, herunder hensynet til tilgjengelighet, er forsøkt ivaretatt i prosessen gjennom de generelle kravene til samråd, offentlighet og informasjon i § 16-1. Her heter det blant annet at de berørte ”skal gis anledning til å delta aktivt i planprosessen”. Planmyndighetene er gjennom Rundskriv T-5/99 Tilgjengelighet for alle spesielt oppfordret til å trekke mennesker med nedsatt funksjonsevne og deres organisasjoner aktivt inn i planleggingen. 76

Lovens bygningsdel med tilhørende forskrifter stiller krav til byggverk generelt. Krav som gjelder utelukkende for visse typer bygninger, som skole- og universitetsbygg og arbeidsplasser, kommer i tillegg til det generelle plan- og bygningsregelverket.

For nye byggverk gjelder det etter § 77 nr. 1 et generelt krav om at ethvert byggearbeid skal utføres slik at ”det ferdige byggverket tilfredsstiller de krav som er satt til sikkerhet, helse, miljø og brukbarhet i eller i medhold av denne loven”. Dette gjelder også produkter som inngår i byggverket, jf. nr. 2.

Lovens krav gjelder som hovedregel bare for byggverk som ble reist før lovens krav trådte i kraft. Utgangspunktet er at det regelverket som gjaldt da bygget ble oppført, skal legges til grunn ved vurderingen av om byggverket er lovlig utformet. Etter § 87 vil lovens krav likevel kunne utløses ved tiltak på bestående byggverk.

Tiltak på eksisterende byggverk som er i samsvar med lovens krav, skal ikke utføres dersom det medfører at byggverket kommer i strid med kravene. Der byggverket ikke er i samsvar med kravene, skal det ikke utføres tiltak som medfører at byggverket kommer ytterligere i strid med lovens krav, jf. § 87 nr. 1.

Videre utløses lovens krav ved hovedombygging, endring eller reparasjon som medfører vesentlig fornyelse, tilbygging, påbygging og underbygging, oppføring, endring eller reparasjon av bygningstekniske installasjoner samt ved bruksendring, vesentlig utvidelse eller vesentlig endring av tidligere drift, jf. § 87 nr. 2. Ved hovedombygging gjelder lovens krav hele byggverket. Ved de øvrige tiltakene kommer kravene til anvendelse for de delene av byggverket som er omfattet av tiltaket, jf. § 87 nr. 2 andre ledd.

De nevnte tiltakene medfører altså at hele eller deler av eksisterende byggverk må oppgraderes til de kravene som følger av dagens regelverk. I enkelte tilfeller kan slik oppgradering av eldre byggverk være teknisk vanskelig. Dette er bakgrunnen for dispensasjonsbestemmelsen i § 88. Vilkårene for dispensasjon er at det må være forsvarlig ut fra helsemessige og brann- og bygningstekniske hensyn, og tiltaket må ikke føre til at byggverket kommer ytterligere i strid med dagens regelverk enn det var fra før. Det er uttrykkelig fastsatt at kommunen har adgang til å stille vilkår ved dispensasjon. Det er forutsatt at § 88 bare hjemler unntak fra bestemmelser av bygningsteknisk karakter, og bare begrunnet i helse-, brann- og andre tekniske hensyn. 77

I § 7 er det fastsatt en mer generell dispensasjonsadgang. Det kan dispenseres både fra plankrav og fra bygningsmessige krav. Vilkåret for dispensasjon er at det foreligger ”særlige grunner”. I følge forarbeidene skal det foretas en konkret vurdering med utgangspunkt i den bestemmelsen det eventuelt skal dispenseres fra. Dispensasjons­adgangen begrenses av vanlige forvaltningsrettslige prinsipper om likhet og rimelighet.

I tillegg til dette slår § 84 fast at lovens krav gjelder ”så langt de passer” ved varige konstruksjoner eller anlegg, vesentlige terrenginngrep og ved anlegg av veg eller parkeringsplass.

Lovens krav er konkretisert i den såkalte teknisk forskrift. 78 Det er særlig kravene til brukbarhet i forskriften kapittel X som er relevante i forhold til tilgjengelighet. Det generelle kravet til brukbarhet i § 10-1 lyder:

”Bestemmelsene om brukbarhet skal sikre at enhver bygning kan nyttes til sitt forutsatte formål og at utformingen av bygningen gir gode bruksmuligheter for orienterings- og bevegelseshemmede.

Bestemmelsene gjelder tilsvarende for andre byggverk så langt de passer.”

Forskriften benytter begrepene ”orienterings- og bevegelseshemmet”. I veiledningen er det presisert at orienteringshemmet ikke bare omfatter sansehemminger, men også orienteringsproblemer som følge av psykisk utviklingshemming eller lesevansker. Bevegelseshemming omfatter blant annet gangbesvær og hjerte- og lungelidelser. 79 Kravet til bruksmuligheter for mennesker med slike funksjonsnedsettelser er presisert videre i forskriften gjennom funksjonskrav. Det er i utgangspunktet opp til utbyggeren å avgjøre hvilke tekniske løsninger som skal benyttes for å oppnå den påkrevde funksjonen. 80 Veiledningen til forskriften gir anbefalinger om konkrete løsninger.

Forskriften § 10-2 om utearealer stiller krav om tilrettelagte parkeringsplasser. Tilgjengelighetskravene som er knyttet til selve byggverket, retter seg i første rekke mot bygg som er åpne for publikum, bygg som benyttes som arbeidsplass og til en viss grad mot boligbygg med mange enheter. Publikumsbygg omfatter både bygninger med offentlige funksjoner, som trygdekontor og skole samt bygninger som inneholder private virksomheter rettet mot publikum, som kinoer, restauranter, butikker mv.

Kravene til tilrettelagt atkomst til byggverket gjelder boligbygning med felles inngang til mer enn fire boliger, arbeidsbygning og byggverk der publikum har adgang, jf. § 10-21. I tillegg har kommunen adgang til å kreve tilrettelagt atkomst der det er nødvendig av hensyn til byggets forutsatte bruk. For boliger som ikke omfattes av reglene, skal det likevel ”vises på plan hvordan slik tilrettelegging kan utføres etter at bygningen er tatt i bruk”.

Nærmere krav om tilrettelegging ved utformingen av det enkelte byggverk er begrenset til å gjelde byggverk for publikum og arbeidsbygning, jf. § 10-31. Kravet om tilrettelegging av arbeidsbygning gjelder likevel ikke dersom bygningen bare kan gi arbeidsplasser som er ”helt uegnet” for mennesker med nedsatt funksjonsevne. I veiledningen til teknisk forskift presiseres det at de fleste arbeidsplasser kan være egnet for orienterings- og bevegelseshemmede etter § 10-21. Det er videre stilt krav om at atkomsten inne i denne type bygg er tilgjengelig.

I arbeidsbygninger og publikumsbygninger kreves tilstrekkelig antall tilgjengelige toaletter, jf. § 10-32. Forskriften stiller krav om at boliger generelt skal utformes slik at det er ”enkelt” å innpasse et tilgjengelig toalett. Videre er det stilt krav til dører i bygninger som skal være tilrettelagte, blant annet med tilstrekkelig bredde, jf. § 10-37. I bygninger med et visst antall etasjer er det krav om heis, jf. § 10-41. Kravet om heis utløses lettere for arbeids- og publikumsbygninger enn for boligbygninger. Bygninger med heis skal ha minst én heis som er tilgjengelig og brukbar for orienterings- og bevegelseshemmede. Det er også stilt krav til skilt og såkalte manøverknapper for å sikre brukbarhet for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Det gjelder et eget krav om teleslynge i publikumsbygg der kommunikasjon gjennom høyttalersystem er forutsatt, jf. § 10-42. Forskriften inneholder dessuten krav til kommunikasjonsveier (ramper og trapper) for å sikre brukbarhet for mennesker med nedsatt funksjonsevne, jf. § 10-5 flg.

4.7.3.3 Skole- og utdanningsbygg

Plan- og bygningslovens regler kommer til anvendelse på skole- og utdanningsbygg. I særlovgivningen er det imidlertid gitt ytterligere regler av betydning for tilgjengeligheten i denne type bygg.

Opplæringsloven 81 kommer til anvendelse på opplæring i grunnskole og videregående skole. Selve retten til opplæring er behandlet i kapittel 4.6.6. Kapittel 9a i loven regulerer elevenes skolemiljø, herunder det fysiske miljøet. Det alminnelige kravet er at det i planlegging, bygging, tilrettelegging og drift blir ”teke omsyn til tryggleiken, helsa,trivselen og læringa til elevane”, jf. § 9a-2 første ledd.

Bestemmelsen i § 9a-2 tredje ledd, som er mer spesifikk i forhold til tilgjengelighet, lyder:

”Alle elevar har rett til ein arbeidsplass som er tilpassa behova deira. Skolen skal innreiast slik at det blir teke omsyn til dei elevane ved skolen som har funksjonshemmingar.”

Selv om retten til en tilpasset arbeidsplass i første punktum er generelt utformet, er det klart at den vil ha størst betydning for elever med nedsatt funksjonsevne. Det er presisert i forarbeidene at kravet i andre punktum er begrenset til å gjelde de aktuelle elevene ved skolen. 82

Også universitetsloven 83 , som regulerer høyere utdanning, har regler om læringsmiljøet. Institusjonens styre har ansvar for et ”fullt forsvarlig” læringsmiljø, jf. § 44 nr. 2. Ansvaret omfatter det fysiske arbeidsmiljøet. Videre er det konkretisert at institusjonen ”så langt det er mulig og rimelig” skal sørge for å oppfylle en rekke funksjonskrav, blant annet:

1. ”g. at lokaler, adkomstveier, sanitæranlegg og tekniske innretninger er utformet på en slik måte at funksjonshemmede kan studere ved institusjonen.

2. i. at læringsmiljøet er utformet etter prinsippet om universell utforming.”

Mens kravet i bokstav g gjelder det fysiske miljøet, er kravet om universell utforming rettet mot læringsmiljøet generelt, noe som kan omfatte andre faktorer enn de rent fysiske. Det er presisert i forarbeidene at universell utforming er ”en utforming og sammensetning av omgivelsene (det fysiske læringsmiljø) på en slik måte at de kan brukes av alle mennesker i så stor utstrekning som mulig, uten behov for tilpassing og særskilt utforming”. 84 Selv om særløsninger vil kunne gjøre studenter med nedsatt funksjonsevne i stand til å studere ved institusjonen i tråd med bokstav g, vil dette ikke uten videre tilfredsstille kravet om å legge prinsippet om universell utforming til grunn. Kravet etter bokstav i er derfor mer allment enn kravet etter bokstav g.

I tillegg til disse alminnelige kravene til institusjonen, gjelder det i § 44 nr. 5 et krav til individuell tilrettelegging av studiesituasjonen overfor den enkelte student:

”Institusjonen skal, så langt det er mulig og rimelig, legge studiesituasjonen til rette for studenter med særskilte behov. Tilretteleggingen må ikke føre til en reduksjon av de faglige krav som stilles ved det enkelte studium.”

Studiesituasjonen må antas å omfatte både det fysiske miljøet, undervisningsopplegget og eksamensavviklingen. Forarbeidene gjør det imidlertid klart at en student ikke har like omfattende krav på individuelle tilpasninger som det en arbeidstaker har krav på etter arbeidsmiljøloven, se kapittel 4.7.3.4. Studenten har for eksempel ikke rett til egen lesesalsplass. Dette er begrunnet med at relasjonen mellom student og utdanningsinsitusjon er forskjellig fra relasjonen mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. 85

4.7.3.4 Arbeidsplasser

Som det er redegjort for i kapittel 4.7.3.2, er en rekke av plan- og bygningslovens tilgjengelighetskrav knyttet til bygg som benyttes som arbeidsplasser. Enkelte regler i arbeidsmiljøloven supplerer disse kravene.

Arbeidsmiljøloven § 8 krever at arbeidsplassen innrettes på en måte som gir et ”fullt forsvarlig” arbeidsmiljø. I § 12 stilles generelle krav til tilrettelegging av arbeidet med sikte på å unngå uheldige belastninger. Etter § 14 andre ledd, som beskriver nærmere hvordan arbeidsgiver skal oppfylle kravet til arbeidsmiljøet, skal arbeidsgiver blant annet ”organisere og tilrettelegge arbeidet under hensyn til den enkelte arbeidstakers alder, kyndighet, arbeidsevne og øvrige forutsetninger”, jf. bokstav f. Arbeidsgiver må derfor foreta en individuell vurdering av den enkelte arbeidstaker og hvilke arbeidsoppgaver vedkommende kan settes til. Sett i sammenheng med § 12 innebærer dette at arbeidsgiver skal ta hensyn til arbeidstakernes individuelle fysiske og psykiske forutsetninger ved tilrettelegging og utforming av den enkeltes arbeidsoppgaver. 86

I tillegg til disse generelle kravene er tilrettelegging for arbeidstakere med redusert arbeidsevne særskilt regulert i § 13. Bestemmelsen inneholder for det første alminnelige krav til utformingen av arbeidsplassen i § 13 nr. 1:

1. ”1. Atkomstveier, sanitæranlegg, tekniske innretninger og utstyr mv., skal, så langt det er mulig og rimelig, være utformet og innrettet på en slik måte at arbeidstakere med midlertidig eller varig redusert arbeidsevne kan arbeide i virksomheten.”

Kravene til utformingen av arbeidsplassen gjelder generelt, uavhengig av om arbeidstakere med nedsatt funksjonsevne faktisk arbeider i virksomheten. Bestemmelsen synes å være en synliggjøring av det som allerede følger av teknisk forskrift til plan- og bygningsloven, se kapittel 4.7.3.2. Krav­ene til arbeidsplasser og arbeidslokaler er presisert i en egen forskrift. 87 Det skal tas hensyn til yrkeshemmedes mulighet for arbeid ved ”utforming, dimensjonering og innredning av faste arbeidsplasser”, særlig når det gjelder ”dører, atkomstveier, trapper, dusjer, håndvasker og toaletter”, jf. forskriften § 26.

Videre inneholder arbeidsmiljøloven § 13 nr. 2 en plikt til individuell tilrettelegging:

1. ”2. Hvis en arbeidstaker har fått midlertidig eller varig redusert arbeidsevne som følge av ulykke, sykdom, slitasje e.l., skal arbeidsgiveren, så langt det er mulig, iverksette de nødvendige tiltak for at arbeidstakeren skal kunne få eller beholde et høvelig arbeid. Arbeidstakeren skal fortrinnsvis gis anledning til å fortsette i sitt vanlige arbeid, eventuelt etter særskilt tilrettelegging av arbeidet, arbeidstiden, endring­er i tekniske innretninger, gjennomgått attføring e.l.”

Tilretteleggingsplikten omfatter arbeidstakere som er ansatt i virksomheten. Plikten utløses av ”midlertidig eller varig redusert arbeidsevne” som kan tilbakeføres til ”ulykke, sykdom, slitasje e.l.”. Begrepet ”redusert arbeidsevne” kom ved lovendring inn som erstatning for begrepet ”hemmet i sitt yrke”, som ofte ble forvekslet med begrepet funksjonshemmet. Formålet med endringen var å markere at bestemmelsen skal ha et vidt nedslagsfelt. Forarbeidene forutsetter at det skal trekkes en nedre grense mot ordinære variasjoner i arbeidsevnen som for eksempel skyldes alder eller livsfase. 88

Vilkåret om redusert arbeidsevne korresponderer ikke nødvendigvis med det faktiske behovet for tilrettelegging. Nedsatt funksjonsevne kan medføre et behov for tilrettelegging selv om vedkommende ikke har har redusert arbeidsevne av den grunn. Det er imidlertid forutsatt at arbeidsgivers plikt går lenger dersom den reduserte arbeidsevnen skyldes forhold på arbeidsplassen.

Arbeidsmiljøloven § 13 inneholder dessuten enkelte prosessuelle krav til arbeidet med tilrettelegging, jf. nr. 3 og nr. 4.

Ved lovendring som trådte i kraft 1. mai 2004, fikk arbeidsmiljøloven nytt kapittel X A og X B om likebehandling i arbeidslivet. 89 Likebehandlings­reglene inneholder blant annet § 54 F om tilrettelegging av arbeid for ”arbeidstakere med funksjonshemming”, som supplerer § 13. Plikten til tilrettelegging etter § 54 F gjelder også overfor arbeidssøkende og er knyttet til ”funksjonshemming”, ikke til redusert arbeidsevne. Innholdet i bestemmelsen og forholdet til § 13 er nærmere behandlet i kapittel 4.5.2.

4.7.4 Ferdsel og transport

Enkelte deler av lovgivningen i transportsektoren stiller krav til tilgjengelighet. Både utformingen av selve vegnettet og av de ulike transportmidler har stor betydning for ferdselsmulighetene for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Utformingen av veger er regulert i vegloven. 90 Vegloven § 12 slår fast at planleggingen av det offentlige vegnettet skal skje etter plan- og bygningslovens regler, se også kapittel 4.7.3.2. Reglene om planleggingen tar sikte på å sikre at berørte interesser medvirker i prosessen, men stiller ikke krav om tilgjengelighet.

Kravene til utformingen av veganlegg følger av forskrift og utfyllende vegnormaler fastsatt med hjemmel i § 13. 91 Ifølge forskriften § 2 nr. 5 skal gang- og sykkelveger, fortau, gågater og gatetun ”utformes med sikte på å dekke de myke trafikantenes behov for transport, atkomst og opphold”. Vegnormalene inneholder standardkrav, men hindrer ikke løsninger tilpasset de konkrete forhold, jf. forskriften § 7 nr. 5. Vegnormalen inneholder enkelte krav av betydning for tilgjengeligheten, blant annet om senkning av kantstein ved fotgjengeroverganger (punkt 27) og om ledelinjer i gågater (punkt 14). Om rasteplasser sier normalen uttrykkelig at minst ett bord skal være ”tilgjengelig for rullestolbrukere” og at toaletter skal være ”lett tilgjengelige, også for funksjonshemmede” (punkt 23). Myndigheten til å fravike vegnorm­alen innenfor forskriftens rammer er delegert til Vegdirektoratet, fylkeskommunen og kommunen for henholdsvis riksveg, fylkesveg og kommunal veg, jf. forskriften § 7 nr. 3.

Videre stiller lovgivningen krav til utforming og drift av ulike typer offentlige transportmidler. Enkelte av disse kravene er av betydning for tilgjengeligheten. I hovedsak er det norske regelverket på transportfeltet gjennomføringer av EUs reguleringer, i tråd med forpliktelsene etter EØS-avtalen. For nærmere behandling av EUs gjeldende og kommende krav til buss-, sjø- og jernbanetransport samt luftfart, se kapittel 4.6.

4.7.5 Elektronisk kommunikasjon

Lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) inneholder et kapittel 5 om ”leveringspliktige tjenester og spesielle samfunnspålagte oppgaver”. Loven åpner i § 5-1 for at myndighetene ved avtale eller pålegg overfor tilbydere sikrer tilbud av ”leveringspliktige tjenester”, jf. § 5-1 første ledd. Slike tjenester omfatter blant annet ”særlige tjenester til funksjonshemmede og andre sluttbrukere med spesielle behov”. Loven gjennomfører et EU-direktiv om telekommunikasjon som blant annet krever at statene i passende omfang skal sikre brukere med nedsatt funksjonsevne tilgang til teletjenester til overkommelige priser. 92

Innholdet i tjenestene er nærmere regulert i forskrift. 93 Her heter det i § 5-5 andre ledd at tjen­estene ”kan blant annet omfatte tilgang til tilpasset terminalutstyr og tjenester som sidestiller disse sluttbrukerene med andre sluttbrukere”. Som eksempler på slike tjenester nevnes alternative telefontjenester for tale- og hørselshemmede, som teksttelefontjeneste, bildetelefon eller talemaskin og rabatt- og refusjonsordninger i tilknytning til dette. Videre nevnes rabatt- eller refusjonsordninger for synshemmede ved bruk av nummeropplysningstjeneste. Til leveringsplikten hører også ansvar for å videreføre forskning og utvikling knyttet til disse tjenestene, jf. § 5-5 første ledd.

Kostnadene ved leveringspliktige tjenester skal i utgangspunktet dekkes av tilbyder, men dersom det medfører en ”urimelig byrde” kan det anmodes om dekning via et finansieringsfond, jf. § 5-2 første ledd. Det følger imidlertid av andre ledd at tilbyderen kan pålegges å bidra til fondet.

For tiden er de leveringspliktige tjenester er hovedsakelig regulert i avtale med Telenor ASA. 94

4.7.6 Politisk deltakelse og valg

Rett til politisk deltakelse er en sentral demokratisk rettighet som også er forankret i menneskerettskonvensjoner. Rett til politisk deltakelse innebærer både rettigheter i forhold til å avgi stemme ved hemmelig valg og å kunne bli valgt, se nærmere kapittel 6.3.5.2.

Tilrettelegging av valglokaler og stemmesedler vil være avgjørende for at mennesker med nedsatt funksjonsevne skal kunne utøve sin stemmerett på linje med andre. På samme måte vil tilrettelegging av lokalene for folkevalgte forsamlinger være avgjørende for om mennesker med nedsatt funksjonsevne skal kunne utøve verv som folkevalgte. Lokaler for folkevalgte forsamlinger reguleres av alminnelige bygningsmessige krav, se kapittel 4.7.3. Valg og stemmegivning er imidlertid regulert i valglovgivningen.

Valglovens 95 formål er ”å legge forholdene til rette slik at borgerne ved frie, direkte og hemmelige valg skal kunne velge sine representanter til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer”, jf. § 1-1.

Valgloven krever ikke at valglokaler skal være tilgjengelige. Dersom en velger ikke er ”i stand til å bevege seg inn i valglokalet”, åpner loven for stemmegivning umiddelbart utenfor valglokalet, jf. § 9-6.

Det er ikke oppstilt krav om stemmesedler i punktskrift. Loven sier generelt at velgere med behov for hjelp ved stemmegivningen ”kan selv be stemmestyret om nødvendig hjelp”, jf. § 9-5 sjette ledd. Bestemmelsen foreskriver at hjelpen gjennomføres ved at velgeren peker ut en hjelper i lokalet hvorpå stemmestyret informerer vedkommende om at det gjelder en taushetsplikt. Regelen om assistert stemmegivning er et unntak fra valglovens utgangspunkt om at velgeren ”i enerom og usett” velger og bretter sammen valgliste slik at det ikke er synlig hvilken valgliste velgeren stemmer på, jf. § 9-5 tredje ledd. Denne reglen er et uttrykk for valglovgivningens grunnleggende prinsipp om at hemmelig valg uten utilbørlig påvirkning fra andre. 96 Tilsvarende regler gjelder i kapittel 8 om forhåndsvalg.

Valgforskriften inneholder enkelte særlige bestemmelser om gjennomføring av forhåndsstemmegivningen ved valg til fylkesting og kommunestyre. 97 Det skal velges lokaler som er ”lett tilgjengelige og hvor alle velgere kan ta seg inn uten å måtte be om hjelp”, jf § 26 første ledd. Tilgjengelighetskravet kan fravikes dersom det foreligger ”særlige grunner”. Forskriften krever også at stemmegivningen inne i lokalene skal tilrettelegges under hensyn til ”god tilgjengelighet for alle velgere”, jf. § 26 andre ledd. Det er presisert at synshemmede skal kunne avgi forhåndsstemme uten hjelp. Forskriften regulerer utformingen av stemmesedler, men stiller ikke krav om punktskrift.

Det er foreslått en endring i reglene om assistert stemmegivning i valgloven § 8-4 og § 9-5. Forslaget innebærer at velgere som har behov for assistanse ved stemmegivningen, som hovedregel skal få slik hjelp fra et medlem for stemmestyret. Formålet med denne endringen er å sikre at ordningen med assistert stemmegivning ikke blir misbrukt og fører til utilbørlig påvirkning fra andre. 98 Velgere med ”alvorlig psykisk eller fysisk funksjonshemming” skal likevel selv kunne peke ut en hjelper i tillegg. Bakgrunnen for dette er at slike personer kan ha vanskelig for å kommunisere med andre enn de vedkommende har nær kontakt med. Det er fremhevet at denne adgangen omfatter blinde og svaksynte, men at det i lys av forskriftens krav først og fremst vil være aktuelt for blinde og svaksynte som ikke bruker punktskrift. Disse har ikke mulighet til å kontrollere valget og har dermed behov for absolutt tillit til hjelperen. 99

4.7.7 Røykeforbud på offentlige steder

Mennesker med nedsatt funksjonsevne i form av allergi, astma eller annen lungesykdom, vil kunne oppleve såkalt miljøhemming dersom luftkvaliteten ikke holder et visst nivå.

Røyking påvirker luftkvaliteten i stor grad. Tobakksskadelovens 100 krav om røykfri luft er derfor av sentral betydning for deltakelsesmulighetene for mennesker med visse former for nedsatt funksjonsevne. Fra dette perspektivet kan reglene i tobakksskadeloven også ses som tilgjengelighetskrav. På samme måte som andre tilgjengelighetskrav kan røykeforbud også sees som et vern mot indirekte diskriminering. Unnlatelsen av å forby røyking stiller mennesker formelt sett likt, men resulterer i at mennesker med miljøhemminger reelt sett utestenges.

Tobakksskadelovens generelle krav om røykfri luft gjelder ”i lokaler og transportmidler hvor allmennheten har adgang”, samt ”i møterom, arbeidslokaler og institusjoner hvor to eller flere personer er samlet”, jf. § 6 første ledd.

I serveringssteder gjelder et absolutt forbud mot å tillate røyking, jf. § 6 andre ledd tredje punktum. Et serveringssted er et lokale der det serveres mat eller drikke og ”forholdene ligger til rette for fortæring på stedet”. Dette absolutte forbudet trådte i kraft 1. juni 2004. 101 Forarbeidene slår fast at restauranter, kafeer, kantiner, foajeer, barer, puber og diskoteker mv. er omfattet. Det presiseres at det er uten betydning om det er selvbetjening, om serveringen er gratis, om serveringspersonalet har betalt eller om det er sitteplasser. Med dette får forbudet stor rekkevidde. 102

Det absolutte forbudet er for det første begrunnet i arbeidstakeres behov for vern mot de helsemessige skadevirkningene som følger av passiv røyking. Videre antas det at forbudet kan bidra til å redusere rekrutteringen av røykere blant ungdom. Endelig fremheves hensynet til mennesker med astma og allergi som et hovedargument. Ifølge forarbeidene innebærer totalforbudet at en stor gruppe av befolkningen ikke lenger utestenges fra en viktig sosial arena. 103 Hensynet til likeverdig samfunnsdeltakelse har følgelig vært et sentralt argument for reguleringen.

For andre lokaler enn serveringssteder gjelder en unntaksmulighet der det finnes flere lokaler med samme formål innen et område, jf. § 6 andre ledd første punktum. I slike tilfeller kan røyking tillates i inntil halvparten av lokalene. Det er presisert i bestemmelsen at de røykfrie lokalene ikke kan være mindre eller av dårligere kvalitet. Unntaket vil typisk gi hjemmel for at en arbeidsgiver i tillegg til et røykfritt pauserom oppretter et pauserom der røyking er tillatt.

Tobakksskadeloven inneholder en adgang til å gi dispensasjon fra kravene til røykfri luft. Etter § 6 tiende ledd kan tilsynsmyndigheten gi dispensasjon i ”særlige tilfeller”. Det er forutsatt at dispensasjonsadgangen kan være aktuell i tilfeller der det vil virke svært urimelig å følge reglene i § 6, men at det skal sterke grunner til. 104

4.8 Forslag til lov om råd eller representasjonsordning i kommuner og fylkeskommuner

Et forslag til lov om råd eller annen representasjonsordning i kommuner og fylkeskommuner for personer med funksjonsnedsettelser mv. ble sendt på høring 27. januar 2005. 105 Bakgrunnen for forslaget er et vedtak fattet i Stortinget ved behandling­en av St.meld. nr 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer . 106 Departementet viser også til at lovfestet brukermedvirkning er i tråd med FNs standardregler og det foreliggende forslaget til FN-konvensjon om like rettigheter for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Formålet med den foreslåtte loven er å sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne ”åpen, bred og tilgjengelig medvirkning” i kommuner og fylkeskommuner, jf. § 1. Medvirkningen skal primært sikres i arbeidet med saker som gjelder tilgjengelighet, arbeidet mot diskriminering på grunnlag av funksjonsevne og tjenester for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

For å sikre slik medvirkning er den foreslåtte lovens normalordning at alle kommuner og fylkeskommuner skal ha råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne, jf. § 2. Loven åpner imidlertid for at kommunene kan velge andre representasjonsordninger. Dette innebærer at kommunene kan organisere andre representasjonsordninger i stedet for råd, velge interkommunale ordninger eller ha felles ordninger for mennesker med nedsatt funksjonsevne og eldre, jf. også § 4 og § 5 i forslaget.

Det fremgår av § 3 at rådet skal få forelagt saker innenfor rådets arbeidsområde ”i god tid før de avgjøres”. Rådets arbeidsområde er saker som gjelder tilgjengelighet, arbeidet mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne og tjenester for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Uttalelse fra rådet skal legges ved saksdokument­ene til det organet som endelig avgjør saken. Rådet har også mulighet til selv å ta opp saker innenfor de nevnte områdene eller andre typer saker.

Disse bestemmelsene skal gjelde tilsvarende ved andre representasjonsordninger ”så langt de passer”, jf. § 3 tredje ledd.

Utvalget vil ikke foreslå å tillegge slike råd eller representasjonsordninger særlige oppgaver ved håndhevingen av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.