6 Internasjonalt vern mot diskriminering

6.1 Innledning

Formålet med dette kapitlet er å gjøre rede for internasjonale regler til vern mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne, samt presentere arbeidet i sentrale internasjonale organisasjoner der slike spørsmål diskuteres. EU skiller seg ut i denne sammenhengen, både fordi regelverket er mer detaljert, og fordi ordningen for norsk gjennomføring av forpliktelsene står i en særstilling. Som følge av dette behandles EUs regelverk separat i kapittel 7.

Etter mandatet skal utvalget påse at lovforslagene ligger innenfor rammen av Norges folkerettslige forpliktelser. Mandatet presiserer videre at utvalget bør kartlegge det arbeid som gjøres av internasjonale organisasjoner for å styrke funksjonshemmedes vern mot diskriminering, herunder det pågående arbeidet i FN med en konvensjon for like rettigheter for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Et vern mot diskriminering henger nært sammen med prinsippet om menneskers likeverd. Dette illustreres av det første grunnleggende menneskerettighetsdokument av internasjonal karakter, FNs verdenserklæring om menneskerettighetene fra 1948. I artikkel 1 slås det fast:

”All human beings are born free and equal in dignity.”

Videre heter det i artikkel 2:

”Everyone is entitled to all the rights and freedoms set forth in this Declaration, without distinction of any kind, such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status.”

Disse prinsippene er senere videreført i bindende konvensjoner som Norge har ratifisert.

Kapittel 6.2 beskriver skiftet i perspektiv ved tilnærmingen til rettsstilling til mennesker med nedsatt funksjonsevne. I kapittel 6.3 gjøres det rede for rettslige forpliktelser og politiske føringer i FN-systemet, med hovedvekt på FNs standardregler og vernet mot diskriminering i FN-konvensjonene om sivile og politiske rettigheter (SP) og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK). Vernet mot diskriminering etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) er behandlet i kapittel 6.4. Her gis i tillegg en kort oversikt over relevante regler i Den europeiske sosialpakt samt andre deler av Europarådets arbeid som har betydning for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

6.2 Rettsstillingen til mennesker med nedsatt funksjonsevne – skiftet i perspektiv

De siste 20 årene har det skjedd et skifte i hvilket perspektiv som benyttes i tilnærmingen til mennesker med nedsatt funksjonsevne, både på internasjonalt og nasjonalt plan. 1

Internasjonalt har tilnærmingen til situasjonen for mennesker med nedsatt funksjonsevne tradisjonelt vært preget av veldedighets- eller omsorgstenkning. 2 Rettsstillingen til mennesker med nedsatt funksjonsevne er blitt betraktet som et velferdsspørsmål, ikke som et spørsmål om menneskerettigheter. Som en følge av dette er ”disability” ikke særskilt nevnt som diskrimineringsgrunnlag i FNs menneskerettskonvensjoner fra 1966, eller i Den europeiske menneskerettskonvensjon. I senere år kan man imidlertid se tegn til endret perspektiv. FN utarbeidet i 1993 FNs standardregler for like muligheter for mennesker med funksjonshemming. Det fremgår av fortalen at et viktig formål med standardreglene å sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne lik tilgang til grunnleggende menneskerettigheter, uten diskriminering. Selv om standardreglene er såkalt ”soft law” og ikke formelt bindende for statene, har de spilt en sentral rolle for politikken overfor mennesker med nedsatt funksjonsevne i mange stater, også i Norge. Videre har FN startet arbeidet med en bindende konvensjon for like rettigheter for mennesker med nedsatt funksjonsevne. 3 Menneskerettstenkningen er en klar forutsetning for dette arbeidet.

Årsaken til skiftet i perspektiv kan ha sammenheng med utviklingen i forståelsen av funksjonshemming. Den tradisjonelle biologisk/medisinske forståelse ser funksjonshemming som en egenskap ved individet. Dette synet er blitt utfordret av en relasjonell innfallsvinkel der funksjonshemmingen primært sees som en følge av samfunnets manglende tilpasning til mangfoldet i befolkningen. 4 Mens den biologisk/medisinske forståelsen kan gi inntrykk av at funksjonshemmede er en særlig gruppe som samfunnet primært skal tilby behandling og særordninger, tydeliggjør den relasjonelle forståelsen at mennesker med nedsatt funksjonsevne er likeverdige borgere, og at det er samfunnets oppgave å tilpasse seg variasjonen i borgernes forutsetninger. Bare en slik forståelse kan sikre at alle kan delta i samfunnet på lik linje. Den relasjonelle forståelsen legger derfor til rette for et menneskerettslig perspektiv med likhetstankegang og fokus på vern mot diskriminering.

Utvalget vurderer mandatet og sitt eget arbeid som et bidrag til å nedfelle denne endrede forståelsen i bindende rettsregler.

6.3 FN-systemet – internasjonalt vern

6.3.1 Historikk

Fra 1950-tallet var FNs arbeid for mennesker med nedsatt funksjonsevne preget av omsorgstenkning. Resolusjonene var hovedsakelig konsentrert om forebyggende arbeid samt behandling og rehabilitering. 5 Særlig Det økonomiske og sosiale råd (ECOSOC) var aktivt på dette feltet. De første tegn til en rettighetsbasert tilnærming kan spores i to resolusjoner fra 1970-tallet. Den første omhandlet rettigheter for psykisk utviklingshemmede, og slo fast at disse har samme menneskerettigheter som andre. 6 Neste milepæl var den mer generelle deklarasjonen om funksjonshemmedes rettigheter fra 1975. Her ble det fremhevet at ”disabled persons” har de samme sivile og politiske rettigheter som andre mennesker. 7

I løpet av 1980-årene skjedde det avgjørende skiftet fra omsorgsmodellen til rettighetsmodellen. Generalforsamlingen utpekte 1981 til FNs inter­nasjonale år for funksjonshemmede, med slag­ordet ”full deltakelse og likestilling”. Dette ga støtet til vedtakelsen av Verdens handlingsprogram for funksjonshemmede året etter. 8 Målsetningen med handlingsprogrammet var tredelt: forebygging, rehabilitering og like muligheter. Mens de to første målsetningene tradisjonelt hører under omsorgsmodellen, er målet om like muligheter en klar indikasjon på en rettighetsbasert tilnærming. I denne konteksten ble funksjonshemming for første gang definert som et resultat av forholdet mellom mennesket og omgivelsene. 9

Fokuset på funksjonshemming fortsatte ved at tiåret 1983-1993 ble utpekt til ”Det internasjonale tiåret for funksjonshemmede”. Handlingsprogrammet ble evaluert i 1987 og 1992, uten at man kunne se vesentlig fremgang. Under disse drøftelsene ble det for første gang foreslått å starte arbeidet med en egen FN-konvensjon. Utkast til konvensjonstekst ble utarbeidet, men arbeidet strandet fordi Generalforsamlingen ikke kom til enighet om hvorvidt en slik konvensjon var formålstjenlig. I stedet anbefalte ECOSOC å ta i bruk soft law-instrumentet og utarbeide standardregler. 10 Dette initiativet fikk stor oppslutning og ledet frem til at Generalforsamlingen i 1993 kunne vedta FNs standardregler for like vilkår for mennesker med funksjonshemming.

6.3.2 FNs standardregler

FNs standardregler for like vilkår for mennesker med funksjonshemming har form av rekommandasjon. De utgjør derfor en politisk, men ingen rettslig forpliktelse. I den grad standardreglene anvendes som folkerettslige regler, vil det over tid kunne utvikle seg en internasjonal praksis av rettslig betydning for statene. Standardreglenes primære funksjon er likevel å være politiske og moralske argumenter ved utviklingen av den nasjonale politikken ovenfor mennesker med nedsatt funksjonsevne. I Norge har Regjeringen i sine handlingsplaner henvist til standardreglene og presisert sin politiske og moralske forpliktelse til å gi disse gjennomslag. 11

Formålet med standardreglene er å sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne de samme rettigheter og plikter som andre borgere. 12 I fortalen understrekes det at de rettighetene som anerkjennes i FNs menneskerettskonvensjoner bør sikres ”likt for alle mennesker uten diskriminering”. Det pekes på at det er behov for særlig innsats for at ”funksjonshemmede fullt ut og på like vilkår skal kunne utøve sine menneskerettigheter og delta i samfunnet”. Dette viser at menneskerettsperspektivet har vært bestemmende for utformingen av standardreglene. Fortalen viser også at FNs arbeid ikke er motivert av et ønske om å gi særlige rettigheter, men av et ønske om å oppnå reell likhet. De særlige tiltak som anbefales, må sees i lys av dette.

Standardreglene består av konkrete anbefalinger for å fremme deltakelse og likestilling for mennesker med nedsatt funksjonsevne på alle livs­områder. Anbefalingene er knyttet til forutsetninger (del I) og målområder for deltakelse og likestilling (del II), samt til gjennomføringen (del III). Hver av de 22 reglene er presisert gjennom flere underpunkter. Utvalget vil fremheve enkelte regler av særlig interesse for denne utredningen.

Blant forutsetninger for deltakelse og likestilling vil utvalget trekke frem Regel 1 om bevisstgjøring, som lyder:

”Statene bør iverksette tiltak for å skape økt bevissthet i samfunnet om mennesker med funksjonshemming, deres rettigheter, behov, muligheter og hva de kan bidra med.”

Utvalget merker seg spesielt vektleggingen av økt bevissthet om rettigheter.

Regel 5 angir tilgjengelighet som det første målområde for deltakelse og likestilling. Innledningen til regel 5 lyder:

”Statene bør erkjenne at tilgjengelighet er av avgjørende betydning for å kunne skape like muligheter på alle områder i samfunnet. For mennesker med funksjonshemming, uansett av hvilket slag, bør statene a) legge fram handlingsplaner som gjør det fysiske miljøet tilgjengelig, og b) iverksette tiltak som gir adgang til informasjon og kommunikasjon.”

I underpunktene er adgang til det fysiske miljøet samt tilgang til informasjon og kommunikasjon fremhevet. Utvalget er særlig oppmerksom på punkt 1 om at statene bør ”vurdere innføringen av lover for å sikre tilgjengeligheten til forskjellige samfunnsområder, som f.eks. boliger, bygninger, kollektiv transport og andre transportmidler, gater og andre utendørsmiljøer”.

Del III om gjennomføringen omhandler i regel 15 statenes ansvar for en hensiktsmessig lovgivning. Innledningen til regel 15 lyder:

”Statene har ansvaret for å utarbeide rettslig hjemmel for tiltak som tar sikte på å gjennomføre målsettingen om full deltaking og likestilling for mennesker med funksjonshemming.”

I regel 15 er det understreket at ”statene har plikt til å gjøre det mulig for funksjonshemmede å utøve sine rettigheter, herunder menneskerettigheter (...) på lik linje med andre borgere”. Videre heter det:

”Tiltak nedfelt i lovs form kan være nødvendige for å avskaffe forhold som kan ha negativ innvirkning på funksjonshemmedes liv, herunder trakassering og krenkende behandling. Alle bestemmelser som virker diskriminerende for funksjonshemmede må avskaffes. Den nasjonale lovgivningen bør inneholde bestemmelser om egnede sanksjoner i tilfelle prinsippene om ikke-diskriminering krenkes.”

Som ledd i oppfølgingen av standardreglene har FN oppnevnt en spesialrapportør til å overvåke statenes gjennomføring. Spesialrapportøren spiller en viktig rolle i å øke bevisstheten om menneskerettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne og stimulere til positiv forandring. 13 Tidligere spesialrapportør Bengt Lindquist presenterte et forslag til reviderte standardregler før han gikk av i 2002. Utvalget har imidlertid fått inntrykk av at standardreglene neppe vil bli endret i nær fremtid. Lindquists etterfølger har varslet at problemstillinger knyttet til barn, kjønn og psykiatri samt fattigdomsproblematikk vil bli prioritert fremover.

6.3.3 FNs øvrige arbeid for mennesker med nedsatt funksjonsevne

6.3.3.1 Innledning

FNs øvrige arbeid for menneskerettigheter og sosial utvikling berører også mennesker med nedsatt funksjonsevne.

6.3.3.2 Verdenskonferanser

Verdenskonferansen om menneskerettigheter i 1993 fokuserte særlig på menneskerettighetenes universelle karakter. Det ble vedtatt en deklarasjon der det fremheves at mennesker med nedsatt funksjonsevne har samme menneskerettigheter som andre og bør garanteres like muligheter gjennom eliminering av alle former for samfunnsbestemte barrierer. 14

København-deklarasjonen om sosial utvikling fra verdenskonferansen om sosial utvikling i 1995 inneholder både generelle og mer spesifikke bestemmelser av betydning for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Blant annet inneholder deklarasjonen en anerkjennelse av mennesker med nedsatt funksjonsevne som en av verdens største minoriteter. 15

6.3.3.3 Menneskerettighetskommisjonen

Menneskerettighetskommisjonen er et politisk organ opprettet av Det økonomiske og sosiale råd (ECOSOC). Kommisjonen består av representanter fra statene. I tillegg møter observatører og flere hundre frivillige organisasjoner. 16 Kommisjonen har mandat til å ta opp ethvert menneskerettighetsspørsmål, herunder forebygge diskriminering. Hvert annet år utferdiger Kommisjonen en resolusjon om menneskerettigheter og funksjonshemming på bakgrunn av standardreglene. Dette har bidratt til å integrere arbeidet for mennesker med nedsatt funksjonsevne tettere i FNs eksisterende menneskerettighetsapparat. 17

I resolusjonen fra 1998 slo Kommisjonen fast at standardreglene bygger på prinsippet om likhet og ikke-diskriminering. Brudd på standardreglenes likhetsprinsipp innebærer derfor krenkelse av menneskerettighetene. 18 Med dette ble det etablert en klar sammenheng mellom standardreglene og menneskerettighetene. Kommisjonen har videre oppfordret statene til å behandle spesielt rettsstillingen til mennesker med nedsatt funksjonsevne i sine rapporter til de ulike overvåkningsorganene. 19 Tilsvarende er de øvrige spesialrapportørene oppfordret til å ta rettsstillingen til mennesker med nedsatt funksjonsevne i betraktning ved utøvelsen av sine mandat. 20

Under Menneskerettighetskommisjonen er det opprettet en mer fagorientert underkommisjon som består av uavhengige eksperter valgt etter forslag fra regjeringene. Underkommisjonen har stått sentralt i arbeidet med nye normer, og var ansvarlig for at ikke-diskrimineringsprinsippet kom inn i Verdenserklæringen.

6.3.3.4 Ekspertseminarer

FNs sekretariat har arrangert en rekke ekspertseminarer om temaet funksjonshemming. Flere viktige problemstillinger er blitt diskutert, som hvordan funksjonshemming bør defineres, strategier for nasjonal implementering av internasjonale standarder, interesseorganisasjoners rolle i FNs arbeid, og hvorvidt en egen konvensjon er formålstjenlig. Ekspertseminarene har vist stor oppslutning om oppnevningen av en spesialrapportør, og om viktigheten av å skjerpe oppmerksomheten rundt funksjonshemming ved overvåkningen av eksisterende menneskerettighetskonvensjoner.

6.3.4 FNs arbeid med en konvensjon for like rettigheter for mennesker med nedsatt funksjonsevne

I 2001 gjenopptok FN arbeidet med en egen konvensjon for like rettigheter for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Generalforsamlingen vedtok en resolusjon om å opprette en ad hoc komite for å vurdere forslag til en helhetlig konvensjon for å beskytte og fremme rettigheter og verdighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne (”a comprehensive and integral convention on protection and promotion of the rights and dignity of persons with disabilities”). 21 Norge stiller seg positiv til et slikt rettslig bindende instrument for å hindre diskriminering av mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Ad hoc-komiteen, som er åpen for deltakelse fra alle medlemsstater, innhentet tidlig i prosessen statenes syn på enkelte spørsmål i forbindelse med konvensjonen. Fra norsk side ble flere synspunkter fremhevet. Konvensjonen bør inneholde forbud mot direkte og indirekte diskriminering. Det bør slås fast at prinsippet om universell utforming skal ligge til grunn for samfunnsplanleggingen. Rett til rimelig tilpasning av skole og arbeidssted samt rett til nødvendige kompensatoriske ytelser og nødvendig behandling, bør også anerkjennes i konvensjonen. Videre bør konvensjonen inneholde bestemmelser om at hensynet til behovene til mennesker med nedsatt funksjonsevne og prinsippet om un­iversell utforming skal integreres i fremtidige multilaterale og bilaterale avtaler. Norge frem­hevet også behovet for et effektivt system for overvåkning og evaluering av konvensjonen. Dette kan enten ivaretas av et nytt organ eller sikres gjennom eksisterende organer. Det sentrale er at hensynet til mennesker med nedsatt funksjonsevne styrkes ved overvåkingen av menneskerettighetene. Samtidig understrekes det at statene bør overlates en viss skjønnsmargin med hensyn til implementer­ingen. 22

Det foreløpige utkastet til konvensjon som ad hoc-komiteens arbeidsgruppe har forberedt, inneholder rettigheter av ulik karakter. Utkastet inkluderer både sivile og politiske rettigheter som retten til ikke å bli diskriminert, frihet fra tortur og ytringsfrihet, samt typisk økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter som rett til integrering i skolen, rett til sosial sikkerhet og en viss levestandard. Utkastet regulerer tilgjengelighet særskilt i en egen artikkel, og benytter begrepet ”universal design”.

En rekke kontroversielle spørsmål er holdt åpne i utkastet, blant annet om konvensjonen skal inneholde en definisjon av ”disability”, beskyttelse av retten til liv og regulering av innsamling og bruk av statistikk. Videre er det uklart hvordan diskrimineringsforbudet skal utformes og hvordan håndhevingen av konvensjonen skal organiseres.

Ad hoc-komiteen har forhandlet om konvensjonens innhold på bakgrunn av dette utkastet. Under de siste forhandlingsrundene, 23. august til 3. september 2004 og 24. januar til 4. februar 2005, har utvalgets leder og sekretær i personlig kapasitet deltatt som rådgivere i den norske delegasjonen. Flere vanskelige spørsmål gjenstår å avklare under de videre forhandlingene. Neste forhandlingsrunde er 1.-12. august 2005.

På bakgrunn av erfaringene med utarbeidelsen av andre FN-konvensjoner, kan den videre prosessen komme til å kreve minst 5-10 år. Samtidig er det krefter i ad hoc-komiteen som ønsker en langt raskere behandling. Det er derfor vanskelig å anslå når konvensjonen kan bli vedtatt. Dersom prosessen blir rekordrask, vil det trolig gjenspeiles ved at konvensjonen unngår visse kontroversielle problemstillinger. Gjennomslagskraften til en ferdig konvensjon vil avhenge av antallet ratifiserende stater.

6.3.5 FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter

6.3.5.1 Innledning

FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter fra 1966 (SP) inneholder flere bestemmelser av betydning for vernet mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Det er imidlertid ingen bestemmelser som særskilt omhandler rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, slik situasjonen er for kvinner, barn og etniske, religiøse og språklige minoriteter. Ved siden av å være en folkerettslig forpliktelse, får konvensjonens regler direkte virkning i norsk rett, jf. menneskerettsloven § 2. Menneskerettighetsloven § 3 innebærer at konvensjonsbestemmelser ved motstrid skal gå foran annen norsk lovgivning (se kapittel 4.3).

I utgangspunktet håndheves konvensjonen ved statsrapportering til Menneskerettighetskomiteen, jf. artikkel 40. Norge og en rekke andre stater har imidlertid ratifisert en tilleggsprotokoll som åpner for individklager til komiteen (se kapittel 6.3.5.4).

6.3.5.2 Artikkel 2 og rettigheter med særlig aktualitet for mennesker med nedsatt funksjonsevne

Artikkel 2 nr. 1 forplikter statene til å respektere og sikre konvensjonens rettigheter uten forskjells­behandling av noe slag. Bestemmelsen lyder:

”Hver konvensjonspart forplikter seg til å respektere de rettigheter som anerkjennes i denne konvensjon, og å sikre dem for alle som befinner seg på dens territorium og er undergitt dens jurisdiksjon, uten forskjellsbehandling av noe slag slik som på grunn av rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller status for øvrig.”

Bestemmelsen retter seg mot den nasjonale gjennomføringen av konvensjonens krav. Statenes forpliktelse til å ”respektere” konvensjonens rettigheter innebærer at statene må avstå fra inngrep i strid med konvensjonen. Kravet om å ”sikre” rettighetene medfører at statene kan være pliktige til å iverksette positive tiltak for å fremme rettighetene. Denne kombinasjonen av plikt til aktive tiltak og fravær av inngrep, kalles ”den dobbelte gjennomføringsforpliktelse”.

Artikkel 2 nr. 1 lister opp en rekke forhold som ikke rettferdiggjør forskjellsbehandling. Som ordlyden viser, er diskrimineringsgrunnlagene ikke uttømmende angitt. Selv om ”disability” ikke er uttrykkelig nevnt i den engelske originalteksten, er det lagt til grunn at forskjellsbehandling på grunnlag av ”disability” faller inn under forbudet. Begrepet ”forskjellsbehandling” skal forstås slik at det kun er illegitim forskjellsbehandling – diskriminering – som rammes.

Virkeområdet til artikkel 2 nr. 1 er begrenset til de rettigheter som anerkjennes i konvensjonen. Diskrimineringsforbudet gjelder derfor kun situasjoner som kan henføres under en annen bestemmelse i konvensjonen, eller i tilleggsprotokollene. Det er imidlertid ikke et vilkår at det foreligger en konkret krenkelse av den aktuelle rettigheten, det er tilstrekkelig at situasjonen faller inn under bestemmelsens anvendelsesområde. Både brudd på den enkelte rettighet og brudd på diskrimineringsforbudet i sammenheng med utøvelsen av en av rettighetene, kan derfor utgjøre krenkelse av konvensjonen. Denne sammenhengen understrekes ytterligere ved at flere av bestemmelsene presiserer at den aktuelle rettighet skal utøves uten forskjellsbehandling, se eksempelvis artiklene 14, 24 og 25.

Enkelte rettigheter har særlig aktualitet for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

En sentral bestemmelse er artikkel 6, som beskytter retten til liv. Retten til liv kan være relevant for ulik medisinsk praksis, som å avstå fra behandling av nyfødte med sterke funksjonsnedsettelser.

Artikkel 7 forbyr tortur og annen nedverdigende eller umenneskelig behandling. Denne rettigheten har særlig aktualitet for mennesker med nedsatt funksjonsevne i institusjoner, og fanger med psykiske eller fysiske funksjonsnedsettelser. Menneskerettighetskomiteen har slått fast at statene har en klar forpliktelse til å hindre krenkelser, også i private institusjoner. 23 Hvorvidt utviklingshemmede kan gi gyldig samtykke til utprøvende eller eksperimentell behandling, er et annet viktig spørsmål knyttet til artikkel 7.

Retten til likhet for domstolene er vernet av artikkel 14. Bestemmelsen sikrer minimums­garantier ved straffeforfølgning, som rett til gratis bistand av tolk. Dette har åpenbar relevans for døve og hørselshemmede.

Privatlivet er beskyttet av artikkel 17. For mennesker med nedsatt funksjonsevne med behov for assistanse, og særlig for dem som bor i institusjon, har denne rettigheten spesiell betydning.

Politiske rettigheter ligger i kjerneområdet for SP. Artikkel 25 gir rett til å avgi stemme ved hemmelig avstemning, bli valgt og ha tilgang til offentlige tjenester, ”uten noen form for forskjells­behandling som nevnt i artikkel 2 og uten urimelige begrensninger”. Menneskerettighetskomiteen har slått fast at bevegelseshemming eller analfabetisme aldri er legitim grunn til å begrense retten til å delta i valg. 24 ”Established mental incapacity” er imidlertid nevnt som eksempel på saklig grunn til å gjøre unntak. Det er videre uttalt at valgmateriell og informasjon skal være tilgjengelig på minoritetsspråk. Etter dette kan det argumenteres for at valglokaler som ikke er tilgjengelige for bevegelseshemmede, og en eventuell mangel på stemmesedler med blindeskrift, utgjør krenkelser av retten til valgdeltakelse og hemmelig valg.

6.3.5.3 Artikkel 26

Artikkel 26 er det generelle diskrimineringsfor­budet i SP. I motsetning til artikkel 2 nr. 1 er virkeområdet ikke begrenset til konvensjonens rettigheter. Bestemmelsen kan derfor anvendes også på forhold som ikke er regulert i konvensjonen. Retten etter artikkel 26 er følgelig selvstendig, i motsetning til artikkel 2 nr. 1, som har aksessorisk karakter.

Artikkel 26 lyder:

”Alle er like for loven og har uten noen form for forskjellsbehandling rett til lik beskyttelse av loven. I dette øyemed skal lovgivningen forby enhver form for forskjellsbehandling og sikre alle likeverdig og effektiv beskyttelse mot forskjellsbehandling på noe slikt grunnlag som rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller stilling for øvrig.”

Bestemmelsen inneholder tre prinsipper: Likhet for loven, lik beskyttelse av loven, og forbud mot diskriminering. 25 Med dette stadfestes den klare sammenhengen mellom det alminnelige likhetsprinsipp og forbud mot diskriminering.

Prinsippet om likhet for loven fremgår klart av ordlyden, og innebærer et krav om formell likhet i lovgivningen.

Kravet om lik beskyttelse av loven innebærer etter ordlyden ikke nødvendigvis noe mer enn at personer formelt skal behandles likt, bortsett fra tilfeller der lovgivningen ikke krever dette. På grunnlag av teori og praksis er det likevel antatt at det også følger et krav om materiell likhet. Statene er forpliktet til å iverksette visse positive tiltak for å fremme reell likhet. Dette illustreres ved en uttalelse fra Menneskerettighetskomiteens om likebehandling av kvinner, der det sies at artikkel 26 ”requires not only measures of protection but also affirmative action designed to ensure the positive enjoyment of rights”. 26 Det er uklart hvor langt denne forpliktelsen rekker.

Forbudet mot diskriminering kan sies å følge av likhetsprinsippet. Artikkel 26 krever likevel at lovgivningen skal forby forskjellsbehandling og sikre likeverdig og effektiv beskyttelse mot forskjellsbehandling. Det er alminnelig antatt at ”disability” faller inn under ”stilling for øvrig”. Det er også klart at bare illegitim forskjellsbehandling – diskriminering – rammes.

6.3.5.4 Individuell klageadgang

En rekke land, blant andre Norge, har ratifisert en tilleggsprotokoll til SP, som gir individuell klageadgang. 27 Protokollen er inkorporert i menneskerettsloven på lik linje med den øvrige konvensjonen. Individuell klageadgangen innebærer at enkeltpersoner som mener at rettighetene etter SP er krenket, kan klage til Menneskerettighetskomiteen.

Klageadgangen forutsetter at nasjonale rettsmidler er uttømt, og gjelder kun i de stater som har ratifisert protokollen, jf. artiklene 1 og 2. Den ansvarlige stat blir pålagt å gi en redegjørelse om saken innen 6 måneder etter at den er gjort kjent med klagen, jf. artikkel 4. Deretter tar komiteen stilling til klagen, og utferdiger en ”communication” om sitt syn på saken. Dersom komiteen finner at konvensjonen er krenket, bes den ansvarlige staten gjerne å rapportere innen en angitt frist om hvilke tiltak som er satt i verk for å etterkomme komiteens syn.

Generelt synes det som om klager på menneskerettighetsbrudd i europeiske land i mye større grad går til Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) enn til FN-systemet.

Komiteen mottar få klager som dreier seg om rettigheter for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Dette skyldes trolig heller manglende bevissthet om rettighetene og om klageadgangen, enn mangel på krenkelser. Et eksempel på en klage som har kommet inn, er saken Hamilton mot Jamaica. 28 Saken gjaldt en fange som satt på ”death row”. Mannen var lam i begge ben, uten at fengslingsforholdene var tilpasset dette. Mannen var dermed henvist til blant annet å betale andre fanger for å bli båret ut av cellen, og for å få tømt dobøtten.

Menneskerettighetskomiteen fant at behandlingen utgjorde en krenkelse av artikkel 10 om kravet til human behandling ved frihetsberøvelse. Selv om artikkel 10 tradisjonelt anses for å gjelde frihet fra inngrep – en ”negativ” rettighet – bygger avgjørelsen på en forutsetning om at artikkel 10 også innebærer en rett til tilpasninger – en ”positiv” rettighet. Saken har mange likhetstrekk med Price mot Storbritannia, som ble pådømt av EMD, se kapittel 6.4.2.2.

6.3.6 FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter

FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) av 1966 inneholder i artikkel 2 en viktig bestemmelse for vernet mot diskriminering. Menneskerettsloven inkorporerer konvensjonen med forrang på samme måte som SP.

Artikkel 2 nr. 2 forbyr diskriminering grunnet i ”rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller status for øvrig”. Det er på det rene at ”status for øvrig” omfatter funksjonshemming. Diskrimineringsforbudet er på samme måte som SP artikkel 2 nr. 1 begrenset til å gjelde ved utøvelsen av konvensjonens rettigheter.

Konvensjonen overvåkes av ØSK-komiteen, som er en ekspertkomité. 29 I motsetning til statsrapporteringen under SP, er statene pålagt å rapportere særskilt om gjennomføringen av sentrale rettigheter i forhold til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Det gjelder imidlertid ingen individklageadgang etter ØSK.

I en prinsipiell uttalelse har ØSK-komiteen uttalt: 30

”For the purposes of the Covenant, "disability-based discrimination" may be defined as including any distinction, exclusion, restriction or preference, or denial of reasonable accommodation based on disability which has the effect of nullifying or impairing the recognition, enjoyment or exercise of economic, social or cultural rights. Through neglect, ignorance, prejudice and false assumptions, as well as through exclusion, distinction or separation, persons with disabilities have very often been prevented from exercising their economic, social or cultural rights on an equal basis with persons without disabilities. The effects of dis­ability-based discrimination have been particularly severe in the fields of education, employment, housing, transport, cultural life, and access to public places and services.”

Med dette slår komiteen fast at manglende tilrettelegging (”reasonable accommodation”) kan rammes av diskrimineringsforbudet. Videre pekes det på at diskriminering på grunnlag av ”disability” særlig har rammet utdanning, arbeid, bolig, transport, kulturelt liv og tilgang til offentlige steder og tjenester.

Komiteen anser helhetlig lovgivning mot diskriminering på grunnlag av ”disability” for å være absolutt nødvendig i de fleste land: 31

”In order to remedy past and present discrimination, and to deter future discrimination, comprehensive anti-discrimination legislation in relation to disability would seem to be indispensable in virtually all States parties.”

Komiteen benytter FNs standardregler som retningslinjer ved tolkningen av rettigheter for mennesker med nedsatt funksjonsevne etter konvensjonen. I samme uttalelse utdypet komiteen at det er statenes ansvar å sikre at private virksomheter, som arbeidsgivere og tjenesteytere, må være ”subject to both non-discrimination and equality norms in relation to persons with disabilities”.

Konvensjonens rettigheter er i stor grad knyttet til ytelser fra staten. Gjennomføringen av rettighetene vil nødvendigvis avhenge av statenes økonomi. Artikkel 2 nr. 1 har også en henvisning til at gjennomføringen skal skje ”med alle egnede midler”. Statenes forpliktelser har derfor en relativ karakter, noe som får betydning for hvor langt de ulike bestemmelsene kan sies å gi absolutte rettigheter.

En sentral rettighet er retten til helse i artikkel 12. Etter ordlyden har enhver rett til ”den høyest oppnåelige helsestandard både psykisk og fysisk”. Dette må tolkes slik at alle har rett til et helsetilbud av en viss minimumsstandard. Hovedpoenget for mennesker med nedsatt funksjonsevne er at man ikke skal diskrimineres ved retten til helsetjenester. ØSK-komiteen har bedt statene om å være særlig oppmerksomme på svake eller marginaliserte grupper. 32

Artiklene 13 og 14 anerkjenner retten til utdanning. Mennesker med nedsatt funksjonsevne har lik rett som alle andre til utdanning av en viss kvalitet, kostnadsfritt opp til et visst nivå.

Retten til arbeid er forankret i artikkel 6. ØSK-komiteen har uttalt at realiseringen av denne rettigheten for mennesker med nedsatt funksjonsevne er avhengig av at statene eliminerer fysiske barrierer ikke bare på arbeidsplassen, men også når det gjelder transport og bolig. 33

6.3.7 Andre relevante FN-konvensjoner

I tillegg til de to generelle konvensjonene SP og ØSK, er det i FN vedtatt flere særkonvensjoner på menneskerettighetsområdet. Et fellestrekk ved FNs barnekonvensjon 34 , FNs kvinnekonvensjon 35 og FNs rasediskrimineringskonvensjon 36 , er at alle har til formål å bekjempe diskriminering av og å sikre rettighetene til antatt utsatte grupper. Andre særkonvensjoner regulerer spesielle former for menneskerettighetsbrudd, som tortur og folkemord. Disse vil ikke bli kommentert nærmere.

FNs barnekonvensjon ble inkorporert i norsk rett ved tilføyelse i menneskerettsloven § 2. Det foreligger forslag om inkorporering av FNs kvinnekonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon i henholdsvis likestillingsloven og den foreslåtte diskrimineringsloven, se nærmere kapittel 5.4. Det er ikke foreslått noen forrangsbestemmelse tilsvarende menneskerettsloven § 3 i disse lovene. 37

FNs kvinnekonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon kommer til anvendelse på mennesker med nedsatt funksjonsevne med minoritetsbakgrunn og kvinner med nedsatt funksjonsevne. Å tilhøre to antatt utsatte grupper gir ”dobbel” sårbarhet.

Konvensjonene inneholder forbud mot diskriminering på grunnlag av henholdsvis etnisitet og kjønn. Videre gir konvensjonene særlige rettigheter og adgang til positive særtiltak, i tråd med formålet om faktisk likhet. Kvinnekomiteen setter søkelyset på situasjonen for kvinner med nedsatt funksjonsevne ved at statene bes rapportere særskilt om dette.

FNs barnekonvensjon inneholder i artikkel 2 nr. 1 et forbud mot diskriminering ved utøvelsen av konvensjonens rettigheter etter mønster av SP og ØSK. Spesielt for barnekonvensjonen er at diskrimineringsforbudet uttrykkelig nevner ”funksjonshemming” som diskrimineringsgrunnlag. Videre inneholder barnekonvensjonen en egen bestemmelse om rettighetene til ”funksjonshemmede barn” i artikkel 23. Bestemmelsen pålegger statene å sørge for at funksjonshemmede barn lever et verdig liv, å fremme barnets muligheter til selvstendighet og å legge til rette for barnets aktive samfunnsdeltakelse. Ettersom ”funksjonshemmede barn” er vernet av en spesifikk bestemmelse, må statene rapportere særskilt om denne gjennomføringen til barnekomiteen. 38

6.4 Europarådet – regionalt vern

6.4.1 Innledning

Behovet for internasjonalt vern av menneskerettigheter, og ønsket om sikring av demokratiske p­rinsipper, var bakgrunnen for opprettelsen av Europarådet i 1949. 39 Den europeiske menneskerettskonvensjon er et resultat av Europa­rådets arbeid for å virkeliggjøre dette vernet.

Europarådets utøvende organ er Ministerkomiteen, som består av statenes utenriksministre. Medlemmer fra statenes nasjonalforsamlinger deltar i Parlamentarikerforsamlingen, som er Europarådets drøftende og rådgivende organ. Minister­komiteen kan ikke pålegge statene rettslige forpliktelser gjennom sine vedtak, men kan ved sine anbefalinger legge politiske føringer for statene. Statene blir rettslig forpliktet ved ratifisering av konvensjoner som er utarbeidet i Europarådets regi.

6.4.2 Den europeiske menneskeretts­konvensjon

6.4.2.1 Innledning

Den europeiske menneskerettskonvensjon av 1950 (EMK) inneholder sivile og politiske rettigheter. Konvensjonen gir vern mot diskriminering i artikkel 14. Rettsstillingen til mennesker med nedsatt funksjonsevne er ikke særskilt regulert. Konvensjonen er inkorporert i norsk rett med forrang ved menneskerettsloven.

Etter en reform i 1998 håndheves EMK av Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD). 40 Både stater og individer kan bringe saker inn for domstolen. 41 Rettspraksis fra EMD står sentralt når det nærmere innholdet av konvensjonens bestemmelser skal fastlegges.

EMK verner mange av de samme rettighetene som SP, blant annet rett til liv (artikkel 2), forbud mot tortur og umenneskelig behandling (artikkel 3), rett til rettferdig rettergang, herunder rett til bistand av tolk (artikkel 6), og rett til beskyttelse av privatlivet (artikkel 8). Som vist i kapittel 6.4.5.1 kan flere av disse rettighetene være av stor betydning for mennesker med nedsatt funksjonsevne, uavhengig av diskrimineringsforbudet i artikkel 14.

6.4.2.2 Artikkel 14

Artikkel 14 krever at konvensjonens rettigheter sikres uten diskriminering:

”Utøvelsen av de rettigheter og friheter som er fastlagt i denne konvensjonen skal bli sikret uten diskriminering på noe grunnlag slik som kjønn, rase, farge, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, tilknytning til en nasjonal minoritet, eiendom, fødsel eller annen status.”

Etter alminnelig oppfatning faller ”disability” inn under begrepet ”annen status”.

På samme måte som etter SP artikkel 2 og ØSK artikkel 2, er forbudet mot diskriminering etter ordlyden begrenset til ”de rettigheter og friheter som er fastlagt i denne konvensjon”. EMD har tolket bestemmelsen slik at det ikke er nødvendig at det konstateres krenkelse av en annen rettighet, artikkel 14 kan anvendes dersom sakens fakta faller inn under området for en annen bestemmelse. 42 Eksempelvis gir flere av artiklene i EMK adgang til begrensninger av den aktuelle rettighet. 43 En handling som faller inn under et slikt unntak, vil ikke utgjøre krenkelse, men omfattes likevel av diskrimineringsforbudet.

Diskrimineringsbegrepets innhold er presisert gjennom EMDs praksis. Flere vurderingstema er av betydning for om det foreligger diskriminering.

Diskriminering forutsetter en sammenlikning av tilfeller. I saken Van der Mussele mot Belgia slo EMD fast at artikkel 14 beskytter personer som befinner seg i analoge situasjoner mot diskriminering. 44 I den konkrete saken begrunnet domstolen sitt standpunkt om at det ikke forelå diskriminering med at det var grunnleggende forskjeller (”fundamental differences”) mellom Van der Mussele og de han hevdet han var diskriminert i forhold til. Det er følgelig et krav om at situasjonene som forskjellsbehandles, er analoge.

Videre må det sondres mellom forbudt diskriminering, og saklig forskjellsbehandling som er tillatt. Forskjellsbehandlingen må mangle objektiv og rimelig begrunnelse (”objective and reasonable justification”) for å være diskriminerende. Denne presiseringen av saklighetskriteriet dukket opp for første gang i den såkalte Belgiske språksak, og er siden gjentatt av EMD i en rekke saker. 45 I dette ligger at forskjellsbehandlingen må tjene et saklig formål (”legitimate aim”) og at det må være forholdsmessighet mellom forskjellsbehandlingen og formålet som søkes fremmet. 46 Selv der det foreligger en saklig begrunnelse for å forskjellsbehandle to analoge tilfeller, er altså artikkel 14 krenket dersom forskjellsbehandlingen går lenger enn hva formålet tilsier.

Ved vurderingen av om det foreligger saklig grunn til forskjellsbehandling, er statene innrømmet en viss skjønnsmargin. Dette er en følge av at EMDs håndheving er av subsidiær karakter. Det er primært statene selv som skal håndheve menneskerettighetene.

I en avgjørelse fra 2002 har EMD oppsummert vurderingstemaene etter artikkel 14 slik: 47

”For the purposes of Article 14 a difference in treatment between persons in analogous or relevantly similar positions is discriminatory if it has no objective and reasonable justification, that is if it does not pursue a legitimate aim or if there is not a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised. Moreover, the Contracting States enjoy a margin of appreciation in assessing whether and to what extent differences in otherwise similar situations justify a different treatment. (…) Discrimination may also arise where States without an objective and reasonable justification fail to treat differently persons whose situations are significantly different.”

Som sitatet viser har Domstolen slått fast at lik behandling av personer som er i vesentlig forskjellige situasjoner, kan utgjøre diskriminering. 48 Artikkel 14 gir følgelig en viss beskyttelse mot indirekte diskriminering. En funksjonsnedsettelse kan i visse situasjoner gi grunn til nødvendig forskjellsbehandling. I saken Price mot Storbritannia var en thalidomid-skadet kvinne satt i fengsel for forakt mot retten. Under oppholdet i fengselet ble det ikke tatt hensyn til hennes betydelige funksjonsnedsettelse, noe som blant annet førte til alvorlig helserisiko. Behandlingen av henne utgjorde en klar krenkelse av artikkel 3 om umenneskelig og nedverdigende behandling. 49 Krenkelsen besto strengt tatt i å behandle Price likt som andre, på tross av en alvorlig funksjonsnedsettelse. Selv om dommen ikke viser til artikkel 14, illustrer dette at menneskerettigheter for mennesker med nedsatt funksjonsevne krever mer enn vern mot uttrykkelig forskjellsbehandling.

Domstolen har fremhevet at rettslig ulikhet med formål å utjevne faktisk ulikhet, ikke bør rammes av artikkel 14. Positiv særbehandling er derfor i utgangspunktet tillatt. Kravet om forholdsmessighet innebærer imidlertid at slike reguleringer ofte må være av midlertidig karakter for å ikke komme i konflikt med artikkel 14, ettersom for­målet om faktisk likhet ikke legitimerer særbehandling etter at ulikheten er utjevnet.

Det finnes svært lite rettspraksis som konkret gjelder diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Det praktisk viktige spørsmålet er om manglende tilgjengelighet regnes som diskriminering i strid med konvensjonen. I slike saker vil det avgjørende spørsmålet være om det den funksjonshemmede ikke får tilgang til, faller inn under begrepet ”privatliv” som beskyttes av artikkel 8. Ettersom hovedformålet med artikkel 8 er å beskytte mot vilkårlig offentlig innblanding i privatlivet, har EMD vært tilbakeholden med å utlede positive forpliktelser av artikkel 8. I rettspraksis er det oppstilt krav om at det må foreligge en direkte og umiddelbar sammenheng (”direct and immediate link”) mellom de tiltak man ønsker, og den enkeltes privatliv.

Kravet om direkte og umiddelbar sammenheng har medført at det hittil ikke er avsagt noen dom der manglende tilgjengelighet utgjør en krenkelse av konvensjonen. Spørsmålet ble vurdert i saken Botta mot Italia 50 . Botta, som var rullestolbruker, var forhindret i å benytte seg av en privat drevet strand på grunn av manglende rampe og tilgjengelige toaletter. Etter italiensk lovgivning skulle det i konsesjonen stilles krav om tilgjengelighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Det viste seg at det ikke var stilt slike krav. Botta klaget til de ansvarlige myndighetene, uten at forholdene ble utbedret. Botta hevdet at myndighet­enes manglende tiltak for å sikre tilgjengelighet hindret ham i å delta i et normalt sosialt liv. EMD fant derimot at saken gjaldt relasjoner av så bredt og ubestemt omfang, at artikkel 8 ikke kunne anvendes. 51 Følgelig kunne det heller ikke være krenkelse av artikkel 14.

I en sammenliknbar sak hevdet en kvinne med nedsatt funksjonsevne at manglende tilgjengelighet til en rekke bygninger i hjembyen, som posthuset, politistasjonen og kinoer mv., krenket diskrimineringsforbudet i relasjon til artikkel 8. Klagen ble imidlertid avvist som åpenbart grunnløs siden den var for vid og ubestemt, og ikke påviste tilstrekkelig sammenheng mellom den påståtte krenkelsen og hennes privatliv. 52

Diskrimineringsforbudets manglende gjennomslagskraft overfor mennesker med nedsatt funksjonsevne er trolig nært knyttet til EMDs til­bakeholdenhet med å utlede positive plikter fra konvensjonen. Denne tilbakeholdenheten med å pålegge statene stadig nye forpliktelser har trolig flere årsaker. En slik dynamisk tolkning av EMK kan medføre store økonomiske forpliktelser for statene. Enkelte vil også hevde at EMD, ved slike tolkninger, står i fare for å utøve makt som har betenkelige likheter med den nasjonale lovgivningsmyndigheten.

6.4.2.3 Tilleggsprotokoll nr. 12

Tilleggsprotokoll nr. 12 til Den europeiske menneskerettskonvensjon tar sikte på å skjerpe vernet mot diskriminering gjennom et generelt og selvstendig forbud mot diskriminering, som ikke er begrenset til de rettigheter konvensjonen beskytter.

Særlig siden begynnelsen av 90-tallet har Europarådets ekspertkomiteer for bekjempelse av rasediskriminering (ECRI) og kjønnsdiskriminering (CDEG), satt søkelyset på mangelen på et selvstendig diskrimineringsforbud i EMK. 53 Dette innebærer at vernet mot diskriminering er svakere etter EMK enn i FN-systemet. På denne bakgrunn satte Ministerrådet i gang arbeidet mot en tilleggsprotokoll. Det ferdige resultatet ble lagt frem for Europarådets medlemmer til undertegning i november 2000.

Tilleggsprotokollen er ratifisert av 11 stater og trådte i kraft 1. april 2005. Norge undertegnet protokollen 15. mars 2003, men har foreløpig ikke ratifisert.

Den sentrale materielle bestemmelsen er artikkel 1, som lyder:

1. ”1. The enjoyment of any right set forth by law shall be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with national minority, property, birth or other status.

2. 2. No one shall be discriminated against by any public authority on any ground such as those mentioned in paragraph 1”.

Det er på det rene at begrepet diskriminering har samme innhold som etter EMK artikkel 14. 54 Rettpraksis av betydning for forståelsen av artikkel 14 er derfor relevant. Fortalen til tilleggsprotokollen inneholder også begrepsbruk fra EMDs praksis, jf. ”the principle of non-discrimination does not prevent States Parties from taking measures in order to promote full and effective equality, provided that there is an objective and reasonable justification for those measures”. Med dette klargjøres også at diskrimineringsforbudet ikke skal være til hinder for positiv særbehandling.

Listen over diskrimineringsgrunnlag tilsvarer EMK artikkel 14. Den er følgelig ikke uttømmende, og det er klart at ”disability” omfattes. Under forberedelsen ble det drøftet om ”disability” skulle inntas i ordlyden, uten at dette førte frem. Avgjørende ble at et slikt tillegg ikke ble antatt å ha noen rettslig betydning, ettersom ordlyden ikke angir diskrimineringsgrunnlagene uttømmende, og ”disability” under enhver omstendighet er omfattet av ”annen status”. Det ble videre pekt på at inkludering av nye grunnlag i forhold til ordlyden i artikkel 14 kunne føre til at bestemmelsen ble oppfattet som uttømmende, noe som ikke var ønskelig. 55

Artikkel 1 i tilleggsprotokollen forbyr diskriminering ved utøvelse av ”any right set forth by law”, og diskriminering fra offentlige myndigheter. I forklarende rapport til protokollen er det presisert at både spesifikke individuelle rettigheter og rettigheter som kan utledes fra det offentliges forpliktelser, er omfattet. Videre gjelder diskrimineringsforbudet for skjønnsutøvelse og enhver annen handling eller unnlatelse fra det offentlige. Det er imidlertid fremhevet at intensjonen med artikkel 1 ikke er å pålegge statene et generelt ansvar for diskriminering mellom private. Plikten til å sikre konvensjonens rettigheter i EMK artikkel 1 kan innebære plikt til tiltak, men statenes forpliktelse på dette området er klart begrenset.

6.4.3 Den europeiske sosialpakt

Den europeiske sosialpakt fra 1961 er en folkerettslig bindende konvensjon som inneholder økonomiske, sosiale og politiske rettigheter, og kan derfor sammenliknes med ØSK. Sosialpakten kom i revidert form i 1996. Ratifisering skjer ved at statene godtar en viss andel av ”kjernebestemmelsene”, og en viss andel av de øvrige bestemmelsene. Norge har ratifisert store deler av den reviderte konvensjonen.

Artikkel E i Den reviderte sosialpakt inneholder et forbud mot diskriminering, begrenset til konvensjonens rettigheter. Den opprinnelige Sosialpakten har ingen tilsvarende bestemmelse. ”Disability”er ikke nevnt, men er utvilsomt omfattet av vernet, jf. ”other status”. Det kan legges til grunn at diskrimineringsvernet etter Sosialpakten med dette langt på vei tilsvarer beskyttelsen etter ØSK. Komiteen som håndhever den reviderte sosialpakten, anser artikkel E for å omfatte et vern mot indirekte diskriminering, og en viss plikt til tiltak for å skape tilgjengelighet: 56

”[T]he Committee considers that Article E not only prohibits direct discrimination but also all forms of indirect discrimination. Such indirect discrimination may arise by failing to take due and positive account of all relevant differences or by failing to take adequate steps to ensure that the rights and collective advantages that are open to all are genuinely accessible by and to all.”

Rettsstillingen til mennesker med nedsatt funksjonsevne er særlig regulert i artikkel 15, som gir rett til uavhengighet, sosial integrasjon og deltakelse i samfunnsliv. Bestemmelsens anvendelsesområde er betydelig utvidet i forhold til artikkel 15 i den opprinnelige sosialpakten, som kun dreide seg om yrkesmessig trening, rehabilitering og ”social resettlement”. Endringen i Den reviderte sosialpakt understreker også at menneskerettsperspektivet har trådt tydeligere frem på bekostning av den tradisjonelle, medisinske vinklingen.

Reglene i Sosialpakten håndheves ved statsrapportering til en egen komité (Committee of Social Rights). Komiteen tar stilling til om konvensjonen er overholdt, og utarbeider ”conclusions” for den enkelte stat. Enkelte utvalgte tilfeller av krenkelser oversendes Ministerkomiteen for å bli gjenstand for en individuell rekommandasjon.

Foreløpig foreligger det kun statsrapporter fra Norge knyttet til den opprinnelige Sosialpakten. Ved behandlingen av siste statsrapport konkluderte komiteen med at mangelen på et generelt forbud mot diskriminering på grunnlag av ”disability” i arbeidslivet, er en krenkelse av artikkel 15 nr. 2, selv om diskriminering ikke er nevnt i bestemmelsen. 57 Med den styrkede artikkel 15 og diskrimineringsvernet i artikkel E, er det grunn til å tro at komiteen vil holde fast ved fokus på vern mot diskriminering på grunnlag av ”disability” ved håndhevingen av Den reviderte sosialpakt.

Som supplement til statsrapportering ble det ved tilleggsprotokoll nr. 3 innført en annen mekanisme for håndheving av Sosialpakten i form av en kollektiv klageadgang. 58 Flere medlemsstater, deriblant Norge, har ratifisert tilleggsprotokollen. Den kollektive klageadgangen gir arbeidslivets organisasjoner på nasjonalt og internasjonalt plan, samt andre viktige internasjonale organisasjoner, adgang til å påklage brudd på Sosialpakten. Det er også anledning til å anerkjenne klageadgang for nasjonale organisasjoner, men Norge har ikke gjort det. Komiteen behandler saken og oversender den til Ministerkomiteen, som må fatte en endelig resolusjon innen fire måneder. Klageadgangen kan, ved større fokus på konkrete saker, gi bedrede muligheter til å sikre at konvensjonens rettigheter overholdes.

Den kollektive klageadgangen ble benyttet da organisasjonen Autism Europe klaget inn Frankrikes opplæringstilbud til autister. Frankrike har et nasjonalt regelverk som skal sikre integrert undervisning og spesialundervisning. På tross av dette får en vesentlig større andel autistiske barn i praksis ikke undervisning eller opplæring, sammenliknet med barn uten nedsatt funksjonsevne og barn med andre typer nedsatt funksjonsevne. Videre er det i Frankrike stor mangel på omsorgs- og støttetilbud til voksne autister. Denne situasjonen ble derfor ansett å utgjøre en krenkelse av reglene om barns rett til opplæring (artikkel 17 nr. 1), ”disabled persons” rett til opplæring (artikkel 15 nr. 1) og diskrimineringsforbudet i artikkel E. 59 Avgjørelsen slår uttrykkelig fast at det ikke er tilstrekkelig å vedta regelverk. Statene er også forpliktet til å gjøre de nødvendige praktiske tiltak for å gi effekt til rettighetene som Sosialpakten sikrer. 60 I sin resolusjon om saken uttaler Ministerkomiteen at de noterer seg at franske myndigheter vil bringe situasjonen i overensstemmelse med Sosialpakten, og at de ser frem til at situasjonen vil ha bedret seg ved neste statsrapportering. 61

6.4.4 Europarådets øvrige arbeid for mennesker med nedsatt funksjonsevne

Norge deltar i et partielt samarbeid innenfor helse- og sosialområdet. Gjennom dette samarbeidet er det opprettet en egen komité for rehabilitering og integrering av mennesker med nedsatt funksjonsevne (CD-P-RR). Komiteens arbeid har blant annet ledet til at det i 1992 og 2003 ble arrangert ministerkonferanser om integrasjonspolitikk overfor mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Den første konferansen ledet til at Ministerkomiteen vedtok en omfattende rekommandasjon om en sammenhengende politikk (”coherent policy”) overfor mennesker med nedsatt funksjonsevne. Disse politisk forpliktende anbefalingene retter seg hovedsakelig mot statenes helse- og sosialpolitikk. Selv om det primære fokuset ikke ligger på menneskerettsperspektivet, slås det fast at ut­øvelse av grunnleggende rettigheter for mennesker med nedsatt funksjonsevne, herunder retten til frihet fra diskriminering, bør ha rettslig vern. 62 I den politiske deklarasjonen fra den andre konferansen kommer menneskerettsperspektivet og fokus på diskrimineringsvern klarere frem. Statene påtar seg blant annet i deklarasjonen punkt 30:

”to work within anti-discriminatory and human rights frameworks towards mainstreaming equality of opportunity for people with disabilities throughout all policy areas;”

Det partielle samarbeidet for integrering av mennesker med nedsatt funksjonsevne har også ført til utformingen av resolusjoner på mer spesifikke områder. Av interesse for mennesker med nedsatt funksjonsevne er særlig resolusjonen om implementering av prinsippet om universell utforming i relevante utdanninger, og resolusjonen om inkluderende teknologi. 63 I sistnevnte resolusjon er lovgivning anbefalt virkemiddel ved siden av brukermedvirkning, standardisering og universell design. Det er presisert at lovgivningen bør inneholde krav om at varer og tjenester gjøres tilgjeng­elige for mennesker med nedsatt funksjonsevne, og bør sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne tilgang til ny teknologi. 64 Oppfølgning skjer ved periodisk rapportering til CD-P-RR.