1 Sammendrag

1.1 Oversikt

Utredningen består hovedsakelig av tre deler.

Den innledende delen, kapitlene 1-3, inneholder sammendrag av utredningen, redegjørelser for utvalgets arbeid og en presentasjon av utvalgets verdigrunnlag og begrepsforståelse.

Bakgrunnskapitlene 4-8 utgjør den neste delen av utredningen. Her gis en oversikt over relevante deler av norsk, utenlandsk og internasjonal rett, herunder EU-rett.

Den tredje delen av utredningen består av utvalgets vurderinger og forslag. Kapitlene 9-11 inneholder valg av overordnet tilnærming og lovgivningstype samt nærmere vurderinger av en lov mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne og andre forslag til lovendringer.

Utredningen avsluttes med kapittel 12 om økonomiske og administrative konsekvenser og med spesielle merknader til forslagene i kapittel 13.

Utredningen inneholder fire vedlegg. Utvalget har innhentet en juridisk betenkning om begrepet universell utforming som rettslig begrep, som er inntatt som vedlegg 1. Videre har utvalget gitt ECON Analyse i oppdrag å utrede de økonomiske konsekvensene av § 11 i den foreslåtte diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Denne utredningen utgjør vedlegg 2. Vedlegg 3 er et engelsk sammendrag av utredningen som på enkelte punkter er mer utfyllende enn det norske sammendraget. Det er skrevet med sikte på å informere blant annet utenlandske kontakter utvalget har innhentet synspunkter fra og diskutert rettslige virkemidler med. Forslaget til diskriminerings- og tilgjengelighetslov i engelsk oversettelse er vedlegg 4.

1.2 Innledende kapitler

kapittel 1 inneholder sammendrag av utredningen.

kapittel 2 presenterer utvalgets sammensetning, mandat og arbeid. Bakgrunnen for oppnevningen av utvalget og visse avgrensningsspørsmål behandles også.

I kapittel 3 redegjør utvalget for sitt verdigrunnlag og for forståelsen av visse sentrale begreper. Prinsippet om menneskers likeverd, uavhengig av forhold som kjønn, etnisitet, religion, seksuell orientering eller nedsatt funksjonsevne, står sentralt som utvalgets verdimessige utgangspunkt. Likeverd for mennesker med nedsatt funksjonsevne er den overordnede målsettingen for utvalgets arbeid. På bakgrunn av NOU 2001: 22 Fra bruker til borger legger utvalget til grunn at likeverdet for mennesker med nedsatt funksjonsevne ikke er tilstrekkelig sikret i lovgivningen. Utvalgets ser det derfor som sin oppgave å foreslå lovgivning som kan bidra til å sikre likeverdet, primært ved å hindre diskriminering, men også ved å fremme bedre tilgjengelighet.

Funksjonshemming, funksjonsnedsettelse og nedsatt funksjonsevne er sentrale begreper i utredningen. Med ”nedsatt funksjonsevne” eller ”funksjonsnedsettelse” mener utvalget at en kroppsdel eller en av kroppens fysiske eller kognitive funksjoner er tapt, skadet eller på annen måte nedsatt. ”Funksjonshemming” er ikke en biologisk eller medisinsk egenskap eller kjennetegn ved et individ, men en situasjon som kan oppstå i et individs møte med samfunnet når individets deltakelse begrenses og dette kan knyttes til nedsatt funksjonsevne. Den formen for diskriminering som er temaet for utredningen, betegnes som ”diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne”. Utvalget presiserer at forståelsen av begrepene og valget av nedsatt funksjonsevne som diskrimineringsgrunnlag må sees i lys av at utredningen er av juridisk karakter, og at forslagene primært er knyttet til diskrimineringslovgivning.

Forståelsen av begrepene ”forskjellsbehandling” og ”diskriminering” er også behandlet. Forskjellsbehandling omfatter både handlinger og unnlatelser som uttrykkelig stiller mennesker forskjellig, og tilsynelatende nøytrale bestemmelser, betingelser, praksis, handlinger eller unnlatelser som faktisk fører til at noen stilles forskjellig fra andre. Forskjellsbehandling er derfor en nøytral betegnelse på forskjell i resultat. Med diskriminering mener utvalget en illegitim form for forskjellsbehandling som skjer på grunnlag av et beskyttet diskrimineringsgrunnlag, for eksempel nedsatt funksjonsevne. For at forskjellsbehandling skal utgjøre diskriminering, må den i tillegg være av negativ karakter og mangle saklig grunn eller ha en uforholdsmessig negativ konsekvens. Utvalgets forståelse innebærer at både direkte og indirekte former for diskriminering er omfattet av diskrimineringsbegrepet. En slik forståelse innebærer at siktemålet med diskrimineringsbeskyttelsen er mer enn formell likhet. Siktemålet er reell eller materiell likhet.

Andre viktige begreper i utredningen er ”tilgjengelighet”, ”tilrettelegging” og ”universell utforming”. Et samfunn vil være tilgjengelig når det fysiske miljøet er utformet slik at mennesker med nedsatt funksjonsevne kan delta på felles samfunnsarenaer. Tilgjengelighet er en forutsetning for samfunnsdeltakelse. Utvalget anser derfor manglende tilgjengelighet for å være et likeverdsproblem, et demokratiproblem og et problem for den enkelte som utestenges. Tilrettelegging er et virkemiddel for å oppnå økt tilgjengelighet. Tilrettelegging kan være av generell eller individuell karakter, avhengig av om den tar sikte på å imøtekomme behovene til en større gruppe eller ett individ. Utvalget beskriver sammenhengen både mellom manglende tilgjengelighet og funksjonshemming, og mellom manglende tilgjengelighet og diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Universell utforming innebærer en utforming av de fysiske forholdene som virker inkluderende ved å ta høyde for ulike brukerforutsetninger. En målsetting om universell utforming kan derfor sees som en presisering av tilgjengelighetsmålsettingen, og som er særlig egnet til å fremme likeverdig deltakelse for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Universell utforming kan også brukes som betegnelse på en inkluderende form for generell tilrettelegging. Utvalget har innhentet en juridisk betenkning om universell utforming som rettslig begrep, som utgjør vedlegg I til utredningen.

Til slutt i kapittel 3 formuleres enkelte utgangspunkt for den videre utredningen.

1.3 Norsk gjeldende rett

kapittel 4 inneholder en oversikt over vernet mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne etter gjeldende rett. Kapitlet gjennomgår Grunnloven, menneskerettsloven, enkelte strafferettslige regler og det sivilrettslige diskrimineringsvernet. Kapitlet gir så en kortfattet oversikt over individuelle rettigheter etter velferdslovgivningen av særlig relevans for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Deretter behandles lovgivning av betydning for tilgjengelighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Til slutt presenteres et lovforslag om råd eller representasjonsordning i kommuner og fylkeskommuner.

Grunnloven inneholder ikke noe diskrimineringsforbud, verken i forhold til nedsatt funksjonsevne eller andre diskrimineringsgrunnlag. Grunnloven § 110 c pålegger imidlertid statens myndigheter å respektere og sikre menneskerettighetene.

Ved menneskerettsloven er flere sentrale menneskerettskonvensjoner inkorporert i norsk rett med forrang foran andre regler i norsk lov. Både Den europeiske menneskerettskonvensjon med flere tilleggsprotokoller, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og FNs konvensjon om barns rettigheter er inkorporert. Det er antatt at ”disability” er omfattet av konvensjonenes vern mot diskriminering på grunnlag av ”other status”. Dette vernet er dermed en del av norsk rett. Det gjelder også en generell presumsjon for at norsk lovgivning ikke strider mot de øvrige konvensjonene Norge er bundet av, som innebærer at norsk rett vanligvis vil tolkes i overensstemmelse med internasjonale forpliktelser.

Straffeloven inneholder ikke egne bestemmelser som gjør det straffbart å diskriminere på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Nedsatt funksjonsevne vil likevel kunne være av betydning for straffansvar, straffbarhet og straffutmåling. For eksempel bestemmer straffeloven § 44 om tilregnelighet at mennesker med visse alvorlige psykiske funksjonsnedsettelser ikke holdes strafferettslig ansvarlige for sine handlinger. Andre regler anerkjenner at nedsatt funksjonsevne kan gi behov for ekstra beskyttelse mot legemskrenk­elser og overgrep. Et eksempel er at overtredelse av straffeloven §§ 228-231 begått mot en forsvarsløs person kan regnes som ”særdeles skjerpende omstendigheter” etter straffeloven § 232. Straffeloven § 193 er et forbud mot å skaffe seg seksuell omgang ved ”å utnytte noens psykiske lidelse eller psykiske funksjonshemming”. For øvrig vil nedsatt funksjonsevne hos fornærmede kunne gi et lovbrudd en grovere karakter, noe som vil være et viktig moment ved den konkrete straffutmålingen innenfor ordinære strafferammer.

Arbeidsmiljøloven kapittel X A og X B er det eneste eksemplet på sivilrettslig lovgivning som uttrykkelig gir vern mot diskriminering på grunnlag av ”funksjonshemming”. Vernet er begrenset til arbeidslivets område, og omfatter også en rekke andre diskrimineringsgrunnlag. Reglene er hovedsakelig en gjennomføring av EUs rammedirektiv (2000/78/EF). Reglene forbyr diskriminering, trakassering, instruks om å diskriminere og gjengjeldelse. Det gjelder en særlig regel om ”delt” bevisbyrde i saker etter disse kapitlene. Den som er utsatt for brudd på reglene, kan videre kreve oppreisning ”uten hensyn til arbeidsgivers skyld”. Arbeidsgiver er i § 54 F pålagt en særlig plikt til ”tilrettelegging av arbeid for arbeidstaker med funksjonshemming” for å sikre likebehandling. For denne plikten gjelder samme regler om sanksjoner og ”delt” bevisbyrde som de øvrige bestemmelsene i kapitlene.

Alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om krav til lovmessighet og saklighet gir et visst vern mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Individuelle personlige kjennetegn som nedsatt funksjonsevne vil ofte være et utenforliggende eller usaklig hensyn som forvaltningen ikke skal legge vekt på i sine avgjørelser. I andre tilfeller, for eksempel etter velferdslovgivningen, kan nedsatt funksjonsevne være et vilkår eller et sentralt moment ved en avgjørelse, slik at forvaltningen kan ha plikt til å vurdere og vektlegge om det foreligger nedsatt funksjonsevne før individuelle rettigheter utløses.

Velferdslovgivningen gir på sin side ikke noe uttrykkelig vern mot diskriminering, men den inneholder en rekke individuelle rettigheter som utløses av nedsatt funksjonsevne, og som kan ha stor betydning for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Utvalget gir derfor en kortfattet oversikt over viktige regler i folketrygdloven, pasientrettighetsloven, kommunehelsetjenesteloven, sosialtjenesteloven og opplæringsloven. Ettersom et hovedformål med disse reglene er å kompensere for ulikhet som følge av nedsatt funksjonsevne, kan reguleringen sies å gi et visst vern mot indirekte diskriminering. Selve rettighetsbegrepet og læren om minstestandard på offentlige ytelser er også behandlet.

Det er videre gitt en oversikt over lovgivning av betydning for tilgjengelighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne for å klargjøre på hvilke områder, på hvilken måte og i hvilken grad tilgjengelighet er ivaretatt etter norsk rett. Ved siden av lovgivning som stiller uttrykkelige krav om tilgjengelighet, vil tilgjengelighet kunne være et relevant hensyn etter en rekke lover, for eksempel der lovens formål er knyttet til ”allmennhetens” interesser. Slik lovgivning vil ofte kunne gi grunnlag for å oppstille bindende krav om tilgjengelighet, for eksempel som vilkår for konsesjon. Det vil i praksis være en glidende overgang mellom ulike typer lovgivning ettersom tilgjengelighetskrav ofte er vagt utformet. Deler av lovgivningen inneholder uttrykkelige tilgjengelighetskrav. Dette gjelder særlig de generelle kravene etter plan- og bygningslovgivningen. Annen lovgivning stiller i tillegg særlige krav til tilgjengelighet i spesielle bygg og anlegg, som skole- og utdanningsbygg og arbeidsplasser. Videre er det gitt visse krav av betydning for tilgjengelighet til ferdsel og transport. Mange av kravene på transportområdet bygger på EU-direktiver som Norge er forpliktet til å gjennomføre. Det er også gitt enkelte regler av betydning for tilgjengelighet ved elektronisk kommunikasjon i ekomloven. Regelverket etter valgloven inneholder visse regler om tilgjengelighet ved avvikling av valg. Røykeforbudet på offentlige steder etter tobakksskadeloven har også betydning for tilgjengeligheten og er derfor gitt en særlig omtale.

Utvalget omtaler til slutt i kapittel 4 et lovforslag om råd eller representasjonsordning for mennesker med nedsatt funksjonsevne i kommuner og fylkeskommuner.

kapittel 5 gir en oversikt over vernet mot diskriminering på andre grunnlag enn nedsatt funksjonsevne. Fremstillingen omfatter både gjeldende rett og foreslåtte endringer. Utvalget anser andre diskrimineringsfelt for å være relevante ettersom alt diskrimineringsvern springer ut fra det samme menneskerettslige likeverdsprinsipp. Kapitlet gjennomgår Grunnloven, menneskerettsloven, strafferettslig vern mot diskriminering og sivilrettslig vern mot diskriminering på andre grunnlag.

Grunnloven § 2 om religionsfrihet og § 110 a om samisk språk, kultur og samfunnsliv er relevante i forhold til vernet mot etnisk og religiøs diskriminering.

Straffeloven § 135 a setter straff for visse diskriminerende ytringer, og straffeloven § 349 a rammer visse diskriminerende handlinger. Dette strafferettslige vernet er knyttet til ”trosbekjennelse, rase, hudfarge eller nasjonale eller etniske opprinnelse (...) homofile legning, leveform eller orientering”. Straffeloven innholder også visse særlige regler om straffskjerpelse ved rasistisk motiverte lovbrudd.

Likestillingsloven er en sivilrettslig lov som gir et generelt vern mot diskriminering på grunnlag av kjønn. Det er foreslått en generell lov mot diskriminering på grunn av etnisitet og religion (diskrimineringsloven), som i stor grad blir en parallell til likestillingsloven. Samtidig er det foreslått visse endringer i likestillingsloven, blant annet for å fremme harmoni i diskrimineringsbeskyttelsen. Etter forslagene vil begge lovene innholde forbud mot diskriminering, trakassering, instruks om å diskriminere og mot gjengjeldelse, regler om ”delt” bevisbyrde og særlige regler om oppreisningsansvar. Diskrimineringsvernet i arbeidsmiljøloven kapittel X A og X B omfatter ”religion, livssyn, hudfarge, nasjonal eller etnisk opprinnelse, politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, seksuell orientering (...) [og] alder” i tillegg til ”funksjonshemming”. Ettersom både likestillingsloven, den foreslåtte diskrimineringsloven og arbeidsmiljølovens diskrimineringsvern i stor grad bygger på EU-direktiver, er det vesentlige likheter mellom regelsettene.

Også boliglovgivningen inneholder enkeltbestemmelser med forbud mot diskriminering. Dette vernet omfatter ”hudfarge, språkkunnskaper, nasjonalt eller etnisk opphav eller homofil legning, leveform eller orientering”.

Gjeldende likestillingslov håndheves av Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling. Regjeringen har foreslått å opprette et felles håndhevingsapparat for diskrimineringssaker. Etter forslaget til lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda (diskrimineringsombudsloven) vil dette håndhevingsapparatet ha kompetanse til å håndheve vernet etter likestillingsloven, den foreslåtte diskrimineringsloven, arbeidsmiljøloven kapittel X A og X B og boliglovene.

1.4 Internasjonal og utenlandsk rett

I kapittel 6 behandles vernet mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne etter internasjonal rett. Kapitlet gir en fremstilling av diskrimineringsbeskyttelsen etter de sentrale FN-konvensjonene, Den europeiske menneskerettskonvensjon og Den europeiske sosialpakt, samt en oversikt over relevant arbeid i regi av FN og Europarådet. Skiftet i perspektiv ved tilnærmingen til mennesker med nedsatt funksjonsevne, fra veldedighets- og omsorgstenkning til rettighetstenkning, er beskrevet innledningsvis.

Diskrimineringsvernet i FN-systemet bygger både på politiske og rettslige forpliktelser. FNs standardregler for like muligheter for mennesker med funksjonshemming utgjør en politisk forpliktelse for statene og har til formål å sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne de samme rettigheter og plikter som andre borgere. FNs øvrige politiske arbeid for menneskerettigheter og sosial utvikling berører også mennesker med nedsatt funksjonsevne.

FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) og FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) er rettslig bindende for statene. Begge konvensjonene inneholder forbud mot diskriminering. Diskriminering på grunnlag av ”disability” er ansett for å falle inn under konvensjonsbestemmelsenes formulering ”other status”. Begge konvensjonene håndheves ved statsrapportering. I tillegg gjelder en individuell klageadgang etter SP som innebærer at enkeltpersoner kan påklage brudd på konvensjonens rettigheter til Menneskerettighetskomiteen.

Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) er fremforhandlet i regi av Europarådet. EMK inneholder sivile og politiske rettigheter. Artikkel 14 krever at konvensjonens rettigheter og friheter sikres uten diskriminering. ”Disability” er ansett for å falle inn under diskrimineringsvernet. EMK håndheves av Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD), som i sin praksis har presisert innholdet i diskrimineringsvernet. Det foreligger lite rettspraksis om diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne, og det er hittil ikke avsagt noen dom om at manglende tilgjengelighet utgjør diskriminering. Imidlertid er det avsagt en dom der unnlatelsen av å ta hensyn til en fanges sterke funksjonsnedsettelse, ble ansett for å være en klar krenkelse av EMK artikkel 3 om umenneskelig og nedverdigende behandling. Det foreligger en tilleggsprotokoll nr. 12 til EMK som gir et generelt vern mot diskriminering, uavhengig om det dreier seg om de rettighetene og frihetene som er forankret i konvensjonen. Norge har hittil ikke ratifisert denne tilleggsprotokollen.

Den europeiske sosialpakt er en annen konvensjon som er fremforhandlet i Europarådets regi. Sosialpakten inneholder økonomiske, sosiale og politiske rettigheter og håndheves ved statsrapportering til en egen komité. Artikkel E i den reviderte sosialpakt inneholder et forbud mot diskriminering, begrenset til konvensjonens rettigheter. ”Disability” er omfattet av dette diskrimineringsvernet. Komiteen som håndhever konvensjonen, anser artikkel E for å gi vern mot indirekte diskriminering, og for å inneholde en plikt til visse tilretteleggingstiltak for å sikre at rettigheter og fordeler er tilgjengelige. Sosialpakten inneholder også regler som gir mennesker med nedsatt funksjonsevne rett til uavhengighet, sosial integrasjon og deltakelse i samfunnet. Det pågår i tillegg politisk forpliktende samarbeid i Europarådets regi av betydning for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

kapittel 7 inneholder en oversikt over relevant EU-rett. Kapitlet behandler både diskrimineringsvernet etter EU-retten og EU-rettslige regler av betydning for tilgjengelighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

For det første er det i EU-retten utviklet et ikke-diskrimineringsprinsipp. EUs tilnærming til sosiale spørsmål og menneskerettigheter er blitt vesentlig forandret. Amsterdam-traktaten inneholder nå hjemmel for diskrimineringsvern på en rekke grunnlag, blant annet ”disability”, og gir mulighet til å regulere andre samfunnsområder enn arbeidslivet. Med hjemmel i denne bestemmelsen er det blant annet vedtatt et rammedirektiv om likebehandling i arbeidslivet (2000/78/EF) som pålegger statene å etablere vern mot diskriminering på arbeidslivets område på en rekke grunnlag, blant annet ”disability”. Det er dette direktivet som ligger til grunn for diskrimineringsvernet i arbeidsmiljøloven kapittel X A og X B.

I EU er det videre vedtatt en rekke regler som stiller krav om tilgjengelighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Regelverket er knyttet til transportområdet og gir til dels detaljerte krav som statene er forpliktet til å oppfylle. Det er blant annet vedtatt direktiver med krav til tilgjengeligheten i busser og passasjerskip og en forordning om flypassasjerers stilling som inneholder visse særregler for passasjerer med nedsatt bevegelse. Det forligger også et forslag til forordning om passasjerers rettigheter og plikter i internasjonal jernbanetransport.

For det tredje er EU-rettens regulering av offentlige anskaffelser relevant. I to nye direktiver om offentlige anskaffelser er hensynet til tilgjengelighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne styrket. Direktivene sier at tekniske spesifikasjon­er i anbudsinnbydelser kan defineres slik at det tas hensyn til tilgjengelighet eller universell utforming.

I kapittel 8 gjør utvalget rede for vernet mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne etter utenlandsk rett i Sverige, Finland, Irland, Storbritannia, USA, Canada og Australia. Innledningsvis gis en oversikt over visse globale trekk i dette diskrimineringsvernet.

Sverige har et omfattende, men fragmentert sivilrettslig regelverk til vern mot diskriminering på grunnlag av ”funktionshinder”. En egen Handikappombudsmann har som mandat å overvåke spørsmål som berører rettighetene og interessene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Rettsapparatet behandler sjelden saker om diskriminering på grunnlag av ”funktionshinder”, og det synes å være liten bevissthet om slike problemstillinger blant allmennheten.

I Finland gir grunnloven vern mot diskriminering blant annet på grunnlag av ”handikapp”. Grunnlovsvernets funksjon er hovedsakelig å være retningsgivende ved ny lovgivning, samt å være et tolkningsmoment ved praktiseringen av gjeldende regler. På grunn av Finlands EU-rettslige forpliktelser er det nylig innført sivilrettslig diskrimineringsvern som omfatter ”funktionshinder”. Det sivilrettslige vernet er imidlertid begrenset til arbeidslivets område. Siden loven er ny, er det for tidlig å si noe om hvordan dette vernet vil fungere i praksis. Det er ikke opprettet noe særskilt organ for håndhevingen av reglene, men Justitieombudsmannen, som tilsvarer den norske Sivil­ombudsmannen, ivaretar denne funksjonen til en viss grad. Et strafferettslig forbud mot diskriminering anses å gi vern mot diskriminering på grunnlag av ”funktionshinder”, men bestemmelsen har liten praktisk betydning.

Irland har et sivilrettslig diskrimineringsvern som dekker de fleste samfunnsområder og omfatter en rekke grunnlag, blant annet ”disability”. Vernet er gitt gjennom to lover. Den ene loven gjelder i arbeidslivet, mens den andre gjelder på øvrige samfunnsområder. Regelverket ble innført før EU-direktivene om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse (2000/43/EF) og om likebehandling i arbeidslivet (2000/78/EF), men er nylig endret for å sikre full overensstemmelse med direktivene. Diskrimineringsvernet er imidlertid ikke supplert med konkrete tilgjengelighetskrav. Lovene håndheves av et særlig Equality Tribunal, som fatter bindende avgjørelser, og som kan ilegge erstatning.

Storbritannia har hatt lovgivning mot diskrimin­ering på grunnlag av ”disability” siden 1995. Vernet gjelder generelt på de fleste samfunnsområder, men omfatter bare diskrimineringsgrunnlaget ”disability”. Loven forbyr diskriminering og stiller konkrete krav til tilrettelegging. Spesielt for Storbritannia er at det ble lagt opp til en gradvis utvidelse av vernet, slik at forpliktelsene på arbeidsgivere, tjenesteytere mv., er trådt i kraft suksessivt. Det er opprettet en egen Disability Rights Commission, som blant annet tilbyr juridisk rådgivning og rettshjelp, men som ikke har avgjørelseskompetanse. Håndhevingen skjer i det alminnelige rettssystemet.

USA har en omfattende sivilrettslig lovgivning mot diskriminering på grunnlag av ”disability”. Den sentrale loven er Americans with Disabilities Act (ADA) som verner spesielt mot denne formen for diskriminering på en rekke samfunnsområder. Spesielt for USA er at lovgivningen i stor grad pålegger offentlig og privat virksomhet konkrete plikter i forhold til tilgjengelighet. I tråd med amerikansk rettstradisjon håndheves reglene primært ved saksanlegg fra enkeltpersoner. I tillegg blir visse prinsipielle saker brakt til domstolene av kompetent offentlig myndighet. Offentlige myndigheter har en aktiv rolle ved utviklingen av tilgjengelighetsstandarder. Etter at lovgivningen har virket i 14 år, er både sterke og svake sider avdekket. Loven har bidratt til et mer tilgjengelig samfunn og bevisstgjøring om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Samtidig har rettspraksis vist at loven ikke i nevneverdig grad lykkes med å gi mennesker med nedsatt funksjonsevne vern mot diskriminering i arbeidslivet, og loven har i liten grad bidratt til å få flere mennesker med nedsatt funksjonsevne i arbeid. Den fremtidige virkningen av diskrimineringslovgivningen vil blant annet avhenge av utviklingen i synet på forholdet mellom føderal lovgivningskompetanse og delstatenes suverenitet.

I Canada er rettslig vern mot diskriminering sikret på alle plan i lovgivningen – grunnlov, føderal lov, og provinslovgivning. Lovgivningen har en generell, menneskerettslig tilnærming, og beskytter mot diskriminering på en rekke grunnlag, blant annet ”disability”. Det er opprettet spesialiserte organer på to nivåer, Human Rights Commissions og Human Rights Tribunals, som ivaretar håndhevingen. Langt på vei synes det som den canadiske lovgivningen fungerer godt. Rettspraksis har bidratt til formålsrettede analogiske tolkninger av diskrimineringsgrunnlagene, slik at spørsmålet om det foreligger diskriminering kommer i fokus. Inntrykket er at den generelle tilnærmingen fungerer særlig godt i forhold til diskriminering i arbeidslivet, og ved diskrimineringsformer som har fellestrekk på tvers av de ulike grunnlagene. Det er likevel visse svakheter ved den praktiske gjennomføringen av håndhevingen i første instans. Lovgivningen har ikke lyktes i å bekjempe diskriminering i form av manglende tilgjengelighet, som er mer spesifikk for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Regelverket åpner for at manglende tilgjengelighet kan utgjøre diskriminering, og håndhevingsorganene har mulighet til å ilegge adekvate sanksjoner. Denne muligheten utnyttes i liten grad, selv om det er visse variasjoner mellom provinsene. Følgen er at lovgivningen ikke har medført vesentlig bedring av tilgjengeligheten.

Australia har sivilrettslig vern mot diskriminering blant annet på grunnlag av ”disability” både i føderal og statlig lovgivning. Det er opprettet egne håndhevingsorganer som tilbyr mekling i saker om diskriminering. Etter føderal lovgivning må diskrimineringssaker avgjøres av domstolene, mens det på statlig plan er opprettet domstolsliknende organ som har kompetanse til å avgjøre saker. Et særtrekk ved lovgivningen er den vide definisjon­en av diskrimineringsgrunnlaget ”disability”. Vernet omfatter diskriminering på grunnlag av funksjonsnedsettelser som eksisterer, tidligere har eksistert, kan oppstå i fremtiden, som antas å eksistere, samt visse andre personers funksjonsnedsettelser. På tross av den vide definisjonen ser det ikke ut til at håndhevingsorganene mottar uforholdsmessig mange ubegrunnede klager på grunnlag av ”disability”. Den føderale loven mot diskriminering på grunnlag av ”disability” hjemler standarder på en rekke områder. Formålet med standardene er å presisere positive forpliktelser som følger av diskrimineringsvernet, særlig i forhold til tilgjengelighet. Foreløpig er det vedtatt en transportstandard, mens standarder for utdanning og tilgang til bygninger er under utvikling.

Avslutningsvis i kapittel 8 foretar utvalget en kort komparativ oppsummering av sentrale trekk ved de omtalte landenes lovgivning.

1.5 Utvalgets vurderinger og forslag

I kapittel 9 tar utvalget stilling til tilnærmingen til diskrimineringsvernet og hvilken type lovgivning utvalget vil foreslå. I kapittel 9 vurderes også spørsmålet om ratifikasjon av EMK tilleggsprotokoll 12. I tillegg peker utvalget på andre rettslige og ikke-rettslige virkemidler som kan bidra til bedret tilgjengelighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Utvalget mener at det er behov for diskrimineringslovgivning for å styrke likeverdet til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Til grunn for denne vurderingen ligger Manneråk-utvalgets analyse av situasjonen for mennesker med nedsatt funksjonsevne i NOU 2001: 22 Fra bruker til borger. I tillegg viser utvalget til tendensen til å benytte diskrimineringslovgivning på dette feltet i internasjonal og utenlandsk rett, samt den økte bruken av diskrimineringslovgivning i norsk rett.

Utvalget mener at det primære vernet mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne bør være forankret i sivilrettslig lovgivning fremfor i Grunnloven eller straffeloven. Utvalget presenterer en modell som viser fire ulike tilnærminger til sivilrettslig diskrimineringsvern: menneskeretts­tilnærmingen (kategori A), gruppetilnærmingen (kategori B), samfunnsområdetilnærmingen (kategori C) og situasjonstilnærmingen (kategori D).

Menneskerettstilnærmingen karakteriseres ved at vernet mot diskriminering gjelder generelt på de fleste samfunnsområder og er felles for flere diskrimineringsgrunnlag. Gruppetilnærmingen kjennetegnes ved at diskrimineringsvernet gjelder generelt på de fleste samfunnsområder, men er begrenset til å beskytte ett eller enkelte nært beslektede diskrimineringsgrunnlag. Samfunnsområdetilnærmingen gir vern mot diskriminering på flere grunnlag, samtidig som vernet er begrenset til ett samfunnsområde. Situasjonstilnærmingen innebærer at diskrimineringsvernet bare omfatter ett eller enkelte nært beslektede diskrimineringsgrunnlag i tillegg til at det gjelder på et avgrenset samfunnsområde.

Utvalget mener prinsipielt at den menneskerettslige tilnærmingen er å foretrekke. Etter utvalgets syn kan også gruppetilnærmingen være godt egnet til å sikre likeverd for mennesker med nedsatt funksjonsevne og gi mulighet for særskilt fokus på tilrettelegging som en del av diskrimineringsvernet. Utvalget går derfor inn for en egen lov mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Utvalget velger ”diskriminerings- og tilgjenglighetsloven” som kortform på sitt lovforslag.

Utvalget anbefaler samtidig at regjeringen nedsetter et eget lovutvalg for å vurdere én felles lov mot diskriminering i Norge som også bør vurdere foreliggende forskjeller i diskrimineringsvernet på tvers av de ulike grunnlagene, samt om diskrimineringsvernet bør gis konstitusjonell beskyttelse ved en egen bestemmelse i Grunnloven.

Diskriminerings- og tilgjengelighetslovens forhold til diskrimineringsvernet i arbeidsmiljøloven og boliglovgivningen, samt forholdet til inndragningsbestemmelsen i alkoholloven § 1-8 tredje ledd, er særskilt vurdert. Utvalget konkluderer med at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven generelt skal regulere vernet mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne, også i arbeidslivet og i boligsektoren. Utvalgets flertall mener at det ikke er grunn til å endre straffeloven § 349 a for å sikre at alkoholloven § 1-8 tredje ledd hjemler inndragning av skjenkebevilling ved utestedsdiskriminering.

Utvalget vurderer om diskriminerings- og tilgjengelighetsloven bør suppleres av andre regler for å fremme likeverd for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Grunnloven bør etter utvalgets syn inneholde et forbud mot diskriminering på ulike grunnlag, men overlater til det foreslåtte lovutvalget å utrede nærmere hvordan et slikt forbud bør utformes.

Et flertall i utvalget konkluderer med at det ikke er grunn til å endre straffeloven § 149 a og § 349 a slik at nedsatt funksjonsevne omfattes av dette strafferettslige diskrimineringsvernet.

Etter utvalgets oppfatning medfører diskrimineringsbeskyttelsen i de sentrale menneskerettskonvensjonene en viss plikt til å tilrettelegge for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Blant annet for å sikre klarhet om forpliktelsens rekkevidde, finner utvalget finner det hensiktsmessig at tilretteleggingsplikten presiseres i egne bestemmelser i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Utvalget legger til grunn at enkelte mennesker med nedsatt funksjonsevne vil falle utenfor diskrimineringsvernets praktiske virkefelt. Regler særlig rettet mot å styrke likeverdet for denne gruppen, vil derfor være et naturlig og nødvendig supplement til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Norge har hittil ikke ratifisert tilleggsprotokoll nr. 12 til Den europeiske menneskerettskonvensjon, som inneholder et generelt forbud mot diskriminering. Utvalget peker på at det foreslåtte lovutvalget vil kunne vurdere om en ratifisering er hensiktsmessig i et bredere perspektiv.

Til slutt i kapittel 9 peker utvalget på enkelte andre rettslige og ikke-rettslige virkemidler som kan bidra til å bedre tilgjengligheten for mennesker med nedsatt funksjonsevne, blant annet knyttet til politisk deltakelse og offentlige anskaffelser.

kapittel 10 inneholder utvalgets vurderinger av det nærmere innholdet i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Ved spørsmål som er felles for flere diskrimineringsgrunnlag, legger utvalget betydelig vekt på hensynet til harmoni med gjeldende diskrimineringsvern. Der diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne reiser særskilte problemstillinger, tar utvalget utgangspunkt i andre lands erfaringer med denne type lovgivning.

Lovens formål bør være å sikre likeverd og fremme like muligheter til samfunnsdeltakelse for alle uavhengig av funksjonsevne, og å hindre diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Videre bør loven bidra til nedbygging av samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer, og hindre at nye skapes. Utvalget foreslår at disse formålene nedfelles i en egen formålsbestemmelse som vil få betydning som retningslinje ved tolkningen av lovens øvrige bestemmelser.

Utvalget går inn for at loven bør gjelde på alle samfunnsområder, men med unntak for valg og handlinger som er en naturlig del av familielivet eller er av personlig karakter. Loven bør videre gjelde ”i riket”, slik at vernet omfatter all diskriminering som finner sted innenfor Norges grenser. På grunn av de spesielle stedlige forholdene på Svalbard og Jan Mayen foreslås det imidlertid en fullmaktsbestemmelse som overlater til Kongen å vurdere lovens anvendelse her og eventuelt gi særlige regler. Det foreslås også en fullmaktsbestemmelse der Kongen gis kompetanse til å bestemme om, og eventuelt i hvilken utstrekning, loven bør gjelde for virksomhet på kontinentalsokkelen og på norske skip og norske luftfartøyer som befinner seg utenfor riket.

Det beskyttede diskrimineringsgrunnlaget etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven er ”nedsatt funksjonsevne”. Loven vil dermed gi vern mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne, men ikke mot andre former for diskriminering. Nedsatt funksjonsevne er en betegnelse på fysiske, psykiske og kognitive forutsetninger ved et individ. Nedsatt funksjonsevne kan være knyttet til svært forskjellige forhold ved en person; sanser som syn og hørsel, bevegelighet samt andre fysiske og kognitive funksjoner. Når funksjons­evnen er nedsatt, innebærer det at den aktuelle kroppsdelen eller kroppsfunksjonen er tapt, skadet eller på annen måte nedsatt. Det er ikke oppstilt krav om at funksjonsnedsettelsen skal være av en viss varighet eller alvorlighetsgrad, men det forutsettes at begrepet ikke omfatter forbigående og helt bagatellmessige forhold som ikke påvirker funksjonsevnen i nevneverdig grad. Etter utvalgets syn bør det avgjørende være om nedsatt funksjonsevne blir benyttet som grunnlag til å behandle mennesker dårligere. Vernet omfatter derfor diskriminering på grunnlag av funksjonsevne som er nedsatt, har vært nedsatt, vil kunne bli nedsatt eller antas å være nedsatt, samt diskriminering på grunnlag av andre personers nedsatte funksjonsevne.

Utvalgets forslag til diskriminerings- og tilgjengelighetslov inneholder forbud mot diskriminering, trakassering, instruks og gjengjeldelse. Til sammen gir disse reglene et generelt vern mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Utvalgets forslag til disse bestemmelsene er utformet med hensyn til harmoni med øvrig diskrimineringslovgivning.

Utvalget foreslår forbud mot direkte og indirekte diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Direkte og indirekte diskriminering er nærmere definert i lovteksten. Forskjellsbehandling som er nødvendig for å oppnå et saklig formål og som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles, rammes ikke av forbudet diskriminering.

I tråd med annen diskrimineringslovgivning går utvalget inn for et eget forbud mot trakassering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Trakasseringsbegrepet omfatter handlinger, unnlatelser eller ytringer som virker eller har til formål å virke krenkende, skremmende, fiendtlig, nedverdigende eller ydmykende. Med dette vil loven gi et generelt vern mot trakassering som kan knyttes til nedsatt funksjonsevne. Det foreslås å supplere trakasseringsforbudet med en vernebestemmelse som pålegger arbeidsgiver og ledelsen i organisasjoner eller utdanningsinstitusjoner å forebygge og søke å hindre at det skjer trakassering innenfor sine ansvarsområder.

Instruks om å diskriminere, trakassere eller gjengjelde er forbudt etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Utvalget går inn for et forbud mot gjengjeldelse overfor noen som har fremmet klage om brudd på diskrimineringsbestemmelsene eller som har gitt uttrykk for at klage kan bli fremmet, samt overfor noen som har unnlatt å følge en forbudt instruks.

Etter utvalgets vurdering bør også medvirkning til diskriminering, trakassering, instruks og gjengjeldelse være forbudt.

En tolkning i lys av lovens formål vil innebære at forskjellsbehandling av positiv karakter, som fremmer lovens formål og ikke virker uforholdsmessig, i utgangspunktet ikke rammes av forbudet mot diskriminering. Utvalget finner det likevel hensiktsmessig å presisere i en egen bestemmelse at slik positiv særbehandling er tillatt.

Utvalget vurderer om diskriminerings- og tilgjengelighetsloven bør inneholde en aktivitetsplikt etter mønster fra likestillingsloven. Konklusjonen er at offentlige myndigheter, arbeidslivets organisasjoner og arbeidsgivere i offentlig og privat sektor bør pålegges en aktivitetsplikt knyttet til lovens formål, men ikke pålegges plikt til redegjørelser i årsberetning og årsbudsjett.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven bør etter utvalgets oppfatning inneholde særlige regler om plikt til tilrettelegging for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Utvalget går inn for regler om plikt til generell og individuell tilrettelegging. Utvalgets flertall foreslår også en egen plikt til universell utforming av bygg mv. innen nærmere angitte frister.

Plikten til generell tilrettelegging innebærer at offentlig virksomhet og privat virksomhet rettet mot allmennheten har plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon så langt det ikke medfører en uforholdsmessig byrde. Universell utforming er en inkluderende form for generell tilrettelegging og innebærer en utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene slik at virksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest mulig. Utvalget går inn for at brudd på plikten regnes som diskriminering dersom en person med nedsatt funksjonsevne rammes av den mangelfulle tilretteleggingen.

Videre bør mennesker med nedsatt funksjonsevne etter utvalgets syn sikres rimelig individuell tilrettelegging innenfor arbeidslivet, i skole- og utdanningsinstitusjoner, i barnehage og av offentlige tjenestetilbud av varig karakter for den enkelte, som er særskilt rettet inn mot personer med nedsatt funksjonsevne. Disse områdene er kjennetegnet ved at det foreligger en varig relasjon mellom personen med nedsatt funksjonsevne og pliktsubjektet, og ved at pliktsubjektene kan sies å ha et særlig ansvar overfor personen som har behov for tilrettelegging. I tillegg er dette ­arenaer som utgjør en vesentlig del av den ­enkeltes liv. Utvalget foreslår at plikten ikke omfatter tilrettelegging som medfører uforholdsmessig byrde. Brudd på plikten til individuell tilrette­legging vil etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven regnes som diskriminering av den ­aktuelle personen.

Flertallet foreslår i tillegg en særlig regel om universell utforming av bygg, anlegg og opparbeidede uteområder som er rettet mot allmennheten. Plikten til universell utforming vil gjelde for nye bygg mv. fra 1. januar 2009 og for eksisterende bygg mv. fra 2019. Det er foreslått en adgang til å dispensere fra plikten der det foreligger vernehensyn eller andre særlig tungtveiende grunner.

Utvalget finner at en regel om ”delt” bevisbyrde bør gjelde i saker etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Dette innebærer at når det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har funnet sted brudd på bestemmelsene, skal det legges til grunn at brudd har funnet sted, hvis ikke den som er ansvarlig for handlingen, unnlatelsen eller ytringen sannsynliggjør at det likevel ikke har funnet sted slikt brudd. ”Delt” bevisbyrde medfører altså et betinget skifte av bevisføringsansvar og tvilsrisiko fra klager/saksøker til innklaget/saksøkt og letter dermed klager/saksøkers bevisføringsansvar. Denne bevisbyrderegelen bør imidlertid ikke omfatte den foreslåtte regelen om universell utforming av bygg mv. Denne regelen skiller seg fra de øvrige bestemmelsene i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven ettersom brudd ikke kan påklages som diskriminering av et enkelt individ.

Utvalget går inn for en regel om opplysningsplikt i ansettelsessaker, slik at en arbeidssøker som mener seg ulovlig forbigått, kan kreve at arbeids­giveren skriftlig gir visse opplysninger om kvalifikasjonene til den som ble ansatt. Utvalget foreslår også enkelte særregler som gir visse organisasjoner en videre adgang til å opptre som fullmektig i saker etter loven.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven bør etter utvalgets mening ha sanksjonshjemler for å sikre et reelt vern. Utvalget foreslår to typer av sanksjoner; for det første pålegg om tiltak (stans­ing, retting mv.) som ilegges av det foreslåtte likestillings- og diskrimineringsapparatet, og for det andre økonomiske sanksjoner i form av erstatning for økonomisk tap og oppreisning, som ilegges av domstolene. Utvalget mener at oppreisning er lite egnet som sanksjon ved brudd på plikten til generell og individuell tilrettelegging, og foreslår derfor at oppreisning bare kan ilegges dersom pålegg om stansing, retting mv. ikke kan avhjelpe følgene av diskrimineringen. For øvrig bør brudd på loven både kunne gi grunnlag for økonomiske sanksjoner og pålegg om tiltak.

Utvalgets flertall går inn for at det foreslåtte Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda også får kompetanse til å håndheve diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Dette innebærer både at ombudet skal ha en pådriverrolle i forhold til loven og at nemnda har kompetanse til å pålegge stansing, retting mv. ved brudd på loven.

Plikten til universell utforming av bygg mv. har preg av å være generelle bygningsmessige krav som skiller seg fra de øvrige bestemmelsene i loven. Utvalget foreslår derfor at plan- og bygningsmyndighetene skal føre tilsyn med og medvirke til gjennomføringen av denne bestemmelsen.

I kapittel 11 presenteres utvalgets forslag til andre lovendringer. Utvalgets flertall foreslår endringer i sosialtjenestelovens oppregning i § 4-2 av hvilke tjenester kommunene er pliktige å tilby. For det første foreslås innført en ordning med personlig assistanse tilpasset de som selv ikke kan utøve full brukerstyring. For det andre foreslås at kommunene skal tilby dagaktiviteter for mennesker som på grunn av nedsatt funksjonsevne ikke har mulighet til å delta i arbeidslivet. Flertallet går også inn for en endring i sosialtjenesteloven § 4-3, slik at de nye tjenestene regnes som tjenester den enkelte kan ha krav på.

Utvalget fremmer videre forslag til endringer i formålsbestemmelsen i plan- og bygningsloven § 2. Endringene tar sikte på å tydeliggjøre hensynet til tilgjengelighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne og forankre prinsippet om universell utforming i loven.

Ettersom diskriminerings- og tilgjengelighetsloven etter forslaget vil regulere diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne på alle samfunnsområder, foreslår utvalget en henvisning til denne loven i arbeidsmiljøloven § 54 B og boliglov­enes diskrimineringsbestemmelser. Utvalget går også inn for at arbeidsmiljøloven § 54 F oppheves ettersom innholdet i denne bestemmelsen er videreført i § 10 første ledd i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Til slutt har utvalget foreslått at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven tas inn i oppregningen av hvilke lover Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda skal håndheve i diskrimineringsombudsloven § 1.

1.6 Konsekvensvurderinger og merknader til lovforslagene

kapittel 12 inneholder utvalgets vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene.

Utvalget peker på at det vanskelig kan foreslås et vern mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne basert på uendret ressursbruk ettersom en viss plikt til tilrettelegging anses for å følge av et slikt vern. I stor utstrekning vil kostnad­ene ved tilretteleggingsplikter oppveies av den samfunnsøkonomiske nytten ved diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Utvalget finner at loven utvilsomt vil ha slik nytte, men at dette kan vanskelig tallfestes.

Dersom det foreslåtte likestillings- og diskrimineringsapparatet skal håndheve diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, vil dette måtte tilføres økte ressurser. Dessuten bør det skje visse administrative endringer i apparatet.

Utvalget drøfter særskilt de økonomiske konsekvensene av forslaget til tilretteleggingsregler. Det er klart at forslaget på dette området vil innebære merkostnader. Dette gjelder spesielt plikten til universell utforming av bygg mv. Utvalget har derfor innhentet ekstern ekspertise for på best mulig måte kunne klarlegge de økonomiske konsekvensene av utvalgets forslag.

Til slutt vurderer utvalget hvilke kostnader de foreslåtte endringene i sosialtjenesteloven vil medføre. Dette er moderate økninger i kommunenes utgifter ved håndheving av sosialtjenesteloven, og her har utvalget selv beregnet de økonomiske konsekvensene av forslagene.

kapittel 13 inneholder utvalgets spesielle merknader til de enkelte bestemmelsene i for­slaget til diskriminerings- og tilgjengelighetslov og forslagene til endringer i andre lover.