2 Mandat, sammensetning og arbeid
2.1 Mandat
2.1.1 Bakgrunn
Det er store helseforskjeller mellom utdannings-, yrkes- og inntektsgrupper i Norge. Forskjellene er markerte og gjennomgående for de fleste helsemål og sosioøkonomiske bakgrunnsfaktorer. St.meld. nr. 20 (2006 – 2007) Nasjonal strategi for å utjevne sosiale helseforskjeller legger derfor opp til en bred forståelse av årsakene til helseforskjellene. Innsatsområdene i stortingsmeldingen omfatter inntekt, oppvekstsvilkår, utdanning, arbeid, arbeidsmiljø, helseatferd og helsetjenester. Stortingsmeldingen slår også fast at problemet krever både befolkningsrettede og grupperettede løsninger. Arbeid og arbeidsmiljø er prioriterte innsatsområder. Det å ha arbeid er i seg selv en viktig helsefremmende og forebyggende faktor, blant annet fordi det øker den enkeltes materielle, kulturelle og sosiale ressurser. I tillegg er egenskaper ved arbeidsplassen en viktig påvirkningsfaktor for helse. Sosiale forskjeller i arbeid og arbeidsmiljø har også stor betydning for sosiale helseforskjeller.
Regjeringen varslet på denne bakgrunn i St.meld. nr. 20 (2006 – 2007) at omfanget av, årsaker til og mulige virkemidler mot helserelatert fravær og utstøting fra helse- og omsorgssektoren skal utredes. Mange av dem som er mest utsatt for arbeidsmiljøbelastninger, arbeider i helse- og omsorgssektoren. Mange av arbeidsoppgavene her er preget av tunge løft, belastende arbeidsstillinger, ensidig gjentakelsesarbeid, stramme tidsrammer og spesielle arbeidstidsordninger. I tillegg kan forhold som omstillinger, tidspress og effektivitets- og kompetansekrav, spille en rolle for utstøting gjennom langtidsfravær og uføretrygding i denne sektoren. Andre aktuelle problemstillinger kan være hvilken betydning omfanget av deltidsstillinger og kjønnssammensetning kan ha for sykefraværet i sektoren.
Det vises videre til Sykefraværsutvalgets rapport (2006) hvor det framgår at staten som myndighet skal stille krav til og ta ytterligere initiativ til å utarbeide forslag til tiltak for å forebygge sykefravær i offentlig sektor. Helse- og omsorgsektoren ligger relativt høyt på uføretrygding og sykefravær. Det offentlige er den største arbeidsgiveren innenfor de bransjene dette gjelder, og har derfor et særlig ansvar.
2.1.2 Mandat
Utredningen om helserelatert fravær i og utstøting fra helse- og omsorgssektoren skal omfatte følgende punkter:
Sammenfatte relevant forsknings- og utredningsarbeid og synliggjøre kunnskapshull på området
Beskrive og drøfte omfanget av og årsaker til sykefravær og utstøting i helse- og omsorgssektoren
Beskrive og drøfte utviklingen i sykefravær og utstøting over tid
Forslå virkemidler og konkrete tiltak for å redusere helserelatert fravær og helserelatert utstøting i helse- og omsorgssektoren som har dokumentert effekt
Angi hvilke aktører og hvilket nivå virkemidlene skal være rettet mot
Omtale av gode eksempler på forebyggende prosjekter og tiltak lokalt, nasjonalt og internasjonalt
Utrede økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene.
Drøftingene skal inkludere faktorer og mekanismer på individnivå, virksomhetsnivå og samfunnsnivå. Videre skal utvalget vurdere betydningen av bakgrunnsfaktorer som kjønn, alder, utdanning, yrke og bosted. Utvalget skal trekke inn konklusjonene fra ekspertgruppen, som skal vurdere administrative tiltak for å få ned sykefraværet, i sitt arbeid.
For å synliggjøre forskjeller i årsaker bak korttids- og langtidsfravær bør det i drøftingene skilles mellom fravær av ulik varighet og fordeling på ulike medisinske diagnoser.
2.1.3 Avgrensning
Helse- og omsorgsektoren
Et av spørsmålene en utredning vil måtte ta stilling til, er hva og hvem som omfattes av «helse- og omsorgssektoren». Sektoren er relativt uensartet både på arbeidsgiver- og på arbeidstakersiden. På arbeidsgiversiden omfatter den i utgangspunktet både offentlige og private virksomheter. I beskrivelsen av bakgrunnen for utredningen i St.meld. nr. 20 (2006 – 2007) heter det bl.a. at «Det offentlige er den største arbeidsgiveren innenfor de bransjene dette gjelder, og har et særlig ansvar». I tråd med dette kunne en velge å avgrense mandatet for utredningen til å gjelde offentlig sektor. Men siden de fleste av de arbeidsmiljøbelastningene som er nevnt i St.meld. nr. 20 (2006 – 2007), preger disse tjenestene som sådan, uavhengig av om arbeidsgiver er privat eller offentlig, bør utredningen omfatte hele helse- og omsorgssektoren.
Den offentlige delen av helse- og omsorgssektoren omfatter ulike forvaltningsnivåer sentralt, regionalt og lokalt, og utredningen bør omfatte alle disse nivåene. På arbeidstakersiden består helse- og omsorgssektoren av mange grupper med til dels nokså ulike arbeidsoppgaver. På et sykehus arbeider for eksempel ikke bare helsepersonell, men også administrativt tilsatte, renholdsmedarbeidere, kjøkkenpersonale osv. Blant yrkesgrupper som er representert i helse- og omsorgssektoren, vil enkelte være mer sektortypiske enn andre, i den forstand at flertallet i den aktuelle yrkesgruppen faktisk arbeider i sektoren. Det vil likevel være en viss andel som er sysselsatt i andre sektorer innenfor alle aktuelle yrkesgrupper. Yrkesgrupper vil med andre ord ikke være sammenfallende med sektor. Det vil derfor trolig være vanskelig og til en viss grad vilkårlig å avgrense et utvalgets arbeid til bare å omfatte enkelte yrkesgrupper. Dette er bl.a. bakgrunnen for at det i St.meld. nr. 20 (2006 – 2007) brukes begrepet «helse- og omsorgssektoren» snarere enn «helse- og omsorgsyrker». Videre vil det være interessant å avdekke om det er forskjeller i sykefravær for arbeidstakere i en gitt yrkesgruppe innenfor helse- og omsorgssektoren og samme yrkesgruppe i andre sektorer. Slik informasjon kan bidra til å avklare om det er forhold ved de generelle arbeidsforholdene i helse- og omsorgssektoren som fører til høyere sykefravær, eller om det er belastninger spesifikt knyttet til yrkesgruppen som har størst betydning. Betydningen av kjønnssammensetning bør også drøftes.
Sykefravær
Sykefraværet i helse- og omsorgssektoren er relativt høyt. Ifølge Statistisk Sentralbyrås sykefraværsstatistikk var det totale sykefraværet (egen- og legemeldte) på henholdsvis 7,7 og 7,1 prosent i 1. kvartal og 2. kvartal 2009. Det totale sykefraværet i helse- og sosialtjenester var på henholdsvis 10,3 og 9,6 prosent de to første kvartalene i 2009. Næringskategorien helse- og sosialtjenester inkluderer helsetjenester, pleie- og omsorgstjenester i institusjon og sosiale omsorgstjenester uten botilbud. Helse- og sosialtjenester hadde det høyeste sykefraværet blant de næringskategoriene som Statistisk sentralbyrå opererer med. Sykefraværet er lavere i helsetjenester enn i pleie- og omsorgstjenester og sosiale omsorgstjenester. Tallene skjuler trolig også store variasjoner mellom ulike yrkesgrupper. Begrepet sykefravær omfatter i snever forstand egenmeldt og legemeldt sykefravær.
På nasjonalt nivå finnes det relativt gode statistikkilder når det gjelder omfanget av og utviklingen i dette sykefraværet, også fordelt på bakgrunnsfaktorer som kjønn, alder, næring, yrkesgruppe og bostedsfylke. Utredningen bør ta hensyn til slike faktorer og deres mulige betydning for fravær og utstøting. Sykefraværsstatistikken fra Statistisk sentralbyrå gjør det også mulig å gruppere det legemeldte sykefraværet (som utgjør mesteparten av det totale sykefraværet) etter fraværets varighet. Siden det er sannsynlig at det ligger nokså forskjellige årsaker bak korttids- og langtidsfravær, bør utredningen om sykefravær i helse- og sosialsektoren eksplisitt skille mellom sykefravær av ulik varighet.
Sykefraværsstatistikken gir imidlertid liten kunnskap om årsakene til fraværet. I den grad det er mulig, bør utredningen også ta hensyn til fordelingen av legemeldt fravær etter diagnosegruppe.
Statistisk sentralbyrås kvartalsvise sykefraværsstatistikk, som er basert på legemeldt fravær fra NAVs (tidligere Rikstrygdeverkets) sykefraværsregister og egenmeldt fravær rapportert fra et utvalg bedrifter, går bare tilbake til 2000. For perioder før dette må undersøkelser av sykefravær benytte andre datakilder, slik som Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelser (tilbake fra 1972)som baserer seg på et representativt utvalg av befolkningen, NHOs fraværsstatistikk (for arbeidere fra 1961 og funksjonærer fra 1979) som baserer seg på et utvalg av medlemsbedrifter, og Rikstrygdeverkets sykefraværsregister som er basert på innsendte sykmeldingsblanketter. Selv om alle disse datakildene har sine mangler, bør en utredning beskrive trender i sykefraværsutviklingen over noen tid. Dette er en forutsetning for å kunne drøfte mulige effekter på sykefravær av større endringer på samfunnsnivå. I en slik sammenheng er det imidlertid viktig å være klar over eventuelle endringer i registreringssystemene over tid.
Utstøting
Ved siden av «sykefravær» vil «utstøting» være det mest sentrale begrepet i utredningsmandatet, men det er langt vanskeligere å gi det en presis definisjon. I denne sammenheng er det helserelatert utstøting som er det mest sentrale. Det kan tenkes at arbeidstakere forsvinner ut av et yrke, en bransje eller arbeidslivet generelt av grunner som ikke er helserelatert. Eksempelvis forekommer det ved nedbemanninger at bedrifter legger ansiennitet til grunn for videre ansettelse med den konsekvens at unge og friske arbeidstakere mister jobben. På den annen side finnes det flere studier som viser en sammenheng mellom nedbemanningsprosesser og helserelatert utstøting, se St.meld. nr. 9 (2006 – 2007) Arbeid, velferd og inkludering. I utgangspunktet kan alle ordninger for inntektssikring – også de som ikke er direkte helserelaterte – innebære elementer av helserelatert utstøting. En undersøkelse av funksjonsevnen blant langtidsmottakere av sosialhjelpsmottakere som er utført ved Høgskolen i Oslo i 2006, viste for eksempel at en langt høyere andel av sosialhjelpsmottakerne hadde dårligere helse enn befolkningen generelt. Det kan derfor tenkes at en del sosialhjelpsmottakere står utenfor arbeidsmarkedet av helserelaterte grunner, og at utstøtingsmekanismer har bidratt til dette. Også arbeidsrelaterte ytelser, inkludert avtalefestet pensjon og andre varige og midlertidige inntektssikringsordninger, kan omfatte personer som er utstøtt fra arbeidslivet generelt og helse- og omsorgssektoren spesielt.
En velkjent effekt i forskningen på sosiale helseforskjeller er den såkalte «sunne arbeidereffekten» (se for eksempel Borgan: «Høyest dødelighet blant ufaglærte menn», Samfunnsspeilet nr. 3, 2007). Effekten innebærer en undervurdering av forskjellene i helserisikoer mellom tunge arbeideryrker og lettere funksjonæryrker. Den oppstår fordi en andel av arbeidstakerne i fysisk tunge yrker vil skifte til fysisk lettere yrker av helsemessige grunner. En slik effekt innebærer elementer av helserelatert utstøting fra bestemte yrker, selv om de personer det gjelder finner seg andre typer arbeid. Dette vil også kunne gjelde for arbeidstakere i helse- og omsorgssektoren som er utsatt for arbeidsmiljøbelastninger. Arbeidsbelastninger kan også føre til at ansatte velger redusert arbeidstid og deltid for å redusere belastningene.
Hva som skal forstås med «helserelatert utstøting» vil være et tema for drøftinger i utvalget. En nærmere avgrensing av utstøtingsbegrepet vil lett kunne virke unødig begrensende på utvalgets arbeid.
2.1.4 Faktorer som påvirker helserelatert fravær og utstøting
Faktorer av betydning for helserelatert fravær og utstøting omfatter blant annet:
organisatoriske forhold som for eksempel arbeidstidsordninger, andelen deltidsstillinger, kompetanse, helse-, miljø- og sikkerhetsforhold, organisering og omorganiseringer, og krav og forventninger fra brukersiden
juridiske rammebetingelser som for eksempel arbeidsmiljølovgivning, medbestemmelsesrett og helseforsikringsordninger
fysiske arbeidsmiljøfaktorer, herunder tekniske løsninger som kan redusere arbeidsmiljøbelastninger
relasjonelle aspekter og arbeidsprosesser, særlig kompetansemessige og organisasjonspsykologiske forhold
holdninger knyttet til helse, sykdom og fravær
Det bør også vurderes om økonomiske rammebetingelser som for eksempel makroøkonomiske forhold, konjunkturendringer, økonomiske insentivordninger i sektoren og lønnsstrukturer, eventuelt kan ha betydning for sykefraværet.
Sykefravær kan, i likhet med helserelatert utstøting, knyttes til både individuelle og strukturelle årsaker. Arbeidslivets krav, blant annet til helse, endrer seg i tid og rom, og en tilstand som gir berettiget grunn til sykefravær i en gitt situasjon, gir det ikke nødvendigvis i en annen. Siden utredning skal ta for seg utstøtingsmekanismer i arbeidslivet, betyr det at den både må vurdere individuelle og strukturelle perspektiver.
2.1.5 Tilgrensende arbeid
Det er en rekke pågående prosesser og tiltak som vil være relevante for utvalgets arbeid. I 2007 ble det for eksempel satt i gang en ny forskningsstasing på sykefravær og utstøting fra arbeidslivet i regi av Norges forskningsråd. Forskningssatsingen har som formål å: 1) bidra til et mer helhetlig og forsterket kunnskapsgrunnlag om årsaker til sykefravær, uførhet og utstøting fra arbeidslivet, 2) sikre forskningsbasert kunnskap om effektive virkemidler for å forbygge sykefravær og uførhet og for å nå regjeringens mål om et inkluderende arbeidsliv, og 3) bidra til at undervisningsvirksomheten i relevante utdanninger blir mer forskningsbasert. Videre er intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) et virkemiddel som har som mål å bidra til at sykefraværet og antall nye mottakere av uføreytelser reduseres. IA-avtalen skal bl.a. bidra til å øke andelen av personer med nedsatt funksjonsevne som går fra en trygdeytelse over til arbeid. Myndighetene og partene i arbeidslivet innledet høsten 2009 drøftinger om hvordan IA-samarbeidet kan videreføres i fremtiden. Sammen med en nylig gjennomført evaluering av IA-avtalen (SINTEF Helse 2009) gir måloppnåelse på IA-avtalens ulike delmål et grunnlag for å diskutere utformingen og innretningen på dette samarbeidet videre. Bl.a. er det pekt på at det kan være hensiktsmessig med en mer differensiert satsing etter sektor og virksomhetsstørrelse og økt vektlegging på forebyggende arbeid i virksomhetene. På grunn av at målsetningen med avtalen ikke er nådd, er det behov for å vurdere innretningen på det videre samarbeidet. Gjeldende IA-avtale er derfor forlenget inntil 1. mars 2010, slik at partene i avtalen kan vurdere nye tiltak for å få ned sykefraværet. Dette omfatter både vurdering av økt arbeidsgiverfinansiering av sykelønnsordningen og at en ekspertgruppe skal se på ulike administrative tiltak. Utredningen om utstøting og sykefravær i helse- og omsorgssektoren skal ikke medføre utsettelse av innføring av tiltak som nå vurderes innen sykelønnsordningen.
I tidsrommet 2008 – 2010 gjennomfører Arbeidstilsynet og Arbeids- og velferdsetaten i samarbeid med partene i arbeidslivet et prosjekt rettet mot utvalgte bransjer for å fremme inkludering og hindre sykefravær (3 – 2 – 1=sammen for et bedre arbeidsmiljø). Det skal prøves ut om dialog og samarbeid mellom myndighetene og partene på bransjenivå kan resultere i at effektive arbeidsmiljø- og tilretteleggingstiltak blir identifisert og iverksatt på arbeidsplassene. Sykehjem er en av bransjene som deltar i prosjektet. Andre aktuelle eksempler på tilstøtende arbeider er Kompetanseløftet 2015, avtalen om kvalitetsutvikling i helse- og omsorgstjenesten og Kvalitetskommuneprogrammet som er et trepartssamarbeid mellom stat, arbeidstakerorganisasjonene og arbeidsgiverforeningene.
I tillegg finnes trolig mange gode eksempler på forebyggende arbeid i enkeltbedrifter, foretak og kommuner innenfor helse- og omsorgssektoren. I tillegg kan erfaringer fra andre land gi verdifulle bidrag til utredning om helserelatert fravær og utstøting. Siden helsefremmende arbeidsplasser og redusert helserelatert fravær er i alle parters interesse, er det grunn til å tro at gode eksempler kan ha særlig stor effekt på det område som denne utredningen omfatter.
2.1.6 Prosedyrer og tidsfrister
Utvalget skal selv vurdere i hvilken grad det ønsker å trekke inn ekstern ekspertise i arbeidet, for eksempel i form av utredninger og seminarer. Utvalget skal i nødvendig utstrekning gjøre seg kjent med virkemidler for å redusere utstøting og sykefravær i andre sammenlignbare land.
Det vil bli stilt et sekretariat til disposisjon for utvalget. Gjennom sekretariatet vil utvalget kunne trekke på departementenes kompetanse. Helse- og omsorgsdepartementet vil også i nødvendig utstrekning bidra med å skaffe utvalget kvalifisert bistand til å foreta nødvendige vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser av de forslagene som fremmes.
Utvalget skal levere sin innstilling i form av en NOU innen utgangen av 2010. Det skal legges fram en delrapport om kunnskapsstatus innen en nærmere avtalt tidsfrist.
2.2 Sammensetning
Utvalget har hatt følgende sammensetning:
styreleder Kolbjørn Almlid (leder), Verran i Nord-Trøndelag
sjefsingeniør Edle Utaaker, Bergen
professor Steinar Westin, Trondheim
professor og avdelingsdirektør Stein Knardahl, Oslo
forsker Kjetil Telle, Oslo
professor Ivar Sønbø Kristiansen, Oslo
administrerende direktør Eva Håheim Pedersen, Hammerfest
prosjektleder Siren Vetnes Johannessen, Mandal
rådgiver Hanne Børrestuen (KS), Nittedal
fagsjef Anne Turid Wikdahl (Spekter), Bærum
rådgiver Helga Bull-Rostrup (HSH), Oslo
avdelingssjef Karin M. Liabø (YS/Delta), Bærum
nestleder Mette Nord (LO/Fagforbundet), Porsgrunn
lege Hege Gjessing (Akademikerne/DNL), Oslo
spesialrådgiver Erik Bårdseng (Unio/NSF), Elverum
Utvalget har hatt et sekretariat bestående av underdirektør Marit Lie (leder) fra Helse- og omsorgsdepartementet, seniorrådgiver Vidar Kårikstad fra Helse- og omsorgsdepartementet, underdirektør Sjur Ve fra Arbeidsdepartementet og seniorrådgiver Siri Stangeland fra Arbeidsdepartementet.
2.3 Utvalgets arbeid
Utvalget har i perioden januar 2010 til desember 2010 hatt 10 møter, hvorav fire gikk over to dager. Utvalget har ved flere anledninger invitert forskere og andre aktører til å holde innlegg på utvalgsmøtene og levere skriftlige innspill til utvalgsarbeidet. Utvalgsmøtet 13. og 14. april var lagt opp som et seminar med innlegg fra utvalgsmedlemmer og eksterne innledere. På utvalgsmøtet 14. og 15. juni fikk utvalget presentert eksempler på virkemidler og tiltak fra Sverige ved Per Johansson ved Institutet för Arbetsmarknadspolitisk Utvärdering (IFAU), fra Danmark ved Jan Høgelund fra Det nationale forskningscenter for velfærd (SFI), og fra Nederland ved Bjørn Halvorsen fra Nordens Välfärdscenter og Arbeidsdepartementet.
I tillegg arrangerte utvalget et dagsseminar 31. august 2010 for å få innspill til arbeidet med virkemidler og tiltak for å redusere sykefravær og helserelatert utstøting fra helse- og omsorgssektoren. Tema på seminaret var: Evaluering og dokumentert kunnskap om effektive tiltak, erfaringer fra den kommunale helse- og omsorgssektoren, erfaringer fra spesialisthelsetjenesten, tiltak for å gjøre helse- og omsorgssektoren til en mer inkluderende arbeidsplass, og sentrale myndigheters rolle. Til seminaret inviterte utvalget forskere og innledere fra kommuner, sykehjem, helseforetak, en privat behandlingsinstitusjon for rusmiddelmisbrukere, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, Statens råd for likestilling av funksjonshemmede, Statens seniorråd, og representanter fra NAV, Helsedirektoratet og Kommunal- og regionaldepartementet.
Utvalget har fått gjennomført tre kunnskapsoppsummeringer om årsaker til sykefravær og utstøting fra arbeidslivet. Det gjelder en kunnskapsoppsummering fra Statistisk sentralbyrå av samfunnsvitenskapelig litteratur om årsaker til sykefravær og utstøting, en kunnskapsoppsummering fra Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI) og International Research Institute of Stavanger (IRIS) om betydningen av arbeidsfaktorer for sykefravær, arbeidsevne og uførhet, og en kunnskapsoppsummering fra professor Steven Linton ved Örebro universitet i Sverige om betydningen av psykologiske faktorer, holdninger og verdier. Videre har Kunnskapssenteret for helsetjenesten gjennomført et litteratursøk på tiltak for å påvirke sykefravær og utstøting fra helse- og omsorgssektoren. For å beskrive sykefravær og utstøting fra helse- og omsorgssektoren, har utvalgt bestilt analyser av sykefraværsstatistikken fra Statistisk sentralbyrå og NAV.