8 Mål, innsatsområder og tiltak

8.1 Samarbeid om et inkluderende arbeidsliv (IA)

8.1.1 Målene i IA-avtalen

Gjennom IA-avtalen har myndighetene og partene på sentralt nivå fastsatt nasjonale mål for blant annet sykefraværsutvikling, sysselsetting av arbeidstakere med nedsatt funksjonsevne og pensjonsalder. I henhold til gjeldende IA-avtale skal det settes egne aktivitetsmål tilpasset forutsetninger og utfordringer innen de ulike tariffområdene.

Avtalens overordnete mål er å forebygge og redusere sykefravær, styrke jobbnærværet og bedre arbeidsmiljøet, og hindre utstøting og frafall fra arbeidslivet. I den nye IA-avtalen er det overordnede målet utvidet til å omfatte styrket jobbnærvær og bedre arbeidsmiljø. Delmålene i den tidligere avtalen med tilleggsavtaler videreføres:

1. reduksjon i sykefraværet med minst 20 prosent i forhold til nivået i andre kvartal 2001

2. økt sysselsetting av arbeidstakere med redusert funksjonsevne

3. forlengelse av den gjennomsnittlige perioden med yrkesaktivitet etter fylte 50 år med 6 måneder i forhold til 2009-nivået.

IA-avtalens mål om å redusere sykefraværet med 20 prosent fra andre kvartal 2001 innebærer at sykefraværet på nasjonalt nivå ikke skal overstige 5,6 prosent. Når det gjelder målet om økt sysselsetting av arbeidstakere med redusert funksjonsevne, videreføres de konkrete målene fra tidligere tilleggsavtaler.

Store deler av helse- og omsorgssektoren har tegnet IA-samarbeidsavtale. Utvalget legger derfor til grunn at det er målene i IA-avtalene som skal være førende for arbeidet med å redusere fraværet i helse- og omsorgsektoren, og har ikke formulert egne mål for reduksjon i sykefravær og utstøting fra arbeidslivet i utredningen. Det betyr at utvalget heller ikke har vurdert behovet for eventuelle justeringer av IA-målene med utgangspunkt i utredningen av situasjonen i helse- og omsorgssektoren.

8.1.2 IA-avtalen og IA-samarbeidet

Samarbeidet om et mer inkluderende arbeidsliv ble startet i 2001 ut fra en felles erkjennelse mellom partene i arbeidslivet og myndighetene om behovet for å redusere de viktigste utstøtingsmekanismene, og utvikle og fremme nærværsfaktorene i arbeidslivet.

Hovedprinsippet i IA-avtalen er at det er virksomhetene som er arena for å forebygge sykefravær og utstøting, og følge opp utsatte arbeidstakere med støtte fra myndighetene. IA-virksomheter inngår en samarbeidsavtale med Arbeids- og velferdsetaten (NAV) og forplikter seg i forhold til målene i avtalen, samtidig som det utløses enkelte særskilte rettigheter i form av tilskudd og faglig bistand. Myndighetene og partene i arbeidslivet har også blitt enige om en rekke tiltak rettet mot hele arbeidslivet, herunder endringer i arbeidsmiljøloven og folketrygdloven med sikte på tidligere og tettere oppfølging av sykmeldte og kjøp av helsetjenester for å bringe sykmeldte raskere tilbake i arbeid.

Ved utløpet av forrige avtaleperiode lå sykefraværet på omtrent tilsvarende nivå som i 2001 og målet om minimum 20 prosent reduksjon ble dermed ikke nådd. Det har vært en del variasjoner i sykefraværet i de mellomliggende årene. Sykefraværet økte gradvis fram til slutten av 2003, deretter var det et markert fall fra andre kvartal 2004 til og med andre kvartal 2005. Sykefraværet økte gradvis igjen fram til 2008 og i siste del av 2009 var det en sterk vekst. Etter den siste økningen har imidlertid sykefraværet falt markant de to første kvartalene i 2010.

Målet om å tilsette flere arbeidstakere med redusert funksjonsevne har vært delt opp i tre resultatmål: 1) 70 prosent av de sykemeldte skal være tilbakeført til arbeidslivet etter 13 uker og 2 prosent skal ha startet opp yrkesrettet attføring i sykepengeperioden, 2) 45 prosent skal være tilbakeført fra trygdeytelser til arbeid og 3) sysselsettingsfrekvens skal ha økt for personer med redusert funksjonsevne. Målet om tilbakeføring av sykemeldte ble nådd, men ikke målet om yrkesrettet attføring i sykepengeperioden. Målet om tilbakeføring fra trygdeytelse til arbeid ble heller ikke nådd. Det samme gjaldt målet om økt sysselsettingsfrekvens for personer med redusert funksjonsevne.

Den reelle pensjonsalder økte med 6 måneder i perioden 2001 til 2009 og målet om å forlenge den gjennomsnittlige perioden med yrkesaktivitet etter fylte 50 år ble nådd i avtaleperioden.

Regjeringen og partene i arbeidslivet ble 24. februar 2010 enige om en ny IA-avtale for perioden 1. mars 2009 til 31. desember 2013. Det systematiske forebyggende HMS-arbeidet i virksomhetene skal vektlegges i større grad enn tidligere for å forebygge arbeidsrelatert skade og sykdom. Den nye avtalen legger i større grad opp til at IA-innsatsen skal målrettes og tilpasses den enkelte sektorens eller næringens utfordringer og forutsetninger. Myndighetene og partene skal samarbeide om sektorvise eller næringsvise satsinger. Partene skal sette aktivitetsmål som er basert på nasjonale mål, og tilpasset utfordringer og forutsetninger innenfor de ulike tariffområder. Partsamarbeid både på sentralt og lokalt nivå skal vektlegges. Avtalen konkretiserer organisasjonenes forpliktelser, for eksempel med å utarbeide veiledningsverktøy til bruk ved tilrettelegging og opplæring. Den enkelte virksomhets forpliktelser konkretiseres også i noe større grad i den nye avtalen. Det skal settes resultat- og aktivitetsmål på virksomhetsnivå knyttet til alle tre delmål og avholdes to møter i året mellom ledelse og tillitsvalgte som kun har IA på dagsorden. Samtidig satses det på bedre oppfølging av IA-avtalen på sentralt nivå. Oppfølgingen av IA-avtalen er forankret i Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd, og både myndighetene og partene skal rapportere på gjennomførte tiltak, aktiviteter og resultater til rådet hvert halvår.

Det er enighet om en tiltakspakke rettet mot hele arbeidslivet. Til grunn for tiltakene ligger en enighet om at sykdom ikke nødvendigvis betyr at det er behov for 100 prosent sykmelding og at sykemeldte i større grad bør være i arbeid. De viktigste nye elementene er:

• Tiltak rettet mot sykemelder, herunder utarbeidelse av faglig støtte og veiledning for sykemeldingsarbeidet, regelmessige tilbakemeldinger og obligatorisk opplæring

• Tidligere oppfølging av den sykemeldte og understrekning av arbeidsgivers plikt til å tilrettelegge, og arbeidstakers plikt til å medvirke til tilrettelegging. Gjennomgang og styrking av reglene om sanksjoner overfor alle aktører

• Bruk av gradert sykemelding skal være hovedregelen

• Alle virksomheter som har tegnet IA-avtale skal uavhengig av størrelse få en fast kontaktperson på Navs arbeidslivssenter som skal bistå virksomheten

8.2 Innsatsområder og tiltak

Utvalget har lagt vekt på betydningen av samarbeidet mellom partene i arbeidslivet, og på at tilsynsmyndighetene og andre sentrale myndigheter har en viktig rolle i å understøtte arbeidet for å redusere sykefravær og utstøting fra arbeidslivet. Forslagene til tiltak er utformet på et relativt overordnet nivå, og det er lagt vekt på tiltak som kan bidra til å sette i gang prosesser i virksomhetene. Videre er utvalget opptatt av at en styrking av arbeidet med å redusere sykefravær og utstøting fra arbeidslivet i all hovedsak må skje i regi av virksomhetene og at sentrale aktører så langt det er mulig bør ivareta stimulerings- og pådriveransvaret gjennom ordinære informasjons- og styringskanaler. Det pågår mye arbeid for å redusere sykefravær og utstøting fra arbeidslivet i helse- og omsorgssektoren, og forslagene til tiltak i utredningen har som mål å bidra til å videreutvikle og understøtte dette arbeidet.

Utvalget har med utgangspunkt i mandatet foreslått tiltak som i hovedsak er avgrenset til helse- og omsorgssektoren. Siden utfordringene ikke nødvendigvis er spesielle for denne sektoren vil tiltakene i mange tilfeller være overførbare til andre næringer. Forslagene inkluderer også enkelte tiltak som berører andre næringer enn helse- og omsorgssektoren. Siden en så stor andel av de sysselsatte i sektoren er kvinner, vil tiltak rettet mot kvinner kunne ha større betydning i helse- og omsorgssektoren enn i andre næringer. I tillegg kan det tyde på at helse- og omsorgssektoren har noen utfordringer når det gjelder arbeidstidsordninger, innholdet i arbeidet og arbeidsbelastninger. Når det gjelder generelle administrative tiltak for å redusere sykefravær og utstøting fra arbeidslivet, inklusiv endringer i sykelønnsordningen, viser utvalget til forslagene fra den faglige ekspertgruppen som har vurdert mulige administrative tiltak for å redusere sykefraværet og det arbeidet som pågår i regi av IA-avtalen.

Utredningen av årsaker til sykefravær og utstøting fra helse- og omsorgssektoren er forankret i St.meld. nr. 20 (2006 – 2007) Nasjonal strategi for å utjevne sosiale helseforskjeller og det indikerer at utjevning av sosiale forskjeller i sykefravær og utstøting fra arbeidslivet bør stå sentralt i arbeidet med å redusere fraværet. I likhet med at det er sosiale forskjeller i befolkningens helse, er det også sosiale forskjeller i sykefravær og utstøting fra arbeidslivet. Slike forskjeller finnes også mellom yrkesgrupper i helse- og omsorgstjenesten. Det er særlig grupper med kort utdanning og rutinemessig manuelt arbeid som rapporterer om helseplager. Det kan være flere årsaker til slike forskjeller, men en faktor som kan være av betydning er forskjeller i arbeidsinnhold og arbeidsmiljø mellom yrkesgruppene. Sykepleiere, pleie- og omsorgsarbeidere og personell uten formell kompetanse ser ut til å være mer utsatt for enkelte fysiske belastning enn andre sysselsatte kvinner. Videre rapporterer pleiepersonell i større grad om emosjonelle belastninger og at de er utsatt for trusler, vold og trakassering. Helse- og omsorgssektoren er også den næringen som har flest sysselsatte med arbeid utenfor vanlig dagtid. Det er forhold ved arbeidets art i helse- og omsorgssektoren og andre pasient- og brukerrettede yrker som kan ha betydning for muligheten til å arbeide selv om en ikke er helt frisk. Sosiale forskjeller i tilknytning til arbeidslivet er også en faktor som kan ha betydning både for sykefravær og uføretrygding. I helse- og omsorgssektoren er fraværet høyest blant kvinner som arbeider mindre enn 30 timer i uken. Det ser videre ut til at overgangen fra arbeid til helserelaterte trygdeytelser er størst i de laveste inntekstgruppene.

Utvalget viser til at pleie- og omsorgstjenesten i kommunen har høyt sykefravær sammenlignet med andre deler av sektoren, samtidig som en stor andel av personellet ikke har relevant helsefaglig utdanning og bare en liten andel har utdanning på høgskole eller universitetsnivå. Videre er dette den delen av helse- og omsorgssektoren som har høyest sykefravær. Se nærmere omtale av forskjellene i sykefravær innen for helse- og omsorgssektoren i kapittel 3 Omfang og utvikling i sykefravær og utstøting.

Innsatsområdene som er foreslått i denne utredningen inneholder ikke tiltak som spesifikt er rettet mot utjevning av sosiale forskjeller i sykefravær og utføretrygding. Utvalget mener at hensynet til sosiale forskjeller bør være en gjennomgående tilnærming på tvers av innsatsområder og tiltak, og anbefaler at fordelingseffekter alltid vurderes ved konkretisering og gjennomføring av tiltak. Slike vurderinger kan både få konsekvenser for valg av målgrupper og for den konkrete innretningen på tiltakene. Hensynet til sosiale forskjeller i sykefravær og uføretrygding kan for eksempel ivaretas gjennom å utforme tiltakene på en slik måte at de treffer deler av sektoren som har lavt utdannings- og inntektsnivå og yrkesgrupper med kort utdanning og lav inntekt. Tilsvarende bør det alltid vurderes om mulige tiltak for å redusere sykefravær og forebygge overgang til uføretrygd eller andre helserelaterte trygdeytelser kan ha negative fordelingseffekter.

Utvalget vil understreke at mangel på dokumentasjon av effektive tiltak gjør at flere av tiltakene er foreslått med utgangspunkt i et begrenset kunnskapsgrunnlag. Det betyr at det er nødvendig med systematisk oppfølging og evaluering av tiltakene, og er bakgrunnen for at utvalget i flere tilfeller foreslår å prøve ut tiltak gjennom systematiske forsøk før det er aktuelt å vurdere gjennomføring i større skala.

For å sikre en bred tilnærming til problemet og ivareta behovet for å styrke kunnskapsgrunnlaget på området, foreslår utvalget tiltak på fem innsatsområder:

1. Styrke kunnskap og kompetanse

2. Forbedre arbeidsmiljø og arbeidsinnhold

3. Bedre tilrettelegging for gravide

4. Bedre tilrettelegging for seniorer

5. Tettere oppfølging av sykemeldte

Det første innsatsområdet i Kapittel 9 Styrke kunnskap og kompetanse er begrunnet med at kunnskapen om årsakene til sykefravær og utstøting fra arbeidslivet er begrenset. Innsatsområdet inneholder en strategi for å styrke kunnskapsgrunnlaget og bidra til å tette de kunnskapshullene som er avdekket i sammenheng med utredningsarbeidet.

Øvrige innsatsområder er organisert etter en tidsakse i «sykefraværsforløpet» fra det brede forebyggende arbeidet, via risikogrupper, til innsats rettet mot de som allerede er sykemeldte og/eller i fare for å falle ut av arbeidslivet: Kapittel 10 Forbedre arbeidsmiljø og arbeidsinnhold dekker det generelle forebyggende arbeidet, Kapittel 11 Bedre tilrettelegging for gravide og Kapittel 12 Bedre tilrettelegging for seniorer dekker tiltak rettet mot risikogrupper for sykefravær eller utstøting fra arbeidslivet, og Kapittel 13 Tettere oppfølging av sykemeldte omfatter tiltak for å følge opp de som allerede er sykemeldte og i fare for å falle ut av arbeidslivet.