5 Erfaringer fra tilsyn og samarbeidsprosjekter

5.1 Innledning

Kapitlet beskriver funn Arbeidstilsynet har gjort vedrørende arbeidsmiljøet og arbeidsmiljøarbeidet i helseforetakene og den kommunale hjemmetjenesten. Videre omtales samarbeidsprosjekter som er gjennomført i sektoren med sikte på reduksjon av sykefravær og utstøting og der arbeidsmiljøtiltak har stått sentralt, herunder 3 – 2 – 1-prosjektet og Kvalitetskommuneprogrammet.

5.2 Tilsynsmyndigheter

Arbeidstilsynet skal bidra til at virksomhetene etterlever arbeidsmiljø- og sikkerhetslovgivningen gjennom å føre tilsyn og gi veiledning i tråd med de overordnede prioriteringer av arbeidsmiljø- og sikkerhetsforhold. Videre skal tilsyn og veiledning baseres på grundige vurderinger av i hvilke virksomheter risikoen for helseskader og ulykker er størst (risikobasert tilsyn). I dette arbeidet benyttes virkemidlene kontroll, veiledning, informasjon og samarbeid, med blant annet andre myndigheter og partene i arbeidslivet.

Tilsyn og veiledning utgjør tyngdepunktet i Arbeidstilsynets virkemiddelbruk. Flerårige satsinger, rettet mot utvalgte bransjer og temaer, vurderes som best egnet til å skape varig arbeidsmiljøforbedring, der virksomhetene selv blir bedre i stand til å arbeide systematisk for å forebygge uheldige belastninger og skader. Arbeidstilsynets risikobaserte tilnærming innebærer at etaten ikke forvalter et representativt datagrunnlag for norsk arbeidsliv, men gir kunnskap om prioriterte utfordringer innenfor risikoutsatte bransjer og næringer.

Arbeidstilsynet har gjennomført to store tilsynskampanjer Rett Hjem (2002–2007) og God vakt! (2004–2009) rettet henholdsvis mot den kommunale hjemmetjenesten og helseforetakene. Begge satsingene ble planlagt etter kunnskapsinnhenting og i dialog med partene i arbeidslivet. Tilsynskampanjene har gått over flere år og har gitt Arbeidstilsynet ny kunnskap om status i arbeidsmiljøutfordringene og det systematiske HMS-arbeidet i helse- og omsorgssektoren.

5.3 Tilsyn med HMS-arbeid i spesialisthelsetjenesten

Arbeidstilsynet har i perioden 2004–2009 gjennomført en landsomfattende tilsynskampanje rettet mot helseforetakene (Arbeidstilsynet 2006). Første tilsynsrunde ble gjennomført i 2005, og i 2008 ble det gjennomført oppfølgingstilsyn med formål å sikre varige effekter.

Bakgrunn for kampanjen var blant annet etatens egne erfaringer og funn ved tidligere tilsyn som Arbeidstilsynet har oppsummert slik:

«Arbeidsmiljøbelastningene ved sykehusene er sammensatte og består av en rekke ulike komponenter. Likevel kan risikoen i hovedsak sies å være av organisatorisk art og knyttet til organiseringen av arbeidet for de ulike arbeidsoperasjoner og arbeidstakergrupper. Sykehusene er samtidig store og kunnskapsrike organisasjoner. Et overordnet mål for Arbeidstilsynets kampanje er derfor å sikre at sykehusene driver systematisk HMS-arbeid med gjennomføring av forebyggende tiltak.»

Tema for tilsynene med helseforetakene ble valgt ut på bakgrunn av etatens egne erfaringer og statistikk, aktuell forskning, media og en nullpunktsundersøkelse utført av Arbeidsforskningsinstituttet ved oppstarten av tilsynskampanjen (Grimsmo og Sørensen 2004). Undersøkelsen viste at en stor andel av de ansatte med direkte pasientkontakt syntes de hadde interessante oppgaver, mange mestret oppgavene godt, mange opplevde støttende ledelse og nesten alle var enige eller delvis enige i at de hadde et godt samarbeid med dem de jobbet sammen med til daglig. Likevel var det 25 prosent som mente de hadde helseplager som helt eller delvis skyldtes jobben, over 50 prosent sa at arbeidstempoet hadde økt de siste to årene og 61 prosent sa at de hadde smerter i nakke og skulder.

Tilsynet i 2005 viste at de ansatte i helseforetakene opplevde arbeidet som svært meningsfylt og interessant, og at de fikk god støtte fra kollegaer. Samtidig opplevde mange arbeidstakere et misforhold mellom oppgavene og egen arbeidskapasitet. De opplevde utilstrekkelighet, dårlig samvittighet og redsel for å gjøre feil som følge av en til tider presset arbeidssituasjon. Spesielt førstelinjelederne i sykehusene opplevde et krysspress mellom HMS-arbeid og oppgaver som hadde direkte betydning for budsjettet og pasientoppfølgingen. Det førte til at det konkrete HMS-arbeidet ble nedprioritert. Helse- og omsorgsektoren hadde også vært gjennom en rekke omstillinger. Tilsynet viste at omstillingene i mange tilfeller kom med så korte frister at arbeidstakerne opplevde at de hadde liten reell medvirkning. Vernetjenesten medvirket i for liten grad i arbeidsmiljøarbeidet og ved omstilling.

I tillegg viste tilsynet at en rekke sykehus var preget av trange bygningsmessige forhold og at manglende hjelpemidler bidro til uheldige ergonomiske belastninger på grunn av tunge løft og uheldige arbeidsstillinger. Mange helseforetak manglet tilfredsstillende tekniske og organisatoriske tiltak for å redusere eksponeringen fra kjemikalier. Selv om smittevernet mange steder var godt, førte tidspress, bygningsmessige forhold, overbelegg av pasienter, manglende informasjon, opplæring og utstyr likevel til at arbeidstakere for ofte ble utsatt for unødvendig smitterisiko.

I den nye tilsynsrunden i 2008 viste resultatene at HMS-arbeidet var styrket på mange områder. Ledelsen i de regionale helseforetakene var engasjert i arbeidsmiljøspørsmål og stilte tydelige krav til helseforetakene om arbeidsmiljø. Systemer og verktøy for å drive det systematiske HMS-arbeidet var etablert i alle helseforetakene. Helseforetakene hadde synliggjort den enkelte lederes ansvar og oppgaver i styrende dokumenter, og lederne hadde fått nødvendige fullmakter for å kunne ivareta lederansvaret. Ansvar og oppgaver for arbeidstakernes helse, miljø og sikkerhet var inkludert i arbeidsavtalen for lederne på alle nivåer. Lederne ga uttrykk for at det er samsvar mellom ansvar og myndighet. Lederne hadde økt kunnskap om arbeidsmiljø sammenlignet med 2005, og økt kunnskap om hvordan de skulle bruke helseforetakenes systemer for å ivareta arbeidsmiljøet. Opplærings- og utviklingsprogram for lederne opplevdes å ha ført til en større forståelse for arbeidsmiljøspørsmål og bedret kommunikasjonen mellom ledere og verneombud.

Tilsynet viste også at det hadde vært en positiv utvikling i bruken av HMS-verktøy. Det var etablert styrings- og rapporteringssystemer, rutiner og opplæringsplaner for å sikre at lederne hadde nødvendig kunnskap og innsikt i arbeidsmiljøspørsmål. Det var etablert flere tilbud om opplæring knyttet til HMS og bruk av tilhørende verktøy, og det var utarbeidet opplæringsprogram for nytilsatte. Når det gjelder medvirkning, var det arbeidet mye med struktur, organisering av vernetjenesten og etablering av møteplasser i helseforetakene, slik at rammene for formell medvirkning var på plass. Videre var det innført rutiner for medarbeidersamtaler, noe som ga den enkelte arbeidstaker bedre mulighet til å påvirke egen arbeidssituasjon. Arbeidstilsynets inntrykk fra tilsynsvirksomheten er at helseforetakene har fulgt opp IA-avtalen og at avtalen var kjent både av ansatte og ledere.

Arbeidstilsynet konkluderte likevel med at helseforetakene fremdeles står overfor utfordringer i HMS-arbeidet. Det var i følge tilsynet en ubalanse mellom oppgaver og ressurser i 17 av 27 helseforetak (inklusiv private sykehus). Arbeidspresset var økt sammenlignet med 2005 og mange gikk hjem fra arbeidet med en opplevelse av ikke å ha fullført arbeidsoppgavene. Dette gjaldt særlig enhetslederne som hadde fått flere oppgaver av administrativ og praktisk karakter. Til tross for at systemer og verktøy var på plass, nedprioriterte lederne det praktiske HMS-arbeidet i en travel hverdag. Medarbeidersamtaler, vernerunder, oppfølging av arbeidsmiljøkartlegginger, rapportering og opplæring er eksempler på HMS arbeid som ble sløyfet til fordel for andre oppgaver. Dette kan medføre at hensynet til arbeidsmiljøet på kort og lang sikt ikke blir prioritert når daglige lederbeslutninger med konsekvenser for de ansatte blir tatt. Manglende tid til daglig HMS-arbeid er i følge Arbeidstilsynet en indikator på at det er ubalanse mellom oppgaver og ressurser. Flere av helseforetakene opplyste at de hadde mange ansatte med lave stillingsbrøker, lav grunnbemanning og stor bruk av vikarer. Enkelte helseforetak hadde høy turnover. I enkelte helseforetak opplyste ledere på ulike nivåer at tilrettelegging for sykemeldte var utfordrende og at oppfølging av sykefravær ble opplevd som tidkrevende.

Selv om de fleste helseforetakene hadde skriftlige rutiner for gjennomføring av omstilling med krav til konsekvensvurdering, medvirkning og evaluering, ble det fremdeles opplevd som et problem at rutinene for medvirkning en del steder ikke ble fulgt. Helseforetakene er store og komplekse organisasjonene som er avhengig av at det organiserte samarbeidet fungerer godt. Tilsynet avdekket varierende kunnskap og forståelse blant verneombudene på viktige arbeidsmiljøområder. For mange verneombud i sykehusene manglet grunnopplæring i HMS, og de hadde mangelfull forståelse for sin egen rolle i det organiserte arbeidsmiljøsamarbeidet. Det ble opplevd som en utfordring å sette av tid til å medvirke i arbeidsmiljøutvikling i en travel sykehushverdag.

Til tross for at internkontrollsystemene for HMS var på plass i helseforetakene, var det fortsatt en del mangler i det konkrete arbeidet med opplæring, forståelse og bruk av systemene. Lojaliteten til innførte HMS-prosedyrer var svært varierende og en rekke prosedyrer og rutiner var fortsatt ukjente for de ansatte. Enkelte steder deltok legene lite i HMS-arbeidet. Det ble også avdekket stor underrapportering av HMS-avvik og mangelfull tilbakemelding på om avvikene er fulgt opp med korrigeringer.

5.4 Tilsyn med HMS-arbeid i helse- og omsorgstjenesten i kommunen

Arbeidstilsynet har som en del av tilsynsarbeidet gjennomført en flerårig tilsynskampanje i hjemmebaserte omsorgstjenester. I tillegg er det gjennomført et samarbeidsprosjekt med organisasjonene i arbeidslivet og NAV om godt arbeidsmiljø i sykehjem.

Tilsynskampanjen «Rett hjem»

Kampanjen «Rett hjem» er Arbeidstilsynets landsdekkende satsing på arbeidsmiljøet i hjemmetjenesten (Arbeidstilsynet 2008a). I tråd med Arbeidstilsynets overordnede målsetning var hovedmålet for kampanjen å redusere de belastninger som bidrar mest til arbeidsrelaterte skader og sykdommer i hjemmetjenesten.

Tema for tilsynskampanjen ble valgt på bakgrunn av litteraturgjennomgang, erfaringer og kunnskap fra egen etat, informasjon fra forskningsmiljøene og partene i arbeidslivet om arbeidsforholdene i hjemmetjenesten, samt en utvalgsundersøkelse utført av Opinion AS på oppdrag fra Arbeidstilsynet ved årsskiftet 2002 – 2003.1

Undersøkelsen viste at en av tre arbeidstakere hadde vært sykmeldt i løpet av de siste to årene på grunn tidspress, tunge løft, uheldige arbeidsstillinger eller vold og trusler. Svært mange arbeidstakere opplevde i noen grad eller i stor grad belastning knyttet til tidspress, og en del av lederne opplevde dette som et problem. Både ansatte og ledere mente tidspresset hadde økt de to siste årene.

Mange arbeidstakere opplevde også uheldige belastninger i forbindelse med tunge løft og uheldige arbeidsstillinger, og en del ledere bekreftet at dette var et problem. Uheldige belastninger knyttet til vold og trusler kom ikke så tydelig frem i denne undersøkelsen.

Tilsynsrunden i 2002 viste at de ansatte i hjemmetjenesten oftest oppfattet arbeidet som givende, meningsfylt og faglig utfordrende. Likevel rapporterte mange arbeidstakere om uheldige belastninger som følge av tidspress, ergonomiske forhold som tunge løft og uheldige arbeidsstillinger, og om vold og trusler. Vold og trusler omfattet alt fra fysisk vold, verbale trusler, trakassering, utskjelling, til uønsket seksuell oppmerksomhet fra brukere, pårørende og andre.

I siste tilsynsrunde i 2007 fant Arbeidstilsynet en rekke positive endringer. Både kommuneledelsen og ledere og ansatte i hjemmetjenesten hadde fått mer kunnskap om lov og regelverk og økt forståelse og aksept for at loven gjelder ved arbeid i brukers hjem. Arbeidstilsynet erfarte også at hjemmetjenesten arbeidet mer systematisk for å forebygge og redusere uheldige belastninger på grunn av tidspress, tunge løft, uheldige arbeidsstillinger og vold og trusler enn ved starten av kampanjen. Ledere og ansatte fortalte om en positiv utvikling. Det var mange steder gjennomført tiltak for å redusere tidspresset. Blant annet var det foretatt endringer i organisering av tjenesten slik at hjemmesykepleien og hjemmehjelpen samarbeidet tettere, og det var bedre samordning av turnus mellom sykehjem og hjemmetjenesten. En del steder var grunnbemanning økt, for eksempel ved å flytte ressurser fra vikarbudsjettet til driftbudsjettet.

I 2007 hadde 44 prosent av virksomheten tatt i bruk arbeidsplassvurdering i brukers hjem som verktøy. Det skjedde en positiv utvikling med opplæring i forflytningsteknikk, bruk av hjelpemidler og hensiktsmessig arbeidsteknikk fra første til andre tilsyn. Systematiske aktiviteter for opplæring var på plass de fleste steder i 2003/2004. Ved tredje tilsyn i 2007 ble det imidlertid avdekket mange tilfeller av svikt i arbeidet med opplæring.

Arbeidstilsynet fant at de fleste kommuner hadde fått på plass systematisk opplæring for å forebygge vold og trusler og håndtere vold og trusler mellom første og andre tilsyn. I tredje tilsyn ble det igjen avdekket svikt i opplæringsarbeidet.

Møteplasser for å ta opp arbeidsmiljøspørsmål er sammen med melding om uønskede forhold (avviksmeldinger), en viktig del av virksomhetenes fortløpende kartlegging. Slike møteplasser er også en arena der ansatte kan medvirke til å finne gode løsninger på utfordringer i arbeidsmiljøet. Arbeidstilsynet fant i 2007 at 68 prosent av virksomhetene hadde opprettet slike møteplasser, og at 28 prosent «delvis» hadde tatt i bruk denne arenaen.

I 2007 hadde de aller fleste kommuner inngått IA-avtale og mange av hjemmetjenestene hadde etablert skriftlige rutiner for IA-arbeidet og for hvordan de skulle følge opp sykefraværet. Den avsluttende tilsynsrunden viste imidlertid at det fremdeles var en rekke utfordringer knyttet til systematisk HMS-arbeid i hjemmetjenesten. Det var fremdeles mange som opplevde tidspress og dårlig samsvar mellom oppgaver og ressurser som et problem. Enhetslederne opplevde ofte svært belastende krysspress mellom kravet til effektivisering og hensynet til de ansatte. Det ble også rapportert om flere administrative oppgaver. Hjemmetjenesten slet mange steder med å rekruttere personell. Samtidig førte mange små stillingsbrøker til lite kontinuitet i arbeidet og bemanningsproblemer.

Tilsyn i 2007 viste at det fremdeles var svært mange i hjemmetjenesten som opplevde tunge løft og uheldige arbeidsstillinger som et problem. Tidspresset ble opplevd som et hinder for gjennomføring av planlagte tiltak for å redusere uheldige ergonomiske belastninger. Manglende eller mangelfull arbeidsplassvurdering medførte dårlig tilrettelegging hos bruker, i tillegg til den generelle utfordringen med å tilrettelegge hjemmet som en god arbeidsplass. En del kommuner hadde problemer med å skaffe nødvendig arbeidsutstyr.

Svært mange i hjemmetjenesten opplevde vold og trusler som et problem og det ble rapportert om en økning i vold og trusler ved tilsynene i 2007. Tidspresset hindret også her gjennomføring av planlagte tiltak for å redusere uheldige belastninger av vold og trusler. Det var for eksempel verken satt av ressurser til å arbeide to sammen eller satt av tid til opplæring der risikovurderingen avdekket et slikt behov. Manglende eller mangelfull arbeidsplassvurdering medførte at potensiell risiko for vold og trusler ikke ble avdekket før arbeidstakerne møtte bruker. Hjemmetjenesten manglet ofte utstyr som mobiltelefon eller trygghetsalarm for å ivareta egen sikkerhet, og var heller ikke sikret at en annen person var tilgjengelig ved behov for assistanse.

Hjemmetjenesten har et forbedringspotensial med å ta i bruk arbeidsplassvurdering som verktøy. Kommuner som organiserer hjemmetjenesten slik at de som gjør vedtak er adskilt fra de som utfører tjenesten, har spesielle utfordringer knyttet til å avklare arbeidsgiverfunksjonens ansvar, arbeidsmiljøkompetanse i bestillerenheten, kommunikasjon mellom bestiller og utfører (hjemmetjenesten), og informasjon til hjemmetjenesten om risiko og konsekvenser knyttet til brukernes helse.

Mange kommuner hadde gjennomført strukturelle endringer som berørte hjemmetjenesten. Slike endringer bidro ofte til å ta oppmerksomheten bort fra HMS-arbeidet og til at arbeidsmiljøarbeidet ble satt på vent. Omorganiseringer påvirket både ledere og ansatte slik at handlingsrommet til å prioritere forebyggende arbeid ble redusert i en krevende hverdag.

5.5 HMS i sykehjem: 3 – 2 – 1 Sammen om et godt arbeidsmiljø

3 – 2 – 1 Sammen for et godt arbeidsmiljø er et nasjonalt samarbeidsprosjekt mellom organisasjonene i arbeidslivet, NAV og Arbeidstilsynet. Prosjektet inngår som et ledd i den forsterkede innsatsen for et mer inkluderende arbeidsliv. Hovedmålet med prosjektet er å prøve ut om dialog og forpliktende samarbeid mellom myndigheter og organisasjonene på bransjenivå kan resultere i at effektive arbeidsmiljø- og tilretteleggingstiltak blir identifisert og iverksatt ute på arbeidsplassene. I prosjektet forsøker deltakerne som likeverdige parter å utvikle og prøve ut bransjetilpassede arbeidsformer, virkemidler og tiltak for virksomhetene. Myndighetene ved Arbeidstilsynet og NAV bidrar i fellesskap med veiledning i arbeidet med å forebygge sykefravær og utstøtning. I sykehjemmene fokuseres det spesielt på ledelse, partssamarbeid og kompetanseutvikling fordi alle parter mener dette er de viktigste innsatsområdene for å skape et godt arbeidsmiljø og gi tjenester med god kvalitet. Arbeidet i sykehjemmene startet høsten 2008 og en rapport om resultater av tiltakene skal ferdigstilles innen utgangen av februar 2011.

På bestilling fra Arbeidstilsynet gjennomførte Statens arbeidsmiljøinstitutt (Stami) i forbindelse med oppstarten av prosjektet «3 – 2 – 1 Sammen for et godt arbeidsmiljø», en kartlegging av ulike sider ved arbeidsmiljøet i de 21 sykehjemmene som deltok2. Det psykososiale arbeidsmiljøet ble målt ved hjelp av de to standardiserte spørreskjema3.

Sammenlignet med et referansemateriale fra andre bransjer og yrkesgrupper rapporterte de ansatte i sykehjemmene om:

• noe mindre kvantitative krav og krav til læring, mens de opplevde krav til å ta beslutninger på samme nivå som andre

• kontroll over avgjørelser på samme nivå som andre, mens de hadde noe mindre kontroll over arbeidsintensitet

• noe mer opplevd støtte fra både nærmeste overordnede og fra kolleger enn andre

• noe høyere nivå av både rolleklarhet og rollekonflikt enn andre

• noe mer bemyndigende ledelse enn andre og rettferdig ledelse på samme nivå som andre

• noe bedre sosialt klima og innovasjonsklima enn andre, mens vektlegging av menneskelige ressurser og forskjellsbehandling på bakgrunn av kjønn og alder ble funnet å være på samme nivå som hos andre

• noe lavere nivåer av at arbeidet går utover privatlivet og at privatlivet går utover jobben enn andre

• noe større tilhørighet til organisasjonen, bedre mestring av arbeidet og høyere nivå av positive utfordringer i arbeidet enn andre

Videre meldte 44 prosent om svært liten kontroll over arbeidsintensitet og om lag 30 prosent opplevde høye krav til å ta beslutninger. 20 prosent rapporterte at de ikke synes virksomheten vektla menneskelige ressurser, og 19 prosent rapporterte om lite bemyndigende ledelse. Ansatte som hadde vært sykemeldt det siste året rapporterte om mer kvantitative krav, belastende innsats og rollekonflikt enn ansatte som ikke hadde vært sykemeldt det siste året. De som hadde vært sykemeldt rapporterte også om lavere verdier på skalaene kontroll over arbeidsintensitet, opplevelse av mestring, støtte fra nærmeste overordnede, rettferdig ledelse, sosialt klima, innovasjonskultur, vektlegging av menneskelige ressurser, tilhørighet til organisasjonen, anerkjennelse, karrieremuligheter og jobbsikkerhet enn de som ikke hadde vært sykemeldt.

I forberedelsen til 3 – 2 – 1 prosjektet ble det fort klart at både arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene, og myndighetene mente det ville være en styrke at ledere, verneombud og tillitsvalgte samarbeidet tett med å utvikle et godt arbeidsmiljø og god tjenestekvalitet. Det var derfor en forutsetning for deltakelse i prosjektet at det skulle etableres lokale prosjektgrupper i sykehjemmene med ledere, verneombud og tillitsvalgte. Gjennom forpliktende samarbeid skulle deltakerne utvikle trygge relasjoner og gjensidig forståelse for hverandres roller og oppgaver.

Selv om 3 – 2 – 1 prosjektet ikke er avsluttet ennå og resultatene ikke er oppsummert på en systematisk måte, mener Arbeidstilsynet at strategien med et mer forpliktende partssamarbeid i virksomheten har gitt resultater. Tydelig rolleavklaring har blant annet medført tydeligere ledelse. Synlig kommunikasjon i partssamarbeidet og respekt for hverandres roller har også bidratt til en bedre involvering av de fleste ansatte i virksomhetene. Det at tillitsvalgte bidrar mer aktivt med sin kunnskap i arbeidsmiljøarbeidet er også fruktbart. Det er viktig å ta i bruk tilgjengelige ressurser i HMS-arbeidet der alle ut fra rolle, kunnskap og ståsted sammen bidrar i utviklingen av et fullt forsvarlig arbeidsmiljø og god tjenestekvalitet.

5.6 Kvalitetskommuneprogrammet

Kvalitetskommuneprogrammet er et samarbeid mellom Kommunal- og regionaldepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, KS, Akademikerne, LO-kommune, UNIO og YS-kommune. Programmet har en todelt målsetning: 1) økt kvalitet på tjenestene ut til brukere, og 2) redusert sykefravær. Satsningen er primært rettet mot pleie- og omsorgstjenesten og oppvekstsektoren.

Den første fasen i programmet hadde som mål å redusere sykefraværet i kommunene slik at utstøting til varige helserelaterte trygdeytelser ble forebygget. I dette arbeidet har tiltakene vært rettet mot kommunen som arbeidsgiver innenfor sykepengeperioden (1 år). Både i oppstartfasen og i hovedfasen har medvirkningsprosesser, identifisering av innsatsområder, og tiltak for å redusere sykefravær og øke nærvær vært viktige elementer i gjennomføringen. Sykefraværsarbeid og kvalitetsforbedring handler i stor grad om å legge vekt på ledelse, forankring, gode styringssystemer, resultater og gjennomtenkte prioriteringer på høyt administrativt og politisk nivå. Det foreligger gode beskrivelser av gjennomprøvd metodikk som tar utgangspunkt i utvikling av løsninger lokalt. Eksempler på dette er Flink med folk, Medarbeiderskap, modellkommuneforsøket, bemanningsvurderingen – FRYD, LØFT, Medarbeiderundersøkelser. Gjennom forsknings- og utviklingsarbeid er det identifisert en del kritiske suksessfaktorer som er avgjørende i det lokale sykefraværsarbeidet.

I evalueringen av Kvalitetskommuneprogrammet (Hovik med flere 2010) vises det til at målet om å inkludere 200 kommuner i programmet nesten er nådd. Evalueringen viser at kommunene har fulgt oppfordringen om lokalt samarbeid mellom politikere, administrative ledere og ansatte og disses organisasjoner. Dette kommer særlig tydelig til uttrykk i sammensettingen av de overordnede styringsgruppene. Samarbeidet vurderes dessuten jevnt over som positivt og vellykket fra et flertall av de involverte. Også framdriften er aktørene rimelig godt fornøyd med.

Resultatene fra evalueringen tyder på at aktiviteten innenfor programmet til en viss grad handler om å forsterke tiltak og grep som ligger i avtalen om inkluderende arbeidsliv. Tiltakene favner imidlertid langt ut over tiltakene som ligger i IA-avtalen.

Endringer i sykefraværet i perioden 2006 til 2009 ble analysert ved hjelp av registerdata fra KS (PAI). Statistikken viser at kvalitetskommunene har hatt en gunstigere utvikling i sykefraværet enn andre norske kommuner. Sykefraværet har økt i andre kommuner og i arbeidslivet ellers, mens det har vært stabilt i kvalitetskommunene. Det er imidlertid usikkert om denne utviklingen skyldes tiltakene som er gjennomført i regi av programmet, eller tilfeldig variasjon i sykefraværet. Det er først og fremst i pleie- og omsorgstjenesten at sykefraværet er redusert.

Det er ingen store forskjeller i resultatene mellom ulike typer tiltak som har blitt satt i verk for å redusere sykefraværet. De forskjellene som ble observert kan ikke gjøres til gjenstand for statistiske generaliseringer. Det ser likevel ut til at fysiske tiltak (for eksempel spritvask, utstyr, hjelpemidler) på arbeidsplassen kan ha vært gunstig selv om effekten syntes å være begrenset. Organisatoriske tiltak som endring i turnusordninger og arbeidstid, og kartlegging av helseplager og arbeidsmiljø ser ut til å være blant de mest vellykkede tiltakene.

Det ser ut til å ha hatt positiv effekt at sentrale aktører i rådhuset, kanskje rådmannen spesielt, har vært med på å sette i verk sykefraværsprosjekter. Det ser derimot ikke ut til at de sentrale aktørene trenger å være tungt involvert i sykefraværsprosjektene. Det kan bety at det viktigste er at sentrale aktører er oppriktig interesserte i fraværsarbeid og gir klare signaler om at dette er viktig for kommunen.

Et velfungerende lokalt samarbeid kan være gunstig for å redusere sykefraværet. Kommuner der styringsgruppen mener at de har lykkes i det lokale samarbeidet, har hatt en bedre utvikling i sykefraværet enn andre kvalitetskommuner. Resultatene er de samme, uavhengig av om styringsgruppens medlemmer var politikere, administrative ledere eller andre ansatte i kommunen. Denne sammenhengen kom imidlertid ikke fram ved spørsmål til prosjektlederne. Trivsel blant de ansatte og gode ledere er også forhold som synes å gjøre det lettere å redusere fraværet.

5.7 Oppsummering

Arbeidstilsynet har, på bakgrunn av tilsyn med spesialisthelsetjenesten og med hjemmebaserte omsorgstjenester i kommunene, konkludert med at det har vært en positiv utvikling i HMS-arbeidet i helse- og omsorgssektoren. HMS-arbeidet i helseforetakene er forankret i ledelsen og verktøy og opplæringsplaner er på plass. Vernetjenesten er organisert slik at den følger lederstrukturen og det er etablert rutiner for medarbeidersamtaler. I kommuner som har klart å redusere belastningene i hjemmetjenesten, er HMS-arbeidet godt forankret i toppledelsen. Enhetslederne har tro på at HMS-arbeid er viktig og involverer medarbeiderne for å finne løsninger på utfordringer de møter i hverdagen.

I følge Arbeidstilsynet opplever fremdeles ledere og ansatte, både i helseforetakene og hjemmetjenesten, en ubalanse mellom oppgaver og ressurser. Det fører til at det systematiske HMS-arbeidet i mange tilfeller blir nedprioritert og at forbyggende tiltak ikke blir gjennomført. Videre mener Arbeidstilsynet at medvirkning er en utfordring både for helseforetakene og hjemmetjenesten. Omstillinger gjennomføres ofte med så korte frister at arbeidstakerne opplever manglende informasjon og mulighet for medvirkning.

Arbeidstilsynet mener videre at strategien i 3 – 2 – 1 prosjektet om et mer forpliktende partssamarbeid i virksomhetene har gitt resultater i form av redusert sykefravær. Tydelig rolleavklaring har blant annet medført tydeligere ledelse. Synlig kommunikasjon i partssamarbeidet og respekt for hverandres roller har også bidratt til bedre involvering av medarbeiderne i virksomhetene.

Evalueringen av kvalitetskommuneprogrammet viser at kommunene som har deltatt i programmet har hatt en gunstigere sykefraværsutvikling enn andre norske kommuner. Det er imidlertid usikkert om dette skyldes tiltakene som er gjennomført i regi av programmet, eller tilfeldig variasjon i sykefraværet. Det er først og fremst i pleie- og omsorgstjenesten at sykefraværet er redusert.