5 Markedsutviklingen og strukturelle rammer

5.1 Innledning

I det følgende vil utvalget kort si noe om markedsutviklingen og de strukturelle rammene for dagligvareomsetning i Norge og adressere noen konkurranse- og forbrukerpolitiske utfordringer. Det vises forøvrig til NOU 2011: 4 kapittel 3, som behandler dette mer i detalj. Avsnittet er ikke direkte motiverende for utvalgets drøftelse eller forslag, men tjener som et viktig bakteppe dels for utvalgets avgrensning av sin utredning, dels for å sette utvalgets utredning i perspektiv til andre utfordringer i bransjen.

I det følgende redegjøres det først for de landbrukspolitiske forutsetningene, før hhv. forbruker- og konkurransepolitiske utfordringer drøftes. Den konkurransepolitiske analysen fokuserer særlig på konsentrasjonsøkning og vertikal integrasjon.

5.2 Landbrukspolitiske føringer

Vilkårene for matvareproduksjon i Norge er krevende sammenliknet med de fleste andre land. Samtidig er det bl.a. ambisiøse mål knyttet til inntekt og produksjon. Et viktig virkemiddel er importvernet. Dette er intendert for å øke markedsmakt og inntekter til norsk landbruk. En effekt av importvernet er også at det blir mer krevende å etablere konkurranse nedover i verdikjeden p.g.a etableringshindringene det skaper. Et sentralt virkemiddel for å sikre inntekter til norske bønder er de bondeeide samvirkene, bl.a. Nortura og TINE. Både p.g.a sin størrelse, sin rolle som markedsregulator og andre reguleringer som f.eks. importvernet, sikrer samvirkene at bøndene får betydelig høyere inntekter enn hva ellers ville ha vært tilfelle. Dette er en viktig del av landbrukspolitikken, men bidrar samtidig til konsentrasjon på både leverandør- og detaljistsiden. I St.meld. nr. 19 (1999-2000) er reguleringen omtalt som følger:

«Samvirkets prisansvar og markedsreguleringen gir jordbruket et virkemiddel til å ta ut priser i samsvar med jordbruksavtalens forutsetninger. Det er muligheten til å iverksette reguleringstiltak, finansiert av omsetningsavgift, og importvernet som gir jordbruksavtalens målpriser reell verdi. Sammen med importvernet har både markedsreguleringen og målprisene betydning for råvarekostnadene til næringsmiddelindustrien. Siden målprisene også er maksimalpriser, er systemet ikke til hinder for å sikre konkurransevilkårene for industrien. For senere ledd i verdikjeden er det etterspørselsforholdene og konkurransesituasjonen som betyr mest for prisdannelsen.» (s. 85).

Markedsreguleringen består bl.a. av reguleringseksport av kjøtt og melkeprodukter, og av innenlands prisreduksjon, lagring og overføring fra overskudds- til underskuddsområder. Melkeområdet er mest regulert, med prisutjevning til bøndene på tvers av melkeprisene i ulike sluttanvendelser. Blant viktige mål for markedsreguleringen er stabile priser og avsetningsmuligheter for produsentene, stabile forsyninger til relativt ens pris, målet om at produsentene oppnår priser i tråd med jordbruksavtalens forutsetninger, samtidig som prisen i markedet holdes på et, eller under, avtalt nivå som gjennomsnitt for året.

Hvilke målsettinger som har vært vektlagt i landbrukspolitikken har variert over tid. I St.meld. nr. 9 (2011-2012) sies det at de fire overordnete målene for norsk landbruks- og matpolitikk er matsikkerhet, landbruk over hele landet, økt verdiskaping og bærekraftig landbruk. Blant elementer i disse overordnede målsettingene er mål om konkurransedyktige inntekter. Matkjedeutvalget la til grunn at det var utenfor utvalgets mandat å vurdere tiltak som er etablert for å nå landbrukspolitiske mål, men hadde en fyldig omtale av sentrale rammebetingelser i jordbrukspolitikken.1 Også dette utvalget tar importvernet og landbrukspolitikken for gitt, men påpeker at det danner en sentral premiss for diskusjonen om priser og vareutvalg i det innenlandske markedet.

5.3 Forbrukerpolitiske utfordringer

Forbrukerinteressene på matområdet er betydelige og knytter seg til den rollen mat har i menneskers liv, både som et middel til overlevelse, som kulturell markør og som andel av vårt husholdningsbudsjett. Vareutvalg, pris og tilgjengelighet utgjør sentrale elementer for forbrukernes velferd. Vareutvalget i Norge har økt med de økte valgmuligheter det gir. Innen spesielt ferske varer har det skjedd og skjer en betydelig endring der det har blitt introdusert nye produkter på områder som fjærkre, kjøttdeig og ferskt rent kjøtt. Samtidig er utvalget i Norge dårligere enn i mange andre land. Matkjedeutvalget fikk gjennomført studier av vareutvalg og priser med tilsvarende data i Sverige og Danmark. Undersøkelsen viser at en gjennomsnittsbutikk i Sverige har dobbelt så mange produktvarianter som i Norge for det vareutvalget som er med i undersøkelsen. Forskjellene er minst for nærbutikker (superetter), men øker jo større butikkene blir.2

Norge er også av de landene der størst andel av maten kjøpes inn gjennom dagligvarekjedene. Det finnes svært få andre distribusjonskanaler for mat i det norske markedet, som slaktere, fiskebutikker og bakerier. Bondens marked, gårdsutsalg, hjemlevering/internettbestilling og «innvandrerbutikker» er distribusjonskanaler med tiltakende omsetning og popularitet, men utgjør likevel en marginal andel av den totale dagligvareomsetningen i Norge.3 Lavprisbutikkene står for over 50 % av omsetningen i det norske dagligvaremarkedet, og er den desidert viktigste salgskanalen for norske forbrukere.4

Dagligvarebransjen er av de bransjer som kommer relativt dårlig ut i BIs årlige kundeundersøkelse av bransjer og bedrifter. Som bransje ligger den lavere enn snittet der 8000 kunder er bedt om å rangere bransjer og bedrifter etter tilfredshet og lojalitet (Kundebarometeret 2012). Frukt og grønnsaker sammen med kjøtt og kjøttprodukter, er for norske forbrukere markeder som er lite tilfredsstillende i 2012 undersøkelsen. Tilfredsheten med frukt- og grønt-markedet er nest dårligst av alle målte markeder. EUs Consumer Market Scoreboard gir tilsvarende inntrykk. Hensikten med Consumer Market Scoreboard er å identifisere markeder som ikke fungerer tilfredsstillende for forbruker.5

Forbrukerrådets kartlegging av norske handlevaner i 2012 viser at når hverdagsmaten skal handles inn, er butikkens beliggenhet viktig.6 At butikken er innenfor naturlig handleavstand er den viktigste årsaken til valg av butikk for 3 av 4 forbrukere (76 %) når de gjør innkjøp i hverdagen. Aller viktigst ser dette ut til å være for den yngste aldersgruppen 18-29 år (88 %) og for de som bor i Oslo og Akershus (84 %), samt for de som handler hver dag (82 %). Andelen som er enig i påstanden om at «jeg er fornøyd med utvalget av matvarer i den butikken jeg handler oftest» er 2 %, mens 46 % er delvis enig.

Forbrukere er mennesker i mer eller mindre tidsklemme, som må få innkjøpsrundene til å passe inn i et liv og en økonomi der handleturen blir preget av kompromisser hvor nærhet er viktig når butikkvalg foretas, selv om den nærmeste butikken ikke nødvendigvis har den riktige varesammensetting eller riktig pris på de mest relevante varer. Dagligvarebransjen preges av komplekse samarbeidsformer mellom handel og produsenter, og mellom ulike produsenter om profilering og eksponering overfor forbrukerne. Supermarkedenes hyller har fått en særlig framtredende rolle som utstillingsvindu for varene fra primærprodusenter og industri. Der hvor det er få eller ingen alternativer, eller der hvor alternativene er vanskelig å få øye på, kan forbrukerne neppe utøve noen form for makt og innflytelse. Det kan de heller ikke hvis informasjon om priser, kvaliteter og alternativer er mangelfull, utydelig, uklar eller lite troverdig. Forutsetningene om frie, informerte forbrukervalg er da ikke oppfylt.

5.4 Konkurransepolitiske utfordringer

5.4.1 Innledning

Organiseringen av matvareproduksjon, distribusjon, engros- og detaljistvirksomhet har avgjørende betydning for kvaliteten og bredden i matvaretilbudet og for kostnader og priser. I Norge er det sterk markedskonsentrasjon både på leverandørsiden og på detaljleddet. Det har skjedd en prosess der detaljistene, etter å ha blitt konsentrert i få kjeder, også har overtatt engrosvirksomheten og mesteparten av distribusjonsvirksomheten samt noe av leverandørindustrien. Denne integrasjonen har bidratt til effektivisering, men har også økt kjedenes innkjøpsmakt ettersom konsentrasjonen på detaljistleddet har økt. På leverandørsiden står typisk få leverandører for en stor del av produksjonen i hvert sitt segment, men det er også mange mellomstore og små leverandører. Samtidig er markedene for distribusjon av matvarer til kiosker og storhusholdninger også konsentrerte. Kombinasjonen av vertikal og horisontal integrasjon gir paraplykjedene betydelig kjøpermakt overfor spesielt små og mellomstore leverandører, men også potensielt markedsmakt overfor forbrukerne fordi det kan gjøre det vanskelig å etablere nye kjeder og alternative produkter.

Matkjedeutvalget var bekymret for denne utviklingen og spesielt makten det gir kjedene over forbrukere og små leverandører. Det pekte på at Norge trolig er det landet i Europa med størst konsentrasjon på detaljistleddet. Etter at Matkjedeutvalget avga sin innstilling i 2011, har utviklingen fortsatt med ytterligere konsentrasjon i leverandørmarkedene (bl.a. Orkla-Rieber)7, kjeder som integrerer vertikalt (f.eks. NorgesGruppen/Bakers og REMA 1000/Stange) og leverandører som går over til kjededistribusjon (f.eks. Coca-Cola og Hennig Olsen). To kjeder (ICA og NorgesGruppen) har inngått en innkjøps- og distribusjonsavtale, som er under vurdering av Konkurransetilsynet.

De konkurransepolitiske utfordringene er delvis knyttet til konsentrerte markeder både på detalj-, grossist- og leverandørleddet, men også til det sterke importvernet som mange norske matvaremarkeder er preget av. Importvernet er en sentral del av norsk landbrukspolitikk, og bidrar til høyere priser på landbruksprodukter innenlands. Det fungerer også som en etableringshindring på grossist- og detaljistnivå, og gjør at vi lettere enn andre land kan få markedskonsentrasjon.

I det følgende skal vi beskrive ulike ledd i dagligvaremarkedet ved hjelp av ulike konsentrasjonsmål som i hovedsak er hentet fra NOU 2011: 4, men med noen oppdaterte tall. Slike mål kan være nyttige for å få en første pekepinn på hvor og om det kan eksistere mulige konkurranseproblemer. Konsentrasjonsmål må imidlertid tolkes med en viss forsiktighet. Grunnen til det er at høy markedskonsentrasjon kun er en indikator på redusert konkurranse under helt spesielle omstendigheter.8 Under priskonkurranse og horisontalt differensierte produkter (som i detaljomsetning av dagligvarer) sier markedskonsentrasjon i utgangspunktet ingenting om faren for redusert konkurranse som følge av såkalte ikke-koordinerte effekter. Mål på markedskonsentrasjon kan imidlertid fortelle noe om faren for såkalte koordinerte effekter, men heller ikke her er det slik at økt konsentrasjon entydig medfører økt fare for koordinerte effekter. Grunnen til dette er at også fordelingen av markedsandeler er viktig i vurderingen av faren for slike virkninger.

5.4.2 Leverandørleddet

5.4.2.1 Innledning

Matkjedeutvalget har gjort en grundig gjennomgang av norske leverandørmarkeder og sammenhengen med importvernet.9 Vi finner liten grunn til å overprøve de vurderingene Matkjedeutvalget har gjort på dette området, og vi vil derfor her nøye oss med å oppsummere hovedfunnene, og knytte noen kommentarer til disse.

5.4.2.2 Leverandørkonsentrasjon

Som påpekt av Matkjedeutvalget er mange leverandørmarkeder svært konsentrerte. Utvalget påpeker også at mangfoldet er betydelig større enn på kundesiden. Matkjedeutvalget har gått detaljert gjennom markedskonsentrasjonen på leverandørleddet for en rekke ulike produktgrupper. De finner at markedsandelen for de tre største leverandørene (CR3) som regel er på over 80 %, og at en markedsandel på under 70 % er unntakene. Den laveste markedsandelen til de tre største leverandørene Matkjedeutvalget har funnet er over 60 %. Matkjedeutvalget peker på at markeder som er omfattet av importvern skiller seg ut med en spesiell høy konsentrasjon, men at det også finnes unntak fra denne regelen. De fleste norske leverandørmarkedene er svært konsentrerte. Alle unntatt én av de undersøkte produktgruppene har en konsentrasjonsindeks (HHI) på over 2 000, som indikerer høy konsentrasjon som igjen kan indikere konkurranseproblemer. Det samme bildet får vi ved å betrakte markedsandelen for de tre største aktørene samlet (CR3). Figur 5.1 viser markedsandelen til de tre største leverandørene samlet (CR3).

Kilde: NOU 2011: 4

Matkjedeutvalget viser også at markedsandelen til den største leverandøren er betydelig i mange leverandørmarkeder. Figur 5.2 viser markedsandelen for den største leverandøren i en rekke viktige produktmarkeder.

Kilde: NOU 2011: 4, vedlegg 20 i særskilt vedlegg.

Samtidig med at de største leverandørene har en stor markedsandel, er det også til sammen et par tusen mellomstore og små leverandører av matvarer. Den sterke konsentrasjon (og fremveksten av én stor aktør) i mange viktige markeder, er etablert ut fra hensyn både til markedsregulering og inntektssikring for bøndene, men framtrer i en forbrukerpolitisk sammenheng som en konkurranseutfordring i det norske dagligvaremarkedet. Det må antas at sterke leverandører i mindre grad trenger å se hen til sine mindre konkurrenter når de setter sine priser i markedet. Sterke leverandører vil også i mindre grad kunne la seg presse til lavere salgspriser av matvarekjedene. Dette medfører antakeligvis at det i mange viktige varegrupper forekommer priser som er betydelig høyere enn om leverandørleddet hadde vært mindre konsentrert.

5.4.2.3 Importreguleringer

Matkjedeutvalget peker også på at importreguleringer og annen lovgivning må antas å ha hatt betydning for struktur og konkurranseforhold innen flere norske leverandørmarkeder. I tillegg framheves det at andre forhold – som forbrukerpreferanser, befolkningsstørrelse og et spredt bosettingsmønster – også har bidratt til konsentrerte leverandørmarkeder med betydelige innslag av norske produsenter. Utvalget peker også på at dette ikke bare gjelder varer som er omfattet av importvernet, men også for andre produkter.

I tillegg påpekes at importreguleringene også kan tenkes å ha innflytelse på strukturen i andre ledd av distribusjonskjeden. Importreguleringer kan også tenkes å ha hatt påvirkning på strukturen på f.eks. detaljistleddet. Dersom reguleringene gjør det vanskelig for kjeder som ønsker å etablere seg i Norge å ta med seg leverandøravtaler som de har ute, vil disse kunne utgjøre en etableringsbarriere som vil kunne virke uheldig på konkurransesituasjonen på detaljleddet. Matkjedeutvalget er selv inne på dette når det skriver:

«Importvernet for landbruksprodukter kan utover det som er hensikten, også utgjøre en etableringshindring for utenlandske dagligvarekjeder som ønsker å etablere seg i Norge. Disse kan ikke fullt ut dra nytte av eksisterende avtaler med utenlandske matleverandører, fordi importtoll gjør det ulønnsomt å importere en rekke matvarer. Også vanskelig tilgang på egnede lokaler kan begrense nyetablering for kjeder som ønsker å etablere seg raskt i det norske markedet. Alternativet kan være å knytte til seg kjøpmenn som eier eller leier sin butikk, men bindingstid i franchisekontraktene setter skranker også for slik vekst.

Den utenlandskeide kjeden Lidl, med virksomhet i en rekke europeiske land, forsøkte fra 2004 å etablere seg i Norge som en nasjonal kjede, men trakk seg ut av det norske markedet fire år senere. Kjeden har etablert seg med mellom 1,5 og 5 pst. markedsandel i tre av de andre nordiske landene (Sverige, Danmark og Finland). Lidls avvikling i Norge kan indikere at det er særlig vanskelig å etablere seg i det norske dagligvaremarkedet.»10

ICAs problemer på det norske markedet kan kanskje også sees i dette perspektivet. ICAs situasjon på det svenske markedet er diametralt motsatt til den situasjon man har i Norge. Det virker trolig at ICAs situasjon i Norge hadde vært betydelig lettere dersom ICA-Norge kunne benytte seg av innkjøpsavtalene til ICA i Sverige. Dette fremstår imidlertid ikke som aktuelt under dagens landbrukspolitiske regime.

5.4.3 Detaljistleddet

5.4.3.1 Innledning

Matkjedeutvalget har også gjort en grundig gjennomgang av det norske detaljistmarkedet.11 I det følgende oppsummeres hovedfunnene, og det knyttes noen kommentarer til dem.

5.4.3.2 Detaljistkonsentrasjon

Det norske dagligvaremarkedet er sterkt konsentrert. Fire landsdekkende kjeder (NorgesGruppen, ICA, REMA 1000 og Coop) står for 99,3 % av omsetningen.12 Konsentrasjonen på detaljleddet i Norge er blant de høyeste i Europa. Figur 5.3 viser utviklingen av markedsandeler for de fire store dagligvaregrupperingene fra 1994 og fram til 2012. Bunnpris inngår i NorgesGruppen fram til 2010, og deretter som en del av REMA 1000.

Kilde: Nielsen Norge

Selv om de fire store samlet sett har en ganske stabil samlet markedsandel, ser vi at over tid er det ganske store omfordelinger kjedene imellom. NorgesGruppen har hatt en jevnt stigende markedsandel gjennom hele perioden, mens ICA faller tilsvarende jevnt. Coops markedsandel har vært relativ stabil, mens REMA 1000 øker gjennom perioden. I 2010 gikk Bunnpris fra NorgesGruppen til REMA 1000, noe som ga NorgesGruppen en nedgang i markedsandel i 2011 for første gang på lenge. Figur 5.4 viser HHI for kjedeleddet for 1994-2012.

Den relativt høye og økende markedskonsentrasjonen på detaljnivå betyr for det første at kjedene etter alt å dømme har en ikke ubetydelig kjøpermakt i forhold til deler av leverandørindustrien. Dette gjelder kanskje primært i forhold til små og mellomstore leverandører. Større leverandører, og leverandører som selger et stort og variert produktutvalg, vil ha betydelig forhandlingsmakt og vil i større grad kunne motstå utøvelse av kjøpermakt fra kjedene. Markedskonsentrasjonen kan for det andre indikere en fare for redusert konkurranse i form av koordinerte effekter mellom kjedene overfor sluttkundene.

Det har lenge vært oppmerksomhet om faren for koordinerte effekter (også kalt stilltiende samarbeid) i detaljsalg av dagligvarer, og Konkurransetilsynet har ved flere anledninger advart mot denne faren.13 Ifølge økonomisk teori vil denne type priskoordinering generelt bli lettere jo færre konkurrenter som møtes i markedet, jo mer symmetriske disse er, jo færre produkter disse selger og jo likere produktene mellom konkurrentene er. Det at det er kun fire detaljkjeder i markedet skulle tale for at slik stilltiende koordinering vil være lettere enn med et mer fragmentert detaljledd. På den annen side vil det at hver av kjedene selger mange tusentalls produkter, at vareutvalget er forskjellig og at en betydelig andel produkter er unike for hver enkelt kjede, tilsi at slik stilltiende koordinering er betydelig vanskeligere enn det en skulle tro når det er bare fire kjeder. Matkjedeutvalget er også inne på faren for koordinerte effekter når de skriver:

«Med en konsentrasjonsindeks (HHI) på over 2 000 kan markedet karakteriseres som sterkt konsentrert. Høy konsentrasjon i et marked kan isolert sett svekke konkurransen, og øker sannsynligheten for at aktørene kan lykkes med konkurransedempende samarbeid eller andre konkurransedempende strategier.»

Som nevnt over vil en høy HHI i utgangspunktet tale for fare for koordinerte effekter, men kun dersom markedsandelene er likt fordelt mellom aktørene. Et eksempel kan illustrere dette. Med to bedrifter i markedet vil en fordeling av markedsandeler på 50-50 (lik markedsandel) gi betydelig større fare for koordinering enn dersom markedsandelene er 90-10. Grunnen til dette er at den siste situasjonen vil gi den minste bedriften (med 10 % markedsandel) relativt sterke insentiver til å bryte koordineringen med å sette ned sine priser for å vinne markedsandeler. Derfor vil asymmetriske markedsandeler tendere mot å destabilisere koordinering. HHI-målene av de to situasjonene fanger ikke opp dette. Med 50-50 fordeling vil HHI være 5000, mens HHI med 90-10 fordeling vil være 8200. HHI kan gi inntrykk av at 90-10 markedet er utsatt for mye større fare for koordinerte effekter enn markedet med 50-50 fordeling, hvilket ikke er tilfelle. Dette illustrerer at HHI-tall må tolkes med forsiktighet også når det gjelder koordinerte effekter.14

Det er selvfølgelig på generelt grunnlag vanskelig å fastslå hvor reell faren for stilltiende koordinering er. Matkjedeutvalget har påpekt at norske priser på dagligvarer er høye, og at vareutvalget er begrenset sammenlignet med mange andre land. Dette er i seg selv forenlig med at det foregår et stilltiende samarbeid mellom kjedene. Prisnivået kan imidlertid like gjerne skyldes høye leverandørpriser som kunstig høye marginer i kjedene. Det er også andre kjennetegn med markedet som ikke tilsier fare for koordinerte effekter. Som figur 5.3 viser har markedsandelene til de ulike kjedene endret seg over de siste 10-20 årene. Mens NorgesGruppen og REMA 1000 jevnt over har økt sine markedsandeler gjennom perioden, har ICA tapt. ICA hadde på midten av 90-tallet nesten 30 % markedsandel, men denne er redusert til ned mot 12.7 % i 2012 ifølge uoffisielle tall fra Handelsbladet FK.

Denne utviklingen isolert er ikke forenlig med at det hittil har foregått koordinering i markedet. I tillegg er det allment kjent at ICA-kjeden gjennom en årrekke har gått med tap på norske markedet, noe som heller ikke er forenlig med at det skal foregå koordinert atferd. Dersom stilltiende (eller eksplisitt prissamarbeid) mellom kjedene er en vesentlig forklaringsfaktor for et høyt norsk prisnivå skulle en også forvente at dette dukket opp i form av høy lønnsomhet hos dagligvarekjedene.

Matkjedeutvalget undersøkte ikke eksplisitt dette spørsmålet. I etterkant av Matkjedeutvalgets rapport leverte Norsk Institutt for Landbruksøkonomisk Institutt (NILF, 2011) en rapport (skrevet på oppdrag av Virke) som bl.a. undersøker dette spørsmålet.15

Vagstad (2011a) finner i denne rapporten ingen indikasjoner på at lønnsomheten i norsk dagligvaresektor er spesielt høy verken sammenliknet med andre norske sektorer eller i sammenlikning med andre land i EU.16 F.eks. var gjennomsnittlig driftsmargin på detaljistleddet i EU 4,5 % i 2007, og nivået i Norge 3,25 %. På grossistleddet var nivået i EU i perioden 2000-2007 rundt 4 %, og i Norge rundt 2,5 %.

Når Vagstad (2011a) oppsummerer sine funn skriver han (s. 63):

«For å oppsummere, viser dagligvarehandelen i Norge lav lønnsomhet i de senere år, uansett sammenligningsgrunnlag. Sammenlignet med andre norske næringer, varehandel generelt, matindustri og industri generelt, viser detaljhandelen med matvarer en relativt beskjeden lønnsomhet målt ved kapitalrentabilitet og ved driftsmarginer. Sammenligner vi med utvalgte europeiske land og gjennomsnitt for alle 27 EU-land over tid, har norsk dagligvarehandel og engroshandel med matvarer relativt lave driftsmarginer.»

Ifølge Vagstad (2011b) kan dagligvarehandelen også vise til sterk produktivitetsvekst sammenliknet med tilgrensende norske næringer (særlig matindustrien, men også industri generelt).17 Han anslår at produktivitet per arbeidstime i varehandelen økte med 83 % fra 1995 til 2009 (mot 8 % i matvareindustrien) og kom opp fra 53 % av nivået i næringsmiddelindustrien i 1995 til 72 % i 2009.

Vagstad (2011b) peker også på alternative forklaringer til den høye anslåtte produktivitetsveksten i dagligvarehandelen, nemlig at kjedene (p.g.a kjøpermakt) har overtatt en del av fortjenesten som tidligere lå lengre oppe i verdikjeden, (i matindustrien). En annen mulighet i samme retning er at industrien kan ha overtatt noe av den bearbeidingen som tidligere skjedde i varehandelen, f.eks. i form av at matvarer i dag leveres langt mer emballert ut fra fabrikkene enn hva som var tilfelle på 1970-tallet.

Relativt lave marginer på detaljleddet i dagligvaresektoren finner man også i andre internasjonale studier. I en rapport fra European Central Bank fra 2011 heter det:

«On the basis of profit margins being unadjusted for the imputed labour income of the self-employed, it is found that profit margins are highest in the retail sub-sector (7.6%), and especially in non-grocery retailing (9.5%), while they are lowest (4.3%) in grocery retailing.»18

Også Europakommisjonen viser til relativt lave marginer for detaljistvirksomheten i dagligvaresektoren i medlemslandene.19 Utvalget viker tilbake for å karakterisere marginene som «høye» eller «lave» i absolutt forstand. Når grossist- og detaljistleddet viser høye overskudd, er det uansett nærliggende å anta at dette også har sammenheng med høye volum.

Utvalget ser at det vil være usikkerhet knyttet til både tall og karakteristikkene av tallene vi har referert over. Utvalget ser det ikke som en del av mandatet å gjennomføre en fullstendig konkurranseanalyse av konkurransesituasjonen i dagligvaremarkedet, og ser det heller ikke naturlig å ta endelig stilling til spørsmålet om konkurranseintensitet i bransjen. Utvalget registrerer imidlertid at de tall for lønnsomhet som er referert over og utviklingen i markedsandeler mellom kjedene over tid, ikke i seg selv gir indikasjoner på at markedet er preget av koordinerte effekter. Etter utvalgets vurdering er det behov for mer inngående studier for å kunne konkludere endelig når det gjelder konkurransesituasjonen i dagligvaremarkedet. Uansett konklusjon på dette spørsmålet vil koordinerte effekter i dette markedet kunne håndteres under konkurranseloven.

5.4.4 Distribusjons- og grossistleddet

5.4.4.1 Innledning

Hverken Matkjedeutvalget eller konkurransemyndighetene har i særlig grad fokusert selvstendig på distribusjons- og grossistleddet. Matkjedeutvalget skriver om dette:

«I hovedsak har paraplykjedene allerede overtatt distribusjon fra fabrikk til grossistlagre og videre distribusjon ut til butikk. De viktigste unntakene er flytende meieriprodukter, øl mineralvann og brød. I tillegg har leverandørene om lag 56 pst. av distribusjonen i storhusholdningsmarkedet, men for mange leverandører oppleves grossistdistribusjon av NorgesGruppen (ved ASKO) som eneste reelle alternativ i dette markedet … Leverandørene oppgir at distribusjon i realiteten handler om å ha makt over verdikjeden. Dette er etter deres oppfatning en helt avgjørende del av den infrastruktur som trengs for å få varene ut til forbrukerne.»20

Dagligvarer vil kunne distribueres på tre måter; av kjedene selv (dvs. at grossistfunksjonen er integrert), av leverandørene selv (direkte distribusjon) eller ved selvstendig grossister.

Kontroll over distribusjonsleddet kan ha en betydelig strategisk og også konkurransepolitisk betydning.21 Samtidig er det en tendens at det i stadig større utstrekning etableres «lukkede» kanaler direkte mellom kjeder og produsenter, i kombinasjon med en økende vertikal integrasjon fra kjedenivå og oppstrøms. I senere år har det vært en tiltagende tendens at de fire dagligvarekjedene selv har overtatt distribusjonen av dagligvarer, slik at leverandørene kun leverer sentralt på kjedenivå. I den senere tid har større leverandører som bl.a. Coca-Cola og Hennig-Olsen overlatt sin distribusjon til kjedene, og således avviklet sitt eget distribusjonsnett. TINE og bryggeriene er blant de få leverandører som fortsatt har et eget distribusjonsapparat. For ti år siden var fordelingen mellom grossist- og leverandørdistribusjonen omtrent lik, mens i dag står dagligvarekjedene selv for den største delen av distribusjonen.

Innenfor storhusholdning har NorgesGruppen ca. 70 % av grossistmarkedet, mens Servicegrossistene, som eies av en rekke selvstendige grossister, har en markedsandel på ca. 24 %. TINE og Servicegrossistene offentliggjorde i november 2012 konkrete planer om et nytt selskap i markedet for fullsortimentsgrossister rettet mot storhusholdningsbransjen.22

I det følgende vurderes denne utviklingen ut fra to ulike perspektiver; for det første effektivitet i distribusjonstjenesten, og for det andre betydningen av vertikal integrasjon.

5.4.4.2 Effektivitet i distribusjon

Det synes klart at det i de fleste tilfeller eksisterer åpenbare stor- og samdriftsfordeler knyttet til at distribusjonstjenestene sentraliseres. Kostnadsfordelene innebærer antakelig at det kun er de største leverandørene som rent kostnadsmessig vil kunne konkurrere med et sentralisert grossist- og distribusjonsapparat.

En kan i prinsippet tenke seg at leverandører samarbeidet om grossist- og distribusjonstjenestene, eller at disse tjenestene ble utført av en uavhengig tredje part. Uavhengig grossistdistribusjon var på mange måter det systemet en hadde før paraplykjedene for en stor del overtok denne funksjonen. En klar ulempe med en uavhengig grossistfunksjon er at når grossisttjenestene skal prises av uavhengige aktører vil det oppstå et insentiv for disse til å utnytte den eventuelle markedsmakt de måtte ha. Når flere ledd i en distribusjonskjede skal hente inn sin fortjeneste gjennom prispåslag oppstår det som er kjent som problemet med doble marginer.

Dette kan føre til at prisene ikke bare blir for høye for konsumentene, men også for høye for aktørene i den vertikale kjeden som helhet. Dersom grossistfunksjonen er vertikalt integrert med kjedene, vil det ikke være ønskelig for kjeden å utnytte markedsmakt på grossistleddet ettersom dette vil svekke kjedens konkurransekraft i detaljmarkedet. Dersom vertikal integrasjon av grossist- og kjedefunksjonen eliminerer doble marginer vil dette være en gunstig effekt både for aktørene i den vertikale strukturen og for konsumentene.

5.4.4.3 Vertikal integrasjon av grossist- og distribusjonstjenester

Leverandører anser det som vesentlig å ha tilgang til distribusjon for å få varene ut til forbrukerne. Distribusjon i denne sammenheng må antas å omfatte både tilgang til grossisttjenester, transport ut til butikkene og hylleplass i selve butikkene. Det å ha tilgang til egen distribusjon i form av grossisttjenester og transport ut til butikk synes imidlertid å være av liten verdi dersom leverandøren ikke har tilgang til hylleplass i selve butikken. Tilgang til grossisttjenester, transport inn til butikk og hylleplass må derfor anses som komplementære tjenester. I tråd med økonomisk teori vil derfor integrasjon av disse tjenestene kunne løse koordineringsproblemer, og i så fall føre til lavere priser.

Det kan også hevdes at dersom en kjede har kjøpermakt i tilbudet av én av disse tjenestene, vil kjeden kunne utnytte denne makten uavhengig av om leverandøren driver med egendistribusjon eller ikke. For å si det på en annen måte, i et marked der det etterspørres skruer og muttere vil en monopolselger av muttere kunne utnytte sin makt uavhengig av om det er konkurranse i skruemarkedet eller ikke. Det er heller ikke slik at denne selgeren kan doble sin markedsmakt gjennom å være monopolist på både skruer og muttere; monopolprofitten kan bare hentes ut en gang. Dette betyr i så fall at leverandørene må se en merverdi av å håndtere grossistfunksjonen på egen hånd som går ut over det å få tilgang til konsumentene.

En grunn til at enkelte leverandører insisterer på egendistribusjon kan være at de også har vesentlig distribusjon til kunder utenom dagligvaresegmentet. Overføring av distribusjonen til kjedegrossistene kan medføre at disse leverandørene mister stor- og samdriftsfordeler og vil sitte igjen med høyere kostnader for den distribusjonen som ikke inngår i kjededistribusjonen. På samme måte kan det tenkes at kjeden har tilsvarende stordriftsfordeler som de bedre kan utnytte jo større del av distribusjonen de tar hånd om. Slike forhold vil kunne forklare den tilsynelatende spenningen som synes å eksistere mellom kjedene og enkelte leverandører i synet på egen versus kjededistribusjon. Det er således vanskelig på generelt grunnlag å si hvilken distribusjonsform som vil være samfunnsøkonomisk optimal.

Innenfor ulike grupper ferskvarer kan det også tenkes å være av stor verdi for en leverandør å kunne følge varen helt fram til butikkhyllen. Dette fordi leverandøren da kan forsikre seg om at tiden fra produksjon til salg blir så kort som mulig, og at hyllene kan etterfylles raskt eller at produkter som går ut på dato kan fjernes. På den annen side kan det hevdes at kjedene også vil kunne ha insentiver til å presentere et ferskest mulig produktutvalg, og at det ikke står varer i hyllene som er gått ut på dato. En mulig forklaring på at dette kan svikte, kan være at kostnadspresset innenfor detaljsalg gjør at kjedene holder utilstrekkelig bemanning til å overvåke at varebeholdningen innenfor helt spesifikke produkter er tilstrekkelig fersk og stor nok. Dette kan gjøre at enkelte leverandører derfor ønsker å håndtere dette selv.

Et potensielt problem med vertikal integrasjon mellom grossist/distribusjon og kjedene er muligheten for hel eller delvis eksklusjon av aktører i markedet. Uten tilgang til distribusjonstjenester er det mulig at det vil kunne oppstå utestengelser både oppstrøms og nedstrøms.23 Dersom grossistfunksjonene for vesentlige deler av markedet er integrert i kjedene, vil nye aktører på detaljistleddet kunne mangle alternative frittstående fullsortimentsgrossister å henvende seg til . Eventuelle nye aktører blir i så fall henvist til de etablerte kjedenes grossistfunksjon og blir avhengig av leveranser fra de etablerte konkurrentene. Når nye aktører i tillegg begrenses av importvernet vil et slikt avhengighetsforhold kunne svekke nye aktørers konkurransekraft.

Vertikal integrasjon som fører til utestengelse av produkter som er verdsatt av konsumentene, vil medføre et tap for konsumentene. Ved vurderingen av utestengning, er det et sentralt spørsmål å kartlegge hvilke insentiver aktørene har til å utestenge andre aktører.24 Spørsmålet er derfor om eksklusjon er mulig, om aktørene har insentiver til å ekskludere, og eventuelt hvilken effekt dette har på konsumentvelferden. Det er altså ikke tilstrekkelig bare å peke på at utestenging er mulig og at det i så fall vil ha negativ effekt på konsumentvelferden.

Dersom f.eks. en dagligvarekjede skulle utestenge en produsent av en vare som er svært ettertraktet av konsumentene, kan en stille spørsmålet om det er i kjedens interesse å gjøre dette. I utgangspunktet skulle en tro at utestenging av slikt produkt ville stille kjeden i en forverret konkurransesituasjon i forhold til andre kjeder som selger dette produktet, og at det derfor ikke vil være ønskelig å gjøre dette. Utestenging av produkter vil derfor kun være lønnsomt for kjeden dersom dette ikke rammer kjeden vesentlig i konkurransen på detaljnivå. Dersom kjeden ikke rammes i konkurransen av en eventuell utestenging kan skyldes enten: i) at produktet faktisk ikke er sterkt etterspurt av konsumentene, eller ii) at konkurransen mellom kjedene ikke fungerer.

Sentraliserte innkjøp og sentraliserte forhandlinger i fire paraplykjeder kan også føre til at terskelen for mindre leverandører kan være høy for å komme inn i det obligatoriske sortimentet. For de minste leverandørene og småskalaprodusenter kan kjedenes frivillige sortiment være et alternativ. I dag er det imidlertid betydelig forskjeller mellom de ulike paraplykjedene når det gjelder den enkelte kjøpmanns muligheter for å ta inn lokale produkter. Gjennomgående kan det synes som det er få incitamenter i det sentralstyrte sortimentet for å ta inn lokale produkter fra sentralt hold. Dette kan føre til at småskalaprodusenter blir avhengige av lokal etterspørsel og den enkelte kjøpmanns interesse og velvilje for å få tilgang til markedet.

Utfordringene for små produsenter på dette området kan også tilskrives det at de største leverandørene i sterkere grad blir premissgivere for hele varekategorier, f.eks. gjennom utformingen av planogrammer. Dette kan synes som en uheldig utvikling med tanke på varemangfoldet og forutsetningene for konkurranse mellom ulike kvaliteter og prissetting i de enkelte varekategorier. Mulighetene for å ekspandere i et regionalt, eventuelt nasjonalt, marked med økte volumer kan således være begrenset. Utvalget har likevel merket seg en viss positiv endring på dette området, antageligvis som følge av en økt etterspørsel etter lokalproduserte produkter i premiumsegmentet. Utvalget vil uansett peke på at terskelen for markedsadgang for mindre leverandører med egne merker og småskala produsenter generelt sett synes høy.

5.5 Oppsummering

Norske dagligvarepriser er høye i en internasjonal sammenheng og vareutvalget er mindre enn i andre land. Politiske, institusjonelle, strukturelle og geografiske ulikheter bidrar til å forklare forskjeller i det generelle prisnivået. Norsk avgiftspolitikk, landbrukspolitikk og et sterkt importvern er noen av de viktigste årsakene til prisforskjellene på dagligvarer mellom Norge og våre handelspartnere. Høye matpriser i Norge må også sees i sammenheng med det generelt høye kostnadsnivået i Norge, og den politiske viljen til å beskytte norsk landbruksproduksjon. Landbrukspolitikken og spesielt importvernet skaper etableringsbarrierer på leverandørleddet som på sett og vis er tilsiktet, men også etableringsbarrierer på detaljistleddet som ikke er tilsiktet. Disse faktorene synes likevel ikke å forklare hele prisforskjellen.

Utvalget har pekt på høy konsentrasjon både i viktige leverandørmarkeder og på detaljmarkedet. Sterk konsentrasjon kan være en indikasjon på at konkurransen er begrenset som følge av koordinerte effekter og kan potensielt kunne forklare at prisene er høye. Når det gjelder leverandørleddet vil enkelte leverandører kunne utnytte betydelig selgermakt til tross for den innkjøpsmakt som kjedene representerer, og dermed holde høyere priser enn det de hadde kunnet dersom konkurransen var sterkere i leverandørmarkedet. Som nevnt over er makten til bøndenes samvirkeorganisasjoner i stor grad tilsiktet, og et viktig element i landbrukspolitikken.

På kjedeleddet er også konsentrasjonen sterk og med en økende tendens, noe som skulle tilsi at faren for redusert konkurranse er betydelig også her. Det finnes imidlertid en del indikasjoner på at konkurransen likevel er sterkere enn det markedskonsentrasjonen skulle tilsi. Markedsandelene har skiftet over de senere år. NorgesGruppen og REMA 1000 vinner markedsandeler, mens ICA taper. I tillegg har ICA gått med store underskudd i mange år, noe som ikke er forenlig med at konkurransen er svak og marginene unormalt store.

Konsentrasjonen på alle ledd i dagligvaremarkedene er altså sterk og økende, og med økende innslag av vertikal integrasjon. Dette gir grunnlag for å overvåke faren for at konkurransebegrensninger kan oppstå. Utfordringen knyttet til å få til økende konkurranse og mindre konsentrasjon i leverandørleddet synes først og fremst å være knyttet til det sterke norske importvernet, mens konsentrasjonen på kjedeleddet er knyttet dels til importvernet (jf. Lidls manglende mulighet til å ta med leverandøravtaler «inn» i Norge), dels til naturlige etableringshindringer og dels til de siste tiårs konsolidering på dette leddet.

Matkjedeutvalget var bekymret for denne utviklingen og spesielt makten det gir kjedene over forbrukere og små leverandører. Matkjedeutvalget uttalte at dersom utviklingen i Norge fortsetter i samme takt og retning, der handelens paraplykjeder kan diktere mer eller mindre ensidige betingelser i avtalesettene, vil en slik utvikling være uheldig for en sunn konkurranse og et balansert maktforhold i matkjeden. Utvalget er ikke uenig i at det kan være slik, men mener at spørsmålet om virkninger for forbrukere og konkurransen bør analyseres grundigere ut fra økonomiske sammenhenger og insentivvirkninger før det kan trekkes endelige konklusjoner. For de spørsmål utvalget er bedt om å se på gjennomføres en slik vurdering i 7.2. Det vises dessuten til utredningen om kjøpermakt som er utarbeidet parallelt med utvalgets arbeid.