3 Overordnede vurderinger av forenkling og modernisering av aksjeloven
3.1 Overordnede synspunkter på mandatets utgangspunkt
Utvalgets mandat er gjengitt i punkt 2.4. På bakgrunn av mandatet vil utvalget innledningsvis presisere enkelte overordnede vurderinger av rammene og mulighetene for forenkling og modernisering av aksjeloven og allmennaksjeloven.
Det følger av mandatet at bakgrunnen for oppnevningen av utvalget var at Nærings- og fiskeridepartementet hadde mottatt en rekke innspill som kunne «tilsi at det er potensiale for flere forenklinger i aksjelovgivningen med tanke på å lette de økonomiske og administrative byrdene for næringslivet». Videre fremgår det at utvalget «skal ta utgangspunkt i Sundvolden-plattformen og regjeringens målsetninger for arbeidet med selskapslovgivningen som er angitt i Prop. 1 S (2015-2016). Utvalget skal særlig legge vekt på å vurdere om gjeldende regler gir hensiktsmessige rammevilkår for små og mellomstore aksjeselskaper og foreslå endringer der dette gavner den samlede verdiskapingen.»
En enkel aksjelovregulering kan bidra til etablering av ny næringsvirksomhet og samfunnsmessig verdiskaping til fordel for eiere, arbeidstakere og kunder. Samtidig kan en forenklet og modernisert aksjelovgivning gjøre det lettere å drive virksomhet i form av aksjeselskap eller allmennaksjeselskap. Utvalget har i sine vurderinger lagt vekt på at kostnader knyttet til rapportering og intern organisering i selskapene bør begrenses. Dette bør skje slik at lovgivningen også ivaretar samfunnets behov for at aksjeselskaper har rammevilkår som gir grunnlag for tillit hos kunder, leverandører, investorer og offentlige myndigheter.
Nye teknologiske muligheter for elektronisk kommunikasjon kan forenkle både beslutningsprosesser i selskapenes styrende organer og kommunikasjonen med aksjonærer og andre. Utvalget foreslår en rekke endringer som er nødvendige ut fra dagens teknologiske utvikling. Utvalget har, så langt det har vært mulig, lagt vekt på at aksjelovenes bestemmelser skal utformes «teknologinøytralt», slik at videre utvikling ikke forutsetter regelendringer.
Mange selskaper er små og har enkle eierstrukturer. Det er viktig at loven gir tilstrekkelig fleksibilitet for disse selskapene. Utvalget har tatt utgangspunkt i at aksjeloven bør gjennomgås med sikte på å unngå unødvendige administrative byrder for disse selskapene.
Deler av aksjeloven inneholder bestemmelser som alle som driver virksomhet i aksjeselskapsform, må kjenne til og forstå. Andre bestemmelser gjelder situasjoner som ikke er en del av den daglige virksomheten, eksempelvis fusjonsreglene. Utvalget mener det er viktig at aksjelovens generelle virksomhetsbestemmelser er så enkelt tilgjengelige som mulig. Loven bør ikke formuleres på en måte som gjør at etablering og drift av næringsvirksomhet i aksjeselskap krever juridisk kompetanse. Utvalget har også lagt til grunn at en reduksjon i antall lovbestemmelser ikke i seg selv vil innebære en forenkling for de som er ansvarlige for selskapenes drift. Behov for mindre detaljregulering må veies mot behovet for klare regler, som reduserer samfunnsmessige kostnader knyttet til avklaring i rettsapparatet.
Det ligger ikke i mandatet at utvalget skal ta opp grunnleggende prinsipielle aksjeselskapsrettslige spørsmål som eksempelvis selskapets vinningsformål, det begrensede deltakeransvaret, flertallsprinsippet, minoritetsbeskyttelse, konsernregulering mv. Utvalget legger således til grunn at selskaper normalt har et vinningsformål, at det skal være et begrenset deltakeransvar og at aksjelovene skal bygge på et flertallsprinsipp som avveies mot minoritetens behov for beskyttelse. En særskilt gjennomgang av aksjelovenes regulering av konserner ligger utenfor mandatet.
Utvalget forstår mandatet slik at det ikke skal foreslå helt ny(e) aksjelov(er), eller alternative selskapsformer for bestemte typer små eller mellomstore selskaper. Prop. 1 S (2015–2016) fra Nærings- og fiskeridepartementet side 18 må leses i lys av Knudsen-utredningen side 21, jf. også Meld. St. 15 (2015–2016) side 60. Utvalget har ikke erfaringer som tilsier at det for tiden er aktuelt med en ny diskusjon om helt nye aksjelover eller utvikling av alternative selskapsformer. At aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper fortsatt skal være regulert av hver sin lov, er videre et premiss for utvalgets innstilling. Se mer om dette i punkt 3.2 nedenfor. Med noen få unntak som er behandlet i punkt 8.2, har utvalget ikke vurdert mulighetene for forenklinger gjennom omstruktureringer av loven.
I Knudsen-utredningen side 114 legges det til grunn at selskapene ikke bør være underlagt flere regler enn det som er nødvendig for å legge til rette for en hensiktsmessig organisering av selskapene. Utreder legger videre til grunn at selskapene bør gis stor frihet til selv å regulere sine organisasjonsmessige forhold, og at det bør legges vekt på å begrense selskapenes administrative kostnader. Dette er et utgangspunkt som aksjelovutvalget er enig i, og det ligger derfor til grunn for utvalgets vurderinger av konkrete problemstillinger.
Etter utvalgets oppfatning må spørsmålene ses i lys av de kryssende hensyn og interesser som kan gjøre seg gjeldende i aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper. Aksjelovene inneholder bestemmelser om organiseringen av aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper, om forholdet mellom aksjeselskapet/allmennaksjeselskapet og de enkelte aksjonærer, og om forholdet til selskapets kreditorer.
Det som i første rekke skiller aksjeselskaper/allmennaksjeselskaper fra andre eierformer, er selskapsdeltakernes ansvarsbegrensning. Utvalget har derfor holdt fast ved utgangspunktet for reguleringen; at regler som skal ivareta hensynet til selskapets kreditorer, er grunnleggende.
Hensynet til selskapenes kreditorer må avveies mot et samfunnsmessig ønske om å legge forholdene til rette for å etablere ny konkurransedyktig næringsvirksomhet.
Etter utvalgets syn er det i mange tilfeller hensiktsmessig at loven legger opp til fleksible løsninger. Utvalget har som utgangspunkt at aksjonærene bør ha frihet til å innrette selskapsforholdet slik de selv finner hensiktsmessig, med mindre vesentlige hensyn taler mot dette. Se punkt 9.5 med nærmere betraktninger om forholdet mellom lov og vedtektsbestemmelser. På prinsipielt grunnlag mener utvalget at man bør fjerne regler som legger unødvendige byrder på selskapene.
3.2 Forholdet mellom aksjeloven og allmennaksjeloven
Av mandatet følger det at «Utvalget skal vurdere om endringene som foreslås i aksjeloven, bør få konsekvenser også for allmennaksjeloven slik at de to lovene får like regler der det ikke er spesiell grunn til noe annet». Dette vil bli behandlet fortløpende i de enkelte kapitlene. I samsvar med mandatet har utvalget likevel hatt forenkling av aksjeloven som overordnet målsetting. I det følgende vil utvalget komme med noen overordnede betraktninger om forholdet mellom aksjeloven og allmennaksjeloven. Mandatet forutsetter imidlertid at systemet med to lover videreføres.
Skillet mellom aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper ble innført ved LOV-1995-12-22-80 og videreutviklet ved aksjelovreformen i 1997. Ved utformingen av aksjeloven var det et sentralt formål å tilpasse reglene til de små og mellomstore selskapenes behov. Samlet sett ble reglene atskillig mer smidig og bedre tilpasset de små og mellomstore selskapenes behov enn reglene i den tidligere aksjeloven av 1976. Dette henger blant annet sammen med at innføringen av et to-sporet system gjorde det mulig å tilpasse reglene til de små og mellomstore selskapene, uten å måtte ta hensyn til om de passet for de «store» selskapene. Allmennaksjeloven er derimot skrevet særlig med tanke på selskaper med mange aksjonærer, og der det er stor omsetning av aksjene i selskapet. EU-selskapsretten gjelder i mange tilfeller bare direkte for selskaper av ASA-typen.
Da skillet mellom aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper ble gjennomført i én lov for aksjeselskaper og én lov for allmennaksjeselskaper i 1997, la lovgiver til rette for at forskjellene mellom de to formene for selskap med begrenset deltakeransvar kunne utvikles ytterligere dersom det var behov for dette. Som det vil fremgå, er konsekvensen av aksjelovutvalgets forslag at det blir større forskjeller mellom aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper. Dette er i tråd med lovgivers intensjoner ved vedtakelsen av aksjelovene av 1997.
Utvalget vil imidlertid peke på at det kan være et spørsmål om det er behov for egne regler for ikke-børsnoterte allmennaksjeselskaper, og at allmennaksjelovens regler for allmennaksjeselskaper og de børsrettslige reglene trolig kan koordineres bedre. En nærmere gjennomgang av denne problemstillingen faller imidlertid utenfor utvalgets mandat, og utvalget har heller ikke hatt anledning til å gå nærmere inn på problemstillingen.
Begrunnelsen for at kapitalreglene i aksjeloven og allmennaksjeloven er så vidt like, er formentlig at den ene selskapsformen ikke skal fremstå som mer innrettet mot seriøse næringsdrivende enn den andre. Etter utvalgets syn bør man være varsom med å etablere forskjeller mellom aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper dersom resultatet blir at den ene selskapsformen fremstår som bedre egnet for useriøse næringsdrivende. Videre viser utvalget til at det kanskje viktigste fellestrekket mellom aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper, er ansvarsbegrensningen og behovet for beskyttelse av kreditorene som følge av denne. For både aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper er det behov for regler om vern for et mindretall av aksjonærene (minoritetsvern). Ved vurderingen av i hvilken grad de faktiske forskjellene mellom store og små aksjeselskaper bør gjenspeiles i forskjellige regler, er det et poeng at både aksjelovens og allmennaksjelovens regler i første rekke knytter seg til spørsmål som angår kreditorvernet og minoritetsvernet.
Der det ikke er grunn til å skille mellom aksjeloven og allmennaksjeloven, benyttes terminologien «aksjelovene» som en fellesbetegnelse.
3.3 Forholdet til andre pågående lovarbeider mv.
Det pågår for tiden flere revisjonsarbeider på selskapsrettens område og på tilgrensende områder.
Regnskapslovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 19. september 2014. Utvalgets mandat var delt i to deler. Regnskapslovutvalget avga en utredning til mandatets del 1 den 26. juni 2015, se NOU 2015: 10. Hovedformålet for del 1 var å fremme forslag om hvordan EUs nye regnskapsdirektiv, som er gjort gjeldende for EØS-landene, skal gjennomføres i norsk lov. Del 2 ble avlevert den 24. juni 2016, se NOU 2016: 11. I del 2 tok regnskapslovutvalget blant annet stilling til kravene til åpnings- og mellombalanse i selskapslovgivningen. Aksjelovutvalget vil på en rekke punkter vise til regnskapslovutvalgets innstillinger.
Nærings- og fiskeridepartementet sendte den 2. februar 2015 ut høringsnotatet «Om forslag til forenklinger i aksjeloven og allmennaksjeloven. Forslag til endringer i aksjeloven §§ 8-7 og 8-10 og allmennaksjeloven §§ 8-7 og 8-10». Høringsfristen utløp 5. april 2016. Aksjelovutvalget går derfor ikke nærmere inn på en vurdering av endringene av aksjeloven og allmennaksjeloven § 8-10. Selv om det i forbindelse med denne høringen foreslås en mindre justering av aksjelovene § 8-7, vurderes bare endringen vedtatt ved LOV-2013-06-14-40 i punkt 7.10 nedenfor.
Nærings- og fiskeridepartementet, i samarbeid med Finansdepartementet, sendte den 16. desember 2015 ut høringsnotatet «Etablering av en løsning for å sikre økt åpenhet om registrerte aksjeeiere – Mulige alternative løsninger». Høringsfristen utløp 22. mars 2016. Aksjelovutvalget viser blant annet i innstillingens kapittel 6 til høringsnotatet.
3.4 Forholdet til andre lands rett og EU/EØS-rett
I følge mandatet skal utvalget «påse at endringene som foreslås, er i samsvar med EØS-retten. I utredningen skal det gjøres rede for lovgivningen i andre nordiske land, og det skal også redegjøres for annen europeisk lovgivning på området i den grad dette er av interesse». Videre fremgår det at utvalget skal «ta i betraktning EU-kommisjonens forslag KOM (2014) 212 til nytt direktiv om enkeltpersonselskap med begrenset ansvar (SUP). Hvis det vedtas et slikt direktiv, reiser det spørsmål om en slik selskapsform vil få betydning for utforming av reglene i aksjeloven».
I Knudsen-utredningen redegjøres det tidvis utførlig for selskapsrettslige regler innen EU, Sverige, Danmark og Finland m.fl. I Knudsen-utredningen punkt 5.4 gis det en oversikt over kapitalreglene i enkelte andre land og innen EU, og i den forbindelse redegjøres det blant annet for 2. selskapsdirektiv (Kapitaldirektivet, 77/91/EF), «Winter-gruppens» rapport og forslaget om SPE-selskaper. I Knudsen-utredningen punkt 5.3.3 og 5.5.2.6 gis det videre en utførlig redegjørelse for etablering av NUF. Ettersom denne fremstillingen i all hovedsak fortsatt er uttrykk for gjeldende rett, har utvalget på en rekke punkter nøyd seg med å gjengi noen hovedpunkter og påpeke der det har skjedd endringer.
Siden Knudsen-utredningen ble avgitt, har Norge fått nye regler for bedriftsregistrering som ledd i implementering av EU-direktiv 2009/101/EF om sammenkobling av bedriftsregistre over landegrensene. Reglene trådte i kraft 1. februar 2015. Lovendringene omfattes imidlertid ikke av mandatet, og utvalget går derfor ikke nærmere inn på temaet.
Videre la EU-kommisjonen den 9. april 2014 frem forslag til direktiv om etablering av såkalte SUP-selskaper (Societas Unius Personae). Det overordnede formålet med forslaget er å skape økt vekst og flere arbeidsplasser i EU. Det fremgår av forslaget at det i dag kun er ca. 2 prosent av de ca. 20,7 millioner små og mellomstore virksomhetene (SMV) i Europa som driver grenseoverskridende virksomhet. Med tanke på at SMV bidrar med 58 prosent av BNP i EU og står for 67 prosent av alle jobber i den private sektor, er små og mellomstore virksomheter av vesentlig betydning for europeisk økonomi. Forslaget er derfor utformet med tanke på å tilrettelegge for at SMV utvider sine næringsaktiviteter til andre medlemsstater. Dette skal blant annet skje ved at forslaget skal gjøre det lettere og mindre kostnadskrevende å stifte nye selskaper over landegrensene i EU. Språklige, administrative eller rettslige ulikheter mellom medlemsstatene kan gjøre det kostbart å etablere selskap over landegrensene. Medlemsstatene vil i henhold til direktivforslaget være forpliktet til å opprette en selskapsform i nasjonal rett kalt Societas Unius Personae (SUP), og som er underlagt identiske regler i alle medlemsstater. Direktivforslaget omfatter bestemmelser om blant annet selskapsformen, krav til vedtekter, hjemsted, on-line registrering og minimumskrav til aksjekapital. Direktivet skal erstatte direktiv 2009/102/EF.
Direktivet er ennå ikke ferdigbehandlet i EU, og det er derfor ikke mulig for utvalget å ta konkret stilling til hvilken betydning en slik selskapsform vil få for utforming av reglene i aksjeloven. Direktivet skal vedtas av både Rådet og Europaparlamentet i henhold til medbestemmelsesprosedyren. Rådet oppnådde uformell enighet (såkalt «general approach») om en kompromisstekst til direktivet 28. mai 2015. Rådets tekst, som avviker fra Kommisjonens forslag på flere sentrale punkter, vil danne grunnlag for forhandlinger med Europaparlamentet om den endelige direktivteksten. Behandlingen av forslaget har imidlertid stoppet opp i Europaparlamentet, og det er uavklart om og når Parlamentet vil oppnå enighet om en tekst, og hvilke endringer det eventuelt vil gjøre i Kommisjonens direktivforslag. Når og hvis det oppnås enighet i Europaparlamentet, skal partene forhandle for å komme frem til et felles kompromissforslag. Det er på det nåværende tidspunkt mange usikkerhetsmomenter med hensyn til hvordan et eventuelt kompromissforslag vil se ut.
Utvalget har på denne bakgrunn ikke funnet det hensiktsmessig å gå inn på alle forslagene som Kommisjonen og Rådet har fremmet. Direktivforslagene har likevel hatt en viss betydning for utvalgets drøftelser, blant annet av kravet til minste aksjekapital i punkt 7.2.
Siden Knudsen-utredningen ble fremlagt, er det i Danmark blitt adgang til å stifte såkalte «iværksætterselskaber», jf. selskabsloven § 357a stk. 2. Formålet med «iværksætterselskabet» er at gründere skal kunne starte virksomhet med begrenset ansvar, og hvor det skal være selskapets kapitalbehov, og ikke et formelt kapitalkrav, som skal være styrende for hvor stor registrert selskapskapital selskapet skal ha. De danske reglene om «iværksætterselskaber» drøftes i forbindelse med kravet til minste aksjekapital i punkt 7.2.4.2.
Innenfor medlemskapet av den Europeiske Union har selskapsrettseksperter tatt initiativ til å fremme et forslag om en modell-lov som kan harmonisere selskapsretten i Europa. European Model Company Act Group (EMCA) er et prosjekt som offisielt ble etablert på et møte ved Aarhus Universitet i september 2007. Gruppen består i dag av 22 eksperter i selskapsrett fra ulike EU-stater. Norge har ingen formell rolle i dette arbeidet. EU-kommisjonen er invitert med for å drøfte arbeidet i gruppen samtidig med at direktivene for selskapsrett i den Europeiske Union ikke har lagt føringer for eller dannet rammer for det som er utredet.
Gruppens formål er å utvikle en frittstående selskapslov som kan vedtas i sin helhet av medlemsstatene eller gjennom adopsjon av utvalgte lovbestemmelser. Det foreligger for tiden et utkast som er datert juli 2015. Utvalget har i sine vurderinger tatt forslagene i dette utkastet i betraktning.