13 Økonomiske og administrative konsekvenser. Personvernkonsekvenser

13.1 Innledning

Utvalget viser til punkt 1.1.3 når det gjelder utgangspunktene for arbeidet med å lage utkast til lov- og forskriftsbestemmelser. Som nevnt der er Norge forpliktet til å gjennomføre fjerde hvitvaskingsdirektiv og forordningen om opplysninger som skal følge betalinger. Utvalgets mandat omfatter dessuten å foreslå regelendringer til oppfølging av FATFs evalueringsrapport av desember 2014. Handlingsrommet har dermed vært begrenset, men der det har vært valgmuligheter er dette gjennomgående belyst og påpekt i utredningen. Utvalgets mandat har vært konsentrert om å foreslå nye lov- og forskriftsregler. Utvalget har derfor ikke hatt noen foranledning til å vurdere andre tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering, f.eks. holdningskampanjer e.l.

Det er bred enighet internasjonalt om at det har store skadevirkninger dersom det finansielle system misbrukes til hvitvasking og terrorfinansiering. Utvalget har beskrevet dette i punkt 2.2.4 om formålet med hvitvaskingsloven. Misbruk av finansiell sektor til hvitvasking og terrorfinansiering kan ha negative økonomiske konsekvenser som følge av forstyrrelser i internasjonale kapitalstrømmer, redusert investering og lavere økonomisk vekst og kan ha innvirkning på finansielle markeders stabilitet som følge av motvilje til å inngå i internasjonale transaksjoner, tap av omdømme og tap av tillit. I tillegg genererer hvitvasking annen kriminalitet. Bekjempelse av hvitvasking vil dessuten gjøre det mindre attraktivt å utføre profittmotivert kriminalitet, fordi de kriminelles muligheter til å nyte godt av utbyttet reduseres. Terrorfinansiering finansierer terrorhandlinger. Det er opplagt at terrorhandlinger har store skadevirkninger for samfunnet.

I Europakommisjonens «Impact Assessment»,1 som fulgte fjerde hvitvaskingsdirektiv, er det enkelte anslag for hvor store verdier som hvitvaskes og midler som går til terrorfinansiering. Det har internasjonalt vært gjort beregninger av hvor store verdier som hvitvaskes på global basis. United Nations Office on Drugs and Crime («UNODC») publiserte i 2011 en rapport der det anslås at kriminelt utbytte utgjør om lag 3,6 prosent av verdens BNP, eller rundt 2 100 milliarder dollar i 2009. Det antas at 2,7 prosent av verdens BNP er tilgjengelig for hvitvasking, altså rundt 1 600 milliarder dollar i 2009.2 Tilsvarende prosentandeler av 2015-tallene for verdens BNP3 tilsvarer henholdsvis 2 600 (kriminelt utbytte) og 1 900 (utbytte som er tilgjengelig for hvitvasking) milliarder dollar. I UNODCs rapport anslås det videre at under 1 prosent, antakeligvis rundt 0,2 prosent, av midlene som hvitvaskes gjennom det finansielle system i dag blir beslaglagt og «frosset».

Når det gjelder terrorfinansiering, finnes det ikke tilsvarende anslag på totale beløp. I «Impact Assessment» refereres det til en rapport fra britiske House of Lords fra 2009, der det uttales at beløpene som benyttes til terrorfinansiering er langt lavere enn beløpene som hvitvaskes globalt. Samtidig påpekes det at skadevirkningene på samfunnet, økonomien og sikkerheten kan være enorme, og alltid vil langt overstige kostnadene ved en terroroperasjon. Skadevirkningene er til dels umulig å tallfeste, f.eks. skaden på tilliten generelt i samfunnet, eller den enkeltes manglende opplevelse av sikkerhet.

Det finnes ikke tilgjengelige tall knyttet til norske forhold, og det er heller ikke enkelt å innhente slike tall. Enkelte tall vil likevel til en viss grad kunne gi indikasjon på hvor store summer det dreier seg om. I Økokrims trusselvurdering for 2015–2016 vises det bl.a. til at Tollvesenet anslår at mellom åtte og tolv milliarder kroner i kontanter det ikke kan gjøres rede for føres inn i Norge fra utenlandske banker.4 I samme trusselvurdering anslås det på s. 21 at ca. 150 milliarder kroner årlig unndras beskatning, på bakgrunn av tall fra Sverige (2007). Verdien av ulovlig overfiske anslås til ca. 2 milliarder kroner, se trusselvurderingen side 38. Arbeids- og velferdsetaten anmeldte i 2015 trygdebedrageri for 302 millioner kroner.5 Samlet ble det i 2015 inndratt 277 millioner kroner.6 Tallene som presenteres her er fragmentariske, til dels svært usikre og stammer fra ulike årstall. De er likevel egnet til å gi et bilde av hvor store verdier som kan hvitvaskes gjennom det finansielle system i Norge.

Hvitvaskingsregelverkets formål er å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering. Den overordnede begrunnelsen for å bekjempe hvitvasking er at det skader det økonomiske system og samfunnet som sådan, se ovenfor og omtalen i punkt 2.2.4. En nødvendig forutsetning for hvitvasking er at det er begått et primærlovbrudd som har generert et utbytte av økonomisk verdi. Formålet med tiltak mot hvitvasking omfatter også effektiv bekjempelse av profittmotivert kriminalitet, med de kostnader dette har for samfunnet. På samme måte som tiltak mot hvitvasking skal bekjempe profittmotivert kriminalitet, skal tiltak mot terrorfinansiering hindre terrorhandlinger ved å gjøre det vanskeligere for terrorister å skaffe nødvendige midler.

I Norge har det vært regelverk for tiltak mot hvitvasking siden det ble tatt inn bestemmelser i finansieringsvirksomhetsloven ved lovendring 4. desember 1992 nr. 123, som ledd i EØS-tilpasningen. Reglene var en oppfølging av EUs første hvitvaskingsdirektiv. Regelverket er endret flere ganger, se omtalen i punkt 1.3.1. Det regelverket som er gjeldende i Norge i dag baserer seg på EUs tredje hvitvaskingsdirektiv. Fjerde hvitvaskingsdirektiv dels viderefører og dels videreutvikler de foregående direktivene. De bestemmelsene utvalget foreslår er i mange henseende en videreføring av allerede eksisterende forpliktelser, men det er også en rekke nye bestemmelser og krav. Dette har betydning for forslagets økonomiske og administrative konsekvenser. Fokuset er i det følgende rettet mot de områdene der det foreslås endrede eller nye forpliktelser.

Som nevnt ovenfor, fører regelverkstilpasningen til at norske regler på området bringes på nivå med europeiske og internasjonale regler og anbefalinger. Et mest mulig ensartet regelverk i Norden og Europa er et hensyn i seg selv. Nasjonale ulikheter og rammevilkår vil kunne påvirke konkurransesituasjonen for ulike aktører og vil kunne påvirke kostnadene for tilpasning. Til tross for at utvalget har lagt vekt på å foreslå et regelverk som er tilpasset norsk rettstradisjon og nasjonale risikovurderinger, har utvalget derfor, der direktivet gir rom for nasjonal tilpasning, også vurdert særlig dansk og svensk rett på området.

Utvalget påpeker at kostnadene forbundet med å etterleve regelverket for de rapporteringspliktige kan være høye og vil øke med endringer i forpliktelsene. Kostnadene ved å etablere systemer for kundetiltak, løpende oppfølging, muligheter for å identifisere politisk eksponerte personer (PEP-er) og for å gjennomføre risikovurderinger vil kunne innebære høye engangskostnader. Også vedlikehold og oppdatering av systemene vil kreve ressurser.

Utvalget foreslår at nye foretaksgrupper underlegges hvitvaskingsloven. Videre foreslås det nye plikter for rapporteringspliktige, og noen endringer i eksisterende plikter. I tillegg foreslår utvalget regler som legger til rette for opprettelse av et register over reelle rettighetshavere. Forslagene antas å få konsekvenser for både rapporteringspliktige og statlige myndigheter. Forslagene antas ikke å få kosekvenser for kommunal (herunder fylkeskommunal) forvaltning, med unntak av kommunerevisjonen som rapporteringspliktig. Det store flertallet rapporteringspliktige er næringsdrivende.

Utvalget understreker imidlertid at de økonomiske konsekvensene for næringslivet og samfunnet for øvrig, som konkretiseres under punkt 13.2, må sees i lys av de samfunnsskadelige konsekvensene av hvitvasking, terrorfinansiering, tilknyttede profittmotiverte kriminelle handlinger og terrorhandlinger. I ytterste konsekvens vil videre etterlevelse av regelverket kunne spare en rekke virksomheter for kostnader forbundet med å bli involvert med kunder som representerer en risiko for virksomheten, og som vil kunne føre til at virksomheten blir implisert i straffbare forhold.

Utvalget understreker også at man ved en revidert lov om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering får et regelverk som tilfredsstiller internasjonale krav, ikke bare med hensyn til EU/EØS, men også i videre forstand gjennom samarbeid i FATF.

Utvalget foreslår også regler som medfører behandling av personopplysninger. Dette medfører konsekvenser for enkeltpersoner.

13.2 Konsekvenser for rapporteringspliktige (næringslivet)

13.2.1 Nye og endrede plikter etter hvitvaskingsloven

Utvalgets forslag til nye regler i denne utredningen innebærer både endrede og nye plikter for eksisterende rapporteringspliktige, selv om utkastet i stor grad viderefører eksisterende forpliktelser. Det vil være nødvendig med økt ressursbruk fra de rapporteringspliktiges side.

Eksisterende rapporteringspliktige vil måtte bruke ressurser på å sette seg inn i det nye regelverket. I enkelte tilfeller kan det være behov for ekstern bistand i form av konsulenter eller juridisk bistand. Hvilket behov den enkelte virksomhet vil ha for bistand vil variere med virksomhetens omfang og art. Flere virksomheter vil antakeligvis ha intern kompetanse som har til oppgave å holde seg oppdatert på relevant regelverk, og som samtidig innehar nødvendig kompetanse til å sette seg inn i nye og endrede forpliktelser. Det er imidlertid en rekke virksomheter som neppe innehar særskilt kompetanse knyttet til å sette seg inn i det til enhver tid gjeldende regelverket for virksomheten. En del av behovet for opplæring og informasjon vil kunne dekkes av bransjeorganisasjoner og tilsynsmyndigheter. Likevel kan enkelte virksomheter måtte innhente bistand fra eksterne tjenesteytere. For eksisterende rapporteringspliktige dreier det seg om å sette seg inn i endrede og nye forpliktelser.

Det nye regelverket vil kreve oppdatering av opplæringen ansatte har fått. Nye rapporteringspliktige må lære opp sine ansatte. Behovet for opplæring vil variere med virksomhetens omfang og art. Opplæringen vil også variere med hvilke funksjoner den enkelte ansatte har. For noen vil behovet for opplæring være beskjedent, mens behovet vil være større for de som i praksis skal organisere og etterleve lovens forpliktelser. Utvalget har ikke sikre tall over hvor mange ansatte hos rapporteringspliktige som må læres opp og oppdatere sin kunnskap. I finanssektoren7 er det eksempelvis omtrent 50 000 ansatte. Mange av disse må tilegne seg kunnskap om hvitvaskingsreglene i større eller mindre grad.

Et grunnleggende trekk ved regelverket er at det skal gjennomføres risikovurderinger som gir grunnlag for en risikobasert tilnærming til etterlevelsen av loven. Det vil være svært store variasjoner mellom de rapporteringspliktige når det gjelder omfanget av risikovurderingene. For eksempel vil finansforetak med et bredt spekter av produkter, der det involveres store beløp og også grensekryssende virksomhet, ha langt flere momenter i risikovurderingene enn rapporteringspliktige med få transaksjoner. Det er ikke tvil om at utarbeidelse og oppdatering av risikovurderinger vil medføre behov for betydelig ressursbruk for mange rapporteringspliktige. Det er ikke mulig for utvalget å beregne disse kostnadene, verken for enkelte rapporteringspliktige eller grupper av rapporteringspliktige. Utvalget foreslår videre at risikovurderingene til rapporteringspliktige skal dokumenteres. I realiteten innebærer dette at risikovurderingene må være skriftlige. For de aller fleste rapporterinspliktige vil risikovurderingene være skriftlige uavhengig av dokumentasjonskravet. At risikovurderingene må dokumenteres er derfor en helt minimal byrde.

Etter lovforslaget innebærer forenklede kundetiltak ikke lenger unntak fra reglene om kundetiltak i sin helhet. Dette er i dag tilfellet bl.a. for skadeforsikring, eller der kunden selv er rapporteringspliktig. Hovedregelen etter forslaget er at alle kunder skal underlegges alminnelige kundetiltak. I følge tall fra «finansbarometeret» til Finans Norge fra 2015 var det ca. 600 000 kunder som byttet skadeforsikringsforetak i 2015. Overfor alle kunder som bytter skadeforsikringsforetak skal det etter ny lov gjennomføres kundetiltak. Slike tiltak kan forenkles ved å basere seg på andre gjennom reglene om å legge til grunn kundetiltak utført av tredjeparter.

Utvalget foreslår at opplysninger om juridiske personer skal bekreftes ved utskrift fra offentlig register. Det kan være ulike kilder til slike opplysninger. Utvalget viser til at Enhetsregisteret er søkbart på Brønnøysundregistrenes hjemmeside, som er enkelt og kostnadsfritt i bruk. I praksis innebærer imidlertid forslaget at ikke-registreringspliktige foreninger må registreres i Frivillighetsregisteret før de kan inngå kundeforhold eller få utført transaksjoner. Mange foreninger er allerede registrert (ca. 90 000, se nedenfor). Det er gratis både å registrere seg og være registrert, men det kan medføre administrative byrder for foreninger som per i dag ikke er registrert. Utvalget antar at lov om reelle rettighetshavere uansett i praksis vil føre til at foreninger må registrere seg for i det hele tatt kunne bli identifisert av rapporteringspliktige.

Plikten til å lagre opplysninger og dokumenter gjelder allerede i dag. Rapporteringspliktige skal derfor ha rutiner og systemer for slik lagring. De mer omfattende kundetiltakene som er foreslått, vil føre til at det er noen flere opplysninger og dokumenter som skal lagres. Utvalget antar at det er rutiner og systemer som i seg selv i hovedsak krever ressurser, og at utvidelsen derfor ikke vil påføre kostnader av noen størrelse.

Avgrensningen av politisk eksponerte personer (PEP-er) er, i samsvar med fjerde hvitvaskingsdirektiv, foreslått utvidet til også å omfatte nasjonale PEP-er. I tillegg er ikke lenger definisjonen av PEP tidsavgrenset. Det er de rapporteringspliktiges ansvar å identifisere PEP-er og gjennomføre forsterkede kundetiltak. Med et videre omfang av PEP, legger utvalget til grunn at det vil føre til økt ressursbruk i forbindelse med gjennomføring av kundetiltak. Utvalget har ikke grunnlag for å gi anslag på økt ressursbehov.

Når det gjelder gjennomføring av kundetiltak, går utkastet bl.a. ut på at rapporteringspliktige i noen tilfeller kan legge til grunn kundetiltak utført av tredjeparter som selv er rapporteringspliktige. Rapporteringspliktige har derfor mulighet til å redusere kostnadsbehovet, forutsatt at det finnes tredjeparter som er villige til å dele opplysninger om kunden som er innhentet ved kundetiltak. Særlig for rapporteringspliktige i konsern i finansbransjen kan det etter utkastet være aktuelt å legge til grunn kundetiltak utført av andre konsernselskaper. Utvalget antar at dette kan spare disse rapporteringspliktige for ganske mye arbeid ved etablering av kundeforhold.

Kravene til internkontroll er konkretisert og utvidet sammenlignet med tidligere. Kravene som stilles er videre avhengig av virksomhetens art og størrelse. Utvalget antar at dette vil føre til noe økt ressursbruk. Samtidig skal mange av de rapporteringspliktige som det stilles særskilte krav til, allerede være underlagt regler om internkontroll i medhold av annet regelverk, se f.eks. finansforetaksloven § 8-16 om internrevisjon. Dette gir grunnlag for synergieffekter og utbygging av eksisterende strukturer.

Forordningen om opplysninger som skal følge en betaling i betalingskjeden forventes ikke å generere kostnader i særlig grad for de foretakene forordningen gjelder for. De fleste finansielle overføringer inneholder allerede slik informasjon. Noe utgifter til teknisk tilpasning må likevel antas å påløpe.

Alle rapporteringspliktige skal ha rutiner for etterlevelse av gjeldende lov. Med nye og endrede plikter vil rutinene måtte oppdateres. Utvalget antar at det vil være relativt store forskjeller melllom rapporteringspliktige, blant annet avhengig av størrelse og kundekrets. For eksempel vil små bedrifter med oversiktlig virksomhet kunne greie seg med ganske enkle rutiner, mens større bedrifter med mer kompleks virksomhet, herunder kundekrets, må utarbeide rutiner som er mer omfattende og detaljerte. Utvalget legger til grunn at dette vil føre til økt ressursbruk i næringslivet, men først og fremst i form av éngangseffekt i forbindelse med ikrafttredelsen av hvitvaskingsloven. Utvalget har ikke grunnlag for å anslå timebruk eller kostnader forbundet med utarbeidelse av rutinene. Timebruk og eventuelle kostnader er avhengig av flere faktorer. For eksempel vil omfanget og kvaliteten på virksomhetens eksisterende rutiner få betydning for ressursbehovet ved utarbeidelse av oppdaterte rutiner. Videre vil veiledning fra bransjeorganisasjoner eller tilsynsmyndigheter kunne dempe virksomhetens ressursbehov. Enkelte virksomheter vil muligens vurdere å innhente ekstern bistand.

Rutinene skal etter forslaget oppdateres. Hyppigheten av oppdateringene er ikke foreslått fastsatt i loven, men for eksempel vil endrede risikovurderinger kunne medføre behov for å endre rutinene. Det er vanskelig å se for seg at vurdering av rutiner skjer sjeldnere enn årlig. Utvalget antar at det ofte vil være tale om en begrenset ressursbruk. Likevel er det klart at endrede risikovurderinger og praktiske erfaringer med rutinene tilsier et mer omfattende revisjonsarbeid for en del rapporteringspliktige.

De årlige administrative kostnadene forbundet med etterlevelse av hvitvaskingsloven og -forskriften fra 2003 ble i en kartlegging fra 2006 antatt å være rundt 160 millioner kroner.8 Av dette gjaldt rundt 18 millioner kroner rapportering til Økokrim, herunder opplæring. Det er angitt at hyppigheten av kundekontroll, særlig i finanssektoren, er hovedgrunnen til størrelsen på beløpet. Videre er det lagt til grunn at det er både kontoryrker og akademiske yrker som utfører oppgaver knyttet til hvitvasking. Det ble regnet med en populasjon av kunder (fysiske personer) på 3,4 millioner, og at det i gjennomsnitt ble gjennomført kundekontroll av hver av dem hvert tredje år.

Utvalget har ikke funnet å kunne oppdatere kartleggingen for endringene i utkastet. Utvalget antar at det fortsatt er hyppigheten av kundetiltak i finanssektoren som fører til mesteparten av kostnadene ved kundetiltak. Endringer i lovgivningen og digitaliseringen i finanssektoren og samfunnet for øvrig siden 2006 utgjør så store endringer når det gjelder innhenting, bekreftelse og lagring av opplysninger at man antakelig må gjennomføre en helt ny kartlegging for å kunne gi noen form for realistiske anslag på kostnadene ved kundetiltak ved en ny lov. Det ligger ikke innenfor utvalgets mandat å gjennomføre en kartlegging av denne typen.

Utvalget viser til at man i Danmark og Sverige har forsøkt å beregne kostnadene ved etterlevelse av direktivforpliktelsene. Utvalget mener imidlertid at eksisterende regler og foreslåtte regler i de to landene er så forskjellige fra Norge, at utvalget ikke kan legge vekt på eller overføre denne typen vurderinger til norske forhold.

For forhandlere av varer vil kostnadene variere avhengig av hvilken løsning som velges for kontantforbud eller ikke. Det vises til NOU 2015: 12.

13.2.2 Nye rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven. Verdipapirregistre

Utvalget foreslår å utvide hvitvaskingslovens anvendelsesområde til å omfatte foretak som driver inkassovirksomhet og foretak som driver fysisk pengetransport. Begrunnelsen for utvidelsene av anvendelsesområdet er gitt i henholdsvis punkt 3.1.9 og punkt 3.1.16. I det følgende omtales i all hovedsak forpliktelsene i hvitvaskingsloven som ikke er omtalt i punkt 13.2.1.

Det må skilles mellom foretak som driver fysisk pengetransport og foretak som driver inkassovirksomhet. Foretak som driver fysisk pengetransport er underlagt krav om tillatelse i dag, og må derfor også i dag vie ressurser til arbeid med etterlevelse av lover og regler.

Inkassoforetak er regulert i inkassoloven og underlagt krav om tillatelse fra Finanstilsynet. Utvalget antar at inkassoforetak allerede i dag har etablert interne ordninger for å sikre etterlevelse av relevante lover og regler. Videre antar utvalget at disse foretakene har ganske høy grad av automatiserte og digitale saksbehandlingssystemer, som vil gjøre det mindre kostbart enn ellers å gjennomføre tiltakene etter loven. Utvalget legger imidlertid til grunn at det vil påløpe kostnader, særlig i en oppstartsfase. Samtidig antar utvalget at etterlevelseskostnadene vil avta med tiden, ettersom foretakene blir kjent med regelverket.

Innledningsvis påpeker utvalget at det i dag (pr. 1. november 2016) er registrert totalt 104 foretak som driver inkassovirksomhet i Finanstilsynets konsesjonsregister – 99 fremmedinkassoforetak, to filialer av utenlandske fremmedinkassoforetak og tre oppkjøps-/egeninkassoforetak. Det finnes per i dag ikke et sentralt register over foretak som driver fysisk pengetransport. I følge Statistisk Sentralbyrå (SSB) var det i 2014 212 foretak i kategorien private vakttjenester.9 Vaktvirksomheter har tillatelse til også å utføre verditransport. Bransjen domineres imidlertid av to store aktører, noe som innebærer at det store flertallet av foretakene er små.

Ressursbruken vil for det første gjelde å gjøre seg kjent med regelverket. Med stor grad av sannsynlighet vil det som en del av dette være nødvendig med ekstern bistand i noen utstrekning, siden regelverket kan oppfattes som komplisert. Utvalget antar at veiledning fra tilsynsmyndigheter og eventuelt bransjeorganisasjoner kan redusere behovet for ekstern bistand. Foretakene er allerede vant til å etterleve offentlige bransjereguleringer av ulik kompleksitet. Utvalget har ikke funnet konkrete tall for hvilke kostnader dette vil medføre. Kostnadene vil bl.a. være avhengig av virksomhetenes egne ressurser avsatt til å sette seg inn i relevant regelverk, eventuell veiledning fra bransjeorgan og tilsynsmyndigheter og prisnivået hos tilbydere av rådgivning om hvitvaskingsregelverket.

Videre må foretakene utarbeide rutiner, som etter utkastet skal sikre at virksomhetene gjennomfører tiltakene i loven. Arbeidet med å utarbeide rutiner vil kunne kreve ganske store ressurser hos de nye gruppene rapporteringspliktige, siden disse ikke tidligere har hatt rutiner for etterlevelse av hvitvaskingsloven.

Implementering av rutiner vil, slik utvalget vurderer det, i hovedsak innebære at det bygges inn nødvendige mekanismer i datasystemer som håndterer kundetiltak og løpende oppfølging av kundeforhold. Utvalget legger til grunn at det allerede er utstrakt bruk av automatisert kundebehandling i de bransjene som er foreslått inntatt i regelverket. Det vil påløpe kostnader til systemutvikling. Størrelsen er det ikke mulig å anslå. Implementering av rutiner i form av opplæring av ansatte er beskrevet ovenfor under punkt 13.2.1.

Rapporteringsplikten til Økokrim kan oppfylles ved elektronisk innsending. Utvalget har foreslått videreføring av hjemmelen til å pålegge elektronisk innsendelse, se punkt 6.5.3.2. I Oppgaveregisteret er det angitt en manuell arbeidsbyrde på 20 minutter ved innsendelse av en melding.

Når det gjelder kapittelet om behandling av personopplysninger og andre opplysninger, antar utvalget at inkassoselskaper allerede etterlever personopplysningsloven. Tilpasning av virksomheten til hvitvaskingslovens regler om behandling av personopplysninger medfører dermed ressursbehov av mindre betydning. For foretak som driver fysisk pengetransport kan dette stille seg annerledes, da utvalget antar at foretakene i ulik grad har vært underlagt forpliktelser etter personopplysningsloven, alt ettersom hvordan virksomheten har vært innrettet.

Agenter av utenlandske betalingsforetak foreslås underlagt loven. Foretakene er underlagt hjemstatens regelverk mot hvitvasking og terrorfinansiering. Det antas av den grunn at å underlegges norsk regelverk ikke medfører ekstra ressursbruk.

Verdipapirregistre skal etter utvalgets forslag kun være rapporteringspliktig når registeret ikke bruker eksterne kontoførere som er rapporteringspliktige. Det er bare ett verdipapirregister i Norge. Så vidt utvalget er kjent med, bruker verdipapirregisteret utelukkende eksterne kontoførere. I praksis vil utkastet, slik verdipapirregisteret drives i dag, medføre at verdipapirregisteret ikke er underlagt hvitvaskingsloven. Utvalget legger til grunn at det vil føre til redusert ressursbruk for verdipapirregisteret å i praksis ikke lenger være underlagt hvitvaskingsloven.

13.2.3 Tilsyn og sanksjoner

Finanstilsynets utgifter utliknes på tilsynsobjektene, jf. finanstilsynsloven § 9 og forskrift 18. desember 2015 nr. 1776 om utlikning av utgifter til tilsyn. Utvalget har ikke foreslått noen endring i dette. For nye grupper rapporteringspliktige underlagt tilsyn fra Finanstilsynet vil det således påløpe kostnader i form av tilsynsavgift.

Gjennomføringen av tilsyn vil også medføre ressursbruk fra den rapporteringspliktiges side. Dette gjelder både nye og eksisterende rapporteringspliktige. Fjerde hvitvaskingsdirektiv forutsetter at tilsynsmyndighetene har en risikobasert tilnærming til gjennomføringen av tilsyn. I samsvar med en risikobasert tilnærming vil tilsynsmyndighetene ventelig gjennomføre kontroller med varierende intensitet. Ved de mindre omfattende tilsynene vil ressursbruken hos rapporteringspliktige kunne være lav. Hvilke prioriteringer tilsynsmyndighetene vil gjøre, og hvilke virkninger det vil få for rapporteringspliktige, er per i dag usikkert.

Utvalget peker samtidig på at tilsynsaktivitet skal fremme etterlevelsen av regelverket. Bedre etterlevelse av regler om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering gir legitimitet og minsker risikoen for at næringsdrivende misbrukes til hvitvasking og terrorfinansiering.

Ved manglende etterlevelse av regelverket er det, i samsvar med direktivet, foreslått regler om sanksjoner og andre forvaltningstiltak. Det er klart at dette kan få konsekvenser for rapporteringspliktige. Rapporteringspliktige risikerer pålegg og tvangsmulkt, tilbaketrekking av tillatelser og overtredelsesgebyr. For enkeltpersoner er det hjemmel for ileggelse av ledelseskarantene. Utvalget har ikke grunnlag for å gi anslag på antall eller omfang av sanksjoner og andre forvaltningstiltak som vil kunne bli ilagt.

13.2.4 Register over reelle rettighetshavere og tilknyttede plikter

Utvalget har foreslått regler om innhenting og registrering av opplysninger om reelle rettighetshavere i juridiske personer og for forvaltere av utenlandske trusts og tilsvarende juridiske arrangementer, se kapittel 12. Utvalget antar at pliktene vil medføre kostnader for personene som underlegges loven.

Når det gjelder de juridiske personene som skal underlegges loven, er disse angitt i utkastet til lov om register over reelle rettighetshavere m.v. § 2. Loven vil gjelde for 290 814 aksjeselskap, 220 allmennaksjeselskap, fire europeiske selskap, 33 674 ansvarlige selskap, 473 kommandittselskap, 266 partrederier, 102 sparebanker (finansforetak som ikke er aksjeselskap eller allmennaksjeselskap), 45 gjensidige forsikringsselskap (finansforetak som ikke er aksjeselskap eller allmennaksjeselskap), 5 133 samvirkeforetak, 2017 andre næringsdrivende selskap med begrenset ansvar, minst 20 380 sameier, 8 521 borettslag, 52 boligbyggelag, 87 872 foreninger/lag/innretninger, 7 053 stiftelser, 406 verdipapirfond (Finanstilsynets konsesjonsregister), åtte statsforetak, 259 interkommunale selskap, 213 kommunale foretak, ni fylkeskommunale foretak, fire regionale helseforetak og 30 helseforetak.10

I alt er det derfor rundt 450 000 enheter som må undersøke sine reelle rettighetshavere, hvorav den overveiende delen er aksjeselskaper (ca. 65 prosent). I praksis er plikten mer en videreføring enn den er ny, siden rapporteringspliktige allerede etter gjeldende lov må be kundene om opplysninger om reelle rettighetshavere. Utvalget vurderer likevel konsekvensene, fordi innholdet i forpliktelsen er noe endret og siden det er foreslått å innføre et register der opplysninger skal registreres.

Statistikk11 fra SSB pr. 1. januar 2013 viser at nesten seks av ti aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper bare har én aksjeeier. Rundt 2,5 prosent av selskapene har ti eller flere aksjeeiere. Ca. 0,3 prosent av alle aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper har 100 eller flere aksjeeiere. I gruppen av selskaper med ti aksjeeiere eller flere er det, slik utvalget forstår tallene, rundt 8,5 prosent av selskapene som har aksjeeiere med eierandeler som er høyere enn 25 prosent, som er en av indikasjonstersklene som er foreslått i loven. Mer enn halvparten av aksjeselskapene har bare fysiske personer som aksjeeiere. Eierandel er likevel ikke alene avgjørende ved vurderingen av hvem som er reell rettighetshaver. Aksjeklasser, vedtekter, aksjonæravtaler o.a. kan etter forslaget spille en rolle ved vurderingen de registreringspliktige må gjøre.

Aksjeselskaper skal etter aksjeloven ha oversikt over aksjeeierne. Når sammensetningen av aksjeeiere er slik det er beskrevet ovenfor, vil det for det store flertall av aksjeselskapene ikke kreve noe arbeid av betydning å finne ut hvem som er reelle rettighetshavere. Mer arbeid må påregnes for selskaper med flere aksjeeiere, aksjeklasser mv., eller der selskapet inngår i konsern. Særlig gjelder det der aksjeeierne har utenlandske morselskap.

Den største andelen av allmennaksjeselskapene, antakelig rundt 80 prosent, er børsnoterte selskaper som er unntatt reglene i loven om reelle rettighetshavere. Deres datterselskaper er imidlertid ikke unntatt fra denne plikten.

For andre næringsdrivende vil situasjonen etter utvalgets vurdering være ganske lik som for aksjeselskapene: For svært mange vil det være enkelt å finne ut hvem som er reell rettighetshaver, mens andre må gjøre grundigere vurderinger på bakgrunn av kompleks eier- eller kontrollstruktur. Utvalget har ikke funnet statistikk over deltaker- eller eierforholdene i andre næringsdrivende foretak enn aksjeselskaper.

Ikke-næringsdrivende enheter vil, på den annen side, finne tilpasningen til regelverket krevende. Driver man ikke næringsdrift vil man antakelig ha mindre oppmerksomhet om regler som kan oppfattes som næringsregulering. Utvalget regner med at særlig eierseksjonssameier og grupper av foreninger/lag/innretninger vil ha stort behov for veiledning og opplæring. Siden rapporteringspliktige med eksisterende kundeforhold, særlig banker og forsikringsforetak, må innhente informasjon fra kundene om reelle rettighetshavere, antar utvalget at det i praksis vil være mange rapporteringspliktige som vil måtte veilede enheter som skal registrere reelle rettighetshavere.

For noen grupper av enheter vil det ofte være enkelt å fastslå at det ikke er noen reell rettighetshaver. For eksempel vil samvirkeforetak, foreninger og eierseksjonssameier etter sin natur som oftest ikke ha reell rettighetshaver. Utvalget har redegjort for dette i punkt 12.5.5.1. Det samme vil gjelde for statsforetak, interkommunale selskap, kommunale og fylkeskommunale foretak, regionale helseforetak og helseforetak.

Stiftelser, enten de er næringsdrivende eller ikke, vil ha en eller flere opprettere etter gjeldende stiftelseslov. Oppretter skal allerede være registrert i Stiftelsesregisteret og det vil være enkelt å identifisere vedkommende. Det samme gjelder for stiftelsens forvalter, det vil si styre og eventuell daglig leder.

Opplysningene om reelle rettighetshavere må oppdateres. Utvalget antar at det i en stor andel av aksjeselskapene sjelden finner sted hendelser, typisk aksjeoverdragelser, som gjør det nødvendig å oppdatere opplysningene. Noen tall for dette har utvalget ikke tilgang til.

Selve registreringen og oppdateringen av opplysninger om reelle rettighetshavere i registeret vil ventelig skje gjennom Altinn. Det vil således ligge godt til rette for gjenbruk av opplysninger som allerede er registrert, for eksempel foretaksnavn og organisasjonsnummer. Ytterligere samordning av opplysninger som kan lette rapporteringsbyrden for aksjeselskaper, kan tenkes å finne sted gjennom aksjeeierregisteret. Aksjeeierregisteret ligger foreløpig til vurdering i Nærings- og fiskeridepartementet. Ved nyregistrering av enheter i Foretaksregisteret vil det være naturlig å vurdere en samtidig registrering av reelle rettighetshavere. Hvis det gjennomføres, vil den ekstra byrden ved registrering være liten for de rundt 25 000 nye aksjeselskapene som de senere årene har vært registrert årlig. Tilsvarende vil gjelde for andre typer juridiske personer ved nyregistrering i Foretaksregisteret eller Enhetsregisteret.

Utvalget legger til grunn at det vil medføre kostnader å innhente og registrere opplysninger om reelle rettighetshavere. Konkrete anslag er det ikke mulig å gi.

I tillegg kommer løpende oppdatering ved endrede forhold. Som nevnt antar utvalget at slike endringer vil være sjeldne for det store flertallet av registreringspliktige juridiske personer. Utvalget bemerker at veiledning fra det offentlige, særlig i forbindelse med nyregistrering av foretak, vil kunne føre til vesentlige tids- og kostnadsbesparelser for de registreringspliktige.

Opprettelsen av register over reelle rettighetshavere antas også å kunne føre til besparelser for rapporteringspliktige. Rapporteringspliktige vil kunne etterspørre mindre informasjon fra kundene enn i dag, fordi en del relevant informasjon vil finnes i registeret.

Per i dag finnes det ingen oversikt over hvor mange forvaltere av utenlandske trusts og tilsvarende juridiske arrangementer som opererer i Norge. Utvalgets flertall foreslo i NOU 2015: 12 punkt 4.5.4 at tilbydere av virksomhetstjenester, bl.a. fysiske eller juridiske personer som ervervsmessig tilbyr å forvalte truster eller tilsvarende juridiske arrangementer, skal underlegges krav om tillatelse fra Finanstilsynet. Utvalget forutsetter at man etter hvert vil få oversikt over bransjen, men utvalget har i dag ikke grunnlag for å anslå hvor mange fysiske og juridiske personer det vil dreie seg om. Utvalget bemerker at det kun er forvaltere av utenlandske trusts eller tilsvarende juridiske arrangementer som skal underlegges krav om innhenting og registrering av opplysninger om reelle rettighetshavere. Trusts og tilsvarende juridiske arrangementer kan ikke opprettes etter norsk rett, se Grunnloven § 118.

For forvaltere av utenlandske trusts eller tilsvarende juridiske arrangementer, vil identifiseringen av reelle rettighetshavere ta utgangspunkt i avtalen som oppretter arrangementet. Her vil det fremgå opplysninger om oppretter, forvalter, eventuell beskytter og tilgodesette. Forvalteren vil dessuten normalt ha opplysninger om det er andre fysiske personer som utøver kontroll over arrangementet, siden forvalterens oppgave er å forvalte arrangementet.

13.2.5 Særlig om små virksomheter

Utvalget har flere steder ovenfor påpekt at betydningen av forpliktelser vil variere avhengig av virksomheters størrelse og art. Generelt antar utvalget at hvitvaskingslovens forpliktelser vil kunne oppleves som mer byrdefulle for små virksomheter enn for større virksomheter. På den annen side vil etterlevelsen av loven om reelle rettighetshavere normalt være enklere for små virksomheter, fordi eierskaps- og kontrollstrukturen normalt vil være enkel å få oversikt over.

13.2.6 Andre konsekvenser

Om utvalgets forslag vedtas, medfører det at norsk rett er i samsvar med fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATFs reviderte anbefalinger. Utvalget antar at det vil ha en positiv effekt på omdømmet til bl.a. norsk finansnæring at Norge på sikt ikke lenger vil være underlagt en forsterket oppfølgingsprosess i FATF. Særlig antar utvalget det vil være en positiv effekt for norske finansforetak som opptrer som korrespondentinstitusjoner for utenlandske finansinstitusjoner. Dette vil kunne både føre til lavere transaksjonskostnader for norske selskaper i møte med utlandet, og også føre til økt økonomisk aktivitet som følge av at finansmarkedene har effektive systemer og rutiner for å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering. Konkrete anslag er det ikke mulig å gi.

Utvalget ser at de omfattende forpliktelsene som pålegges, medfører et behov for veiledning fra myndigheter og andre relevante aktører.

Utvalget peker videre på at seriøse tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering gir virksomheten legitimitet. Tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering vil gjøre det vanskeligere for kriminelle å misbruke den næringsdrivende til hvitvasking og terrorfinansiering. Utvalget legger til grunn at det er attraktivt å gjennomføre tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering i samsvar med fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATFs anbefalinger. Utvalget har ikke grunnlag for å anslå hvor stor effekten vil kunne være på sikt.

13.3 Konsekvenser for statlige myndigheter

13.3.1 Tilsyn og sanksjoner

Tilsynsmyndigheter skal foreta tilsyn etter en risikobasert tilnærming. Det vil kreve ressurser å foreta slike risikovurderinger, men samtidig vil det legge til rette for mer effektiv målretting av ressurser.

Som redegjort for under punkt 13.2.2, foreslår utvalget nye rapporteringspliktige. Dette vil medføre økt ressursbehov. Finanstilsynet er allerede tilsynsmyndighet for et stort antall rapporteringspliktige. Det medfører at det ikke er behov for oppbygging av en ny tilsynsorganisasjon. For tilsynet med inkassoforetak vil det dessuten være grunnlag for besparelser i form av synergieffekter.

Utvalget legger til grunn at Finanstilsynet kan føre en viss kontroll med de utenlandske betalingsforetakenes agenter, selv om primæransvaret for agentene påhviler hjemstatsmyndighetene. Arbeidet vil ha preg av å kompensere for hjemstatsmyndighetens manglende prioriteringer, og Finanstilsynets arbeidsbelastning vil kunne variere over tid og etter det respektive hjemlandets prioriteringer. Det er derfor vanskelig å angi noe konkret tall for faktisk ressursbehov. Med ca. 600 agenter vil det uansett medgå ressurser for å holde tilstrekkelig oversikt, ha kommunikasjon med hjemstatsmyndigheter (eventuelt fremtidig sentralt kontaktpunkt) og agentenes prinsipaler, samt innhente signaler fra brukere, politiet og andre kilder som setter Finanstilsynet i stand til å følge opp agenter som ikke overholder norsk regelverk.

Finanstilsynet er i henhold til finanstilsynsloven i sin helhet brukerfinansiert, slik at kostnader medgått til å drive tilsyn med én sektor skal dekkes av denne, uten at kostnadene veltes over på andre tilsynsenheter. Utvalget har ikke foretatt noen undersøkelser av hvordan øvrige land innenfor EØS-området finansierer sin oppfølging av betalingsforetakenes agentnettverk. Det antas likevel ikke å være noe hinder i betalingstjenestedirektivet mot å innføre et registreringsgebyr og/eller en årlig tilsynsavgift for denne gruppen til å dekke Finanstilsynets kostnader.

Mindretallet, medlemmene Holberg og Utne, foreslår at tilsynet med foretak som driver fysisk pengetransport legges til politiet. Dette vil gjøre det nødvendig med økte ressurser til politiet for tilsynsarbeid.

Utvalget legger til grunn at tilsynet med etterlevelsen av hvitvaskingsregelverket vil øke, dels på bakgrunn av nye og mer omfattende regler, og dels på grunnlag av kritikken rettet mot norske tilsynsmyndigheter i FATF-rapporten. Etter utvalgets oppfatning er det nødvendig med en vesentlig styrking av tilsynet med etterlevelsen av hvitvaskingsregelverket. For det første er det nødvendig å tilføre økonomiske ressurser. For det annet er det nødvendig med ytterligere kompetanseoppbygging.

Utvalgets fraksjon som foreslår kontantforbud, medlemmene Holberg, Lund og Utne, påpeker at tilsyn med etterlevelsen av hvitvaskingsregelverket for forhandlere av varer ikke blir aktuelt om det innføres kontantforbud. Dette medfører betydelige besparelser for det offentlige ved at det ikke blir nødvendig å etablere ny tilsynsstruktur hos Skatteetaten, herunder behovet for kompetanseheving i etaten på dette området. En form for kontroll må likevel føres med at kontantforbudet etterleves.

Utvalget antar at det også vil være behov for flere ressurser i tilknytning til veiledning av rapporteringspliktige for deres etterlevelse av hvitvaskingsregelverket. Særlig gjelder dette i forbindelse med utarbeidelse av rundskriv når regelverket settes i kraft.

Utvalget peker samtidig på at økt ressursbruk hos tilsynsmyndighetene til veiledning kan gi besparelser i form av bedre etterlevelse av hvitvaskingsregelverket. Utvalget antar at bedre etterlevelse fra rapporteringspliktiges side vil medføre mindre behov for bruk av ressurser ved oppfølging av tilsyn. Besparelsen vil kunne skje både ved utarbeidelsen av tilsynsrapporter, og ved at ileggelse av sanksjoner eller andre forvaltningstiltak ikke blir aktuelt.

Utvalget forutsetter at overtredelser av relevante bestemmelser i hvitvaskingsloven vil møtes med sanksjoner fra tilsynsmyndighetenes side. Saksbehandlingen i tilknytning til ileggelse av sanksjoner skal følge mer omfattende saksbehandlingsregler enn ellers, fordi slik ileggelse er å regne som straff etter EMK. Utvalget antar at bruk av sanksjonshjemlene derfor vil medføre økt ressursbruk. I tillegg vil utvalget anta at en del av sanksjonsileggelsene vil møtes med klage og eventuelt søksmål. Dette vil også medføre økt ressursbruk i det offentlige. Utvalget har ikke grunnlag for å gi anslag på hvilken økt ressursbruk dette vil kunne medføre hos tilsynsmyndigheter og domstoler.

13.3.2 Register over reelle rettighetshavere

Utvalgets forslag til etablering av register over reelle rettighetshavere vil antas å medføre behov for økte ressurser hos registerfører, forutsetningsvis Brønnøysundregistrene. Dette er noe avhengig av hvilke tekniske muligheter Brønnøysundregistrene har til å gjenbruke opplysninger fra eksisterende registre, og i hvilken grad det legges til rette for elektronisk innmelding av opplysninger med dertil hørende lavere behov for ressursbruk for innsendinger på papir.

Opprettelsen av register over reelle rettighetshavere vil samtidig lette tilgangen til denne type informasjon for offentlige myndigheter. Dette kan ha positiv innvirkning på arbeidet med å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering. Utvalget har i punkt 13.1 nærmere beskrevet skadevirkningene av hvitvasking og terrorfinansiering.

13.3.3 Avvikling av Kontrollutvalget

Utvalgets forslag om å avvikle ordningen med Kontrollutvalget for tiltak mot hvitvasking vil medføre besparelser for statlige myndigheter. Kontrollutvalgets budsjett for 2015 var 70 000 kroner.

I tillegg spares administrative ressurser hos både Finansdepartementet og Økokrim.

13.3.4 Andre konsekvenser

Utvalgets forslag medfører at norsk rett er i samsvar med fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATFs reviderte anbefalinger. Som nevnt under punkt 13.2.6, antar utvalget at dette kan ha en positiv effekt på omdømmet til bl.a. norsk finansnæring.

Nye regler om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering antar utvalget vil bidra til bedre håndtering av risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering i norsk økonomi. Å gjøre det vanskeligere å hvitvaske penger er ment å gjøre det mindre attraktivt å begå profittmotivert kriminalitet, fordi gjerningspersonenes muligheter til å nyte godt av utbyttet minskes. Å gjøre det vanskeligere å kanalisere penger gjennom rapporteringspliktige for å finansiere terrorvirksomhet, er ment å føre til færre terrorhandlinger. Dette er åpenbart et gode for samfunnet.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv krever at det utarbeides nasjonale risikovurderinger, og det vil kreve ressurser. Dette er et tiltak som allerede er iverksatt, uavhengig av utvalgets vurderinger og forslag. Utvalget påpeker at nasjonal risikovurdering vil være et viktig bidrag til tilsynsmyndigheters og rapporteringspliktiges risikovurdering, og dermed kunne føre til besparelser.

13.4 Konsekvenser for andre – personvernkonsekvenser

Utvalgets forslag til regler om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering får konsekvenser for andre enn næringslivet og statlige myndigheter. Også borgere berøres av forslagene.

Gjennomføring av kundetiltak vil kunne oppleves som en byrde for privatpersoner som ønsker å inngå kundeforhold. Utvalget anser fordelene med å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering klart å overstige ulempene for den enkelte ved å bli underlagt kundetiltak. Det kan reises spørsmål om omfattende krav til gjennomføring av kundetiltak vil kunne hindre såkalt «finansiell inkludering», dvs. at særskilte samfunnsgrupper forhindres fra deltakelse i det finansielle system. I norsk sammenheng kan det mest praktiske eksempelet være personer uten tilfredsstillende identifikasjon som ikke får åpne bankkonti. I denne sammenheng viser utvalget til reglene om forenklede kundetiltak, omtalt under punkt 5.3. Et moment ved spørsmålet om det er tillatt kun å gjennomføre forenklede kundetiltak, er om kundeforholdet gjelder begrensede finansielle tjenester som tilbys for å fremme finansiell inkludering, se fjerde hvitvaskingsdirektiv anneks II punkt 2 bokstav d og utvalgets forslag til hvitvaskingsforskrift § 2 annet ledd bokstav b punkt 4.

Utvalgets forslag innebærer at flere personopplysninger skal behandles om flere personer på flere måter enn tidligere. Det vises i denne forbindelse til de nye rapporteringspliktige gjennomgått under punkt 13.2.1, de nye pliktene som pålegges rapporteringspliktige, gjennomgått under punkt 13.2.2, og etablering av register over reelle rettighetshavere, gjennomgått under punkt 13.2.4.

Graden av frivillighet ved behandlingen av personopplysninger varierer mellom de foreslåtte reglene. Etter forslaget til hvitvaskingslov er behandlingen av personopplysninger i all hovedsak basert på frivillighet. Unntak gjelder tilfeller der rapporteringspliktig gjennomfører undersøkelser av forhold som kan indikere hvitvasking eller terrorfinansiering, og eventuelt rapporterer mistanke til Økokrim.

Utvalget har i forbindelse med forslagene til regler lagt vekt på hensynet til å begrense den samlede behandlingen av personopplysninger. Utvalget viser til omtalen av de enkelte forslagene, særlig i kapittel 7 og 12. Utvalget vil særlig fremheve at forslaget til ny hvitvaskingslov gir klarere regler for behandlingen av personopplysninger og forholdet til personopplysningsloven enn tidligere. Dette gjelder f.eks. ved utlevering av personopplysninger mellom rapporteringspliktige.

Når det gjelder forslaget til regler om innhenting og registrering av opplysninger om reelle rettighetshavere, bygger ikke behandlingen av opplysninger på frivillighet. Opplysningene skal innhentes og registreres uavhengig av samtykke fra reell rettighetshaver. Utvalget påpeker at personopplysningslovens alminnelige regler vil gjelde også ved denne behandlingen, blant annet slik at personer det innhentes opplysninger om som hovedregel skal varsles. Mulige enkeltpersoner som blir berørt som følge av forslaget til regler om innhenting og registrering av opplysninger om reelle rettighetshavere, er vanskelig å fastslå siden det ikke finnes samlet oversikt over dette i dag. Svært grovt anslår utvalget at det kan dreie seg om flere hundretusener enkeltpersoner, både i Norge og i utlandet. Utvalget påpeker at samme fysiske person kan være reell rettighetshaver i flere av de juridiske personene som underlegges loven.