3 Anvendelsesområde

3.1 Rapporteringspliktige – hvilke virksomheter omfattes av loven?

3.1.1 Innledning

Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 2 angir hvilke virksomheter og personer direktivet gjelder for. Kretsen av pliktsubjekter er noe utvidet sammenlignet med tredje hvitvaskingsdirektiv ved at utleiemeglere, en større krets av forhandlere av varer og tilbydere av spilltjenester er omfattet. Utvalget har i NOU 2015: 12 foreslått lovendringer for å oppfylle disse direktivforpliktelsene. Det ble i den forbindelse presisert at utvalget i andre delutredning ville foreta en bredere gjennomgang av hvitvaskingslovens virkeområde. Spørsmålet er dels om den nåværende hvitvaskingsloven bør innsnevres på områder der den går lenger enn direktivet, dels om loven på enkelte punkter bør utvides utover det direktivet krever.

Forpliktelsene etter fjerde hvitvaskingsdirektiv er minstekrav. Etter artikkel 4 skal medlemsstatene i samsvar med en risikobasert tilnærming sørge for at bestemmelsene i direktivet utvides til helt eller delvis å gjelde andre yrkesgrupper og kategorier av foretak enn de som omfattes av artikkel 2 nr. 1, dersom de utøver virksomhet som særlig kan tenkes å bli brukt til hvitvasking og terrorfinansiering. Ved vurderingen av om anvendelsesområdet bør være videre enn direktivet krever, må hensynet til effektiv forebygging og avdekking av hvitvasking og terrorfinansiering veies opp mot blant annet belastningen som påføres den rapporteringspliktige og hensynet til vern av personopplysninger.

FATFs reviderte anbefalinger fra 2012 har et snevrere virkeområde enn EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv. Det er derfor ikke nødvendig med en særskilt gjennomgang av hvilke aktører de reviderte anbefalingene omfatter. Ifølge FATF-rapporten er hvitvaskingslovens anvendelsesområde i samsvar med 2012-anbefalingene, bortsett fra når det gjelder reguleringen av kasinoer. Disse er i NOU 2015: 12 foreslått omfattet av hvitvaskingsloven. I FATF-rapporten påpekes det likevel at FX spot trading (spotkontrakter i valuta) faller utenfor hvitvaskingsregelverkets område, men uten at dette har fått betydning for karaktersettingen i rapporten.

Det sentrale elementet i det finansielle systemet er finansforetakene. Hvitvaskingsregelverket er i stor grad bygget opp rundt banker. Dersom finanssystemet misbrukes til å hvitvaske penger eller finansiere terrorisme, vil en transaksjon eller aktivitet normalt involvere et finansforetak. Enkelte yrkesgrupper og aktører letter tilgangen til det finansielle systemet – de beskytter portene til det finansielle systemet («protect the gates to the financial system»).1 Disse foretakene og personene kalles derfor «gatekeepers». Gruppen omfatter tradisjonelt profesjonelle aktører som kan tilby finansiell ekspertise som advokater, regnskapsførere, skatterådgivere, eiendomsmeglere og tilbydere av virksomhetstjenester. Slike foretak og aktører er underlagt FATFs anbefalinger, direktivet og hvitvaskingsloven, blant annet ut fra at de vil lette tilgangen til det finansielle systemet og være i en posisjon som gir innsikt i kundenes disposisjoner. Ut fra dette har denne gruppen mulighet til å avdekke hvitvasking og terrorfinansiering. En slik «gatekeeper»-posisjon kan være et moment i vurderingen av om flere aktører skal underlegges regelverket.

Utvalget har foretatt en gjennomgang av enkelte av dagens rapporteringspliktige og også vurdert om andre aktører skal underlegges regelverket. Gjennomgangen er foretatt slik at utvalget først gjennomgår foretak eller grupper som er rapporteringspliktige i dag der det, slik utvalget ser det, er grunn til å vurdere rapporteringsplikten nærmere. Deretter omtales aktørene som etter dagens lov kan underlegges loven ved bestemmelse om dette i forskrift. Avslutningsvis drøfter utvalget mulige nye rapporteringspliktige.

3.1.2 Eksisterende rapporteringspliktige virksomheter i lys av ny finansforetakslov

Ny lov om finansforetak ble vedtatt 10. april 2015. I loven er det gjort enkelte endringer i begrepsbruk som har betydning for hvitvaskingsloven.

I gjeldende hvitvaskingslov er rapporteringspliktige angitt i § 4. Angivelsen omfatter blant annet finansinstitusjoner, e-pengeforetak, foretak som driver valutavirksomhet, forsikringsselskaper, betalingsforetak og andre som har rett til å yte betalingstjenester. Alle disse foretakene og selskapene faller nå inn under finansforetaksloven.

Uttrykket «finansinstitusjon», som benyttes i hvitvaskingsloven § 4 første ledd nr. 1, brukes ikke i finansforetaksloven. «Finansinstitusjon» omfattet tidligere alle selskap, foretak eller andre institusjoner som drev finansieringsvirksomhet. Visse foretak var eksplisitt unntatt denne definisjonen, blant andre betalingsforetak og e-pengeforetak. Det nye, generelle uttrykket i finansforetaksloven er «finansforetak», men den type foretak som faller inn under dette begrepet er ikke sammenfallende med foretakene som falt inn under begrepet «finansinstitusjon». Betalingsforetak og e-pengeforetak var ikke finansinstitusjoner etter finansieringsvirksomhetsloven, men er nå å anse som finansforetak, når ikke annet følger av bestemmelse gitt i eller i medhold av finansforetaksloven, jf. finansforetaksloven § 1-3 annet ledd. Låneformidlere var tidligere omfattet av begrepet «finansinstitusjon», men inngår nå ikke i definisjonen av finansforetak i finansforetaksloven § 1-3.

Et alternativ er at hvitvaskingsloven benytter begrepet «finansforetak», men at det da gjøres unntak for pensjonsforetak, som i dag ikke er underlagt loven. Det vil imidlertid kunne skape uklarhet om betalingsforetak og e-pengeforetak er underlagt loven, siden finansforetaksloven § 1-3 selv påpeker at disse foretakstypene bare delvis er underlagt loven som finansforetak.

Ut fra at uttrykket «finansforetak» omfatter pensjonsforetak, som ikke i dag er underlagt hvitvaskingsloven, foreslår utvalget at hvitvaskingsloven i stedet for å bruke begrepet «finansforetak» nevner foretakstypene som skal være underlagt loven. Uttrykket finansinstitusjon blir ikke videreført i loven. Kretsen av rapporteringspliktige er ment å være den samme som før på dette punktet. Utvalget anser dette for å være en informativ og hensiktsmessig måte å regulere hvem som er rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven. Et poeng er også at eventuelle endringer i hvilke typer virksomheter som karakteriseres som «finansforetak» i finansforetaksloven da ikke medfører at nye virksomheter underlegges hvitvaskingsloven uten at det vurderes om det er nødvendig og ønskelig.

Selv om uttrykket «finansforetak» ikke inntas i loven, vil utvalget likevel bruke «finansforetak» fremfor «finansinstitusjon» der det ikke dreier seg om beskrivelse av gjeldende rett, EØS-rett eller FATFs anbefalinger.

3.1.3 Skadeforsikring

Fjerde hvitvaskingsdirektiv omfatter ikke skadeforsikring, se motsetningsvis artikkel 3 nr. 2 bokstav b. Svensk hvitvaskingslov omfatter heller ikke skadeforsikringsvirksomhet. Den norske hvitvaskingsloven omfatter «forsikringsselskaper», jf. § 4 første ledd nr. 8, uten at det er skilt mellom livs- og skadeforsikring. Skadeforsikring er dermed omfattet.

Utvalget har, basert på innspill fra Finanstilsynet, vurdert om skadeforsikring fortsatt skal være omfattet av hvitvaskingsloven. I hvitvaskingsforskriften § 10 annet ledd nr. 3 er tegning av skadeforsikringspoliser, herunder reiseforsikringspoliser og kredittforsikringspoliser nevnt. Bestemmelsen har overskriften «forenklet kundekontroll». Annet ledd medfører fritak for hvitvaskingsloven § 6 første ledd nr. 1, 2 og 4. Det innebærer at ved skadeforsikring har det kun vært nødvendig å foreta kundekontroll når det er mistanke om hvitvasking eller terrorfinansiering. Skadeforsikring har ellers vært underlagt loven på vanlig måte, med krav om risikobasert tilnærming til kundekontroll og krav om interne rutiner osv.

Spørsmålet blir dermed om det foreligger slik risiko for hvitvasking eller terrorfinansiering som tilsier at skadeforsikring fortsatt skal være underlagt hvitvaskingsloven. Det fremgår av den nasjonale risikovurderingen fra 2014 at det ikke bare er livsforsikring som brukes som ledd i hvitvasking.2 Antallet «mistenkelig transaksjon»-rapporter fra skadeforsikringsforetak har over tid vært høyere enn antallet rapporter fra livsforsikringsforetak. I 2012 kom det 53 «mistenkelig transaksjon»-rapporter fra skadeforsikringsforetak, mens det ble sendt inn 3 rapporter fra livsforsikringsforetak. Tallene for 2013 viste 66 rapporter innen skadeforsikring, og én rapport innen livsforsikring. I 2014 kom det 50 rapporter fra skadeforsikringsforetak og én rapport fra livsforskringsforetak. Tilsvarende tall for 2015 viste at det kom 48 rapporter fra skadeforsikringsforetak og 4 fra livsforskringsforetak. Den nasjonale risikovurderingen viser videre til FATFs typologistudier. Risikovurderingen viser til en FATF-studie fra 2005, der det bl.a. presenteres eksempler på hvitvaskingsmodi for forsikringsprodukter, og innrapporterte tall fra FATF-stater og andre omtales.3 I FATFs undersøkelser fordeler rapportene seg annerledes enn i Norge: 65 prosent av rapportene var knyttet til livsforsikring, mens 30 prosent var knyttet til skadeforsikring (de resterende 5 prosent gjaldt gjenforsikring). Det må bemerkes at FATFs tall er fra perioden 1999 til 2003, og at det dreier seg om totalt 94 saker. Rapporteringstallene både fra Norge og de som er hentet fra FATF må vurderes ut fra at det kan være en grad av underrapportering. Utvalget finner at det foreligger så stor risiko for hvitvasking gjennom skadeforsikring at skadeforsikringsforetakene fortsatt bør være omfattet av hvitvaskingslovens anvendelsesområde.

Tilsløring av utbytte fra straffbare handlinger ved bruk av skadeforsikring kan oppfattes som å være enklere og mindre risikofylt enn bruk av finansielle instrumenter hvor overvåkningen i dag er mer omfattende.

Etter utvalgets oppfatning er det klart at skadeforsikringsforetakene kan benyttes til hvitvasking gjennom ulike former for forsikringsbedrageri.

Typiske eksempler er forsikring av verdifulle gjenstander hvor det fingeres et skadetilfelle med etterfølgende skadeutbetalinger. Ofte er det mistanke om at gjenstandene er utbytte av straffbare handlinger. Skadeforsikringsforetakene forsikrer på den måten verdier som direkte eller indirekte har en ulovlig opprinnelse. Dette forekommer innen forsikring av løsøre, eiendommer, bedrifter med mer.

Et typisk modus hvor skadeforsikringsforetakene blir utnyttet til tilsløring av gjenstandenes opprinnelse er knyttet til konkurs og arbeidsmiljøkriminalitet. Anleggsmidler, inventar og varelager blir unndratt bobehandling. Gjenstandene flyttes over til nye selskaper som tegner nye forsikringsavtaler. I forbindelse med skader/tyverier utbetales erstatning til det nye firmaet. Erstatningen benyttes til videre investeringer.

Erfaring fra straffesaker de siste årene har avdekket mistanke om at skadeforsikringsforetakene benyttes som ledd i terrorfinansiering. I sakene er det avdekket at personer med opphold i Norge med tilknytning til internasjonale organiserte kriminelle miljøer, fullfinansierer og forsikrer dyre biler, sender dem til Midt-Østen, melder dem stjålet, for deretter å få utbetalt erstatning. Pengesporene viser at erstatningen sendes ut av Norge. Dette er et økende modus.

Etter utvalgets oppfatning er det risiko for at skadeforsikringsprodukter misbrukes til hvitvasking og terrorfinansiering. Ved vurderingen av om skadeforsikringsforetak fortsatt skal omfattes av lovens anvendelsesområde er det også lagt vekt på at dette er en type virksomhet som er underlagt loven i dag. Det er også av betydning at det ikke skapes et «hull» i regelverket som kan misbrukes til hvitvasking og terrorfinansiering. På bakgrunn av risikovurderingen av skadeforsikringsforetakenes virksomhet, mener utvalget at rapporteringsplikten videreføres. Både skadeforsikringsforetak og livsforsikringsforetak er derfor underlagt loven. Når skadeforsikring først underlegges loven, innebærer lovens system at det ikke kan gjøres unntak slik det er gjort tidligere. Alle lovens forpliktelser vil gjelde for skadeforsikringsforetakene.

3.1.4 Tilbydere av posttjenester ved formidling av verdisendinger

Det fremgår av hvitvaskingsloven § 4 første ledd nr. 10 at loven gjelder for «tilbydere av posttjenester ved formidling av verdisendinger». I EUs andre postdirektiv4 er «verdisending» definert som «postsending som er forsikret for det beløp som senderen angir, i tilfelle tap, tyveri eller skade», se artikkel 2 nr. 10. Posten Norge AS tilbyr tjenesten verdibrev, som innebærer at sendingen forsikres. Verdibrev kan ifølge Postens nettsider bare sendes innenlands. Det er ikke kjent om andre tilbydere av posttjenester som har konsesjon i Norge tilbyr lignende tjenester.

Hvitvaskingsloven gjaldt fra 2003 for postoperatører ved formidling av «postsendinger». Anvendelsesområdet ble innsnevret til verdisendinger ved forrige lovendring. Bakgrunnen for at postoperatører ble underlagt rapporteringsplikt, var at lovgiver ville gjennomføre FATFs spesialanbefaling VI om alternative overføringssystemer, se Ot.prp. nr. 72 (2002–2003) punkt 10.2.5:

«Etter departementets oppfatning må terroranbefaling nr. VI forstås slik at alle overføringssystem skal omfattes, uavhengig av om det skjer fysisk eller elektronisk overføring av penger.»

Denne oppfatningen deler ikke utvalget. Etter utvalgets syn gjelder ikke FAFTs anbefalinger for ytere av penge- og verditransporttjenester. Det vises til FATFs ordliste, hvor «money or value transfer services» defineres som «financial services that involve the acceptance of cash, cheques, other monetary instruments or other stores of value and the payment of a corresponding sum in cash or other form […]». Dette må forstås slik at FATFs anbefalinger gjelder betalingstjenester, ikke tjenester som går ut på å transportere kontanter.

Det kan nevnes at pengetransport heller ikke anses som pengeoverføring etter hvitvaskingsdirektivet. Dette fremgår av direktivet artikkel 2 nr. 3 siste setning, som viser til definisjonen av «money remittance» i EUs betalingstjenestedirektiv5 artikkel 4 nr. 13. Her er pengeoverføring definert som «means of payment services where funds are received for a payer, without any payment accounts being created in the name of the payer or the payee, for the sole purpose of transferring a corresponding amount […]».

Verken direktivet eller FATFs anbefalinger krever, slik utvalget ser det, at hvitvaskingsreglene skal gjelde ved formidling av verdisendinger. De svenske hvitvaskingsreglene gjelder ikke for tilbydere av posttjenester. Den danske lovgivningen omfatter derimot «[e]rhvervsmæssig fysisk pengetransport». Spørsmålet er om formidling av verdisendinger er en virksomhet som særlig kan tenkes å bli brukt til hvitvasking, slik at hvitvaskingsreglene likevel bør gjelde.

Europakommisjonen la 2. februar 2016 frem forslag til «action plan» der mulige tiltak rettet mot «cash shipped by freight or post» tas opp. Dette ble ikke fulgt opp i forslaget til endringsdirektiv som ble fremlagt 5. juli 2016, se omtalen av endringsdirektivet i punkt 1.5.

Etter utvalgets oppfatning er risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering gjennom tjenesten «verdibrev» eller andre lignende verdisendinger svært begrenset. Utvalget viser også til at forpliktelsen fremstår som lite praktisk. Økokrim har aldri mottatt en rapport knyttet til formidling av verdisendinger. Risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering er større ved formidling av verdisendinger til utlandet enn ved verdisendinger innenlands. Det vises til den nasjonale risikovurderingen. Her fremheves som et problem at norske kontanter smugles over landegrensen og veksles i utlandet.6 Formidling av verdisendinger innenlands er derimot ikke nevnt som en virksomhet med høy risiko for å bli brukt til hvitvasking eller terrorfinansiering. Behovet for å la hvitvaskingsloven gjelde ved formidling av verdisendinger innenlands må antas å være begrenset. Det vises særlig til at sending av kontanter ikke innebærer en form for ombytting som er egnet til å tilsløre midlenes opprinnelse. Kontantene er de samme. Man oppnår at pengene flyttes fra ett sted til et annet i landet. En mulighet kan derfor være å sondre mellom formidling av verdisendinger innenlands og over landegrensene.

Verdibrev kan tenkes misbrukt til hvitvasking ved forsikringsbedrageri. Her er hvitvaskingsrisikoen sammenlignbar med den som gjelder for skadeforsikring, jf. punkt 3.1.3. Modus kan bestå i at hvitvaskeren ødelegger eller på annen måte stopper verdibrevet fra å bli levert, for deretter å heve forsikringssummen.

For Posten Norge AS er det enkelte praktiske utfordringer ved å være underlagt hvitvaskingsregelverket. Posten er pålagt å tilby tjenesten verdibrev ved minst ett sted i hver kommune. Det innebærer at et stort antall personer må gis opplæring om hvitvaskingsregelverket og holde denne kunnskapen ved like. Det kan likevel hevdes at dette ikke i seg selv er en tungtveiende innvending mot å pålegge rapporteringsplikt, fordi Posten per i dag tilbyr banktjenester gjennom samarbeid med bank. Som følge av dette vil ansatte uansett måtte læres opp til å gjennomføre kundetiltak mv.

Et annet argument, som gjelder både Posten Norge AS og eventuelle private aktører, er at pliktene etter hvitvaskingsloven sjelden vil inntre. Tilbydere av posttjenester vil ikke være pålagt å utføre kundetiltak i normaltilfellene, fordi formidling av verdisendinger normalt ikke innebærer «etablering av kundeforhold» etter dagens hvitvaskingslov § 6 første ledd nr. 1. Tilbyderen vil sjelden eller aldri vite om verdisendingen inneholder mer enn 100 000 kroner, slik at det foreligger plikt til kundekontroll etter dagens lov § 6 første ledd nr. 2. I følge Postens egne nettsider, skal verdien på innholdet begrenses oppad til 40 000 kroner. Dette innebærer selvfølgelig ikke at verdibrev ikke kan inneholde mer verdifulle forsendelser, men Postens tilbud om forsikring er begrenset til dekning av 40 000 kroner. At de ansatte skal være pålagt å gjennomføre kundekontroll etter dagens lov § 6 første ledd nr. 3 på grunn av «mistanke» om at verdisendingen har tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansiering, er heller ikke særlig aktuelt. Den som sender en lukket verdisending vil neppe opplyse om sendingens virkelige innhold dersom innholdet har tilknytning til en straffbar handling. Det er ikke mistenkelig i seg selv å sende en lukket verdisending. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det vil forekomme tilfeller der personen som ønsker å sende et verdibrev fremstår som mistenkelig, eller avslører noe om hvilket innhold verdibrevet skal ha.

Utvalget har på denne bakgrunn vurdert om kostnadene det medfører å være underlagt hvitvaskingsreglene ved formidling av verdisendinger, står i rimelig forhold til risikoen for hvitvasking. Her har det også betydning at lovforslaget tar sikte på å innføre et effektivt tilsyns- og sanksjonsregime. For å sikre en viss likebehandling av de ulike aktørene bør man unngå at enkelte aktører pålegges en rapporteringsplikt «for sikkerhets skyld», uten at det i praksis vil være aktuelt å føre et effektivt tilsyn. Per i dag føres det ikke tilsyn med at tilbydere av posttjenester overholder hvitvaskingsreglene. Det er vanskelig å forsvare at begrensede tilsynsressurser settes av til dette, sett i lys av den begrensede hvitvaskingsrisikoen. Etter utvalgets oppfatning kan ikke risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering gjennom formidling av verdisendinger forsvare at tilbydere av posttjenester fortsatt skal være rapporteringspliktige. Utvalget nevner også at Posten Norge AS i sitt høringssvar 28. april 2016 til NOU 2015: 12 har kommet med innspill til arbeidet med andre delutredning. Utvalgets vurderinger bekreftes i stor grad av Posten Norge AS’ egne vurderinger av risiko. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at «tilbyder av posttjenester ved formidling av verdisendinger» ikke lenger skal være rapporteringspliktige.

Et spørsmål som har nær forbindelse med dette, er om hvitvaskingsloven bør gjelde for aktører som driver fysisk pengetransport, se punkt 3.1.16.

3.1.5 Verdipapirregistre – («centralised securities depository» – CSD)

Utvalget har i sitt arbeid fått innspill fra Verdipapirsentralen ASA (VPS). VPS har reist spørsmål om fjerde hvitvaskingsdirektiv krever at verdipapirregistre underlegges hvitvaskingsregelverket. Det ble i den forbindelse påpekt at det i Danmark er uklart om verdipapirregistre er underlagt hvitvaskingsloven.

Hvitvaskingsdirektivet definerer «financial institution» som bl.a. foretak som utfører en av aktivitetene listet opp i direktiv 2013/36/EU Anneks I, punkt 2–12, 14 og 15. Punkt 12 nevner «[s]afekeeping and administration of securities». Et verdipapirregister inneholder registre over finansielle instrumenter. I praksis finnes det i dag svært få fysiske finansielle instrumenter. Finansielle instrumenter og rettigheter knyttet til instrumentene er derfor knyttet til registreringen av disse i et verdipapirregister. I forarbeidene til gjeldende hvitvaskingslov ble det lagt til grunn at verdipapirregistre etter direktivet skal være underlagt hvitvaskingsreglene.7

Direktivet ble ikke tolket på denne måten i Danmark. I bemerkningene til forslaget til gjeldende hvitvaskingslov ble det eksplisitt sagt at bl.a. Københavns Fondsbørs og Værdipapircentralen ikke var underlagt loven.8 Begrunnelsen er at disse ikke har «direkte kundekontakt men optræder som formidlere for finansielle virksomheder og andre virksomheder, der er involveret i finansielle transaktioner». Videre ble det derfor påpekt at dersom «disse forudsætninger ændres, således at virksomhederne får direkte kundekontakt, vil der skulle foretages en vurdering af, om virksomhederne er omfattet af lovforslaget». Det synes som om Sverige ikke har underlagt verdipapirregistre hvitvaskingsregelverket, men utvalget er kjent med at det svenske verdipapirregisteret Euroclear Sweden (ES), stiller som vilkår for utstedere at de besvarer spørsmål knyttet til hvitvaskingsloven for å kunne slutte seg til ES.9

Etter utvalgets oppfatning er det uklart ut fra hvitvaskingsdirektivet alene om verdipapirregistervirksomhet er underlagt direktivet. Det er da spørsmål om andre kilder kan gi veiledning. Utvalget har funnet det relevant å se hen til direktiv 2014/65/EU om markedet for finansielle instrumenter («MiFID II»). Hvitvaskingsdirektivet viser til direktiv 2013/36/EU anneks I punkt 12. Dette punktet omfatter «[s]afekeeping and administration of securities». Uttrykket gjenfinnes i beskrivelsen av en av de tilknyttede tjenestene som verdipapirforetak kan få tillatelse til å drive etter MiFID II, slik denne er endret etter forordning (EU) 909/2014 om forbedring av verdipapiroppgjør i EU og om verdipapirregistre (heretter «CSDR»):

«Safekeeping and administration of financial instruments for the account of clients, including custodianship and related services such as cash/collateral management and excluding providing and maintaining securities accounts at the top tier level (‘central maintenance service’) referred to in point (2) of Section A of the Annex to the Regulation (EU) No 909/2014.»

I CSDR ekskluderes en av kjernetjenestene for verdipapirregistre, nemlig det å tilby og forvalte verdipapirkonti på høyeste nivå (central maintenance service). Lovutvalget mener dette taler for at «safekeeping and administration», som er formuleringen fjerde hvitvaskingsdirektiv benytter gjennom henvisningen til direktiv 2013/36/EU anneks I, i utgangspunktet også omfatter virksomhet som drives av verdipapirregister. Dette kan tale for at verdipapirregistre omfattes av hvitvaskingsdirektivets anvendelsesområde, men det gir ikke grunnlag for en sikker konklusjon.

Utvalget har vurdert om risiko for hvitvasking og terrorfinansiering tilsier at verdipapirregistre fortsatt skal underlegges hvitvaskingsloven. Utvalget viser til at det dreier seg om likvide formuesgjenstander av stor økonomisk verdi og med til dels stor omsetningshastighet. Med andre ord er det lett å flytte høye beløp gjennom lange transaksjonskjeder svært raskt. Dette taler for at verdipapirregistre underlegges hvitvaskingsregelverket.

CSDR åpner for at medlemslandene kan tillate andre enn verdipapirregistrene, det vil si kontoførere, å tilby kjernetjenesten «safekeeping and administration of securities», jf. CSRD artikkel 31. Det er da kontoførerne som vil foreta selve registreringen («recording book entries into securities accounts maintained by CSDs»). Ut fra dette mener utvalget det er forsvarlig å begrense hvitvaskingslovens anvendelsesområde for verdipapirregistre til å gjelde for verdipapirregister når det ikke benyttes ekstern kontofører som er rapporteringspliktig, jf. lovforslaget § 4 første ledd bokstav l.

I Norge i dag er det kun VPS som har tillatelse til å føre verdipapirregister. Det er bare kontoførere som kan åpne konto og registrere rettigheter til finansielle instrumenter i VPS. VPS har dermed i praksis ingen kundekontakt: Kontohaverne, rettighetshaverne og utstederne forholder seg til sin kontofører. Avtaleforholdet mellom kontohaverne og utstederne er også med kontofører. Slik VPS opererer i dag vil VPS ikke være underlagt utvalgets forslag til hvitvaskingslov som rapporteringspliktig.

Verdipapirregisterloven10 krever imidlertid ikke at registerføringen skjer ved bruk av kontoførere. Bruken av kontofører skal godkjennes av Finanstilsynet. Dersom det skjer en endring av praksis, slik at VPS selv fører konti i fremtiden, vil VPS være underlagt hvitvaskingsloven etter utvalgets forslag til anvendelsesområde. VPS vil da ikke nødvendigvis benytte ekstern kontofører som er rapporteringspliktig.

CSDR er ikke til hinder for at medlemsstatene overlater til verdipapirregistrene å benytte kontoførere som ikke selv er underlagt hvitvaskingsregelverket. VPS har eksempelvis tidligere hatt sentrale motparter, jf. verdipapirhandelloven11 § 13-1, som kontofører. Disse er ikke underlagt hvitvaskingsloven. Utvalget anser det som hensiktsmessig ut fra en risikovurdering at verdipapirregister som benytter kontofører som ikke er rapporteringspliktig, underlegges hvitvaskingsloven.

3.1.6 Advokater

Dagens hvitvaskingslov gjelder for advokater og andre som ervervsmessig eller stadig yter selvstendig juridisk bistand når de bistår eller opptrer på vegne av klienter ved planlegging eller utføring av finansielle transaksjoner eller transaksjoner som gjelder fast eiendom eller gjenstander med verdi over 40 000 kroner, jf. § 4 annet ledd nr. 3. Advokater ble første gang gjort til rapporteringspliktige i hvitvaskingsloven av 2003. Dette ble gjort som følge av at andre hvitvaskingsdirektiv utvidet kretsen av rapporteringspliktige til å omfatte bl.a. advokater.

I Ot.prp. nr. 72 (2002–2003) punkt 5.5 gis det en redegjørelse for forslaget til innføring av rapporteringsplikt for advokater. Det fremgår her at angivelsen av hvitvaskingsregelverkets saklige virkeområde ble holdt adskilt fra spørsmålet om hvilke rapporteringsplikter som skal pålegges de ulike grupper rapporteringspliktige. Departementet vurderte om advokatene bare skulle omfattes av regelverket i enkelte situasjoner eller om anvendelsesområdet skulle gjøres generelt. Etter en helhetsvurdering kom departementet frem til at det ikke burde innføres et generelt anvendelsesområde for advokater, men at loven burde avgrense virkeområdet for advokater. Bestemmelsen som ble foreslått, og som ble videreført i hvitvaskingsloven fra 2009, var basert på direktivbestemmelsen i annet hvitvaskingsdirektiv.

Utvalget har vurdert nærmere angivelsen av lovens anvendelsesområde for advokater. Ut fra de ulike hensyn som må avveies når det gjelder anvendelse av loven for advokater og eventuelle unntak fra advokaters rapporteringsplikt, er det etter utvalgets oppfatning naturlig å foreta en ny gjennomgang av lovens anvendelse for advokater.

Direktivet gir loven anvendelse for advokater i visse situasjoner. I henhold til direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt (3) bokstav b gjelder direktivet for:

«notaries and other independent legal professionals, where they participate, whether by acting on behalf of and for their client in any financial or real estate transaction, or by assisting in the planning or carrying out of transactions for their client concerning the:

• (i) buying and selling of real property or business entities;

• (ii) managing of client money, securities or other assets;

• (iii) opening or management of bank, savings or securities accounts;

• (iv) organisation of contributions necessary for the creation, operation or management of companies;

• (v) creation, operation or management of trusts, companies, foundations, or similar structures»

I direktivet er hensynet til personvern, rettssikkerhetshensyn og hensynet til det særlige tillitsforhold mellom advokater og deres klienter avveid gjennom et spesifikt angitt virkeområde, kombinert med unntak fra plikten til å avvise kunder og unntak fra plikten til å rapportere til FIU-en. Etter utvalgets oppfatning er det hensiktsmessig at lovens anvendelse for advokater angis gjennom en bestemmelse som ligger tett opp mot direktivet. Utvalget har foreslått en endring i forhold til gjeldende rett på dette punktet, se lovforslaget § 4 annet ledd bokstav c.

Forslaget omfatter «advokater og andre som driver selvstendig rettshjelpsvirksomhet». Hvem dette er reguleres nærmere i bl.a. domstolloven.12 I Norge i dag har vi et såkalt «rettshjelpsmonopol». Det skilles mellom adgang til å yte rettslig bistand under rettergang og adgang til å yte rettslig bistand utenfor rettergang. Utgangspunktet er at det i første rekke er advokater med norsk bevilling som har adgang til å utøve rettshjelpsvirksomhet både i og utenfor rettergang. Etter prosesslovgivningen er det advokater som har adgang til å utøve ervervsmessig rettshjelpsvirksomhet, som prosessfullmektig under rettergang. Etter domstolloven § 218 er adgangen til å utøve rettshjelpsvirksomhet utenfor rettergang i utgangspunktet forbeholdt advokater. Advokatlovutvalget foreslo i NOU 2015: 3 «Advokaten i samfunnet» å åpne for at alle får adgang til å yte rettslig bistand utenfor rettergang. For så vidt gjelder adgangen til å møte som prosessfullmektig for domstolene, foreslo utvalget enkelte justeringer. Hvorvidt rettshjelpsmonopolet bør oppheves ligger utenfor denne utredningens mandat. Avhengig av resultatet av det videre arbeidet med NOU 2015: 3, vil lovteksten i hvitvaskingsloven måtte justeres for eventuelt å ta hensyn til at andre enn de som omfattes av domstolloven § 218, eventuelt får rett til å utøve rettshjelpsvirksomhet.

Domstolloven § 218 åpner også for at enkelte andre enn advokater kan utøve rettshjelpsvirksomhet. Det gjelder for det første den som har juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap. Videre kan statsautoriserte og registrerte revisorer utøve rettshjelpsvirksomhet innenfor enkelte spesifiserte områder. Den som har tilfredsstillende utdannelse innen spesielle rettsområder kan gis tillatelse av Tilsynsrådet til å yte rettshjelp på det området. Når særlige grunner foreligger, kan Tilsynsrådet også gi tillatelse til spesielle rettshjelptiltak. Det omfatter tiltak som Juss-Buss, Jussformidlingen og Jusshjelpa. Kongen kan i forskrift fastsette regler om i hvilken utstrekning og på hvilke vilkår utenlandske advokater skal ha adgang til å yte rettshjelp.

Gjeldende hvitvaskingslov omfatter kun de som yter «selvstendig» juridisk bistand. Kvalifikasjonen tar sikte på å klargjøre at «husadvokater», «bedriftsadvokater», «internadvokater» mv. ikke omfattes.13 Utvalget foreslår at kvalifikasjonen videreføres. Når advokater driver eiendomsmegling i medhold av norsk advokatbevilling, jf. eiendomsmeglingsloven14 § 2-1 første ledd nr. 2, følger de regelverket for eiendomsmeglere.

3.1.7 Forhandlere av varer

3.1.7.1 Norsk rett

Etter hvitvaskingsloven § 4 andre ledd nr. 7 gjelder loven for forhandlere av gjenstander «ved transaksjoner i kontanter på 40 000 norske kroner eller mer eller et tilsvarende beløp i utenlandsk valuta». Beløpsgrensen beregnes samlet for transaksjoner som gjennomføres i flere operasjoner som ser ut til å ha sammenheng med hverandre, jf. hvitvaskingsforskriften § 3 annet ledd. Grensen må ses i sammenheng med plikten til å foreta kundekontroll, jf. hvitvaskingsloven § 6 og hvitvaskingsforskriften § 3. Plikten til å foreta kundekontroll inntrer når minst 40 000 kroner betales i kontanter, når enten den totale kjøpesummen er 100 000 kroner eller det foreligger mistanke om hvitvasking eller terrorfinansiering.

Den nåværende beløpsgrensen på 40 000 norske kroner eller et tilsvarende beløp i utenlandsk valuta ble videreført ved forrige lovrevisjon. Den har dermed siden 2003 vært vesentlig lavere enn grensen på 15 000 euro i tredje hvitvaskingsdirektiv.15 Dette ble begrunnet med at departementet mente hvitvaskingsfaren var særlig stor ved kontanttransaksjoner, samtidig som beløpsgrensen ikke ble ansett å stride mot personvernhensyn eller være uforholdsmessig byrdefull for aktørene.16

Etter hvitvaskingsloven § 4 femte ledd andre punktum kan departementet ved forskrift la enkelte eller flere av bestemmelsene i loven få anvendelse for forhandlere av gjenstander ved transaksjoner over bestemte beløpsgrenser ved bruk av nærmere angitte typer betalingsmiddel. Forskriftshjemmelen har ikke vært benyttet.

3.1.7.2 EØS-rett

Etter artikkel 2 nr. 1 punkt 3 bokstav e gjelder fjerde hvitvaskingsdirektiv fysiske eller juridiske personer som er forhandlere av varer («goods») dersom det betales kontant for et beløp på 10 000 euro eller mer, uansett om betalingen skjer på en gang eller ved flere betalinger som synes å ha sammenheng med hverandre. Bestemmelsen er utvidet i forhold til tredje hvitvaskingsdirektiv artikkel 2 nr. 1 punkt 3 bokstav e, hvor beløpsgrensen var 15 000 euro.

3.1.7.3 Utvalgets vurderinger

3.1.7.3.1 Terminologi

Dagens hvitvaskingslov omtaler «forhandlere av gjenstander» som rapporteringspliktig gruppe. Etter utvalgets oppfatning er «forhandlere av varer» en mer korrekt oversettelse av direktivets terminologi «persons trading in goods». Utvalget foreslår derfor at betegnelsen på denne gruppen av rapporteringspliktige endres til «forhandlere av varer».

3.1.7.3.2 Beløpsgrense

Etter utvalgets oppfatning gjennomfører hvitvaskingsloven § 4 annet ledd nr. 7 fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 2 nr. 1 bokstav e.

I utvalgets første delutredning, NOU 2015: 12 kapittel 2, vurderte utvalget hvorvidt det bør innføres en beløpsgrense for kontantvederlag som et alternativ til rapporteringsplikt, og hvordan en slik eventuell begrensning burde håndheves. Utvalget delte seg i tre fraksjoner. Utvalgets medlemmer Damslora, Hana, Munch Thore, Roaldsøy, Rui, Sigurdsen og Stokmo anbefalte ikke å innføre en slik beløpsgrense. Medlemmene Munch Thore, Sigurdsen og Stokmo foreslo at forhandlere gis rett til konsekvent å betinge seg betaling på annen måte enn med kontanter over beløpsgrensen, slik at forhandleren kan velge seg bort fra hvitvaskingslovens forpliktelser, se medlemmenes forslag til endring av finansavtaleloven17 § 38 i punkt 15.2.2. Utvalgets medlemmer Holberg, Lund og Utne foreslo å innføre en beløpsgrense for kontantvederlag på 40 000 kroner, som bør suppleres med en rapporteringsplikt for nærmere angitte forhandlere av varer, uavhengig av oppgjørsform, se lovforslag inntatt i punkt 15.2.1.

For det tilfelle at det ikke innføres en absolutt beløpsgrense for kontantvederlag, har utvalget vurdert om den nåværende beløpsgrensen på 40 000 kroner bør endres, om loven bør utvides til å omfatte andre betalingsformer enn kontant betaling, og om selgere av tjenester bør være underlagt hvitvaskingsregelverket.

Det forhold at fjerde hvitvaskingsdirektiv senket beløpsgrensen fra 15 000 euro til 10 000 euro for å øke årvåkenheten knyttet til store kontantbetalinger, kan tilsi at også beløpsgrensen i hvitvaskingsloven nedjusteres noe. På den annen side har det gått seks år siden grensen på 40 000 kroner ble stadfestet. Det taler isolert sett for en viss oppjustering, for å motvirke effekten av den alminnelige prisstigningen i perioden.

Utvalget foreslår at beløpsgrensen på 40 000 kroner videreføres. Grensen bør også gjelde tilsvarende for beløp betalt kontant i utenlandsk valuta. Utvalget viser til at det har en viss verdi å videreføre en innarbeidet beløpsgrense.

3.1.7.3.3 Andre betalingsmidler enn kontanter

Departementet har adgang til i forskrift å utvide virkeområdet til å omfatte forhandlere av gjenstander også når det benyttes andre betalingsmidler enn kontanter. Spørsmålet er om forskriftshjemmelen bør videreføres, oppheves eller om loven bør utvides til å omfatte andre betalingsformer enn kontantbetaling. En eventuell utvidelse må begrunnes i at betaling med andre betalingsmidler representerer en særlig hvitvaskingsrisiko på linje med kontantbetaling.

Verdifulle varer vil kunne være et egnet objekt til å plassere utbytte av straffbare handlinger, uavhengig av betalingsformen. Det gjelder særlig varer som er forholdsvis enkle å transportere, og dessuten beholder sin verdi over tid. Kjøp av slike varer kan innebære en hvitvaskingsrisiko også ved bruk av andre betalingsmidler enn kontanter, f.eks. ved bruk av bankkort eller betaling med mobiltelefon.

Hvitvaskingsrisikoen antas å være størst når verdifulle varer kjøpes ved bruk av betalingskort tilknyttet kontoer utenfor Norge. Her kan det være vanskelig å spore kortinnehaverens identitet. Ved bruk av utenlandske betalingskort og ved betaling over landegrensene på andre måter er det enklere for de kriminelle å skjule sin inntekt og formue for skattemyndighetene. Ifølge Skattedirektoratet er det ikke uvanlig at utbytte fra kriminell virksomhet i Norge sendes til banker i utlandet for å tilsløre opprinnelsen, for deretter å bli benyttet til varekjøp i Norge med utenlandske betalingskort. Det kan i den forbindelse nevnes at antall transaksjoner med utenlandske betalingskort i Norge har økt langt mer enn antall betalinger med norske betalingskort.18

Trolig er det mindre risiko for hvitvasking knyttet til kjøp av varer med norske betalingskort, fordi det er vanskeligere og mer risikabelt å plassere utbytte av straffbare handlinger på konto i en norsk bank. Mulighetene til å unndra skatt er dessuten mer begrenset. Det kan likevel ikke utelukkes at det også er en hvitvaskingsrisiko knyttet til varekjøp med norske betalingskort.

Hensynet til å begrense den samlede overvåkningen av privatpersoner og til at næringslivet ikke bør påføres et kostnadskrevende rapporteringsregime, tilsier at lovens virkeområde ikke bør utvides med mindre det kan påvises et klart behov. På bakgrunn av økningen i bruken av utenlandske betalingskort har utvalget vurdert om lovens anvendelsesområde skal utvides til å gjelde når forhandlere av varer mottar betaling med utenlandske betalingskort over beløpsgrensen.

Utvalget antar at det kan by på praktiske utfordringer for forhandlere av varer å skulle undersøke opphavslandet til betalingskort. Innenfor EØS-området vil en forskjellsbehandling av ulike betalingskort antakeligvis rammes av forbudet i EØS-avtalens artikkel 4 mot forskjellsbehandling med grunnlag i nasjonalitet. Dersom det skulle innføres en rapporteringsplikt for utenlandske kort, ville plikten måtte begrenses til kort utstedt utenfor EØS. Det kan by på problemer å kartlegge hvor et kort er utstedt. Kort kan være utstedt i ett land for en bank etablert i et annet land, noe som kan gjøre det svært vanskelig å praktisere regelverket. Utvalget viser også til at det er noe usikkert om Norge har adgang til å forskjellsbehandle utenlandske betalingskort på denne måten ut fra andre avtaler og samarbeid Norge deltar i, f.eks. ulike frihandelsavtaler eller OECD-samarbeidet. Ut fra dette foreslås det ikke at rapporteringsplikten for forhandlere av varer utvides til også å omfatte transaksjoner over beløpsgrensen på 40 000 kroner, foretatt med betalingskort utstedt i utlandet.

3.1.7.3.4 Rapporteringsplikt uavhengig av oppgjørsform for enkelte grupper forhandlere

Utvalget har også vurdert om lovens anvendelsesområde skal utvides for enkelte grupper av forhandlere av varer, uavhengig av oppgjørsform. Dette må ses i sammenheng med forslagene fra de ulike fraksjonene i NOU 2015: 12 kapittel 2. En av fraksjonene i NOU 2015: 12 foreslo at det innføres en beløpsgrense for kontantvederlag som bør suppleres med rapporteringsplikt for nærmere angitte forhandlere av varer uansett oppgjørsform. Innføring av en rapporteringsplikt for enkelte grupper av forhandlere uavhengig av oppgjørsform kan tenkes gjennomført på ulike måter, og kan også kombineres med forslagene fra de to andre fraksjonene i NOU 2015: 12.

Dersom forslaget fra den fraksjonen som ønsket å opprettholde en generell rapporteringsplikt for kontanttransaksjoner over 40 000 kroner legges til grunn, er det et alternativ at alle forhandlere av varer har en rapporteringsplikt ved kontanttransaksjoner over beløpsgrensen og at enkelte grupper forhandlere i tillegg har rapporteringsplikt for transaksjoner over beløpsgrensen uavhengig av oppgjørsform. Man kan, om man baserer seg på forslaget fra den tredje fraksjonen, tenke seg en løsning der forhandlere generelt gis rett til å betinge seg betaling på annen måte enn kontanter, men at visse grupper av forhandlere ikke på denne måten vil kunne velge seg bort fra hvitvaskingsregelverket fordi rapporteringsplikten gjelder for transaksjoner over beløpsgrensen uansett oppgjørsform.

Bakgrunnen for at utvalget har vurdert en rapporteringsplikt uavhengig av oppgjørsform, er at omsetning av enkelte typer varer kan innebære en særlig risiko for hvitvasking uavhengig av om betalingen skjer med kontanter eller med andre betalingsmidler. Det er særlig forhandlere av varer med høy verdi det er aktuelt å underlegge hvitvaskingsregelverket. Typen varer kan være f.eks. klokker, kunst, biler eller edelstener. Belgia og Spania har denne type regler. I Spania er forhandlere av smykker, edelstener og dyre metaller omfattet av lovgivningen om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering, uavhengig av oppgjørsform. Belgia har utvidet regelverket til å omfatte forhandlere av diamanter.

En utvelgelse av forhandlere som eventuelt skulle underlegges rapporteringsplikt uansett om det settes en beløpsgrense eller ikke, vil kreve nærmere risikovurderinger. På det nåværende tidspunkt er ikke forhandlere underlagt tilsyn. Ved tilsyn kan det gi bedre grunnlag for å vurdere risiko og eventuelt beløpsgrenser. Utvalget foreslår derfor ikke en rapporteringsplikt for utvalgte forhandlere av varer uavhengig av oppgjørsform.

Dagens hvitvaskingslov gir forskriftshjemmel for å utvide lovens anvendelsesområde for forhandlere av gjenstander til å gjelde andre betalingsformer. Utvalgets flertall, medlemmene Damslora, Hana, Munch Thore, Roaldsøy, Rui, Sigurdsen og Stokmo foreslår at denne forskriftshjemmelen ikke videreføres. Utvalgets flertall antar at en slik endring av regelverket eventuelt bør vurderes av Stortinget. Det er tale om en utvidelse av lovens anvendelsesområde som har personvernmessige implikasjoner, som vil kunne kreve vurderinger av internasjonale forpliktelser, og som vil medføre økt ressursbruk og økte kostnader for de som underlegges loven samt for myndigheten som skal føre tilsyn med at loven overholdes.

UtvalgsmedlemmeneHolberg, Lund og Utne foreslår at forskriftshjemmelen i dagens hvitvaskingslov § 4 femte ledd, som gir departementet anledning til å i forskrift la enkelte eller flere av bestemmelsene i loven få anvendelse for forhandlere av gjenstander ved transaksjoner over bestemte beløpsgrenser ved bruk av nærmere angitte typer betalingsmiddel, videreføres med enkelte endringer. Spørsmålet om å utvide hvitvaskingslovens anvendelsesområde til nærmere angitte forhandlere av varer uavhengig av betalingsform må baseres på en vurdering av risiko. En risikoanalyse som kunne indikere hvilke grupper av forhandlere som kunne være omfattet av en slik bestemmelse, er ikke gjennomført på det nåværende tidspunkt. Disse medlemmer foreslår derfor at det inntas en forskriftshjemmel som gir departementet adgang til å pålegge rapporteringsplikt for enkelte grupper av forhandlere av varer uavhengig av betalingsform. Medlemmene viser til sitt forslag til § 4 sjette ledd tredje punktum, inntatt i punkt 15.2.1.

3.1.7.3.5 Nærmere om kontrollen med eventuelt kontantforbud

Medlemmene Holberg, Lund og Utne anbefaler at kontrollen med overholdelse av et eventuelt kontantforbud, legges til Skatteetaten. Av praktiske hensyn kan det være naturlig at en slik kontrolloppgave eksempelvis gjennomføres i forbindelse med etatens alminnelige bokettersyn.

Det vises til disse medlemmers forslag til § 45 annet ledd bokstav c inntatt i punkt 15.2.1.

3.1.8 Bostyrere

Gjeldende hvitvaskingslov § 4 fjerde ledd gir enkelte av hvitvaskingslovens bestemmelser anvendelse for advokater når de opptrer som bostyrere. Bestemmelsen kom inn samtidig som advokater ble gjort rapporteringspliktige i hvitvaskingsloven fra 2003. Det ble gjort som følge av at et endringsdirektiv til EUs første hvitvaskingsdirektiv utvidet kretsen av rapporteringspliktige. Endringsdirektivet omfattet ikke situasjonen der advokater er bostyrere, men dette ble tatt opp av Konkursrådet i høringsrunden. Konkursrådet fremmet i høringsrunden forslag om at enkelte av bestemmelsene knyttet til undersøkelse og rapportering skulle gjelde for advokater som opptrådte som bostyrere.

Det følger av konkursloven19 § 122a at bostyrer skal gi opplysninger til påtalemyndigheten dersom det antas å foreligge opplysning om forhold som kan gi grunn til straffeforfølgning mot skyldneren eller noen som har handlet på skyldnerens vegne. Konkursrådet mente det ville være hensiktsmessig at advokater som opptrådte som bostyrere, i tillegg ble underlagt hvitvaskingsregelverkets rapporteringsplikter.

Departementet foretok en konkret vurdering av hvilke plikter advokater som bostyrere skulle være underlagt, og avgrenset anvendelsen mot kundekontroll og registrering av opplysninger, se hvitvaskingsloven § 4 fjerde ledd og Ot.prp. nr. 72 (2002–2003) punkt 5.5.5. Dette synes å ha sammenheng med at reglene om kundekontroll og registrering av opplysninger ikke ville være aktuelle for bostyrere, fordi de ikke etablerer kundeforhold.

Utvalget antar at advokater som opptrer som bostyrere kan få innsikt i opplysninger om transaksjoner med tilknytning til hvitvasking og terrorfinansiering. Det er generelt registrert få rapporter fra advokater til Økokrim.

Utvalget har vurdert om gjeldende regel bør videreføres og om det er grunn til å se på om også andre yrkesgrupper som oppnevnes som bostyrere bør omfattes av tilsvarende regler. Revisorer vil kunne oppnevnes som bostyrere på samme måte som advokater, selv om konkursloven § 77 bestemmer at bostyrer som regel vil være en advokat. I motsetning til advokater vil imidlertid revisorer være underlagt hvitvaskingslovens regler uansett hva slags oppdrag eller rolle de utfører.

Etter utvalgets oppfatning har offentlig oppnevnte bostyrere en noe annen rolle enn det advokater eller revisorer ellers har i sin virksomhet. Bostyreroppgaven er en oppgave på vegne av det offentlige. Som nevnt følger det av konkursloven § 122a at bostyrer skal gi opplysninger til påtalemyndigheten dersom det antas å foreligge opplysning om det i forbindelse med skyldnerens økonomiske virksomhet antas å foreligge forhold som kan gi grunn til straffeforfølgning mot skyldneren eller noen som har handlet på skyldnerens vegne. Konkursboet er ikke en «kunde» i hvitvaskingslovens forstand. Det er derfor ikke naturlig at hvitvaskingsloven gis anvendelse på bostyreres virksomhet som sådan. En undersøkelses- og rapporteringsplikt uten en forutgående plikt til kundetiltak gir begrenset verdi, slik hvitvaskingslovens system er utformet. Grunntanken er at rapporteringspliktige skal kjenne sine kunder og ut fra dette være i stand til å avdekke forhold med tilknytning til hvitvasking og terrorfinansiering.

Direktivet inneholder en egen bestemmelse om offentlige myndigheters rapporteringsplikt i artikkel 36, som er uavhengig av plikt til forutgående kundetiltak. Denne bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt 6.5.8. I forbindelse med gjennomføring av denne bestemmelsen har utvalget vurdert en rapporteringsplikt for bostyrere, men kommet til at dette ikke er hensiktsmessig. Utvalget foreslår at advokater som opptrer som bostyrere ikke lenger skal være rapporteringspliktige, og viser til vurderingen av bostyreres rolle i punkt 6.5.8.

3.1.9 Inkassovirksomhet

Inkassovirksomhet er ikke omfattet av FATFs anbefalinger, hvitvaskingsdirektivet eller det norske hvitvaskingsregelverket. Inkassovirksomhet er i liten utstrekning regulert i andre land. Etter hvitvaskingsloven § 4 sjette ledd kan departementet gi loven anvendelse for inkassoforetak. I forarbeidene til hvitvaskingsloven fra 2003 ble det besluttet å unnlate å underlegge inkassoforetak hvitvaskingsregelverket, men heller legge opp til at dette kunne utredes senere. Det ble derfor vedtatt en forskriftshjemmel om adgang til å gi hvitvaskingsloven anvendelse for inkassoforetak.20 I NOU 2007: 10, som ligger til grunn for gjeldende hvitvaskingslov, unnlot utvalget å foreta en nærmere vurdering av om inkassoforetak skulle underlegges loven.21 Departementet gjorde heller ingen vurdering av inkassovirksomhet før gjeldende hvitvaskingslov ble foreslått, men forskriftshjemmel om adgang til å gi hvitvaskingsloven anvendelse på inkassoforetak ble videreført.22 Hjemmelen er ikke brukt.

Inkassovirksomhet består i ervervsmessig eller stadig inndriving av forfalte pengekrav på vegne av andre (fremmedinkasso), jf. inkassoloven § 2. Også oppkjøp av forfalte pengekrav med etterfølgende inndriving av disse er omfattet (oppkjøpsinkasso). Inkassoforetak er underlagt tilsyn av Finanstilsynet. Inkassovirksomhet som gjelder ervervsmessig og stadig inndriving av forfalte pengekrav for andre kan også drives i medhold av norsk advokatbevilling.

Utvalget har vurdert om inkassovirksomhet er en virksomhet som særlig kan tenkes å bli brukt til hvitvasking og terrorfinansiering, slik at hvitvaskingsreglene bør gjelde. Det vises til at hvitvaskingsdirektivet artikkel 4 åpner for strengere regler enn direktivet selv krever i tilfeller der risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering tilsier det, se punkt 3.1.1.

Inkassoforetak er i en lignende posisjon som andre rapporteringspliktige, slik som revisorer og regnskapsførere, ved at de har innsikt i transaksjoner. At de i likhet med andre rapporteringspliktige har en slik innsikt, kan tilsi at de bør omfattes. Siden forsøk på hvitvasking lett vil bli rettet mot aktører som ikke er underlagt hvitvaskingsregler, bør man også unngå at større kontantstrømmer er uten kontroll av rapporteringspliktige.

For at hvitvaskingsrisikoen ved inkasso skal kunne vurderes, må det undersøkes hvilket omfang virksomheten har og hvordan hvitvaskingsoperasjonen knyttet til inkasso kan foregå.

I 2015 gikk det ca. 23 milliarder kroner gjennom klientkonti i norske inkassoforetak. Beløpet refererer til det som faktisk er innbetalt.

Utvalget viser til at det i flere situasjoner kan oppstå mistanke om hvitvasking i forbindelse med inkassovirksomhet. Dersom det foretas hyppige delbetalinger fra ulike konti, disponert av debitor, i ulike finansforetak, vil det kunne være mistenkelig. Det samme kan overføring fra en virksomhet til dekning av en personlig debitors gjeld være. De samme transaksjonene vil ikke nødvendigvis fremstå som mistenkelige for finansforetakene.

Forretningsvirksomheten til inkassoforetakene innebærer at betaling fra debitor fremtvinges. Selve forretningsvirksomheten kan dermed tilskynde innbetalinger med midler debitor ikke har fremskaffet på lovlig vis, og dermed også øke risikoen for at illegale midler innbetales til inkassoforetakenes klientkontoer. Økokrim har sett eksempler på at debitor innbetaler fra konto i utlandet, og da ikke bare fra «skatteparadis». Midlene på utenlandsk konto kan være utbytte fra kriminalitet, og kontoen er sjelden innrapportert til norske myndigheter. Dette er informasjon som ikke er kjent for andre enn inkassoforetaket.

Inkassoforetak kan også benyttes til å inndrive fiktive fordringer mellom kreditor og debitor. Dette kan belyses ved et eksempel: Person A og person B samarbeider om hvitvasking. Person A oppretter et fiktivt krav mot person B (gjerne stråperson/-foretak), og benytter et inkassoforetak for å inndrive kravet. Person B betaler kravet med midler som stammer fra straffbare forhold til inkassoselskapets klientkonto. Ved inkassoforetakets utbetaling av midlene til person A, tilsløres midlenes opprinnelse og det skapes et inntrykk av legitimitet. Ytterligere en fremgangsmåte vil være at en annen enn debitor betaler kravet (intervensjonsbetaling). Intervensjonsbetalerens midler kan være utbytte fra straffbare handlinger. Ved innbetalingen til inkassoforetaket kan midlenes opprinnelse tilsløres. Dette kan være mistenkelig dersom innbetalingen av store beløp skjer raskt og på én gang.

Når det gjelder risikoen for terrorfinansiering, står inkassoforetak i en særstilling fordi inkassoforetakene kan ha et større bilde av en skyldners gjeldsforhold. Dette gjelder særlig de største inkassoforetakene. Et inkassoforetak kan ha informasjon om at samme skyldner har tatt opp lån hos ulike låneaktører, eksempelvis til finansiering av formuesgjenstander, uten hensikt å betjene lånene. I noen bedrageritilfeller kan disse midlene bli brukt til å finansiere terror («fremmedkrigere»). Inkassoforetak er profesjonelle aktører som allerede er underlagt omfattende offentligrettslig regulering og krav om konsesjon. Utvalget må likevel vurdere om risikoen for hvitvasking er så stor at den tilsier at inkassoforetak underlegges ytterligere regulering med de kostnadene dette medfører. Inkassoforetak er i mange tilfeller de eneste som ser selve oppgjøret og har kunnskap om hvordan det er avtalt gjennomført og hvordan det faktisk gjennomføres. Dette er transaksjoner som i dag ikke er dekket opp av rapporteringsplikt og som heller ikke er tilgjengelig for finansforetakene.

Verken Danmark eller Sverige har underlagt foretak som driver inkassovirksomhet hvitvaskingsregelverket. Dette er heller ikke drøftet i den svenske utredningen. FATF har, etter det utvalget er kjent med, ikke omtalt hvitvaskings- eller terrorfinansieringsmulighetene ved bruk av inkassoforetak i sine studier.

Inkassovirksomheter ser i flere tilfeller et mer helhetlig bilde enn finansforetakene. Inkassovirksomheten vil se transaksjoner fra bankkontoer til inkassoforetak og fra inkassoforetak til banker, og har av den grunn oversikt over langt flere aktører i kjeden enn finansforetakene, både nasjonale og internasjonale aktører. Informasjon fra inkassovirksomheter vil, etter utvalgets oppfatning, av denne grunn bidra til et mer presist og oversiktlig bilde av hvitvaskingsprosessen og være en viktig leverandør i bekjempelsen av hvitvasking og terrorfinansiering.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at inkassovirksomhet nå tas inn som rapporteringspliktig virksomhet. «Foretak som driver inkassovirksomhet» er ment å også omfatte advokater som i kraft av norsk advokatbevilling driver inkassovirksomhet.

Kundetiltakene skal gjennomføres overfor inkassoforetakenes kunder, dvs. oppdragsgiver/kreditor. Ved kundetiltak kan det være hensiktsmessig at inkassoforetaket gjør visse undersøkelser overfor debitor. Utfordringen er at inkassoforetaket ikke har et kundeforhold til debitor. Det er ofte slik at inkassoforetaket ikke har eller ikke får kontakt med skyldnere, og derved ikke kan føre kontroll med hvem som innbetaler utestående beløp. Debitor vil heller ikke ha noe insentiv til å samarbeide med inkassoforetaket om kundetiltakene. Dersom det ikke er mulig å klarlegge hvem som er skyldner, vil ikke dette medføre at den rapporteringspliktige må avvise transaksjonen eller avslutte et kundeforhold. Det er kreditor som er inkassoforetakets kunde. Dersom skyldner ikke samarbeider kan dette imidlertid utløse en undersøkelsesplikt.

Utvalget påpeker at det vil være viktig at kundetiltakene og undersøkelsesplikten sees i sammenheng med inkassators oversikt og innsikt i skyldners økonomiske forhold og tilpasses dette. Det vil derfor være viktig med god veiledning fra tilsynsmyndighetene blant annet hva gjelder undersøkelsesplikten og rapporteringsplikten. Eksempelvis vil oppgjør kunne fremstå som «mistenkelige» i forhold til økonomisk evne på grunn av mislighold og lav betjeningsevne hos debitor. Som regel skyldes imidlertid innbetalinger tross liten økonomisk evne, arv, refinansiering, gaver fra familie/venner etc.

3.1.10 Pensjonskasser

Etter hvitvaskingsloven § 4 sjette ledd kan departementet i forskrift gi loven anvendelse for pensjonskasser. Hjemmelen har hittil ikke vært brukt. Spørsmålet er om forskriftshjemmelen bør oppheves eller om pensjonskasser bør være rapporteringspliktige.

Risikoen for hvitvasking gjennom pensjonskasser ble ikke omtalt i den nasjonale risikovurderingen fra 2014.

Pensjonskasser er ikke omfattet av hvitvaskingsreglene i Sverige, mens det danske regelverket gjelder for «tværgående pensionskasser». Danske myndigheter har imidlertid vurdert risikoen for hvitvasking ved pensjonskasser som lav.23 Hvitvaskingsloven av 2003 gjaldt for pensjonskasser, jf. lovens § 4 første ledd nr. 8. Ved forrige lovrevisjon drøftet departementet om det var behov for lovendringer på dette punktet. Departementet mente risikoen for hvitvasking gjennom pensjonskasser var begrenset, men valgte likevel å vedta forskriftshjemmelen i § 4 med følgende begrunnelse:

«Hensynet til tilliten til pensjonskassene kan likevel vise seg å medføre et behov for at pensjonskasser skal omfattes av hvitvaskingsloven. Departementet foreslår på denne bakgrunn å utvide forskriftshjemmelen i § 4 sjette ledd slik at departementet i forskrift kan gi loven anvendelse for pensjonskasser.»24

I samsvar med den risikobaserte tilnærmingen som FATF-anbefalingene og hvitvaskingsdirektivet forutsetter, bør risikoen for hvitvasking være den avgjørende retningslinjen når virkeområdet for hvitvaskingsloven skal fastsettes, ikke tillitshensyn. En side av dette er at det bør være en kritisk holdning til å underlegge næringsdrivende loven der risikoen er liten. Ikke bare av hensyn til pliktsubjektet selv, men også for å sikre en målrettet prioritering av ressurser.

Det er mye som taler for at risiko for hvitvasking gjennom pensjonskasser er begrenset. Det vises til Pensjonskasseforeningenes høringsuttalelse i Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 3.5.11.4:

«Pensjonskassene skal på vegne av et foretak oppfylle en forpliktelse til å yte pensjon til medlemmene. Sistnevntes rett til pensjon er igjen regulert i lovgivningen og ved avtaler mellom arbeidsgiver og pensjonskassen. Aktiviteten i kassen er underlagt Kredittilsynets tilsyn og ekstern revisjon. Overføringen av midler til kassen er igjen basert på lovgivningen og tekniske beregninger fra aktuar. Dette forholdet, i kombinasjon med at Kredittilsynet fører tilsyn, underbygger ytterligere pensjonskassens uegnethet i forhold til hvitvasking og terrorfinansiering.

Om fokuset rettes mot pensjonskassenes medlemmer, herunder pensjonister, så er store deler av landets befolkning omfattet. Dette er problematisk i flere henseender. Medlemmene har marginale muligheter til selv å påvirke pensjonsforholdene og foretakets innbetalinger, i form av premie, til pensjonskassen.»

Utvalget mener på denne bakgrunn at hvitvaskingsloven ikke bør gjelde pensjonskasser, og foreslår ikke å videreføre forskriftshjemmelen.

3.1.11 Formidlere av andeler i ansvarlige selskaper og kommandittselskaper («prosjektmeglere»)

Det fremgår av hvitvaskingsloven § 4 sjette ledd at departementet kan gi loven anvendelse for formidlere av andeler i ansvarlige selskaper og kommandittselskaper, også kalt prosjektmeglere.

Prosjektmeglere yter investeringsrådgivning tilknyttet andeler i ansvarlige selskaper og kommandittselskaper, mottar og formidler ordre knyttet til slike andeler på vegne av kunder, utfører ordre for egen regning osv. Andelene kan til en viss grad sammenlignes med aksjer. De representerer en eierandel i et selskap. Andelene gir rett til andel av overskuddet i selskapet, men medfører også ubegrenset ansvar for selskapets forpliktelser (med unntak for kommandittister i kommandittselskap). Ansvarlige selskaper, kommandittselskaper og indre selskap har tradisjonelt vært benyttet ved prosjektfinansiering innen shipping og eiendom.25 Dette innebærer at det opprettes et ansvarlig selskap eller kommandittselskap knyttet til f.eks. utviklingen og driften av én konkret eiendom.

Prosjektmeglerne kan gi råd til potensielle investorer om å investere i ansvarlige selskaper eller kommandittselskaper. Mellommannen kan også fungere som en ren megler, som tar imot ordre om kjøp og salg av slike andeler.

Utbytte av straffbare handlinger kan hvitvaskes ved at utbyttet brukes til å kjøpe slike andeler som deretter selges. Prosjektmeglere er i posisjon til å oppdage mistenkelige forhold ved slike transaksjoner, og dermed avdekke hvitvasking.

Finanstilsynet har i dag ingen informasjon om verken antallet aktører eller tall for omsetningen av slike andeler. Denne typen virksomhet er noe verdipapirforetak kan drive med på lik linje med omsetning og tilrettelegging av aksjer og obligasjoner. Spesialisering i andeler i ansvarlige, indre eller kommandittselskaper synes å være lite utbredt.

Etter lovendringer vedtatt i 2012, som trådte i kraft 1. januar 2013, er formidlere av andeler i ansvarlige selskap, indre selskap og kommandittselskap som hovedregel underlagt krav om tillatelse fra Finanstilsynet, se verdipapirhandelloven § 9-1 tredje ledd jf. § 2-1 første ledd nr. 1 til 6. Definisjonen av «verdipapirforetak», jf. verdipapirhandelloven § 2-3 første ledd, omfatter alle foretak med rett til å yte en eller flere av investeringstjenestene nevnt i § 2-1. Konsekvensen av lovendringene er at «verdipapirforetak» i stor grad26 også omfatter såkalte prosjektmeglere, se omtalen i Prop. 107 L (2011–2012) punkt 3.3.1:

«Foretak som har tillatelse etter vphl. § 9-1 første ledd, vil i kraft av sin eksisterende tillatelse ha rett til å yte tilsvarende tjenester i forbindelse med andeler i ansvarlige selskaper etter vphl. § 9-1 tredje ledd. Et foretak som skal yte tjenester etter vphl. § 9-1 tredje ledd, må ha tillatelse til å drive investeringstjenester etter vphl. § 9-1 første ledd, og vil derved alltid være et verdipapirforetak, jf. vphl. § 2-3.»

Prosjektmeglere som driver virksomhet som verdipapirforetak er etter dette allerede underlagt hvitvaskingsloven i medhold av § 4 første ledd nr. 6.

Utvalget har vurdert om det er hensiktsmessig å unnta verdipapirforetak som utelukkende yter investeringstjenester i tilknytning til andeler i ansvarlige selskaper, indre selskaper og kommandittselskaper fra lovens virkeområde. Grunnen er at det ikke er et krav at denne gruppen underlegges rapporteringsplikt etter direktivet. Den nasjonale risikovurderingen fra 2014 omtaler ikke prosjektmeglere.

Foretakene ble ikke underlagt hvitvaskingsloven av 2009 fordi det på dette tidspunktet ikke var en klart definert yrkesgruppe.27 I dag er situasjonen annerledes fordi prosjektmeglere, som nevnt, i stor grad er å regne som verdipapirforetak, og dermed underlagt hvitvaskingsloven. Spørsmålet er dermed om denne spesielle gruppen verdipapirforetak skal fritas fra hvitvaskingslovens forpliktelser. Skulle gruppen nå unntas ville man åpne et hull i regelverket som ble tettet 1. januar 2013.

Utvalget har derfor konkludert med at det ikke er ønskelig å gjøre unntak for prosjektmeglere til tross for at denne gruppen ikke er omfattet av direktivet eller FATFs anbefalinger.

3.1.12 Agenter av utenlandske betalingsforetak

3.1.12.1 Norsk rett

Hvitvaskingsloven gjelder for betalingsforetak og andre som har rett til å yte betalingstjenester, jf. hvitvaskingsloven § 4 første ledd nr. 5. Loven gjelder også for personer med begrenset tillatelse til å yte betalingstjenester, jf. hvitvaskingsloven § 4 annet ledd nr. 8.

I hvitvaskingsloven § 3 er det presisert at loven gjelder for rapporteringspliktige som er etablert i Norge, herunder filialer av utenlandske foretak.

3.1.12.2 EØS-rett

Hvitvaskingsdirektivet gjelder for betalingsforetak slik disse er definert i Europaparlaments- og rådsdirektiv 2007/64/EF av 13. november 2007 om betalingstjenester i det indre marked (det første betalingstjenestedirektivet). Europaparlaments og rådsdirektiv (EU) 2015/2366 (andre betalingstjenestedirektiv) ble vedtatt i EU 25. november 2015, og erstatter det første betalingstjenestedirektivet. Det andre betalingstjenestedirektivet er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen, men er EØS-relevant. I det følgende refereres det til det andre betalingstjenestedirektivet om ikke noe annet er sagt.

Gjennom vedtakelsen av det første betalingstjenestedirektivet ble en ny type foretak, betalingsforetak, med filialer og agenter, introdusert i EØS-området. Betalingstjenestedirektivene er basert på et hjemstatsprinsipp: Når et betalingsforetak er godkjent i en medlemsstat, kan betalingsforetaket drive virksomhet i alle andre medlemsstater gjennom etableringsretten og retten til fritt å kunne tilby tjenester. Hjemstatsmyndigheten må sende melding til vertsstaten før oppstart. Det er ikke nødvendig med godkjenning fra vertsstaten.

Foretak som driver med pengeoverføringer er en type betalingsforetak. Med pengeoverføringer menes en betalingstjeneste der det mottas midler fra en betaler uten at det opprettes en betalingskonto i betalerens eller betalingsmottakerens navn, utelukkende med sikte på å overføre et tilsvarende beløp til en betalingsmottaker eller en annen betalingstjenesteyter som opptrer på betalingsmottakerens vegne, og/eller der midlene tas imot på betalingsmottakerens vegne og stilles til rådighet for denne. Enkelte slike foretak opererer gjennom store globale nettverk som ofte tilbyr sine tjenester i EØS-området gjennom agenter. I henhold til betalingstjenestedirektivet artikkel 20 nr. 2 er betalingsforetak fullt ut ansvarlige for alle handlinger som foretas av deres ansatte eller av agenter, filialer eller enheter som det er satt ut virksomhet til.

Reglene i hvitvaskingsdirektivet følger et territorialprinsipp. En filial av et betalingsforetak anses som en «finansinstitusjon» i henhold til hvitvaskingsdirektivet. Filialen må derfor følge hvitvaskingsregelverk i vertsstaten. En agent eller et nettverk av agenter etablert i en vertsstat anses ikke som en «finansinstitusjon» etter direktivet, og er dermed ikke direkte underlagt direktivreglene i vertsstaten. Ut fra territorialprinsippet som hvitvaskingsdirektivet er basert på, må agenter som utfører tjenester på vegne av et betalingsforetak, likevel følge hvitvaskingsregelverket i vertsstaten. Denne forpliktelsen for agentene følger ikke direkte av hvitvaskingsdirektivet, men gjennom den kontrakten de har med betalingsforetaket som er ansvarlig for etterlevelsen av regelverket. Dette bekreftes i fortalen til hvitvaskingsdirektivet avsnitt 36. Det er likevel ikke til hinder for at agenter av betalingsforetak direkte underlegges hvitvaskingsregler i vertsstaten dersom vertsstaten ønsker det. Europakommisjonens sekretariat har i et notat 16. februar 2011 uttrykkelig bekreftet at det er en slik adgang etter tredje hvitvaskingsdirektiv.

Hvitvaskingsdirektivet gir medlemslandene anledning til å underlegge utenlandske betalingsforetak som anses å ha en etablering i en vertsstat, en form for tilsyn. Hvitvaskingsdirektivet forutsetter tett samarbeid mellom hjem- og vertsstat for tilsynet med agenter av betalingsforetak. Artikkel 48 nr. 5 pålegger statene å sikre at tilsynsmyndighetene samarbeider på tvers av landegrensene i tilfeller der foretak har filialer eller agenter i andre stater. Utvalget forstår direktivet slik at hjemstaten har ansvaret for at foretak som har etablert seg i en annen EØS-stat overholder vertsstatens regler. Hovedansvar for gruppetilsyn ligger i hjemstaten, mens tilsyn med enkeltagenter ligger hos vertsstatsmyndighetene. Vertsstaten kan reagere overfor «serious failings that require immidiate remedies» hos agentene. Det fremgår av artikkel 48 nr. 4 og underbygges av fortalens avsnitt 53. Artikkel 48 nr. 4 gir grunnlag for «appropriate and proportionate measures to adress serious failings that require immediate remedies» overfor utenlandske betalingsforetak som er etablert i vertsstaten. Tiltakene skal være midlertidige, og skal avsluttes når manglene er adressert. Også i fortalen avsnitt 53 er forholdet mellom hjemstater og vertsstater kommentert. Tiltakene som skal kunne anvendes inkluderer blant annet mulighet for stedlig tilsyn og kompetanse til å ilegge reaksjoner ved alvorlige brudd på regelverket.

Artikkel 45 nr. 9 gjelder vertsstatens rett til å kreve at betalingstjenestetilbyderen har en sentral kontaktperson i vertsstaten. Artikkelen omtaler betalingstjenestetilbydere etablert i vertsstatens territorium på andre måter enn som filial. Dette vil omfatte agentforhold. En slik kontaktperson kan være ansvarlig for etterlevelse av hvitvaskingsregelverk, se fortalen avsnitt 50, og for f.eks. å gi tilsynsmyndigheter og FIU-en informasjon som etterspørres, på vegne av hovedforetaket i en annen medlemsstat. Det følger av direktivet artikkel 45 nr. 10 at de europeiske tilsynsmyndighetene skal gi tekniske standarder om når det er forholdsmessig å kreve en slik sentral kontaktperson og funksjonene denne bør ha.

3.1.12.3 Utvalgets vurderinger

Agenter av utenlandske betalingsforetak er i nasjonal risikovurdering fremhevet som en risikogruppe. Dette gjelder både i hvitvaskings- og terrorfinansieringssammenheng.28 Økokrim anslår at det overføres ca. tre milliarder kroner gjennom de internasjonale betalingsforetakene. Videre uttales det i den nasjonale risikovurderingen:

«Kriminelle misbruker pengeoverføring til hvitvasking og terrorfinansiering fordi dette er en rask og enkel måte å flytte utbytte over landegrenser, noe som gjenspeiles i at betalingstjenesteaktører i antall er nest største kategori rapporteringspliktig. Når pengene er flyttet til et annet land er det svært vanskelig å spore dem tilbake til primærlovbruddet. Pengeoverføring (og veksling av valuta) er særlig en vanlig modus i hvitvaskingssaker som kan antas å ha forbindelse til narkotikaomsetning og prostitusjon, men det brukes også i forlengelsen av annen profittmotivert kriminalitet. Foruten hvitvasking sees det også at slike tjenester ofte misbrukes i forlengelsen av ulike internettbaserte bedragerier og phishing av nettbanker.

Brorparten av det norske pengeoverføringsmarkedet betjenes av agenter for de store betalingsnettverkene Western Union, Moneygram og Ria. De har per november 2013 ca. 400 agenter i Norge.

Agentene er som regel dagligvarebutikker eller små tjenesteytere som reisebyråer eller internettkafeer. De gjennomgår korte e-læringsprogrammer i anti-hvitvasking som de er pålagt av nettverkene og får for øvrig utdelt en antihvitvaskingsmanual de oppfordres til å lese.»

Etter utvalgets oppfatning viser dette at agenter av utenlandske betalingsforetak i dag kan fungere som et «smutthull». Regeletterlevelsen hos mange av disse agentene har betydelige svakheter. Det er et problem for hele det finansielle systemet når det finnes denne typen smutthull. Dette har også en side til de omfattende forpliktelser som forventes etterlevd av banker og andre rapporteringspliktige. Det nedlegges betydelige ressurser hos mange rapporteringspliktige for å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering. Det er uheldig dersom disse opplever at transaksjoner kanaliseres gjennom utenlandske agenter for å unngå hvitvaskingsregelverket, og at agentene heller ikke følges opp fra myndighetshold.

Økt fokus på agenters etterlevelse av hvitvaskingsregelverket er i hovedsak en tilsynsoppgave. Som redegjørelsen av EØS-rett viser, skal agenter etterleve norsk hvitvaskingsregelverk. Tilsynsmyndigheten har kompetanse til å føre tilsyn med etterlevelsen og reagere mot brudd. Tidligere har det vært oppfattet som uklart i hvilken grad Finanstilsynet kan føre tilsyn med disse foretakene, selv om det ikke er gjort endringer på dette området fra tredje til fjerde hvitvaskingsdirektiv. Som redegjørelsen over viser, legger hvitvaskingsdirektivet opp til at utenlandske betalingsforetak som anses å ha en etablering i Norge, underlegges en form for tilsyn her.

Et alternativ for bedre å fange opp denne gruppen er at agenter direkte underlegges norsk hvitvaskingslov som rapporteringspliktige. Verken hvitvaskingsdirektivet eller betalingstjenestedirektivet er til hinder for en slik løsning. Denne løsningen er valgt i bl.a. Tyskland og Danmark.

Agentene ble omfattet av dansk hvitvaskingslov ved en lovendring i 2012. Bakgrunnen for forslaget var at Europakommisjonens sekretariat i et notat fra 16. februar 2011 slo fast at agenter av utenlandske foretak kunne anses omfattet av tredje hvitvaskingsdirektiv, og dermed gjorde det klart at agentene skal følge lokale regler. Lovforslaget innebar at agentene ble underlagt tilsyn av danske myndigheter, men under forutsetning av at tilsynsarbeidet ble gjennomført i «tæt samarbejde» med hjemstatens tilsynmyndighet. Lovforslaget inneholder ingen nærmere vurdering av konsekvensene for agentene eller tilsynsvirksomheten.

Et annet alternativ er at agenter, som i dag, er forpliktet til å etterleve norske hvitvaskingsregler, og at kompetansen til å føre tilsyn og ilegge sanksjoner tydeliggjøres i loven. Tilsyn med agentene er delt mellom tilsynsmyndigheten i hjemlandet og i Norge, og dette forutsetter tett samarbeid mellom tilsynsmyndighetene. Slik utvalget forstår det, er denne løsningen blant annet foreslått i Sverige.29

Ut fra risikoen som er identifisert hos denne gruppen, mener utvalget at det er ønskelig at agenter av utenlandske betalingsforetak underlegges loven som rapporteringspliktige, se lovforslaget § 4 første ledd bokstav g. Utvalget nevner at e-pengeforetak som driver betalingstjenester via agenter, er omfattet av samme regelverk som agenter av betalingsforetak. E-pengeforetak kan ikke utstede e-penger gjennom agenter.30

Utvalget har også vurdert hvorvidt Finanstilsynet har adgang til å ilegge reaksjoner og sanksjoner overfor agenter. Utvalget forstår direktivet slik at det kun er aktuelt for Finanstilsynet å reagere med pålegg og tvangsmulkt overfor agenter av utenlandske betalingsforetak. Det foreslås en egen lovbestemmelse som hensyntar direktivets begrensning i lovens kapittel om sanksjoner og andre forvaltningstiltak, se lovforslaget § 59.

Sanksjonskompetanse, kompetanse til å frata konsesjon samt avregistrering av agenter m.v. ligger hos hjemstatsmyndighetene. Det illustrerer etter utvalgets syn at hjemstatsmyndigheten har et hovedansvar for tilsyn med agentene. Dette underbygges også av at vertsstaten bare kan reagere overfor agenten med midlertidige tiltak. Utvalget presiserer at det fortsatt vil være hjemstatens tilsynsmyndigheter som har hovedansvaret for tilsyn med agenter av betalingsforetak etablert i andre stater i EØS-området.

Utvalget har også vurdert om det bør stilles krav om at betalingstilbydere, som har hovedkontor utenfor Norge og som driver virksomhet i Norge på en annen måte enn gjennom filial, har en sentral kontaktperson i Norge slik artikkel 45 nr. 9 åpner for. I direktivet er denne bestemmelsen plassert i kapittelet om interne retningslinjer og rutiner. Etter utvalgets oppfatning er det hensiktsmessig at krav om nasjonalt kontaktpunkt i den norske loven plasseres i kapittelet om øvrige tiltak. Det vises til omtalen i punkt 8.5.7. Her foreslås det at det tas inn en forskriftshjemmel, slik at det i forskrift kan kreves en nasjonal kontaktperson for utenlandske betalingstilbydere og e-pengeforetak som er etablert i Norge på annen måte enn ved filial.

3.1.13 Offentlige myndigheter

Det kan reises spørsmål om enkelte offentlige organer bør pålegges rapporteringsplikt, selv om verken direktivet eller FATFs anbefalinger krever det. Det kan blant annet være aktuelt for forvaltningsorganer som mottar store kontantbeløp eller myndigheter som administrerer realregistre, hvor transaksjoner av stor verdi registreres. Særlig sistnevnte myndigheter vil kunne bidra med verdifull informasjon om rettighetsstiftelser og rettighetsoverganger som avviker fra normalen.

Det forrige hvitvaskingslovutvalget antydet at en rapporteringsplikt for enkelte forvaltningsorganer kunne være hensiktsmessig, uten å utrede problemstillingen nærmere.31 Departementet valgte ikke å foreslå rapporteringsplikt for offentlige etater, med den begrunnelse at spørsmål om utveksling av informasjon om kriminelle forhold mellom etater og politi som utgangspunkt burde håndteres på annet grunnlag enn hvitvaskingsloven.32 Utvalget deler departementets oppfatning, og fraråder en slik utvidelse av loven.

Spørsmålet om offentlige myndigheter skal tas inn i opplistingen av rapporteringspliktige i loven må skilles fra spørsmålet om offentlige myndigheter skal pålegges en særskilt rapporteringsplikt i de tilfellene der tilsynsmyndigheter «discover facts that could be related» til hvitvasking eller terrorfinansiering. En slik særskilt rapporteringsplikt følger av direktivet artikkel 48. Se også punkt 6.5.8.

3.1.14 Forhandlere av tjenester

Det kan videre reises spørsmål ved om selgere av tjenester bør omfattes av hvitvaskingslovgivningen ved kontanttransaksjoner. Problemstillingen ble drøftet ved forrige lovrevisjon. Den gang foreslo departementet, i samsvar med utvalgets anbefaling, at selgere av tjenester ikke burde være underlagt hvitvaskingsregelverket.33

Dette utvalget antar at det er en risiko for hvitvasking knyttet til salg av tjenester mot kontant betaling. Det vises blant annet til at tjenester ofte kan ha stor økonomisk verdi, samtidig som ytelsen har en uklar substans. Disse forhold kan tilsi at tjenester er egnet til hvitvasking. Det kan for eksempel skje gjennom oppussing av eiendom.34 Videre er det risiko for hvitvasking gjennom fiktiv fakturering, noe som særlig har vært et problem i bygge- og renholdsbransjen.35 Det er likevel vanskelig å se for seg at rapporteringsplikt for tjenesteyter vil redusere hvitvaskingsrisikoen, fordi det typisk vil være tjenesteyteren selv som står bak hvitvaskingsoperasjonen.

Dersom hvitvaskingsloven utvides til å gjelde selgere av tjenester, vil omfanget av transaksjoner og aktører underlagt hvitvaskingsregelverket øke markant. Det medfører både økte kostnader for næringslivet og for myndighetene som må gjennomføre tilsyn. En slik betydelig utvidelse er også uheldig ut fra hensynet til å begrense den samlede overvåkningen av privatpersoner.

Det er for øvrig regler som til en viss grad kan bidra til å motvirke hvitvasking gjennom kontantomsetning av tjenester. Skatteloven36 § 6-51 og merverdiavgiftsloven37 § 8-8 bestemmer at betaling via bank er et vilkår for fradragsrett for betalinger på 10 000 kroner eller mer. Etter reglene om kunde- og leverandørspesifikasjon i bokføringsforskriften38 § 3-1 andre ledd første punktum vil dessuten tjenesteyter være forpliktet til å navngi kjøper av en tjeneste når det betales kontant og vederlaget utgjør 40 000 kroner eller mer. Dette regelverket svekker hensynet til å begrense den samlede overvåkningen av privatpersoner noe, fordi det allerede er regler som pålegger registrering av opplysninger om privatpersoner. På den annen side omfatter plikten til registrering av opplysninger i hvitvaskingsregelverket flere og mer sensitive opplysninger enn bare navnet til kunden.

Utvalget har ikke funnet at det er tilstrekkelig grunnlag for å foreslå at forhandlere av tjenester bør underlegges hvitvaskingsregelverket.

I utvalgets første delutredning, NOU 2015: 12, gikk tre av utvalgsmedlemmene, Holberg, Lund og Utne, inn for å innføre en beløpsmessig grense på adgangen for forhandlere av varer til å motta kontanter. Grensen ble foreslått satt til 40 000 kroner, som er dagens innslagspunkt for når forhandlere av varer underlegges rapporteringsplikt etter hvitvaskingsregelverket. Videre uttalte disse medlemmene at et slikt generelt forbud bør suppleres med en rapporteringsplikt for nærmere angitte forhandlere av varer uavhengig av betalingsform.

Disse medlemmer mener at et kontantforbud som nevnt, også bør gjelde for tilbydere av tjenester. Forslaget er basert på følgende momenter:

• Bruk av større kontantbeløp kan være et egnet virkemiddel til hvitvasking og terrorfinansiering. Det fjerde hvitvaskingsdirektivet bygger på en forutsetning om at det er høy risiko for hvitvasking og terrorfinansiering knyttet til store kontanttransaksjoner (direktivets fortale punkt 6, se også NOU 2015: 12 punkt 2.1)

• Akkurat som for vareomsetning kan hvitvasking og terrorfinansiering skje ved omsetning av tjenester.

• Det kan virke upraktisk og lite hensiktsmessig om et kontantforbud avgrenses til vareomsetning og ikke til tjenesteomsetning. Dersom en bedrift leverer både varer og tjenester, for eksempel til oppussing av bolig, synes det lite hensiktsmessig at kontantforbudet skal gjelde for vareleveransene, men ikke for de tilhørende tjenesteytelsene.

• Land som Danmark, Frankrike, Hellas, Italia, Portugal og Spania har alle innført kontantforbud av ulike størrelsesordener. I alle disse landene gjelder forbudene både for vareomsetning og tjenesteomsetning.

Det vises til disse medlemmers forslag til § 5 om kontantforbud, inntatt i punkt 15.2.1.

For kontrollen med at kontantforbudet overholdes, vises det til punkt 3.1.7.3.5.

3.1.15 Valutamegling av spotkontrakter i valuta

I FATF-rapporten sies det at «FX spot trading [valutahandel i spotmarkedet] is not covered by the MLA [hvitvaskingsloven]».39 Det er ikke gitt noen nærmere begrunnelse for hvorfor dette er kommentert. Samme sted påpeker rapporten at all aktivitet som er knyttet til FATFs definisjon av «finansinstitusjon» er dekket av hvitvaskingsloven.

En spotkontrakt i valuta innebærer kjøp og salg av valuta med samtidig oppgjør. Det dreier seg derfor ikke om noen form for opsjon e.l., der det skal skje et fremtidig oppgjør. Norske kroner selges f.eks. mot amerikanske dollar. Dette innebærer at de norske kronene selges for en gitt sum i amerikanske dollar. Samtidig kjøpes de amerikanske dollarene for en gitt sum i norske kroner.

Valutavirksomhet er i finansforetaksloven § 2-5(2) definert som «omsetning av valuta». Spotkontrakter i valuta faller klart innenfor denne definisjonen. I finansforetaksloven er det bestemt at «bare (…) banker og (…) betalingsforetak, e-pengeforetak og finansieringsforetak» kan gis konsesjon til å drive valutavirksomhet, jf. § 2-5(1). Det er dermed konsesjonskrav for å drive med valutavirksomhet, og valutavirksomhet er eksplisitt underlagt hvitvaskingsloven. Foretak som driver valutavirksomhet er uttrykkelig nevnt i hvitvaskingsloven § 4 første ledd nr. 4.

Det følger av forarbeidene til hvitvaskingsloven at valutavirksomhet antas også å omfatte valutameglervirksomhet.40 Valutameglingsvirksomhet innebærer mottak og formidling av ordre knyttet til spotkontrakter i valuta. I forarbeidene til det nå opphevede kapittel 4a i finansieringsvirksomhetsloven, som ble avløst av finansforetaksloven 1. januar 2016, er valutamegling drøftet.41 Det poengteres at valutamegling av spotkontrakter, definert som kontrakter med samtidig oppgjør av valuta, ikke har vært regulert i Norge siden opphevelsen av en særskilt forskrift om valutameglere i 1998. Departementet så ikke behov for fortsatt krav om konsesjon for valutameglere. Hvitvaskingsrisikoen ved valutamegling ble ikke omtalt.

Derivater kan være kontrakter der det finansielle underliggende er valuta, jf. verdipapirhandelloven § 2-2(5) nr. 1. Spotkontrakter i valuta faller imidlertid ikke inn under verdipapirregelverkets definisjon av derivater, fordi spotkontrakten kjennetegnes ved samtidig oppgjør. Derivater nevnt i verdipapirhandelloven § 2-2(5) nr. 1 er knyttet til fremtidige ytelser. Investeringstjenester knyttet til derivater er underlagt konsesjonsplikt i verdipapirhandelloven § 9-1.

I FATF-rapporten er det forhold at tilbydere av investeringstjenester knyttet til spotkontrakter ikke er underlagt hvitvaskingsregelverket, betegnet som «such a narrow issue» at det ikke har fått betydning for karaktersettingen i rapporten. Et spørsmål er om utvalget på denne bakgrunn bør vurdere å underlegge en ellers uregulert gruppe rapporteringsplikt etter hvitvaskingsregelverket, med de administrative kostnader dette vil medføre. Dette bør ses i sammenheng med antatt tilknyttet risiko for hvitvasking- og terrorfinansiering til denne tjenesten.

Det er mulig tanken har vært at siden valutaomsetningen er underlagt konsesjonskrav, er det ikke behov for at også meglingen av slike handler skal være underlagt krav om tillatelse. Valutavirksomhet er som nevnt omfattet av hvitvaskingsloven § 4 første ledd nr. 4. Dermed vil det være krav om kundetiltak osv. overfor dem som utfører handler i valuta, også ved spotkontrakter.

Det vil være uheldig å underlegge en aktør hvitvaskingsregelverket uten at aktøren samtidig er underlagt konsesjonsplikt og tilsyn for den samme virksomheten. Mangel på konsesjonskrav og tilsyn er også av betydning for hvilke sanksjoner som kan iverksettes overfor aktøren. Utvalget må derfor ta disse forholdene i betraktning ved spørsmålet om denne typen tjenester skal underlegges hvitvaskingsregimet.

Hvitvaskingsoperasjonen i tilknytning til valutamegling kan bestå i at den kriminelle overfører penger til en konto hos valutamegleren, og deretter utfører handler i valuta. Dermed vil opprinnelsen til midlene gradvis bli tilslørt, fordi midlene i varierende grad vil bestå i profitt fra valutahandlene. Uten krav om kundetiltak utført av den rapporteringspliktige vil dette innebære et mulig «hull» i lovgivningen som kan gjøre bruk av disse aktørene for hvitvaskingsformål mer attraktivt enn ellers.

Ut fra at valutavirksomhet er underlagt hvitvaskingsloven, og at det derfor vil være krav om kundetiltak osv. overfor dem som utfører handler i valuta, også ved spotkontrakter, mener utvalget at det ikke er tilstrekkelig grunn til å underlegge foretak som driver med valutamegling av spotkontrakter hvitvaskingsloven. Det legges også vekt på at dette er en gruppe som i dag ikke er underlagt konsesjonskrav og regulering.

3.1.16 Foretak som driver fysisk pengetransport

3.1.16.1 Generelt

Ervervsmessig utføring av verditransporter krever tillatelse etter vaktvirksomhetsloven42 § 3 første ledd, jf. § 2 første ledd bokstav c. Direktivet krever ikke at fysisk pengetransport er underlagt hvitvaskingsregelverket. Spørsmålet er om kontanttransportvirksomhet er særlig utsatt for å bli misbrukt til hvitvasking eller terrorfinansiering, slik at aktørene som tilbyr slike tjenester bør være omfattet av loven, jf. hvitvaskingsdirektivet artikkel 4 og omtalen av denne i punkt 3.1.1.

De som driver kontanttransportvirksomhet er tett på store pengestrømmer. Kontanter er i direktivet forutsatt å utgjøre en særlig risiko for hvitvasking og terrorfinansiering, se fortalen avsnitt 6. Det kan tale for at gruppen skal være omfattet av hvitvaskingsloven. Fysisk pengetransport er for øvrig også en bransje som har forutsetninger for å håndtere hvitvaskingsregelverket, fordi de allerede er underlagt omfattende offentlige krav. I tillegg har utvalget fått opplyst fra Finanstilsynet at de største aktørene i bransjen selv ønsker å bli underlagt hvitvaskingsloven.

Ved vurderingen av om disse foretakene skal underlegges hvitvaskingsloven, må det skilles mellom ulike former for pengetransport. Noe av virksomheten er flytting av kontanter fra ett sted til et annet innad i Norge. Pengetransporten kan også skje over landegrensene. De største aktørene i bransjen tilbyr også en telletjeneste. Tjenesten innebærer at foretaket samler inn kontanter fra kunden, teller pengene og setter summen inn på kundens konto.

3.1.16.2 Fysisk pengetransport uten telletjeneste

Kontanttransport kan bidra til å skape avstand mellom den kriminelle aktiviteten og kontantene. En slik avstand er særlig relevant når kontanter flyttes over landegrensene. Flyttingen får blant annet betydning for muligheten til å sette kontantene i sammenheng med lovbrudd som avdekkes.

Når pengene fraktes innenlands oppstår ikke den samme tilslørende effekten som veksling til andre valutaer i utlandet gir. Etterforskning av lovbrudd blir heller ikke vanskeliggjort i samme utstrekning. Likevel anser utvalget at risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering er tilstrekkelig til at foretak som kun driver innenlands pengetransport bør omfattes av hvitvaskingsloven. Foretakene håndterer store kontantstrømmer. Foretak som driver fysisk pengetransport har også fått en annen rolle enn tidligere fordi de nettopp har overtatt mye av kontanthåndteringen fra f.eks. banker.

Risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering ved pengetransport til og fra utlandet er større enn ved innenlands transport. Den forhøyede risikoen illustreres også ved at Europakommisjonen 2. februar 2016 varslet endringer i regimet for «cash shipped by freight», i sammenheng med en plan for endringer av hvitvaskingsdirektivet. Dette vil i alle fall omfatte godstransport av penger. På møte i Det europeiske råd mellom finansministrene i EU-landene (ECOFIN) 12. februar 2016 fikk forslagene fra Kommisjonen tilslutning. På Kommisjonens hjemmesider («Q&A»)43 synes det som om det er flyttingen av penger over landegrensene som er i fokus. Det påpekes blant annet at gjeldende regler om tolldeklarering ikke er tilstrekkelig, fordi kontantenes opprinnelse og tilsiktede bruk ikke klarlegges. Dette ble ikke fulgt opp som del av forslaget til endringsdirektiv fra Kommisjonen av 5. juli 2016.

For fysisk verditransport over landegrensene inneholder valutaregisterloven44 regler om registrering av opplysninger ved inn- og utførsel av penger. Foretak med tillatelse til å drive valutavirksomhet har rapporteringsplikt til registeret, jf. valutaregisterloven § 4 første ledd. I tillegg skal toll- og avgiftsetaten rapportere til registeret om deklareringspliktig inn- og utførsel av betalingsmidler, se § 4 annet ledd. To vaktselskaper som driver med verditransport er per i dag gitt tillatelse til å rapportere direkte til registeret etter tollforskriften45 § 3-1-11(3).

Valutaregisterforskriften46 inneholder regler om hvilke opplysninger som skal fremgå av rapportene til registeret. Ved tillatelse som nevnt i forrige avsnitt, kan tollmyndighetene pålegge vaktselskap å rapportere til registeret i samsvar med valutaregisterforskriften §§ 5, 6, 8 og 13. Vaktselskapene er ansvarlige for at opplysningene de rapporterer inn er korrekte, jf. § 5. Etter § 13 første ledd skal vaktselskapene rapportere kundens («deklarantens») fødselsnummer eller organisasjonsummer, D-nummer, eventuelt passnummer eller annen entydig identifikasjonskode. Videre skal kundens navn og statsborgerskap rapporteres. Dersom kunden opptrer på vegne av en annen, skal oppdragsgiveren identifiseres ved fødselsnummer, D-nummer eller organisasjonsnummer, se annet ledd. Dette innebærer dermed en form for identifisering av reell rettighetshaver, men bestemmelsen inneholder ingen minstekrav som ligner på dem som gjelder etter hvitvaskingsloven.

Vaktselskapene som har fått tillatelse til å rapportere direkte til registeret, har plikt til å registrere opplysninger om kunden. Disse opplysningene dekker imidlertid bare en del av det kundetiltak etter hvitvaskingsregelverket skal bestå i. Valutaregisterforskriften gir ingen klar plikt til å identifisere reelle rettighetshavere, bekrefte kundens identitet på bakgrunn av gyldig legitimasjon eller vurdere kundeforholdets formål og tilsiktede art.

I en FATF-studie publisert 30. november 2015 påpekes det at kriminelle grupper forsøker å bruke tolldeklarering av kontanter ved innførsel som en legitimering av store kontantbeløp, for deretter å flytte pengene over på bankkonti.47 Utvalget legger til grunn at slik legitimering av kontantbeløp også kan skje overfor norske banker. Det kan tale for å underlegge fysisk pengetransportører krav om kundetiltak. Ved å underlegge kontanttransport hvitvaskingsreglene, vil man gjøre det vanskeligere for kriminelle å flytte penger når de har behov for det. Å flytte midler rundt i et kriminelt nettverk kan være nødvendig for f.eks. å betale leverandører, gjennomføre bestikkelser, for å hvitvaske pengene osv. Ved å stille krav om kundetiltak etc. for transportørene av kontanter, vil det bli vanskeligere og mindre attraktivt for kriminelle å bruke denne måten å flytte penger på.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at foretak som driver fysisk pengetransport underlegges hvitvaskingsloven, se lovforslaget § 4 første ledd bokstav q. Det er særlig grunn til å påpeke at valutaregisterforskriften ikke stiller krav om identifisering av reelle rettighetshavere og kundeforholdets formål og tilsiktede art. Dessuten bør det unngås at fysisk pengetransport med tilhørende tolldeklarasjon anses som en legitimering av pengenes opprinnelse.

3.1.16.3 Fysisk pengetransport med telletjeneste

De største vaktselskapene tilbyr også ulike former for telletjenester. Tjenestene innebærer at kontanter fra kunden telles opp, og kunden får penger overført på konto fra vaktselskapet. I praksis innebærer det at kunden deponerer kontanter i en nattsafe, en «sentersafe» eller en safe utplassert i kundens lokaler. Vaktselskapet overtar ansvaret for kontantene så snart de er lagt i safen. Safen tas så med til en tellesentral der pengene telles automatisk av tellemaskiner, før pengene overføres til kundens konto gjennom vaktselskapet. Kontantene inngår etter dette i vaktselskapets kontanthåndtering, med fordeling videre til andre virksomheter som har behov for kontanter. I følge en av aktørene som tilbyr denne typen tjenester sine internettsider, tar de også imot sjekker, giroblanketter og utenlandsk valuta.

Denne typen telletjenester representerer etter utvalgets syn åpenbart en hvitvaskingsrisiko. For banken som mottar pengene på konto, vil det bare være synlig at pengene er overført fra et vaktselskap. Dermed fungerer vaktselskapet som en «gatekeeper» inn i det finansielle systemet, se punkt 3.1.1. Vaktselskapets tellefunksjon gir en særegen mulighet til å følge med på kundens utvikling og bruk av kontanter. At det foreligger en hvitvaskingsrisiko ved bruk av slike telletjenester, gjenspeiles også i regelverket i Danmark og Sverige.

I Danmark har «[e]rvhervsmæssig fysisk pengetransport» vært underlagt hvidvaskingsloven i alle fall siden 2005.48 Lovhistorien er imidlertid noe uklar. I forarbeidene til 2005-loven er det presisert at fysisk pengetransport er omfattet i den grad den omfatter en overføring av penger eller andre verdier. Dette ble forklart som en innskrenkning i forhold til den tidligere loven. Den «rene pengetransport», hvor penger transporteres fra en virksomhet sitt varehus til varehusets bankforbindelse, skulle ikke være omfattet. Deretter, i 2012, ble loven endret som følge av en ny lov om betalingstjenester og elektroniske penger. Fordi denne loven eksplisitt ikke omfattet fysisk pengetransport, ble det lagt til et punkt om det i hvitvaskingsloven. Ordlyden presiserer ikke hva slags fysisk pengetransport det må være tale om, men forarbeidene uttaler at det ikke er meningen å endre lovens virkeområde. Etter utvalgets oppfatning omfattes derfor fysisk pengetransport i Danmark bare i den grad dette innebærer en overføring av penger.

I Sverige er det foreslått at såkalte «värdebolag» skal underlegges hvitvaskingsregelverket.49 Disse selskapene transporterer kontanter til og fra banker, tømmer og fyller minibanker og yter tjenester overfor butikker.

I både Sverige og Norge domineres markedet av to store aktører. I Sverige er selskapene allerede underlagt hvitvaskingsregelverket når de opptrer som valutavekslere. I Norge er det bare finansforetak som nevnt i finansforetaksloven § 2-5 som kan få tillatelse til å drive valutavirksomhet. Én av aktørene har registrert foretak med konsesjon som finansieringsforetak, og har rett til å drive valutavirksomhet. Den andre aktøren har fått dispensasjon fra kravet om konsesjon for å drive valutavirksomhet. I den svenske utredningen fremheves særlig den såkalte «uppräkningsverksamheten» som problematisk. Den tilsvarer det som over er beskrevet som telletjenester.

I den svenske utredningen fremheves videre to momenter for å underlegge disse selskapene hvitvaskingsregelverket. For det første er det internasjonalt kjent at legale virksomheter brukes til å hvitvaske penger, ved at kontanter fra kriminell virksomhet blandes med virksomhetens lovlige omsetning. For det andre er det i dag ikke lenger praktisk å vise til at banker er rapporteringspliktige, fordi de nærmest ikke håndterer kontantene fra kundene. Dette er i stor grad satt ut til nettopp denne typen selskaper. Dermed får i praksis ikke rapporteringspliktige innsyn i kontantstrømmene i samfunnet. Sistnevnte poeng er også relevant i Norge, der bankene i stor grad har satt bort kontanthåndteringen til vaktselskaper som de nevnte aktørene.

Argumentene mot å underlegge aktørene loven i den svenske utredningen er at det er flere andre rapporteringspliktige inne i kontantbehandlingskjeden. Det tillegges imidlertid ikke avgjørende vekt. I stedet fremheves det at avdekkingen av hvitvasking og terrorfinansiering bør skje så tidlig som mulig. Videre peker utredningen på at bankene har så mange kunder å forholde seg til at det ikke bør overlates til dem alene å følge med. Kontanthåndteringsselskapene vil dessuten være tettere på kontantstrømmen enn det bankene er. De får innsyn i typen kontanter som leveres inn. Dette er relevant informasjon i hvitvaskingssammenheng, bl.a. fordi sedler med høy valør favoriseres av kriminelle. Bankene vil ikke vite hvordan de midlene som overføres fra kontanthåndteringsselskapene inn på kundens konto fordeler seg på ulike seddelstørrelser.

Det er også viktig å presisere at dersom kontanthåndteringsforetak gjøres til rapporteringspliktige, medfører ikke dette at bankene kan føre lempeligere kontroll med aktiviteten til sine kunder når pengene kommer inn på konto gjennom telletjenester utført av vaktselskapene. Bankene må fortsatt føre løpende oppfølging med kundeforholdet for å overvåke aktiviteten på kundens konti, men det vil være vanskelig for bankene å avdekke hvitvasking i disse tilfellene. Det er et vektig argument for at foretak med telletjeneste omfattes.

På bakgrunn av den åpenbare hvitvaskingsrisikoen ved telletjenester i kombinasjon med fysisk pengetransport, og dessuten det faktum at bransjen selv ønsker å underlegges hvitvaskingsregelverket, foreslår utvalget at foretak som driver fysisk pengetransport med telletjeneste underlegges hvitvaskingsloven, se lovforslaget § 4 første ledd bokstav q.

3.1.17 Låneformidlere (lånemeglere)

Gjennom utvalgets arbeid har det blitt reist spørsmål om låneformidlere skal underlegges hvitvaskingsregelverket. Etter utvalgets oppfatning gjør ikke fjerde hvitvaskingsdirektiv låneformidlere til en «obliged entity», fordi virksomheten ikke innebærer «money broking», jf. direktivet artikkel 2 nr. 1(2), jf. artikkel 3(2) jf. direktiv 2013/36/EU anneks I punkt 10. Låneformidlere var underlagt hvitvaskingsloven i medhold av finansieringsvirksomhetsloven ved at de ble regnet som finansinstitusjoner, jf. § 1-3, jf. § 1-5 nr. 2. I finansforetaksloven faller låneformidlere utenfor begrepet «finansforetak».

Låneformidlingsforetak er ikke underlagt krav om konsesjon, men har meldeplikt til Finanstilsynet før virksomhet settes i gang, jf. finansforetaksloven § 2-18. De er dessuten underlagt tilsyn av Finanstilsynet i medhold av finanstilsynsloven50 § 1 første ledd nr. 13. Låneformidlere vil typisk ha en aktiv formidlingsfunksjon mellom aktuelle lånesøkere og potensielle långivere. Inntektene fra virksomheten vil normalt være oppebåret av provisjoner. Låneformidling er derfor en type mellommannsvirksomhet der låneformidler skal ivareta interessene til både låntaker og långiver. Selve låneavtalen skal være et rettsforhold direkte mellom långiver og låntaker. Et konsept som internasjonalt har bredt om seg de siste årene er peer-to-peer ledning (P2P). Dette går ofte ut på at det etableres portaler der långivere og låntakere kommer i kontakt med hverandre. Det som er typisk ved flere av disse konseptene er at risikoen spres ved at långivers beløp spres på mange låntakere og låntakerne har mange långivere. Det er altså tale om en type låneformidlingsvirksomhet som ofte er omfattet av begrepet «crowdfunding». Forretningsmodellen i den enkelte sak vil være avgjørende for hvorvidt virksomheten er å anse som låneformidling eller om virksomheten er konsesjonspliktig. Historisk sett har få norske finansforetak benyttet låneformidlere. Internasjonalt er låneformidlere i stor grad en kanal for lån mellom private. Dette må også forventes kan skje i Norge hvis det blir etablert flere låneformidlere her.

Forskrift 14. september 1990 nr. 764 om sikkerhetsstillelse for låneformidlere § 2 stiller krav om at låneformidlere har minst 25 millioner kroner i sikkerhet for ansvar låneformidleren kan pådra seg ved utøvelsen av virksomheten. I henhold til finansforetaksloven § 23-2 annet ledd gjelder forskrifter gitt med hjemmel i sparebankloven,51 forretningsbankloven52 og finansieringsvirksomhetsloven53 også etter at finansforetaksloven har trådt i kraft.

Kravet om sikkerhetsstillelse har sannsynligvis vært en medvirkende årsak til at det i dag ikke er noen rene låneformidlere i Norge (det finnes låneformidlere som også har tillatelse som verdipapirforetak). I høringsnotat om nye forskrifter til finansforetaksloven er forskriften om sikkerhetsstillelse for låneformidlere foreslått opphevet. Finanstilsynets begrunnelse er at finansforetaksloven ikke stiller krav om sikkerhetsstillelse for låneformidlere. Finanstilsynet mener derfor at forskriften ikke lenger har hjemmel i lov. Antallet låneformidlere antas å kunne øke dersom kravet om sikkerhetsstillelse fjernes.

Hvitvaskingsrisikoen ved låneformidling kan bestå i at låneformidleren setter låntaker i stand til å få kreditt som nedbetales ved bruk av svarte penger eller at utbytte av kriminelle handlinger lånes ut via en låneformidler. Terrorfinansieringsrisikoen ved låneformidling kan bestå i at låntaker finansierer terrorisme ved å ta opp kreditt hos långiver. Låneformidleren formidler kontakt mellom partene, og får dermed mulighet til å vurdere låntakers og långivers formål med kreditten. Låneformidlere kan også sies å ha en «gate-keeper»-posisjon, noe som anses viktig selv om det må antas at både långiver og låntaker allerede har et kundeforhold i en bank.

Dersom långiver er bank eller annen rapporteringspliktig, vil denne uansett måtte gjennomføre kundetiltak overfor låntaker. Det er imidlertid en viss risiko for at låneformidlere formidler kontakt med långivere som ikke er finansforetak underlagt hvitvaskingsloven.

Utvalget antar at både låntaker og långiver vil anses som låneformidlerens «kunde», og kundetiltak må derfor gjennomføres overfor dem begge.

Utvalget har, på bakgrunn av de opplysninger som fremkommer over, vurdert om låneformidlere bør underlegges hvitvaskingsregelverket. Utvalget mener det er en risiko både for hvitvasking og terrorfinansiering gjennom bruk av låneformidlere. Utvalget påpeker også at disse foretakene allerede er underlagt tilsyn av Finanstilsynet. Det vil dermed ikke oppstå spørsmål om å underlegge en helt ny gruppe tilsyn. Dette er ikke i seg selv et argument for å underlegge gruppen hvitvaskingsregelverket, men det kan ha en viss betydning. Dessuten er det ingen rene låneformidlere i markedet i dag. Å underlegge aktørene hvitvaskingsregelverket vil dermed bare medføre endringer for fremtidige, potensielle lånetilbydere som vurderer å starte opp virksomhet i Norge. Utvalget foreslår at låneformidlere skal være rapporteringspliktige, og viser til lovforslaget § 4 første ledd bokstav p.

3.1.18 Crowdfunding («folkefinansiering»)

Crowdfunding, også kalt «folkefinansiering», er en ny type finansieringsvirksomhet i Norge. Begrepet omfatter flere ulike typer finansiering, noe som gjør crowdfunding vanskelig å definere. Det som kjennetegner crowdfunding, er at man ofte gjennom ulike internettbaserte plattformer henvender seg til et bredt publikum for å innhente finansiering. Crowdfunding retter seg ofte mot privatpersoner, men også foretak kan delta på både bidragssiden og blant dem som mottar bidrag. Crowdfunding er ofte en alternativ finansieringskilde for nyetablerte foretak. Finansiering som i ulike former blir kalt crowdfunding, er investeringsbasert finansiering (aksjer, obligasjoner, sertifikater) der investorer velger å bidra ved å gå inn på eiersiden, enkelte former for låneformidling, se også punkt 3.1.17, og donasjonsbasert finansiering. Den siste kategorien omfatter også finansiering der bidragsyter kan motta en motytelse hvis prosjektet blir en realitet, så lenge det ikke er krav om tilbakebetaling av bidraget. I Norge er det donasjonsbasert crowdfunding som er mest utbredt. Omfanget av investeringsbasert crowdfunding er begrenset og det samme gjelder låneformidling. Investeringsbasert crowdfunding er særlig stort i Storbritannia der man i stor grad retter seg mot profesjonelle aktører.

Når det gjelder donasjonsbasert crowdfunding i Norge, er den mest typiske formen finansiering av ulike prosjekter. Hovedtyngden av prosjekter er knyttet til innsamling av nødhjelp, kultursponsing og idealistiske virksomheter. Personer («gründere») og foretak («gründerbedrifter») med ulike ideer for virksomhet reklamerer for sitt prosjekt på internett. Privatpersoner og foretak kan bidra økonomisk til finansiere realiseringen av prosjektet. Prosjektene kan gjelde f.eks. utgivelse av en CD, en teknisk innretning, et teaterstykke eller innsamling til flyktninger. Gründeren kan sette et konkret mål for hvor mye penger som skal innhentes til prosjektet. Oppnås ikke den ønskede finansieringen, vil bidragsyterne normalt få tilbakebetalt midlene de har bidratt med. Dette kan imidlertid variere mellom de ulike crowdfundingtjenestene. Dessuten vil den praktiske muligheten til å få stoppet pengene på denne måten variere.

Dersom pengene som fortløpende hentes inn settes på en sperret konto inntil finansieringsmålet er nådd, vil det kunne gi en viss sikkerhet for at pengene går til legitime formål. Best sikkerhet ville det gitt om gründeren måtte vise frem en form for resultat av sitt prosjekt før vedkommende fikk pengene utbetalt. Dette vil imidlertid innebære en vesentlig hindring for gründeren i perioden arbeidet pågår. Noe av poenget med denne typen finansiering er nettopp finansiering i en prøveperiode, der det ikke er noen garantier for at gründeren vil levere et ferdig produkt overhodet.

Det er de ulike formidlingsplattformene (virksomhetene) som etableres som må vurderes med hensyn til hvilket regelverk som gjelder. Formidling av investeringsbasert crowdfunding omfattes i dag av verdipapirhandelloven, enten ved at det dreier seg om formidling av finansielle instrumenter, jf. verdipapirhandelloven § 2-2 første ledd jf. annet ledd, jf. § 2-1 første ledd nr. 1, eller ved at det dreier seg om formidling av andeler i ansvarlige selskaper o.l., jf. verdipapirhandelloven § 9-1 tredje ledd jf. § 2-1 første ledd nr. 1. Plattformer som tilbyr investeringsbasert crowdfunding vil dermed være underlagt hvitvaskingsloven som verdipapirforetak.

Formidling av lån er omfattet av regelverket som er beskrevet ovenfor under punkt 3.1.17 om låneformidlere.

Plattformer som formidler finansiering ved donasjon er derimot ikke underlagt regulering i dag. Spørsmålet er derfor hvilken hvitvaskings- og terrorfinansieringsrisiko donasjonsbasert crowdfunding representerer.

Terrorfinansieringsrisikoen ved crowdfunding kan variere med hva crowdfundingen oppgis å skulle bidra til. Dersom det dreier seg om såkalt «giverglede», vil forventningen om å produsere noe kunne være lavere enn der prosjektet gir seg ut for å produsere et produkt. Muligheten for fiktive prosjekter der f.eks. pengene sies å gå til flykninger, men i realiteten er ment å sendes til terrororganisasjoner gjør at det etter utvalgets oppfatning klart er en terrorfinansieringsrisiko ved donasjonsbasert crowdfunding.

Hvitvasking gjennom donasjonsbasert crowdfunding kan skje ved at det opprettes et prosjekt på internettsiden til crowdfundingtjenesten, som deretter finansieres ved bidrag fra stråmenn som er tilknyttet gründeren. Det kan også opprettes et fiktivt prosjekt, der den som oppretter prosjektet og bidragsytere samarbeider. Crowdfundingtjenestene gjennomfører en viss kontroll av prosjektene, men det er noe uklart hvor grundig prosjektet sjekkes før det legges ut på internettsidene.

Et element som både kan være en fordel og en ulempe ved hvitvaskingsoperasjonen, sett fra hvitvaskerens ståsted, er at prosjektet kan lokke til seg bidrag fra intetanende privatpersoner. Fordelen med dette er at svarte og hvite penger blir sammenblandet. En ulempe er imidlertid at gründeren blir nødt til å overbevise bidragsyterne om at pengene brukes som planlagt. Uten å kunne vise til en plan for arbeidet og konkret hva pengene har gått til, vil oppmerksomme privatpersoner kunne stille spørsmål og eventuelt anklage vedkommende for bedrageri.

Denne ulempen vil muligens være mest aktuell der crowdfundingen skal finansiere konkrete prosjekter eller produkter. Annerledes blir det der crowdfundingen skjer til veldedige formål. Den norske crowdfundingtjenestene www.bidra.no tilbyr såkalt «giverglede», som innebærer at det samles inn penger til et veldedig formål, der pengene utbetales til gründeren uavhengig av om finansieringsmålet nås. Også DNB tilbyr lignende tjeneste gjennom «vipps starter». Privatpersonene som bidrar vil også ved bruk av slike tjenester ha interesse av at pengene blir brukt på riktig måte, men vil ikke ha krav på en motytelse e.l.

Utvalget har vurdert om crowdfunding bør underlegges hvitvaskingsregelverket. Den delen av crowdfundingbransjen som ikke er underlagt regulering i dag vil dermed også måtte underlegges tilsyn. Foreløpig synes markedet å være oversiktlig. Samtidig synes tjenestene som tilbys å innebære en klar risiko både for hvitvasking og terrorfinansiering. Bransjen er foreløpig så umoden at det er vanskelig å få oversikt over hvordan den fungerer. Utvalget tar derfor ikke endelig stilling til om folkefinansiering skal underlegges hvitvaskingsloven, men foreslår en forskriftshjemmel slik at hvitvaskingslovens anvendelsesområde kan utvides på et senere tidspunkt, se lovforslaget § 4 femte ledd.

3.1.19 Virtuell valuta

Utvalget har også vurdert om det bør innføres en rapporteringsplikt for foretak som veksler virtuell valuta. Virtuell valuta er en type uregulerte, digitale penger som ikke er utstedt eller garantert av en nasjonal sentralbank, og som kan fungere som betalingsmiddel. Det er digitale penger. Digital valuta begynner å bli populært på enkelte spillsider, og det er mulig å «day trade» denne typen valuta. I tillegg er det et økende antall aktører som har begynt å åpne opp for denne valutaen, siden de da ikke trenger å betale vekslingsgebyrer og handel ikke involverer noen form for bank. Eksempler er restauranter og underholdningssteder.

Virtuell valuta kan kjøpes på en vekslingsplattform ved hjelp av vanlig valuta (penger), hvor de så blir overført til forbrukerens digitale lommebok. Derfra kan virtuell valuta sendes digitalt til enhver som er villig til å akseptere det, eller konverteres tilbake til vanlig valuta. En type digital valuta er Bitcoin. Nye Bitcoins opprettes over hele internett ved hjelp av et gratis program kjent som en «Bitcoin miner». Ved å løse komplekse algoritmer kan programmene «finne» små beløp av valutaen. Imidlertid er økningen i pengemengden fast, slik at kun små beløp frigjøres over tid. Selv om det i dag ikke finnes noen form for regulert digital valuta, kan det skje en utvikling her.

Den manglende reguleringen skaper muligheter for utnyttelse til kriminelle formål. Alle Bitcoin-transaksjoner er offentlige, men eierne og/eller mottakerne av disse transaksjonene er ikke det. Transaksjonene kan ikke spores, noe som gir brukerne en høy grad av anonymitet. Det er derfor mulig at Bitcoin-nettverket blir brukt til transaksjoner forbundet med kriminell aktivitet og/eller hvitvasking av penger. Misbruket kan ramme uskyldige ettersom påtalemyndigheten kan beslutte å stenge utvekslingsplattformer og dermed frata personer tilgang til pengene sine. Dette kan etter utvalgets oppfatning tilsi at slike utvekslingsplatformer underlegges hvitvaskingsregelverket. Ut fra at det i dag ikke finnes noen form for regulering av utvekslingsplatformer, og at det fortsatt er en forholdsvis ny type virksomhet, er det etter utvalgets oppfatning problematisk å underlegge denne typen virksomhet hvitvaskingsregelverket på det nåværende tidspunkt. Situasjonen kan imidlertid endre seg raskt. Dersom den risiko for hvitvasking og terrorfinansiering som er pekt på her viser seg å være reell og problematisk, antar utvalget at det vil være grunn til å foreta en fornyet vurdering av rapporteringsplikten.

Utvalget foreslår forskriftshjemmel slik at hvitvaskingslovens anvendelsesområde kan utvides på et senere tidspunkt til å inkludere vekslingsplattformer for virtuell valuta, se lovforslaget § 4 femte ledd.

3.1.20 Andre aktører

Som nevnt i punkt 3.1.1, krever direktivet at regelverket utvides til helt eller delvis å gjelde andre yrkesgrupper og kategorier av foretak enn de som omfattes av artikkel 2 nr. 1, dersom de utøver virksomhet som særlig kan tenkes å bli brukt til hvitvasking og terrorfinansiering. Utvalget har vurdert om en slik utvidelse er aktuell for andre aktører enn dem som er gjennomgått ovenfor, men har ikke funnet grunn til å foreslå at hvitvaskingsregelverkets anvendelsesområde utvides ytterligere.

3.1.21 Adgang til å gjøre unntak fra direktivet for visse rapporteringspliktige

Etter artikkel 2 nr. 3 kan medlemsstatene bestemme at direktivet ikke skal gjelde for personer som engasjerer seg i finansiell aktivitet på sporadisk eller begrenset basis, der det er liten risiko for hvitvasking eller terrorfinansiering. Forutsetningen er at kriteriene i bokstav a til e er oppfylte. Kriteriene er utdypet i artikkel 2 nr. 4, 5 og 6. Dette underavsnittet skal ikke gjelde for personer som er engasjert i «money remittance» som definert i artikkel 4 punkt 13 i direktiv 2007/64/EC. Uttrykket omfatter betalingstjeneste der betalingsmiddel leveres av betaleren, uten at det opprettes en konto i betalerens eller betalingsmottakerens navn, og det eneste formålet er å overføre en tilsvarende sum til betalingsmottakeren.

Etter hvitvaskingsloven § 4 femte ledd kan departementet i forskrift gjøre unntak fra enkelte eller flere av bestemmelsene i loven for visse rapporteringspliktige.

Adgangen til å gjøre unntak fra direktivet er snever. Utvalget anser det derfor som lite sannsynlig at unntaksadgangen vil benyttes i norsk rett. På grunn av den begrensede tiden til rådighet har utvalget ikke vurdert om enkelte grupper bør unntas. Det foreslås at hvitvaskingsloven § 4 femte ledd videreføres, slik at det er adgang til å gjøre unntak dersom det på et senere tidspunkt viser seg at det er hensiktsmessig. Utvalget foreslår at hjemmelen avgrenses til å gjøre unntak for sporadisk eller svært begrenset finansiell aktivitet. Utvalget foreslår også å ta inn forskriftshjemmelen for å gjøre unntak for tilbydere av spilltjenester, som ble foreslått i første delutredning, i lovforslaget § 4 sjette ledd.

3.2 Lovens anvendelse overfor ansatte og ledelsen

3.2.1 Norsk rett

Det fremgår av hvitvaskingsloven § 4 tredje ledd at loven også gjelder for foretak og personer som «utfører tjenester på vegne av eller for» personer som nevnt i første og andre ledd. Ordlyden forstås slik at loven er gitt generell anvendelse for fysiske personer som arbeider for rapporteringspliktige aktører. Lovens forhistorie kan kaste lys over hvorfor ansatte er gjort til pliktsubjekter i større utstrekning enn EØS-forpliktelsene krever.

I hvitvaskingsloven 2003 var det eksplisitt nevnt at plikten til å foreta kundekontroll, undersøkelsesplikten og plikten til å rapportere om mistenkelige transaksjoner også gjaldt rapporteringspliktiges «ansatte», se § 5 første ledd annet punktum, § 7 første ledd annet punktum og § 7 annet ledd annet punktum. Dette ble gjort fordi departementet ønsket å videreføre «gjeldende avgrensninger mht. hvilke plikter som skal gjelde direkte for ansatte», og fordi en slik regulering var i samsvar med daværende direktivforpliktelser.54

Det forrige hvitvaskingslovutvalget mente derimot at det var «overflødig» å nevne ansatte som direkte pliktsubjekter ved enkelte lovbestemmelser.55 Departementet sluttet seg til utvalgets syn, og påpekte at i den grad det er aktuelt å ilegge straff for ansatte, ville det kunne gjøres på grunnlag av et medvirkningsansvar.56

Bakgrunnen for at den nåværende loven gjelder for ansatte i større utstrekning enn direktivet krever, synes å være hensynet til å unngå overflødig lovtekst. Konsekvensen er at ansatte kan holdes ansvarlig for medvirkning til blant annet brudd på reglene om kundekontroll (§§ 5 til 8), forsterkede kontrolltiltak (§ 15) og oppbevaringsplikt (§ 22).

3.2.2 EØS-rett

Direktivets primære pliktsubjekter er de juridiske og fysiske personene som omtales som «obliged entities» etter artikkel 2. Samtidig er det enkelte bestemmelser som pålegger ansatte plikter. Artikkel 33 nr. 1 krever at både «obliged entities» og deres «employees» skal være underlagt rapporteringsplikt. Videre gjelder avsløringsforbudet i artikkel 39 nr. 1 både «obliged entities» og «employees». Sondringen mellom forpliktede enheter og deres ansatte gjennomføres også konsekvent i andre sammenhenger, se artikkel 37 og artikkel 38. Artiklene viser at direktivet kun krever at ansatte skal være pliktsubjekter der dette er særskilt nevnt.

For de fysiske personer som er gjort til «obliged entity» i kraft av sin yrkesutøvelse, jf. artikkel 2 nr. 1 punkt 3, som er ansatt i en juridisk person, er det gjort unntak fra plikten til å ha interne opplæringsprogrammer for ansatte, jf. artikkel 46 nr. 1 tredje ledd. Plikten hviler i stedet kun på den juridiske personen.

I fortalen til direktivet, avsnitt 47, er det dessuten presisert at personer som utelukkende gjør såkalt «punching-arbeid», dvs. å taste inn informasjon fra papirer til et elektronisk medium, ikke faller inn under direktivets anvendelsesområde. Det samme gjelder de som utelukkende tilbyr støttesystemer for overføring av midler eller oppgjør for finansinstitusjoner.

Hvitvaskingsdirektivet krever at «members of the management body and other natural persons who under national law are responsible for the breach» skal kunne holdes ansvarlige når juridiske personer bryter sine forpliktelser, se artikkel 58 nr. 3. Flere steder i direktivet er det vist til ulike plikter og ansvar for personer i ledelsen. Rutiner godkjennes av «senior management», jf. artikkel 8 nr. 5. Etablering av ny korrespondentbankforbindelse og etablering av kundeforhold med politisk eksponert person (PEP) godkjennes av «senior management», jf. artikkel 19 bokstav c og artikkel 20 bokstav b punkt i. Før utbetaling etter livsforsikringsavtale, i tilfeller der høyere risiko er identifisert, skal «senior management» informeres, jf. artikkel 21 bokstav a.

Direktivet inneholder også enkelte andre formuleringer som refererer til posisjoner på ledelsesnivå. I henhold til direktivet artikkel 8 nr. 4 bokstav a skal det utnevnes en etterlevelsesansvarlig på «management level» dersom virksomhetens art og omfang tilsier det. Etter artikkel 46 nr. 4 skal det utpekes et «member of the management board» som er ansvarlig for gjennomføring av nasjonale regler som gjennomfører direktivet.

3.2.3 FATFs anbefalinger

FATFs anbefalinger skiller mellom finansinstitusjonenes plikter og ansvar og «their directors, officers and employees» plikter og ansvar når det gjelder forbudet mot å avsløre rapportering til FIU-en og beskyttelsen mot strafferettslig og annet ansvar for å ha sendt en slik rapport i god tro, se FATF anbefaling 21. I henhold til anbefaling 35 skal «[s]anctions […] be applicable not only to financial institutions and DNFBPs, but also to their directors and senior management».

FATFs anbefalinger inneholder også flere steder forpliktelser for ledelsen. Etter anbefaling 12 skal det innhentes godkjenning fra «senior management» før det inngås kundeforhold med politisk eksponert person (PEP) eller for opprettholdelsen av kundeforhold med PEP. Det samme gjelder når det inngås avtale om ny korrespondentbankforbindelse i henhold til anbefaling 13.

3.2.4 Utvalgets vurderinger

3.2.4.1 Bør loven gjelde for ansatte i større utstrekning enn direktivet krever?

Utvalget har vurdert om det er hensiktsmessig å videreføre den nåværende rettstilstanden, der loven er gitt generell anvendelse for personer som arbeider for rapporteringspliktige juridiske personer. Siden direktivet kun krever at avsløringsforbudet og rapporteringsplikten skal gjelde ansatte, bør det særskilt begrunnes hvorfor loven eventuelt likevel gis generell anvendelse.

Det er etter utvalgets syn vanskelig å se norske forhold eller norske rettstradisjoner som tilsier avvik fra direktivforpliktelsene på dette punktet. Videre er det ønskelig å skape større klarhet med hensyn til hvilke plikter hvitvaskingsloven pålegger de ansatte, og hvilke sanksjoner de ansatte risikerer ved brudd på pliktene. Dessuten tilsier direktivets fortale at regelverkets anvendelsesområde ikke omfatter alle ansatte. Utvalget foreslår innføring av omfattende forvaltningstiltak og sanksjoner, noe som tilsier at gruppen av mulige ansatte defineres klart og målrettet og ikke går lengre enn direktivet krever.

På denne bakgrunn mener utvalget at loven bør endres slik at det særskilt angis hvilke plikter som gjelder for ansatte. Dette kan gjøres ved at gjeldende § 4 tredje ledd innsnevres, slik at det fremgår at lovens §§ 21 (rapporteringsplikten) og 25 (avsløringsforbudet) gjelder for ansatte i juridiske personer som nevnt i første og annet ledd. Se lovforslaget § 4 fjerde ledd.

3.2.4.2 Personer underlagt loven på grunnlag av både yrke og ansettelsesforhold

Fysiske personer som etter direktivet er underlagt regelverket på grunnlag av yrkesutøvelse vil samtidig kunne være ansatt i en rapporteringspliktig juridisk person, jf. artikkel 2 nr. 3 som bruker betegnelsen «natural or legal persons». Spørsmålet er om forpliktelsene i slike tilfeller primært påligger den fysiske personen eller foretaket.

Utgangspunktet i direktivet er at begge kan holdes ansvarlig. Direktivet gjør imidlertid unntak fra dette når det gjelder reglene om interne rutiner mv. Disse forpliktelsene skal kun gjelde den juridiske personen, jf. direktivet artikkel 46 nr. 1 tredje avsnitt.

Etter utvalgets oppfatning åpner ikke direktivet for at det i andre tilfeller kan skilles mellom personer som er «obliged entity» i kraft av sitt yrke, og den juridiske person de eventuelt er ansatt i. Ut fra dette bør gjeldende lov videreføres med hensyn til hvem som er rapporteringspliktige, se lovforslaget § 4 annet ledd. Lovforslaget § 4 annet ledd retter seg likevel i hovedsak mot juridiske personer. Virksomhet som utøves av advokater, revisorer, regnskapsførere og eiendomsmeglere kan organiseres på mange ulike måter, f.eks. aksjeselskap, ansvarlig selskap eller enkeltpersonforetak.

Etter utvalgets oppfatning er det ikke nødvendig å ta inn i loven at forpliktelsen til å ha interne rutiner kun gjelder den juridiske personen, f.eks. kun advokatfirmaet og ikke advokaten.

3.2.4.3 Øverste ledelse

Hvitvaskingsdirektivet krever at «members of the management body and other natural persons who under national law are responsible for the breach» skal kunne ilegges sanksjoner når juridiske personer overtrer sine plikter, se artikkel 58 nr. 3. Det er også presisert i artikkel 59 nr. 1 hvilke forpliktelser det skal knyttes ansvar og reaksjoner eller sanksjoner til.

Når det gjelder forslaget til hvilke forpliktelser det skal knyttes ansvar til for ledelsen, har utvalget tatt utgangspunkt i direktivets avgrensning, jf. artikkel 59 nr. 1. For å oppfylle direktivet mener utvalget det er nødvendig at overtredelse av bestemmelsene om utarbeidelse av risikovurdering, rutiner og øverste ledelses ansvar i lovforslaget §§ 6 til 8, bestemmelsene om kundetiltak og løpende oppfølging i lovforslaget kapittel 3, bestemmelsene i lovforslaget §§ 20 til 23 om undersøkelse og rapportering, opplysningsplikt til Økokrim og gjennomføring av mistenkelige transaksjoner, bestemmelsene om registrering og lagring av personopplysninger og andre opplysninger i lovforslaget §§ 29 til 31 og bestemmelsene i §§ 36, 37 og 40 i kapittelet om øvrige tiltak, kan føre til ansvar for øverste ledelse når juridiske personer overtrer sine plikter. Begrunnelsene for denne avgrensningen er gitt i punkt 10.5.4.2.2. Utvalget foreslår dermed at disse bestemmelsene skal gjelde for øverste ledelse. I tillegg mener utvalget at avsløringsforbudet i lovforslaget § 25 bør gjelde for øverste ledelse. Det vises til at FATFs anbefaling 21 gjør avsløringsforbudet gjeldende for «directors» og «officers».

Utvalget har vurdert hvordan kretsen av fysiske personer i øverste ledelse som skal kunne ilegges sanksjoner, skal angis i hvitvaskingsloven. Utvalgets flertall, medlemmene Damslora, Hana, Holberg, Lund, Munch Thore, Roaldsøy, Rui, Stokmo og Utne, foreslår at det tas inn en definisjon av «øverste ledelse» i lovforslaget § 2 bokstav l, se punkt 2.3.4.7. Videre foreslår utvalgets flertall at lovteksten benytter «øverste ledelse» for å avgrense hvem i ledelsen som kan holdes ansvarlig. Det vil si at styret og daglig leder, eller foretaksorgan med tilsvarende kompetanse og ansvar, kan holdes ansvarlig.

Utvalgsmedlem Sigurdsen har et annet syn på hvilke fysiske personer som skal kunne ilegges sanksjoner ved overtredelser av loven. Dette medlem viser til sine bemerkninger inntatt i punkt 2.3.4.7 og 10.5.2.3.

Utvalget som helhet påpeker at det må vurderes hvilke vilkår som skal stilles for å kunne sanksjonere personer i øverste ledelse, herunder spørsmålet om skyldkrav. Dette er spørsmål utvalget har vurdert i kapittelet om sanksjoner, se punkt 10.5.

Det vises til lovforslaget § 4 tredje ledd om lovens anvendelse for øverste ledelse.

3.3 Geografisk virkeområde

3.3.1 Norsk rett

Utgangspunktet er at hvitvaskingsloven gjelder for rapporteringspliktige som er etablert i Norge, jf. hvitvaskingsloven § 3. Loven gjelder også for Svalbard og Jan Mayen. Loven er dermed anvendelig for alle rapporteringspliktige som anses å ha en etablering i Norge. Dette er av betydning for hvilket tilsyn som kan føres med de rapporteringspliktige, og hvilke reaksjoner og sanksjoner norske myndigheter har hjemmel til å ilegge. Det er presisert i § 3 at loven også gjelder for filialer av utenlandske foretak.

3.3.2 EØS-rett

Fjerde hvitvaskingsdirektiv regulerer ikke direkte det geografiske anvendelsesområdet, men definisjonen av «finansinstitusjoner» i direktivet omfatter også «branches», jf. artikkel 3 nr. 2 bokstav f. Direktivet bestemmer altså eksplisitt at også filialer av utenlandske foretak er å regne som «obliged entity» etter direktivet, og dermed underlagt regelverket i den staten der de opererer.

3.3.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget ser ikke grunn til å endre på lovens virkeområde for Svalbard og Jan Mayen. Det er særlig hensynet til å unngå at Svalbard blir en form for «fristed» i hvitvaskingssammenheng, som tilsier at Svalbard skal være omfattet av loven. I forarbeidene til hvitvaskingsloven av 2009 ble det fremhevet at det på Svalbard er særlig viktig at reglene er enkle å formidle og håndheve.57 Det ble spesifikt pekt på forhandlere av gjenstander. Departementet foreslo derfor en hjemmel for å gjøre unntak for deler av loven på Svalbard og Jan Mayen. Utvalget anser dette hensynet for fortsatt å gjøre seg gjeldende, og foreslår at unntakshjemmelen videreføres.

Gjennom utvalgets arbeid har bransjeorganisasjoner og offentlige etater utvalget har hatt kontakt med, pekt ut agenter av utenlandske betalingsforetak som et tema utvalget bør drøfte særskilt. Det er derfor gitt en noe grundigere gjennomgang av anvendelsesområdet for denne typen foretak i punkt 3.1.12.