13 Forbruker- og folkehelserelaterte virkninger

13.1 Virkninger på forbruket

Når en vare omfattes av avgift, er det viktig å vite både hvordan produsenter og forhandlere reagerer, men også hvordan forbrukerne reagerer på eventuelle prisendringer som følger av avgiftsendringen. Det er forbrukerens reaksjon som bestemmer hvor stor helseeffekten av en avgift er, samt potensiell endring i grensehandel. Den samlede effekten er også betinget av hvor stor del av avgiften som overveltes på forbrukeren og hvilken effekt endringen har for statens inntekter, konsekvenser for næringslivet mv.1

13.1.1 Priselastisiteter

Priselastisitet er et mål på hvor sterkt forbrukeren reagerer på prisendringer. Egenpriselastisiteten er et mål på hvor mye forbruket av et produkt endres når prisen på produktet øker eller reduseres, dvs. den prosentvise endringen i forbruket av produktet dersom prisen på produktet endres med én pst. Hvis priselastisiteten er større enn én, kalles etterspørselen elastisk. Dersom priselastisiteten er under én, er etterspørselen uelastisk.

Egenpriselastisiteten på de fleste varer er negativ. Det innebærer at dersom prisen går opp, går etterspørselen ned (og omvendt). Hvis et produkt har høy priselastisitet, vil en avgift føre til stor etterspørselsendring, men en liten inntekt til staten. Omvendt gjelder hvis et produkt har lav priselastisitet. Da vil en avgift gi liten endring i etterspørselen og en stor inntekt til staten. Sistnevnte er ofte tilfelle med produkter der det er få alternativer til det avgiftsbelagte produkt og/eller noen form for avhengighet eller vanedannelse i forbruket. Sigaretter er et eksempel på et slikt produkt.

Krysspriselastisitet er et mål på hvor mye etterspørsel etter et produkt endres når prisen på andre produkter endres, dvs. den prosentvise endring i etterspørselen etter et produkt som følge av én pst. endring i prisen på et annet produkt. Hvis krysspriselastisiteten er positiv er det snakk om et substitutt, dvs. et produkt som brukes i stedet for det nevnte produktet. Hvis krysspriselastisiteten er negativ, er det en komplementær vare, dvs. en vare som brukes sammen med det nevnte produktet. Et klassisk eksempel på komplementære produkter er gin og tonic, mens for eksempel brus uten sukker eller vann ofte vil være et substitutt for brus med sukker.

Effekten av en prisendring kan deles i to, en substitusjonseffekt og en inntektseffekt. Substitusjonseffekten betyr at en økning (reduksjon) i prisen på et produkt gjør det relativt dyrere (billigere) sammenlignet med andre produkter. Inntektseffekten refererer til effekten som oppstår som følge av en prisøkning (reduksjon) som reduserer (øker) forbrukerens disponible inntekt. Dersom forbrukeren kjøper samme mengde av en vare etter en prisøkning (prisfall) som før endringen, vil forbrukeren ha mindre (mer) igjen til annet forbruk. Inntektseffekten kan dermed påvirke forbruket av andre varer som ikke er direkte berørt av en avgift, og som heller ikke er substitutter eller komplementære til den aktuelle varen. Hvis for eksempel frukt og grønnsaker subsidieres ved reduksjon i merverdiavgiftssatsen, vil forbrukeren føle seg relativt rikere enn før. Forbrukeren kan velge å bruke de ekstra pengene som blir tilgjengelig på å kjøpe mer frukt og grønnsaker, men kan også velge å kjøpe mer av andre typer matvarer som ikke nødvendigvis er sunne. Størrelsen og fortegnet på substituasjonseffekten samt inntektseffekten har stor betydning for helseeffekten av avgifter og subsidier. Størrelsen på substitusjons- og inntektseffekten bestemmes av forbrukerens preferanser samt de relative prisene.

Jo flere nære substitutter det er til et produkt som får en prisendring, jo mer elastisk vil forbruket være (Andreyeva et al., 2010; Gallet, 2010). Dersom for eksempel brus med tilsatt sukker ilegges en avgift, kan den lett erstattes av sukkerfri brus, og substitusjonen (og dermed elastisiteten) kan være betydelig. På den annen side, hvis alle typer søte drikker pålegges en avgift, kan potensialet for substitusjon være begrenset. Den samlede virkningen på etterspørselen avhenger derfor av hvor nødvendig forbrukeren mener at søte drikkevarer er.

Effekten på etterspørselen etter matvarer som følge av for eksempel en avgift, avhenger også av om produktene oppfattes som nødvendighetsgoder eller luksusvarer. I de fleste tilfeller er etterspørselen etter basis mat og drikkevarer som kjøtt, kornprodukter mv., uelastisk (dvs. at forbrukere reagerer lite på prisendringer). Hvis man ønsker å endre forbruket av slike varer ut fra et helseformål, må en eventuell avgift være høy nok til å redusere forbruket av de avgiftslagte produktene i et omfang som vil gi meningsfylte helseeffekter. Gustavsen og Ricksersten (2013) finner for eksempel i en studie gjennomført i Norge høy priselastisitet på luksusvarer som brus, juice, søtsaker og iskrem på henholdsvis -1,6, -1,6, -1,6 og -2,7, mens egenpriselastisiteten for mer nødvendige varer som frukt, grønnsaker, melk, kjøtt og fisk er på henholdsvis -0,6, -0,6, -0,2, -1,1 og -0,8. Dette er i tråd med litteraturgjennomganger fra andre land hvor næringsmidler viser å ha en generell uelastisk etterspørsel (Green et al., 2013), og mer luksuspregede næringsmidler som mat som spises ute, leskedrikk, juice og kjøtt er de mest priselastiske (Andreyeva et al., 2010).

Elastisitet er ofte mindre på kort enn på lang sikt, da det over tid er lettere å endre atferd, finne alternativer og bytte vaner. Et eksempel kan være hvis prisen på kjøtt stiger mer enn prisen på andre matvarer. Matvaner, som å spise kjøtt, er etablert over mange år og kan ta lang tid å forandre. Men hvis prisen på kjøtt er vedvarende høy, vil forbrukeren etter hvert se etter substitutter for kjøtt. Etter en prisendring vil derfor etterspørselselastisiteten ofte være høyere på lang sikt enn på kort sikt. Dette kan forklare at Colchero et al. (2017) finner en sterkere effekt av avgiften på brus i Mexico to år etter endringen enn umiddelbart etter at avgiften ble innført.

Priselastisiteter for brus

Som nevnt over avhenger priselastisiteter av eksterne faktorer, som for eksempel matvaner og omfanget av substitutter. Hvordan forbruket av brus i Norge vil påvirkes av endring i en avgift, kan best vurderes ved bruk av elastisiteter fra Norge eller andre sammenlignbare land. Gustavsen og Rickertsen (2014) rapporterer priselastisiteter for melk på -0,6, på brus på -1,3 og -0,9 for annen leskedrikk i Norge. Melk er funnet å ikke være en erstatning for brus, mens det er en krysspriselastisitet på 0,1 mellom brus og annen leskedrikk. Dette er i tråd med danske data hvor Adam og Smed (2012) finner en priselastisitet på brus på -1,2. De finner også at melk og andre alkoholfrie drikkevarer er substitutter. En lang rekke studier fra andre land har rapportert at sukkersøtet drikke erstattes med vann, lettbrus, konsentrert sukkersøtet drikke, fruktjuice, te og kaffe (Backholer et al., 2016; Silver et al., 2017; Cabrera Escobar et al., 2013; Hyseni et al., 2017). Det er altså en generell trend på tvers av land at andre leskedrikker er et substitutt for brus.

I de fleste land, uansett inntektsnivå, finnes det en priselastisitiet for brus på litt over én. For eksempel finner en litteraturgjennomgang og meta-analyse av studier gjort i USA en priselastisitet på -1,2, men med høyere elastisitet jo flere substitutter det var til den drikkevaren som ble avgiftsbelagt (Powell et al., 2013). Dharmasena og Capps (2012) estimerer en relativt høy priselastisitet på -1,3 og Grogger et al. (2017) har estimert priselastisiteter på mellom -1,0 og -1,3. For Mexico, Ecuador og Chile er det estimert priselastisitet på henholdsvis -1,1, -1,2 og -1,4 (Cochero et al., 2015; Guerrero-Lopez et al., 2017; Paraje, 2016).

Priselastisiteter for sjokolade- og sukkervarer

Mens det finnes en del litteratur om priselastisitet for brus, er antallet artikler som estimerer priselastisitet på sjokolade- og sukkervarer og andre matvarer færre. Gustavsen og Rickertsen (2013) har i en studie i Norge anslått effekten av endret merverdiavgift på etterspørsel etter forskjellige typer matvarer. I denne sammenheng har de estimert priselastisitet for ulike typer matvarer, for eksempel brus, søtsaker og iskrem. De finner egenpriselastisiteter på henholdsvis -1,6 for brus, -1,6 for juice -1,6 for søtsaker og -2,7 for iskrem. Til sammenligning finner Cornelsen og medarbeidere (2015) i litteraturgjennomgang en priselastisitet på søtsaker på -0,6 i høyinntektsland. Den lavere priselasisiteten på søtsaker rapportert her, skyldes trolig at de beregner priselastisiteter for sukkervarer som et enkeltprodukt og ikke disaggregert som i Gustavsen og Rickertsen (2013). Cornelsen og medarbeidere (2015) rapporterte også at en prisøkning på søtsaker reduserte forbruket av søtsaker, men resulterte i en økning i de andre matvaregruppene (frukt og grønnsaker, kjøtt, fisk, melkeprodukter, kornprodukter) unntatt fett og oljer. Forbruket av de andre matvaregruppene økte med til sammen tre pst. Når de estimerte energiinntaket fra nedgangen i søtsakinntaket fant de at halvparten av energien ble erstattet med energi fra kornprodukter, melkeprodukter, frukt og grønnsaker. Dette mønsteret finnes også i litteraturgjennomganger fra andre land, for eksempel Andreyeva og medarbeidere (2010), som imidlertid understreker at det i den samlede gruppen søtsaker, sukkerprodukter (marmelade mv.) og drikkevarer med tilsatt sukker er det søtet drikke som er mest elastisk, mens sukkerprodukter og søtsaker er relativt uelastisk.

13.1.2 Storforbruk mot lavforbruk

Når man vurderer helseeffekter av en avgift, er det viktig å sammenligne effektene for storforbrukere med de som har et begrenset forbruk av de matvarene som skal beskattes. For det første vil helsekonsekvensene av forbruket av en matvare avhenge av bruken (spesielt hvis der er snakk om overforbruk), og for det andre kan det være betydelige forskjeller i atferden for de to typer forbrukere.

For storforbrukere kan det for enkelte typer matvarer være en mulig vanedannelse eller avhengighet av forbruket av det aktuelle produktet. Det antas derfor ofte at priselastisiteten til forbrukere med begrenset konsum vil være større enn for storforbrukere, mens den absolutte effekten kan være både større og mindre. I tilfeller der det ikke er noen form for vanedannelse kan motsatt effekt gjelde, ettersom en avgift vil ha større budsjettmessige konsekvenser for storforbrukere. Gustavsen og Rickertsen (2013) har estimert effekten av en økning i merverdiavgiften fra 14 til 25 pst. for brus, søtsaker og iskrem, samt for fjerning av merverdiavgift for fersk frukt, grønnsaker og fisk. Undersøkelsen er gjort på grunnlag av norske data. Effektene ble sammenlignet for ulike typer forbrukere (storforbrukere mot lavforbrukere). De viser at endringer i merverdiavgiften er mer effektive for å redusere kjøp av usunne matvarer i husholdninger med høyt forbruk av usunne matvarer, enn å fjerne merverdiavgift for å få husholdninger som kun spiser litt sunn mat til å spise mer. Mens etterspørselen etter brus er priselastisk (over én) for både stor-, mellomstor- og lavforbrukere, er priselastisiteten større i de lavere kvartilene (lavforbrukere) enn de høyere kvartilene (store forbrukere). Dette tyder på at lavforbrukere er mer prisfølsomme enn husholdninger med høyt forbruk. For eksempel vil én pst. økning i prisen på søtsaker bety en reduksjon på om lag 2,5 pst. i 0,25 kvartil (dvs. blant de 25 pst. med lavest forbruk), 1,6 pst. ved medianen, men bare 1,1 pst. i 0,75 kvartil. I absolutte tall kan imidlertid forbruksendringen være større, fordi 1,1 pst. reduksjon av et svært høyt forbruk kan være større enn 2,5 pst. reduksjon av et noe mindre forbruk. Elastisitetsforskjellen mellom 0,25 og 0,75 kvartil er større for usunne matvarer enn for sunne. Det vil si at den høyere prisfølsomheten som er funnet for lavforbrukere, gjelder mest for usunne matvarer.

Gustavsen og Rickertsen (2011) har også estimert elastisitet for brus for forskjellige kvartiler (storforbrukere mot lavforbrukere) og finner at priselastisiteten er høyest for lavforbrukere, slik at en endring i merverdiavgift fra 13 til 25 pst. vil gi den største prosentvise endringen for forbrukere med lavt- eller mellomstort forbruk, mens den absolutte effekten er høyest blant storforbrukere. Lavforbrukere vil redusere forbruket med om lag fem liter årlig, mens reduksjonen er nesten 20 liter blant storforbrukere. Taillie et al. (2017) analyserer effekten av Mexicos avgift på junkfood med en åtte pst. økning i prisen på fire forskjellige typer husholdninger; de usunne, storforbrukere, lavforbrukere og de sunne. Den gjennomsnittlige responsen på avgiften var en nedgang i forbruket på seks pst. Denne effekten varierer mellom gruppen som allerede spiste sunt før avgiften ble introdusert og som ikke reagerte på den, og gruppen som spiste veldig usunt hvor forbruket falt med 12,3 pst. De to mellomgruppene som lå mellom sunt og usunt hadde en nedgang på henholdsvis 5,3 og 4,4 pst.

13.1.3 Sosiodemografiske karakteristika

Normalt skal avgifter utformes slik at avgiftssatsen korrigerer for mulige internaliteter og eksternaliteter for den marginale forbrukeren, se punkt 3.3. I denne betraktningen tas det imidlertid ikke høyde for at forbrukerne har forskjellig marginal nytte av inntekt. Det er en forskjell i hvor stor grad forbrukeren påvirkes av inntektseffekten. For eksempel er forbruk av sigaretter og sukkerholdige drikker forholdsvis større i lavinntektshusholdninger enn i høyinntektshusholdninger. Derfor brukes argumenter om at avgifter er regressive som et argument mot å innføre avgifter, ettersom personer med lav inntekt betaler en relativt større del av avgiften.

Lockwood og Taubinsky (2017) hevder at dersom disse observerte forskjellene i forbruket av avgiftspliktige varer er drevet av en inntektseffekt og ikke forskjell i preferansene, kan det kompenseres for en mulig regressiv effekt av avgifter gjennom en progressiv gjenanvendelse av inntektene. Det vil si at statens inntekter fra avgifter kan brukes til å finansiere progressive initiativ og overføringer til lavinntektsforbrukere. Denne tilnærmingen støttes av Verdens helseorganisasjon som en mulig måte å unngå regressive effekter av avgifter på (WHO, 2016). Det argumenteres også ofte for at de positive helseeffektene av en avgift vil være større for lavinntektshusholdninger fordi de på grunn av et strammere budsjett vil være mer prisfølsomme og dermed også ofte ha større atferdsendring som følge av endrede priser. Det er størrelsen på priselastisiteten som bestemmer den relative betydningen av den potensielt større helseeffekten for lavinntektshusholdninger i forhold til den negative effekten av en mulig økonomisk regressivitet av en avgift.

Når priselastisiteten er lavere for lavinntektshusholdninger enn for høyinntektshusholdninger, vil avgiften ha liten virkning på atferd og den helsemessige effekten vil være liten i forhold til den regressive effekten. Omvendt dominerer de helsemessige fordelene når elastisiteten er høyere for lavinntektshusholdninger i forhold til høyinntektshusholdninger (Lockwood og Taubinsky, 2017). Dette skyldes at jo større prosentandel av inntekten forbrukeren bruker på et produkt, jo mer elastisk er etterspørselen. Men betydningen av et gitt produkt i husholdningsbudsjettet, avhenger i hvert fall delvis av størrelsen på selve budsjettet. Når for eksempel inntektene øker, reduseres gradvis andelen av inntektene som brukes på matvarer. Hvis matprisen øker vil således lavinntektshusholdninger bli tvunget til å begrense sitt forbruk av matvarer mer drastisk enn høyinntektshusholdninger, som bruker en mindre prosentandel av inntektene på matvarer. Dermed er priselastisiteten i etterspørselen etter matvarer sannsynligvis høyere for lavinntekts- enn for høyinntektshusholdninger. I de aller fleste tilfeller vil man finne høyere priselastisiteter for lavinntektshusholdninger enn for høyinntektshusholdninger (Green et al., 2013; Mhurchu et al., 2013). Smed et al., (2007) finner for eksempel en større og mer positiv helseeffekt av ulike avgiftsscenarier for lavere sosiale klasser med lavere inntekt, sammenlignet med høyere sosiale klasser som har høyere inntekt. Også substitusjonseffekter varierer mellom husholdninger. Sukkersøtet drikke har blitt rapportert erstattet med skummet melk, flaskevann eller juice hos høyinntektshusholdninger, mens lavinntektshusholdninger erstatter sukkersøtet drikke med juice (Backholer et al., 2016).

13.1.4 Avgiftsomfangets betydning for substitusjon mot andre produkter

13.1.4.1 Generelt

Størrelse og fortegn på henholdsvis inntekts- og substitusjonseffekter som følge av en prisendring, har stor effekt på atferden og i siste instans om en avgift bidrar til et sunnere kosthold. Dette er avhengig av om forbrukeren kan endre atferd, noe som er betinget av kunnskap om forholdet mellom helse og kosthold, men også for eksempel preferanser for ulike typer mat, vaner og evne til å lage mat. Endret atferd avhenger også av i hvor stor grad det er egnede substitutter for det avgiftslagte produktet.

Hvis forbrukeren ikke klarer å endre atferd, kan inntektseffekten være dominerende og forbrukerne kan kompensere for fallet i realinntekt ved å ikke bare redusere mengden kjøpt av den avgiftslagte matvaren (den usunne maten), men også redusere etterspørselen etter andre produkter (for eksempel sunn mat). Hvis for eksempel alle usunne matvarer ilegges en avgift, og forbrukeren av en eller annen grunn ikke klarer eller ønsker å endre atferd, kan høyere priser som følge av avgiftsendringene gi et større press på husholdningsbudsjettene. Dette kan føre til lavere kjøp og forbruk av både sunne og usunne matvarer, fordi den samme handlekurven nå koster mer enn før.

Det er derfor viktig å vurdere referansesystemet (avgiftsomfanget) når en vare avgiftslegges for å sikre at det finnes gode og sunne alternativer til det avgiftspliktige produktet. Dette er spesielt viktig når man tar i betraktning at forbrukeren i forbindelse med en avgift kan velge å erstatte det avgiftslagte produktet med et billigere alternativ med samme ernæringsmessige innhold, kjøpe produktet i en billigbutikk fremfor en dyrere butikk eller kjøpe varen på grensehandel. Det ønskede helsemessige resultatet vil bare oppnås dersom sunnere erstatninger for det beskattede produktet, er rimelig og tilgjengelig, for eksempel hvis smør er avgiftspliktig og enkelt og billig kan erstattes med et produkt med et lavere fettinnhold. Et annet eksempel kan være hvis sukkerholdige drikkevarer avgiftslegges og drikkevann er tilgjengelig.

Substitusjonseffekter kan ha både negative og positive virkninger, for eksempel kan en skatt på sukkersøtet drikke reduserer inntak av mat som ofte inntas sammen med sukkersøtet drikke. Substitusjonseffekter kan også føre til inntak av varer med tilnærmet lik helseeffekt. Til tross for substitusjonseffekter mot andre drikkevarer har det likevel i noen studier blitt rapportert en generell reduksjon i energiinntaket fra drikke på grunn av avgiften.

Kartlegging av substitusjonsmuligheter og atferd i det enkelte land er derfor et viktig tema for å bestemme den generelle helseeffekten av ulike avgifter. Hvis det er mange nære og sunnere substitutter tilgjengelig, forventes virkningen av helseavgiften å være stor. På den annen side, hvis det er nære, men usunne erstatninger som ikke er avgiftslagt, kan effektene forventes å være mindre. Dersom det ikke finnes noen sunne substitutter, kan forbrukere ende opp med økte samlede matkostnader på grunn av avgiften uten noen gunstig helseeffekt.

13.1.4.2 Betydning av valg av referansesystem

Fordi forbrukerens substitusjonsatferd er så viktig for helseeffekten av en avgift, er det av stor betydning at referansesystemet (avgiftsomfanget) er valgt slik at uønsket substitusjon begrenses. For eksempel kan et smalt referansesystem innen en subkategori av en produktgruppe, skape substitusjoner innenfor produktgruppen som ikke ville oppstå hvis produktgruppen ble avgiftslagt bredere. Hvis brus blir avgiftslagt, men ingen andre drikker som inneholder sukker, kan det være vanskelig å unngå en substitusjon av brus til disse drikkene. Hvis alle drikkevarer i stedet ble beskattet etter sukkerinnholdet, vil man i større grad kunne sikre substitusjon mot sunnere alternativer. Disse substitusjonsmønstrene vil variere fra land til land, avhengig av tilgjengelige drikkevarer og befolkningens preferanser og vaner. Det kan også være forskjeller mellom forskjellige befolkningsgrupper. Derfor bør substitusjonskartlegging fortrinnsvis utføres for forskjellige befolkningsgrupper, med både høyt og lavt forbruk, da substitusjonsmønstre kan variere mellom grupper med forskjellig økonomisk, sosial og kulturell bakgrunn og forskjellige vaner. Den totale helseeffekten av en avgift vil avhenge av hvordan forskjellige befolkningsgrupper reagerer.

En ulempe ved å avgiftslegge ett næringsstoff kan for eksempel være at matvarer med høy andel mettet fett reformuleres til en matvare som får en høyere andel sukker og salt. Thow og medarbeiderne (2014) evaluerte seks studier fra forskjellige land som hadde avgift på fett, sukker og salt (næringsstoff). Kun én av disse seks studiene evaluerte substitusjonseffekter og rapporterte at fokus på et enkelt næringsstoff kan øke inntaket av andre usunne næringsstoffer. Liknende effekter ble også rapportert etter evaluering av den danske avgiften på mettet fett. Smed og kollegaer (2016) rapporterte at den danske avgiften på mettet fett resulterte i en gjennomsnittlig fire pst. reduksjon i inntak av mettet fett. Videre ble det rapportert en økning i inntak av grønnsaker og fiber som er positivt, men det ble også rapportert et økt saltinntak for alle aldersgrupper, samt at fruktinntaket sank.

Hvis målet med en avgift for eksempel er å redusere inntaket av sukker eller mettet fett, vil den største effekten kunne oppnås ved å avgiftslegge mengden sukker eller mettet fett i den aktuelle maten (bredest mulig referansesystem). Dette skyldes at når det benyttes en avgift for å differensiere etter innholdet av næringsstoffet i matvaren, vil avgiften i prinsippet settes på det nivå som reflekterer størrelsen på eksternaliteten som forbruket av det spesielle næringsstoffet er opphavet til. Dermed får forbrukeren insentiv til å bytte til produkter med lavere innhold av sukker eller mettet fett. Jensen og Smed (2007) studerte på danske data eksempelvis syv forskjellige scenarier med ulike kombinasjoner av avgifter og subsidier på henholdsvis matvarekategorier eller næringsstoffer. Analysene viser at gjennomsnittlig kostnadseffektivitet med hensyn til å endre inntaket av utvalgte næringsstoffer, kan forbedres med 10–30 pst. dersom avgiften eller subsidien er målrettet mot disse næringsstoffene, sammenlignet med målretting mot utvalgte matvarekategorier med høye nivåer av disse næringsstoffene. Denne undersøkelsen tar ikke potensielle administrative omkostninger med i betraktningen.

Harding et al. (2017) finner også at næringsspesifikke avgifter har betydelig sterkere helsepåvirkning enn produktspesifikke avgifter. Blant de tre næringsstoffene som studeres i artikkelen, er det en sukkeravgift som er den mest effektive. En annen fordel med å ilegge avgift på et spesifikt næringsstoff, er at det vil stimulere produsentene til å reformulere sine produkter. En ulempe ved denne tilnærmingen, er at avgifter på enkelte næringsstoffer, som mettet fett, også kan inkludere produkter som utgjør en viktig del av basiskosten. For eksempel inneholder både melk og kjøtt, i tillegg til mettet fett, også andre næringsstoffer, vitaminer og mineraler som er en ønsket del av kosten.

En annen tilnærming som blant annet anbefales av Verdens helseorganisasjon (WHO, 2015b), er å basere avgifter på profilering av næringsstoffer, ernæringsprofilmodellen, se punkt 10.7.4. I tillegg anbefales det å kombinere avgifter og subsidier for å minimere effekten av en potensiell inntektseffekt og en uønsket substitusjonseffekt (WHO, 2016). For empiriske eksempler på hvordan disse uønskede effektene kan unngås, se blant annet (Cobiac et al., 2017).

13.2 Overveltning av avgift fra produsent til forbruker

Det er av stor betydning for effekten av en avgift i hvilken grad den veltes over i prisen til forbrukerne. I et marked med fullkommen konkurranse, vil avgifter (både spesifikke- og prosentvise avgifter) bli fullt overveltet i forbrukerprisen. Det er med andre ord en-til-en-overføring av avgiften. I ufullkommen konkurranse er det mer uklart hvor stor del av en avgift som blir overført til forbrukeren. En dansk studie viser at ved ufullstendig konkurranse avhenger graden av overvelting av priselastisiteten, samt den relative helningen mellom den marginale kostnadskurven og den inverse etterspørselskurven, av antall selskaper på markedet og muligheten for at nye selskaper kan etablere seg i markedet (Bergman og Hansen, 2016). I de fleste tilfeller vil det derfor være et empirisk spørsmål i hvor stor grad en avgiftsendring veltes over i prisen til forbrukerne. Samme studie finner i en undersøkelse av avgifter på ulike drikkevarer i Danmark at en avgiftsøkning på brus i større grad veltes over i forbrukerpriser enn dersom avgiften reduseres. Denne asymmetriske overveltingen av avgiftsøkninger og reduksjoner, er også funnet i Benzarti et al. (2018), som undersøker overveltingsgraden for 2 832 merverdiavgiftsreformer på totalt 48 varer på tvers av 22 europeiske land i perioden 1996 til 2015.

Øvrig litteratur som har analysert hvordan endringer i avgifter veltes over på forbrukeren, spesielt for brus, viser at små avgiftsendringer har en tendens å øke prisen mer enn avgiftsøkningen, mens større endringer ikke blir fullt ut skjøvet over i sluttprisene (Zápal, 2014). Den danske studien nevnt ovenfor finner at spesifikke avgifter på øl og brus øker prisen mer enn avgiften, mens prisen øker mindre enn avgiften for brennevin. Avgiftsendringene som ble analysert i denne studien er liten for øl og brus (fra mindre enn én pst. til om lag fem pst. av prisen), men er minst 30 pst. for brennevin, avhengig av hvilket merke det gjelder. Det er imidlertid en høy grad av heterogenitet på tvers av butikkjeder. For noen kjeder finner man mer enn full overvelting i forbrukerprisene, mens det er mindre overvelting for andre kjeder. Videre viser studien at graden av overvelting i prisene er avhengig av nærhet til den tyske grensen. Estimater for øl og brus viser at forbrukerprisen er stigende med avstanden til grensen. Høyere konkurranse fra grenseoverskridende handel gjør forhandlere mer tilbøyelige til å begrense prisendringer når avgiften endres, særlig når det gjelder avgiftsøkning. En norsk studie finner også lavere priser for tobakk og alkohol i butikker nær svenskegrensen sammenlignet med butikker lengre vekk fra grensen (Beatty et al., 2009).

13.3 Effekter av helseavgifter på mat- og drikkevarer

Det er etter hvert omfattende internasjonal litteratur som vurderer effekten av prisvirkemidler på konsum. En rekke store systematiske kunnskapsoppsummeringer som vurderer effekten av prisvirkemidler (avgift og subsidiering) på kjøp og konsum, er publisert i tabell 13.1. Oppsummeringene antyder at avgifter som virkemiddel mest sannsynlig vil redusere inntaket av den avgiftsbelagte varen (Hyseni et al., 2017), og at skatt er et kostnadseffektivt virkemiddel for å redusere sukkerinntak og dreier kostholdet i en sunnere retning (WHO, 2015c; WHO, 2017). Skatten må være av en viss størrelse for å ha effekt, og det er estimert at den må øke prisen med over 20 pst. for å kunne gi tilsvarende endringer i inntak og potensielle effekt på helsefaktorer (Wright et al., 2017; Hyseni et al., 2017). Jo høyere skatt, jo større effekt. Flesteparten av studiene vurderer skatt på sukkersøtet drikke og viser enda tydeligere resultater. Verdens helseorganisasjon anbefaler at all sukkersøtet drikke skattlegges, også fruktjuice og søtet eller smaksatte melkeprodukter (WHO, 2018b).

For å oppsummere viser studiene at et lavere inntak av sukker vil kunne føre til lavere totalt energiinntak og lavere kroppsmasseindeks på befolkningsnivå. Spesielt finner man dette hos grupper med høy kroppsmasseindeks, høyt inntak, unge og individer med lav inntekt (WHO, 2015c; Powell et al., 2013; Levy et al., 2011). For at effekten på konsum skal kunne påvirke helse påpeker Verdens helseorganisasjon og andre forskere at skatten må være høy nok, samt utformet på en god måte (WHO, 2016; Wright et al., 2017).

Kunnskapsoppsummeringer konkluderer med at skatt bør være én av flere komponenter i strategien for å få bukt med fedmeepidemien (Bes-Rastallo et al., 2016; Nakhimovsky et al., 2016). Det er også viktig å påpeke at en skatt på sukkersøtet drikke kan forhindre en videre økning i forekomst av fedme, samt at det kan ha en gunstig effekt på nye tilfeller av diabetes og karies (Briggs et al., 2017).

Innføring av skatt kan også føre til reformulering av produkter, noe som man har sett resultater av i Storbritannia (Public Health England, 2018). For drikke som omfattes av den nye drikkevareavgiften i Storbritannia viser resultatene at sukkerinnholdet er redusert med elleve pst. og at det var en endring i volumsalg mot produkter som har sukker under fem gram per 100 gram (som ikke omfattes av avgiften).