8 EØS-avtalen mv.

8.1 Innledning

EØS-avtalen er en avtale mellom EU-statene og EFTA-statene Island, Liechtenstein og Norge. Avtalen trådte i kraft i 1994. Hensikten med avtalen er å skape et felles marked for økonomiske forbindelser og handel mellom avtalepartene. Et viktig hensyn er at alle som opererer i markedet er underlagt like konkurransevilkår. For å nå EØS-avtalens mål har avtalen bestemmelser om fri bevegelighet av varer, personer, tjenester og kapital og konkurranserettslige bestemmelser.

Hovedregelen etter avtalen er at det ikke skal innføres tiltak som direkte eller indirekte forskjellsbehandler innenlandske og utenlandske varer og tjenester.

EØS-avtalen utvikles kontinuerlig gjennom tolkning og praksis fra EU, herunder forvaltningspraksis fra EU-kommisjonen og EFTAs overvåkingsorgan (ESA) og rettspraksis fra EU-domstolen og EFTA-domstolen. Det betyr at norske myndigheter må forholde seg til et dynamisk regelverk, noe som kan bidra til å skape usikkerhet om de rettslige rammene. Dersom andre EØS-land har fått godkjent et tiltak, kan dette gi økt rettslig sikkerhet for at tiltaket er forenlig med EØS-avtalen.

8.1.1 Gjennomføring av EØS-avtalen

EØS-avtalens hoveddel er gjennomført i norsk rett gjennom EØS-loven, dvs. at hoveddelen har status som norsk lov. Hoveddelen inneholder blant annet regelverket om de fire friheter og statsstøtte. Det følger av EØS-loven at lovbestemmelser som skal oppfylle Norges forpliktelser etter EØS-avtalen går foran andre bestemmelser som regulerer samme forhold. Det innebærer at reglene har forrang fremfor nasjonal rett. Det samme prinsippet gjelder forskrifter som skal oppfylle Norges forpliktelser etter avtalen. Reglene som skal sikre at norske myndigheter oppfyller forpliktelsene på statsstøtteområdet finnes i lov om offentlig støtte med forskrifter. Loven gjelder alle offentlige støttetiltak som faller innenfor virkeområdet av EØS-avtalen artikkel 61.

8.1.2 Indirekte skatter og EØS-avtalen

EØS-avtalen omfatter formelt sett ikke skatter og avgifter. Norge har dermed ingen plikt til å harmonisere skatte- og avgiftsreglene med EUs forordninger og direktiver.

EØS-statene står fritt til å beslutte hvilken økonomisk politikk de anser for å være hensiktsmessig, herunder fordeling av skattebyrden. Samtidig må denne kompetansen utøves i samsvar med EØS-retten. Norske skatte- og avgiftsregler kan således ikke være i strid med EØS-avtalens generelle prinsipper om de fire friheter og forbudet mot statsstøtte. Avgiftsfritak og reduserte satser kan anses som statsstøtte etter EØS-avtalen artikkel 61(1), se punkt 8.2.

Forbudet mot offentlig støtte (statsstøtte) skal sikre at markedsaktørene stilles overfor forutsigbare og like konkurranse- og rammevilkår i hele EØS-området. Et felles regelverk om offentlig støtte for hele EØS-området bidrar også til å unngå et subsidiekappløp mellom EØS-statene.

I St.prp. nr. 100 (1991–1992) Om samtykke til ratifikasjon av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) punkt 10.3.4 uttales det:

«EØS-avtalen omfatter […] ikke skatte- og avgiftsspørsmål i sin alminnelighet. Statsstøtteregelverket i EØS vil, med nødvendig tilpasninger, tilsvare regelverket i EF […]. I EFs regelverk defineres særlig unntak fra generelle skatteregler, såkalte «skatteutgifter» eller «tax concessions» som statsstøtte. Dersom slik statsstøtte blir bedømt å være handelsvridende og dermed til hinder for det indre markeds funksjonsområde, kan det oppstå krav om at slike ordninger må fjernes.»

Ved vurderingen av om norske regler er i samsvar med EØS-avtalens statsstøtteregler kan EU-retten indirekte få betydning for det norske avgiftsregelverket. I den utstrekning EU-retten tillater en ordning, tilsier dette i utgangspunktet at en tilsvarende norsk støtteordning også godkjennes.

I 2017 ga den norske stat 30 mrd. kroner (3,2 mrd. euro) i statsstøtte, der 74 pst. av støtten ble gitt i form av skatte- og avgiftslettelser.1 I EU ble det gitt 116,2 mrd. euro i statsstøtte, hvorav 29 pst. utgjorde skatte- og avgiftslettelser.2

8.2 Statsstøttereglene i EØS-avtalen

8.2.1 Statsstøtteforbudet

Hovedregelen i EØS-avtalen artikkel 61(1) er at det ikke er tillatt å gi statsstøtte i noen form.

Alle vilkårene i artikkel 61(1) må være oppfylt for at det foreligger statsstøtte. Det kan utledes seks vilkår av bestemmelsen:

• tiltaket må innebære støtte i form av en økonomisk fordel (støttebegrepet)

• støtten må være gitt av statsmidler (offentlig støtte)

• støtten må begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester (selektivitetsvilkåret)

• støtten må ytes til foretak som driver økonomisk virksomhet (foretaksbegrepet)

• støtten må vri eller true med å vri konkurransen (konkurransevridningsvilkåret)

• støtten må være egnet til å påvirke samhandelen innen EØS-området (samhandlingsvilkåret)

Innholdet i vilkårenes begreper er ikke nødvendigvis det samme som i tilsvarende begreper i norsk rett, da EØS-avtalen bygger på begreper som er utviklet gjennom lov og praksis både i EU- og EØS-systemet.3 Et eksempel på dette er foretaksbegrepet, som beskrives nærmere nedenfor.

Støtten innebærer en økonomisk fordel for mottakeren (støttebegrepet)

En fordel i EØS-avtalen artikkel 61(1) sin forstand er enhver økonomisk fordel som et foretak ikke ville vært i stand til å oppnå under normale markedsforhold.4 I utgangspunktet omfattes alle tiltak i form av økonomiske fordeler av støttebegrepet, enten ved direkte subsidier eller ved fritak fra økonomiske byrder som foretaket ville ha båret under normale markedsforhold.5 Dette kan være skatte- og avgiftslettelser eller skatte- og avgiftsfritak. Det er effekten av tiltaket som er avgjørende.6 Støttevurderingen er uavhengig av støttens form, formål eller støttegivers hensikt. Siden kun effekten av tiltaket for foretaket er det avgjørende, er det uten betydning hvorvidt tiltaket er obligatorisk for støttemottaker i den forstand at de kunne unngått eller nektet å få støtten.7

Støtten er gitt av statsmidler (offentlig støtte)

Kravet om at støtten må være gitt av statsmidler (offentlig støtte), består av to vilkår som begge må være oppfylt.8 For det første er det et vilkår at det må være tale om statsmidler (offentlig støtte). For det andre er det et vilkår at støtten må kunne tilregnes det offentlige.

Artikkel 61(1) omfatter statsmidler i enhver form, dvs. støtte gitt av både staten, fylkeskommuner, kommuner og andre offentlige organer som for eksempel Norges Forskningsråd.9 Støtte fra offentlig eide eller kontrollerte foretak vil også i utgangspunktet falle innenfor. I praksis har EU-domstolen lagt vekt på om tiltaket direkte, indirekte eller potensielt belaster offentlige budsjetter som utgifter eller reduserte inntekter.10

Vilkåret om at tiltaket må kunne tilregnes staten kommer gjerne på spissen der det er offentlig eide og kontrollerte foretak som gir en fordel. Det er ikke noe krav at man må bevise at offentlige myndigheter eksplisitt instruerte det offentlige foretaket om å tildele fordelen.11

Støtten begunstiger enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester (selektivitetsvilkåret)

Se punkt 8.2.2.

Mottaker er et foretak som utøver økonomisk aktivitet (foretaksbegrepet)

Støttemottaker må være et foretak i EØS-avtalens forstand. Foretaksbegrepet omfatter enhver enhet som driver økonomisk aktivitet, dvs. at enheten tilbyr varer og tjenester i et marked.12 Begrepet forstås uavhengig av aktørens juridiske status og måten virksomheten finansieres på.13

Som hovedregel omfattes ikke organisasjoner som kun ivaretar sosiale eller kulturelle formål. Unntak kan forekomme for eksempel for organisasjoner som organiserer idrett på høyt nivå.

Offentlig virksomhet i form av utøvelse av offentlig myndighet anses ikke som økonomisk aktivitet.14 Det samme gjelder i utgangspunktet for tjenester som er reservert for det offentlige og som ikke tilbys i et marked, for eksempel grunnleggende helse- og sosialtjenester og grunnutdanning. Det offentlige kan utøve virksomhet som anses som økonomisk aktivitet. Dersom det offentlige tilbyr varer og tjenester i konkurranse med private aktører vil det normalt foreligge økonomisk aktivitet.

Støtten kan virke konkurransevridende og påvirke samhandelen

Det er et vilkår at tiltaket må kunne påvirke konkurransen og samhandelen. I praksis vurderes ofte disse to kriteriene samlet.15 Det kreves ikke at tiltaket faktisk vrir konkurransen. Det er tilstrekkelig at det har potensiale til å gjøre det. Rettspraksis fra EU-domstolen viser at det er lite som skal til før vilkåret anses oppfylt. Samhandelsvilkåret medfører at støtte som kun har virkning internt i et medlemsland eller overfor tredjeland, ikke omfattes av forbudet. På samme måte som for konkurransevridningsvilkåret er terskelen lav.

8.2.2 Særlig om selektivitetsvilkåret

8.2.2.1 Innledning

Selektivitetsvilkåret er sentralt i støttebegrepet og innebærer at tiltaket må favorisere enkelte foretak, vare- og tjenestegrener, sektorer eller regioner for å anses som statsstøtte.16 Støtteordninger som i utgangspunktet er åpne for alle, og som baserer seg på objektive, ikke-diskriminerende og etterprøvbare kriterier, vil normalt ikke favorisere enkelte foretak og derfor ikke være selektive.

På avgiftsområdet kan det være et spørsmål om det foreligger selektivitet fordi avgiftens avgrensning innebærer en begunstigelse av eller fordel for de virksomhetene som produserer varer som faller utenfor avgiftsplikten. For det andre kan det være et spørsmål om det foreligger selektivitet når enkelte virksomheter, bruksområder eller varer uttrykkelig gis avgiftsfritak eller får en annen gunstigere avgiftsmessig behandling enn sammenlignbare produkter, for eksempel en redusert sats. I begge tilfeller er vurderingstemaet om ordningen gir de aktuelle foretakene en økonomisk fordel som andre foretak i samme faktiske og rettslige situasjon ikke får. Når det vurderes om fordelen i et avgiftstiltak (en lettelse, et fritak eller et unntak) er selektivt, er det tiltakets virkninger som er avgjørende. Selve den lovtekniske utforming av tiltaket har ingen betydning.17 Formålet med tiltaket er ikke tilstrekkelig til å utelukke at tiltaket utgjør statsstøtte.18

8.2.2.2 Tretrinnsprosessen

Når det skal vurderes om en skatt eller avgift er selektiv, er det gjennom praksis utviklet en såkalt tretrinnsprosess.19 I første trinn må det etableres en referanseramme.20 Så lenge avgiften ikke er utformet klart vilkårlig, er det selve avgiften som sådan som danner referanserammen. Særavgifter er selvstendige avgifter som utgjør egne referanserammer. Når referanserammen er fastlagt, skal det i andre trinn vurderes om de relevante reglene innebærer et avvik fra referansesystemet. I dette trinnet må man undersøke hvorvidt utformingen av en avgift er egnet til å favorisere enkelte foretak eller produksjon av enkelte varer, sammenlignet med andre foretak som er i en sammenlignbar faktisk eller rettslig situasjon i lys av formålet med referansesystemet.21 Dersom varer i samme rettslige og faktiske posisjon i forhold til formålet forskjellsbehandles i relasjon til en avgift, foreligger det såkalt prima facie – i utgangspunktet – selektivitet. Dersom tiltaket i utgangspunktet er selektivt, skal det i tredje trinn vurderes om tiltaket kan begrunnes i systemets karakter eller logikk. Hvis tiltaket kan begrunnes slik vil det ikke anses som selektivt og dermed heller ikke utgjøre støtte22. Et eksempel på dette er flypassasjeravgiftens fritak for transitt- og transferpassasjerer. Fritaket er begrunnet i å hindre dobbeltbeskatning og sikre nøytralitet.23 Andre forhold som kan begrunne tiltaket kan være å hindre skatteunndragelse eller administrative hensyn. Merverdiavgiftsfritaket for varer av mindre verdi er begrunnet i sistnevnte forhold.24

8.2.2.3 Eksempler fra praksis vedrørende avgifter

Den irske drikkevareavgiften

Irske myndigheter innførte 1. mai 2018 en avgift på drikkevarer tilsatt sukker, med det formål å bekjempe overvekt og andre sukkerrelaterte sykdommer. Irske myndigheter mente at avgiften ikke utgjorde statsstøtte. For å sikre rettslig sikkerhet, ble regelverket likevel notifisert til kommisjonen før innføringen. Avgiften ble godkjent av kommisjonen.25

Se punkt 7.6.1 for nærmere om avgiftens utforming, herunder produktomfanget og avgiftsdifferensieringen.

Kommisjonen slo fast at det forhold at et produkt faller utenfor avgiften er en fordel for foretak, og at denne fordelen er gitt av staten. Den kan også virke inn på samhandelen mellom medlemslandene og være konkurransevridende. Hovedfokuset i kommisjonens vurdering var om avgiften kunne anses å være selektiv. Kommisjonen baserte seg i den anledning på tretrinnsprosessen.26

Det første trinnet var å identifisere referansesystemet.27 Sentralt i denne vurdering var formålet med avgiften. Målet med den irske avgiften var å bidra til å forbedre folkehelsen ved å redusere forbruket av drikkevarer som er spesielt helseskadelige på grunn av deres høye sukkerinnhold og ved å fremme produktendringer av disse drikkevarene. Kommisjonen fant at referansesystemet var alle varer som inneholdt tilsatt sukker.

Det neste trinnet var å vurdere hvorvidt det foreligger et avvik fra referansesystemet, ved at det foreligger en forskjellsbehandling mellom produkter som, i lys av formålet med avgiften, befinner seg faktisk og rettslig i en sammenlignbar situasjon.28 Varer med tilsatt sukker som ikke var omfattet av avgiften innebar et avvik fra referanserammen som kunne medføre at varer i samme rettslige og faktiske posisjon forskjellsbehandledes. Det forelå dermed i utgangspunktet selektivitet. Motsatt utgjorde det ikke en fordel at varer uten tilsatt sukker ikke var omfattet av avgiften, da slike varer i henhold til formålet ikke var i en sammenliknbar situasjon med varer med tilsatt sukker. Dette gjaldt selv om varen var tilsatt kunstig søtstoff eller inneholdt naturlig sukker. Det faktum at kunstig søtstoff ikke var omfattet av avgiften begrunnet Irland med at det ikke var tilstrekkelig dokumentasjon for at inntak av kunstig søtstoff påvirker helsen. Kommisjonen påpekte at så lenge forskningen om helserisikoen ikke er entydig, er det opp til hver medlemsstat om den vil forsøke å redusere forbruket eller ikke.

I det tredje trinnet vurderte kommisjonen om avgiftsfrie varer med tilsatt sukker likevel kunne unntas fra avgiften fordi unntaket kunne begrunnes i avgiftssystemets iboende logikk eller karakter. Kommisjonen vurderte konkret en rekke unntatte varegrupper.

Kommisjonen fant at unntak for varer som kun inneholder under en viss mengde totalt sukkerinnhold kunne begrunnes helsemessig i og med at varer med et lavere totalt sukkerinnhold ikke skaper like store helsemessige skader som varer med et høyere totalt sukkerinnhold. En slik grense ble også vurdert til å være i samsvar med formålet om å påvirke produsentene til å foreta produktendringer.

Videre fant kommisjonen at unntak for matvarer med tilsatt sukker kunne begrunnes i det helsemessige formålet. Kommisjonen la vekt på at matvarer med tilsatt sukker gir større metthetsfølelse enn drikkevarer med tilsatt sukker og at metthetsfølelse begrenser overforbruk. Kommisjonen kom også til at unntak for melkeprodukter med tilsatt sukker kan begrunnes i at melk gir en større metthetsfølelse enn de avgiftsbelagte produkter. I tillegg ble det lagt vekt på at det er i overensstemmelse med den helsemessige anbefalingen om at befolkningen bør drikke melk på grunn av dens ernæringsmessige egenskaper.

Kommisjonen viste til at er det avgjørende for avgiftsplikten er at varen inneholder sukker. Det er dermed ikke selektivt å differensiere avgiften etter sukkerinnholdet. Kommisjonen kom videre til at en gradering av avgiften kunne begrunnes i administrative effektivitetshensyn.

Den danske avgiften på mettet fett i visse matvarer

Danmark hadde tidligere en avgift på mettet fett i visse matvarer. Avgiften omfattet kjøtt, fete meieriprodukter, animalsk fett, spiseoljer, margarin og smørbare blandingsprodukter. Avgiften er klaget inn for kommisjonen med påstand om at avgiftsfritakene utgjør ulovlig statsstøtte.

Kommisjonen innledet formell undersøkelsesprosedyre, men har ikke fattet endelig vedtak. I det følgende angis derfor kun kommisjonens foreløpige vurdering slik den fremgår av åpningsvedtaket.29

Kommisjonen vurderte i tre trinn om skattetiltaket innebar en selektiv fordel. Første trinn var å identifisere referanserammen. Formålet med avgiften var å fremme bedre kostvaner, og forbedre danskenes sunnhet og gjennomsnittlige levealder ved å redusere inntaket av mettet fett. Kommisjonen anerkjente at avgifter på visse varer som påvirker sunnheten kan utgjøre en selvstendig referanseramme når avgiften ikke er en del av et bredere skattesystemet. Referanserammen ble dermed ansett å være selve fettavgiften.

I andre trinn vurderte kommisjonen om det forelå avvik fra referanserammen som medvirket til en forskjellsbehandling av varer og produsenter som i lys av formålet med avgiften er i samme rettslige og faktiske posisjon. Kommisjonen fant at alle som fremstilte varer som inneholdt mettet fett var i samme rettslige og faktiske posisjon. Tiltakene syntes derfor å innebære et avvik fra referanserammen og er dermed i utgangspunktet selektive.

I tredje trinn vurderte kommisjonen om tiltakene likevel var berettiget etter systemets karakter eller indre logikk. I den forbindelse påpekte kommisjonen at den ser på tiltakets effekt og ikke på hvorfor tiltaket er innført eller hvordan det er ment. Visse varetyper var ikke omfattet av avgiften selv om de kan inneholde mettet fett over 2,3 pst., for eksempel egg, fisk, brød og korn. Enkelte av disse varene bidro ifølge kommisjonen i høy grad til inntak av mettet fett i Danmark. Kommisjonen mente derfor at det ikke var i overensstemmelse med formålet at disse varene ikke var ilagt avgift. Etter kommisjonens oppfatning var derfor sondringen mellom avgiftspliktige og ikke-avgiftspliktige varer vilkårlig og medførte en konkurransevridning.

Varer med et innhold av mettet fett under en bagatellgrense på 2,3 pst. var fritatt for avgift. Kommisjonen fant at denne regelen særlig begunstiger melk og meieriprodukter. Danmark begrunnet dette med et ønske om å begrense antallet av fettfattige varer som var omfattet av avgiften, samt ernæringsmessige anbefalinger om at særlig mindre barn bør drikke melk. Dessuten kunne grensen begrunnes administrativt.

Kommisjonen påpekte at det i forarbeidene til lovforslaget fremgår at Forebyggelseskommisjonen anbefaler at melkeprodukter avgiftslegges. I tillegg la kommisjonen til grunn at melk og meieriprodukter med et innhold av mettet fett under bagatellgrensen bidrar til 5,7 pst. av det samlede inntak av mettet fett i Danmark. Kommisjonen var derfor umiddelbart av den oppfatning at varer med et innhold av mettet fett under bagatellgrensen ikke adskilte seg fra avgiftspliktige varer.

De nevnte tiltakene ble dermed betraktet som et avvik fra referanserammen som ikke kan begrunnes i verken systemets karakter eller indre logikk. Kommisjonen konkluderte derfor med at tiltakene må anses som selektive i statsstøtterettslig forstand.

Varer som ikke er bestemt til menneskeføde er derimot et eksempel på et avvik fra referanserammen som kommisjonen konkluderte med er berettiget i medhold av systemets indre logikk. Dette fordi tiltaket er i overensstemmelse med formålet om å fremme bedre kostvaner.

8.2.3 Forenlig støtte

Offentlige tiltak som oppfyller vilkårene i EØS-avtalen artikkel 61(1) anses som statsstøtte (offentlig støtte), og er i utgangspunktet forbudt. Dette er likevel bare et utgangspunkt, og i praksis vil det være adgang til å gi støtte til en rekke ulike tiltak, forutsatt at vilkårene for dette er oppfylt (forenlig støtte).

ESA har gitt retningslinjer for hvordan støttetiltak bør utformes for å sikre overholdelse av EØS-avtalen. ESAs retningslinjer tilsvarer kommisjonens. Retningslinjene er inndelt etter hvilket formål det skal gis støtte til, for eksempel støtte til forskning, utvikling og innovasjon30 eller regionalstøtte31. Dersom støttetiltaket ikke dekkes av ESAs retningslinjer, kan støttegiver enten tilpasse tiltaket til retningslinjene eller notifisere tiltaket direkte etter EØS-avtalen artikkel 61 (3) bokstav c.

Ved en notifikasjon etter artikkel 61 (3) bokstav c, vil ESA foreta en vurdering basert på den såkalte balansetesten. I balansetesten vurderes det om støttens positive virkninger vil veie opp for eventuelle negative virkninger på samhandelen og konkurransen. Støttetiltaket kan anses å være forenlig med EØS-avtalen dersom det

• fremmer et felles formål som er anerkjent i EØS-avtalen, for eksempel beskyttelse av miljøet

• er nødvendig for å oppnå formålet, og

• er proporsjonalt i forhold til formålet

8.3 Prosessuelle regler

Alle nye støttetiltak skal som hovedregel notifiseres til og godkjennes av ESA. Støttegiver kan ikke iverksette det planlagte tiltaket før ESA har fattet vedtak som godkjenner støtteordningen (iverksettelsesforbudet). Støtte som er iverksatt i strid med de prosessuelle reglene om notifikasjon og iverksettelsesforbudet anses formelt sett som ulovlig støtte.

Det er støttegiver selv som har ansvaret for å sikre at det planlagte støttetiltaket ligger innenfor rammene av EØS-avtalen. Støttegiver har ansvaret for å utforme en komplett notifikasjon, dvs. en beskrivelse av det planlagte tiltaket. Så snart endelig notifikasjon foreligger, plikter ESA å starte en foreløpig undersøkelse av tiltaket.32 ESA må treffe foreløpig vedtak innen to måneder etter at de har mottatt den endelige notifikasjonen. Fristen kan forlenges med to måneder dersom ESA har behov for å innhente flere opplysninger om det planlagte støttetiltaket. ESA kan konkludere med at tiltaket ikke utgjør statsstøtte eller at det er støtte som er forenlig med EØS-avtalen. Dersom det er tvil om støttens forenlighet, plikter ESA å åpne formell undersøkelsesprosedyre.33 Den formelle undersøkelsesprosedyren skal avsluttes med et endelig vedtak.34 Det endelige vedtaket kan gå ut på at i) tiltaket ikke utgjør offentlig støtte, at ii) det foreligger støtte, men at støtten anses som forenlig (positivt vedtak), iii) positivt vedtak med betingelser eller at iv) støtten ikke anses som forenlig og at tiltaket derfor ikke kan iverksettes (negativt vedtak). Endelig vedtak skal normalt foreligge innen 18 måneder.

I forkant av en offisiell notifisering kan støttetiltaket pre-notifiseres til ESA. En pre-notifikasjon er en uformell kontakt hvor ESA kan opplyse om hvilken informasjon ESA trenger for å ta stilling til saken, samt gi en foreløpig vurdering av den.

Det er enkelte unntak fra plikten til å notifisere ny støtte. Dette gjelder for det første støtte som er gitt i medhold av den alminnelige gruppeunntaksforordningen.35 I slike tilfeller er det tilstrekkelig å melde tiltaket til ESA innen 20 dager etter at støtte er tildelt. Andre unntak fra notifikasjonsplikten er tiltak som anses som støtte til tjenester av allmenn økonomisk betydning, samt bagatellmessig støtte. Slik støtte skal verken notifiseres eller meldes til ESA.

Eksempler på at norske myndigheter har notifisert avgiftsfritak er merverdiavgiftsfritakene for elbiler og elektroniske nyhetstjenester. ESA godkjente begge tiltakene.36

Eksisterende støtte, se punkt 8.4, er ikke underlagt notifikasjonsplikt slik som ny støtte.

8.4 Eksisterende støtte

Støtteordninger som ble innført før EØS-avtalen trådte i kraft 1. januar 1994 anses som eksisterende støtte. Dette innebærer at støtten ikke er notifikasjonspliktig og at den kan gis inntil ESA igangsetter en prosedyre for å bringe den til opphør dersom ESA mener den eksisterende støtten ikke kan anses som forenlig med EØS-avtalen. ESA kan da foreslå formålstjenlige tiltak for å endre støtteordningen for fremtiden slik at den blir forenlig med EØS-avtalen. Aksepterer staten ikke tiltakene, kan ESA åpne formell undersøkelse av støtteordningen med sikte på å pålegge slike endringer.

Endringer i en eksisterende støtteordning kan medføre at støtten anses som ny. Om dette er tilfelle, beror på en konkret vurdering. Enkelte mindre endringer kan foretas i en eksisterende støtteordning uten at den anses som ny. Dette gjelder endringer av formell eller administrativ art. Utover dette er utgangspunktet at enhver endring gjør at støtteordningen anses som ny.

For enkelte endringer i eksisterende støtteordninger er det tilstrekkelig med forenklet notifikasjon. Dette gjelder:

• økninger i støtteordningens budsjett over 20 pst.

• forlengelse av en godkjent støtteordning på inntil seks år

• innstramming av kriteriene for å motta støtte under en eksisterende støtteordning, reduksjon i støtteintensitet eller reduksjon i hvilke kostnader som skal være støtteberettigete

ESA kan ikke kreve at støtte som er gitt under en eksisterende støtteordning skal tilbakebetales, se punkt 8.5.

8.5 Tilbakebetaling av støtte

Dersom ny støtte iverksettes uten at den på forhånd har blitt notifisert til og godkjent av ESA, er støtten formelt sett ulovlig. Det faktum at støtten ikke ble notifisert innebærer imidlertid ikke automatisk at den også er uforenlig med EØS-avtalen. For å kreve støtten tilbakeført må ESA også konkludere med at støtten er uforenlig (og dermed også materielt sett ulovlig).

Dersom ESA kommer til at støtten er tildelt i strid med iverksettelsesforbudet (formelt sett ulovlig), men likevel er å anse som forenlig støtte, har ESA kun adgang til å fatte vedtak om tilbakebetaling av den ulovlige rentefordelen av for tidlig tildelt støtte. Dersom ESA kommer til at støtten formelt sett er ulovlig (brudd på iverksettelsesforbudet) og heller ikke er å anse som forenlig støtte, plikter ESA å fatte vedtak om at den ulovlige støtten skal tilbakebetales.37

Krav om tilbakeføring av støtte er ikke en straff, men en logisk konsekvens av at støtten er ulovlig og ikke skulle ha vært tildelt.38 Formålet med tilbakebetaling er å gjenopprette konkurransesituasjonen slik den var før den ulovlige støtten ble gitt.39 Støttemottakeren må betale tilbake støtten selv om virksomheten har vært i god tro med hensyn til lovlighetene av støtten.40 Dette betyr at støttemottakeren har en klar interesse i at iverksettelse av nye støtteordninger er i samsvar med reglene, dvs. at notifikasjonspliktig støtte blir notifisert og godkjent før iverksettelsen.

Tilbakebetaling av ulovlig støtte skal skje i samsvar med nasjonalt regelverk og prosedyrer i det aktuelle EFTA-landet, på en måte som sikrer effektiv og umiddelbar gjennomføring av ESAs vedtak.

I ESAs retningslinjer for tilbakebetaling av ulovlig støtte er det angitt to tidsfrister.41 For det første må EFTA-landet innen to måneder etter at vedtaket har trådt i kraft, informere ESA om hvilke tiltak det planlegger å sette i verk. For det andre må ESAs vedtak om tilbakebetaling være gjennomført innen fire måneder etter at vedtaket har trådt i kraft.

Ulovlig støtte skal kreves tilbakebetalt for hele støtteperioden med rente og rentes rente, dog med en foreldelsesfrist på ti år.

Et eksempel på at norske myndigheter på særavgiftsområdet har måttet kreve ulovlig støtte tilbakeført fra støttemottakerne er den såkalte el-avgiftssaken. Industrien i Norge var fritatt fra å betale forbruksavgift på elektrisk kraft (el-avgift) da EØS-avtalen trådte i kraft 1. januar 1994. I 2002 besluttet ESA å åpne formell undersøkelse for å avklare om fritakene for el-avgift var ulovlig statsstøtte. Saken endte i EFTA-domstolen som i dom 21. juli 2005 konkluderte med at støtten var ulovlig.42 Det ble krevd tilbakebetaling fra om lag 50 bedrifter.

8.6 EUs sekundærlovgivning på skatte- og avgiftsområdet

EØS-avtalen inneholder ingen plikt til å harmonisere norske skatte- og avgiftsregler med EUs forordninger og direktiver.

Alle land i EU har i dag avgifter på brennevin og øl, de fleste også på vin.43 EU har fastsatt direktiver med minstesatser for avgiftene. Tilsvarende gjelder for tobakk.44 Utover minstesatsene står landene fritt til å fastsette satsene. EU har ikke fastsatt direktiver om andre konsumvarer, for eksempel sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer.

EUs merverdiavgiftsregelverk er i stor grad harmonisert gjennom merverdiavgiftsdirektivet.45 EUs merverdiavgiftssystem bygger på de samme prinsipper som det norske. Etter merverdiavgiftsdirektivet skal medlemslandene ha en merverdiavgiftssats på minimum 15 pst. Medlemslandene kan ha en eller to reduserte satser som ikke må være mindre enn fem pst. Innføring av nye fritak (null-satser) er i utgangspunktet ikke tillatt, men medlemsland som 1. januar 1991 hadde dette, kan videreføre disse inntil videre. Reduserte satser gjelder kun for nærmere bestemte varer og tjenester. Næringsmidler, unntatt alkohol, er av de varer som kan ilegges redusert sats.

8.7 WTO-avtalen

Verdens handelsorganisasjon (World Trade Organization, WTO) ble etablert 1995 etter en revisjon av Generalavtalen om tolltariffer og handel (GATT) fra 1948. WTO-avtalen har regler for verdenshandelen og har som formål å bygge ned handelsbarrierer, herunder toll.

Et grunnleggende prinsipp i avtalen er at handelssystemer skal være fri for diskriminering på den måte at et land ikke kan gi et annet land spesielle privilegier og at det ikke skal diskriminere mot utenlandske produkter og tjenester. Dette innebærer både et krav om såkalt nasjonal behandling, dvs. at utenlandske varer skal behandles likt med innenlandske, og et krav om bestevilkårsbehandling, dvs. at ethvert WTO-land er forpliktet til å tilby de øvrige medlemmene like gode vilkår.

I praksis innebærer dette at særavgifter må slå likt ut for henholdsvis norskproduserte og utenlandskproduserte varer som innføres til Norge.