4 Særavgift på sjokolade- og sukkervarer

4.1 Gjeldende rett

Avgiften på sjokolade- og sukkervarer er begrunnet med at den skal gi staten inntekter, men den kan også ha en helsemessig effekt. Det finnes ingen rettskilder som redegjør nærmere for en helsemessig begrunnelse for avgiften slik den er utformet i dag.

Stortingets avgiftsvedtak angir at det skal svares avgift av sjokolade- og sukkervarer mv. Det nærmere omfanget av avgiftsplikten fremkommer av særavgiftsforskriften kapittel 3-17. Avgiftsplikten er knyttet til bestemte varenumre i tolltariffen med ytterligere presiseringer og avgrensninger for enkelte varegrupper. Særavgiftsforskriften § 3-17-1 lyder:

§ 3-17-1 Saklig virkeområde

Avgiftsplikten omfatter varer som hører under følgende varenummer i tolltariffen:

• a) Sukkervarer (herunder hvit sjokolade):

  • 1. 17.04.1000 – tyggegummi, også overtrukket med sukker,

    andre:

  • 2. 17.04.9091 – karameller

  • 3. 17.04.9092 – pastiller, sukkertøy og drops

  • 4. ex 17.04.9099 – ellers, formet som (eller i form av) plater, stenger, figurer, kuler o.l.

• b) Sjokolade og andre næringsmidler som inneholder kakao:

  • 1. ex 18.06.2090 – i blokker, plater eller stenger

  • 2. 18.06.3100 – med fyll

  • 3. 18.06.3200 – uten fyll

  • 4. ex 18.06.9010 – annen sjokolade, herunder sukkervarer med innhold av kakao, støpt eller formet som figurer, kuler o.l.

• c) Kjeks:

  • 1. ex 19.05.3100 – søte kjeks og småkaker

  • 2. ex 19.05.3200 – vafler og vaffelkjeks.

  Varene er avgiftspliktige når de er:

  1. helt overtrukket (eventuelt unntatt bunnen) med sjokolade-(kakao-) og/eller sukkerholdig masse

  2. delvis overtrukket og/eller har mellomlag av slik masse som nevnt under 1, og hvor vekten av massen utgjør mer enn 50 pst. av kjeksens samlede vekt.

• d) Drops, tyggegummi og andre godterier, herunder pastiller mv., uten innhold av sukker:

  • 1. 21.06.9047 – andre drops og pastiller

  • 2. 21.06.9048 – annen tyggegummi

  • 3. ex 21.06.9098 – andre godterier (tilsvarende varer som er avgiftspliktig etter bokstav a eller b).

• e) Varer som hører under andre varenumre i tolltariffen fordi de er satt sammen eller pakket sammen med varer som er nevnt i bokstav a-d. Avgiftsplikten omfatter ikke varer som er på eller i kaker under tolltariffens varenummer 19.05.9031.

For enkelte av varegruppene omfatter avgiften alle varer som klassifiseres i det aktuelle varenummeret, men for noen varegrupper er det bare utvalgte varer som er omfattet. At kun enkelte varer er omfattet angis i forskriften med ex (extract) og betyr at avgiften ikke omfatter alle varene i varenummeret. I disse tilfellene må det foretas en vurdering av om produktet anses som avgiftspliktig sjokolade og sukkervare. Et eksempel er bestemmelsens bokstav a nr. 4, der det fremgår at sukkervarer tilhørende følgende varenummer er omfattet av avgiftsplikten: «ex 17.04.9099 – ellers, formet som (eller i form av), plater, stenger, figurer, kuler o.l.» Det må da vurderes om varen er formet som plater, stenger osv.

Kjeks er avgiftspliktige på nærmere vilkår. Forskriften viser til varenumre i tolltariffen som gjelder søte kjeks, småkaker, vafler og vaffelkjeks. Det følger videre av forskriften at det er et krav om at varene enten er helt overtrukket (eventuelt med unntak av bunnen) med sjokolade og/eller sukkerholdig masse, eller at varene er delvis overtrukket og/eller har mellomlag av slik masse, og hvor vekten av massen utgjør mer enn 50 pst. av kjeksens samlede vekt.

Det er ikke et vilkår for avgiftsplikt at varen inneholder sukker. Enkelte sukkerfrie varer, for eksempel drops, tyggegummi og pastiller er dermed avgiftspliktige.

4.2 Avgiftsfritak

Det skilles mellom fritak og unntak. Fritak innebærer at varen i utgangspunktet er avgiftspliktig, men at en bestemt bruk e.l. ikke er omfattet av avgiftsplikten. Unntak innebærer at varen som sådan faller utenfor avgiftspliktens omfang.

Fritak for avgift på sjokolade- og sukkervarer er fastsatt i Stortingets avgiftsvedtak. Mange av fritakene viser til tollfritak fastsatt i tolloven. For flere av fritakene er det et vilkår at varen leveres direkte fra importørens eller produsentens lager. Dette medfører blant annet at den som skal nyte godt av fritaket ikke kan kjøpe varen avgiftsfritt i butikk. Nærmere regler om vilkår for fritak mv. er fastsatt i forskrift (tollforskriften og særavgiftsforskriften).

Se nærmere omtale av tax free-ordningen, reisegodsbestemmelsene og 350-kronersgrensen i punkt 12.2 og 12.3.

4.2.1 Utførsel, tax free mv.

Som for øvrige vareavgifter gis det fritak for avgift på varer som utføres til utlandet. Varer som leveres som proviant etter tolloven § 4-23 og til utsalg på lufthavn etter tolloven § 4-30 (tax free), anses som levert i utførselslignende situasjoner og gis derfor også fritak.

4.2.2 Varer av mindre verdi (350-kronersgrensen) mv.

Det gis fritak for avgift ved innførsel av varer som er av mindre verdi, jf. tolloven § 5-9. Som varer av mindre verdi anses varer med en verdi på mindre enn 350 kroner inkludert frakt- og forsikringskostnader. Fritaket omfatter også sjokolade- og sukkervarer. I regjeringens politiske plattform (Granavolden-erklæringen) er det lagt til grunn at grensen for avgiftsfri import avvikles i 2020.

Videre gis det fritak for avgift på varer som innføres som reisegods etter tolloven § 5-1 og for varer som innføres til bruk i transportmidler i ervervsmessig virksomhet etter tolloven § 5-2. Dette gjelder for eksempel mat- og drikkevarer som forbrukes eller selges om bord i fartøy under reise til eller fra tollområdet.

4.2.3 Varer til diplomater

Som for øvrige vareavgifter gis det fritak for avgift på varer til diplomater, NATO og styrker som deltar i Partnerskap for fred, samt Den nordiske investeringsbank.

Fritakene har sin bakgrunn i internasjonale forhold og avtaler.

4.2.4 Returvarer

Som for øvrige vareavgifter gis det fritak for avgift på varer som kommer i retur til produsents eller importørs lager.

Avgiftsplikten oppstår ved innførsel og innenlandsk produksjon, dvs. at avgiftene skal omfatte det innenlandske forbruket. Varer som returneres til produsent eller importør forbrukes ikke og er derfor fritatt.

4.2.5 Råstoff

Det gis fritak for avgift på sjokolade- og sukkervarer som brukes som råstoff mv. ved fremstilling av varer. Vilkår for fritak og gjennomføring er nærmere presisert i særavgiftsforskriften. Slike varer vil ofte være sjokoladekuler, biter o.l. som brukes som råstoff ved fremstilling av kaker og iskrem.

Masser mv. er ikke omfattet av avgiftsplikten. Til sammen sikrer dette at det ikke er avgift på innsatsfaktoren i produksjonen.

4.3 Historikk

Særavgift på sjokolade- og sukkervarer ble innført i 1922. Avgiften ble begrunnet med at sjokolade- og sukkervarer var luksusprodukter som egnet seg godt for beskatning, men det ble også vist til potensielt overforbruk av sjokolade- og sukkervarer.

Med virkning fra 1. april 1998 ble det foretatt tekniske og materielle endringer i avgiften. Bakgrunnen for endringene er omtalt i St. prp. nr. 1 (1997–98) Skatte-, avgifts- og tollvedtak punkt 6.12:

«Departementet foreslår enkelte endringer i avgiften, hovedsakelig av teknisk karakter. Bakgrunnen for forslagene er behovet for å klargjøre enkelte avgrensingsproblemer etter gjeldende regelverk, samt å forenkle avgiftsvedtaket.»

Videre uttales følgende om de materielle endringene:

«Departementet ser imidlertid også behov for enkelte materielle endringer. Således foreslås å oppheve avgiftsplikten på masser o l som ikke har karakter av å være ferdigvarer (dvs. at massen o l ikke er formet i plater, stenger, kuler, figurer o l). Dette vil klargjøre at det ikke skal betales avgift for masser som f.eks. brukes av husholdningene, bakeriene (sistnevnte kunne tidligere gå fri av avgiftsplikten ved å lage sjokolademassen selv), isproduksjon eller annet. Dersom slike masser anskaffes og inngår i produksjonen av avgiftspliktig sjokoladevarer, blir det ikke avgift på massen som brukes, men istedet blir avgiften lagt på det ferdige produktet. Videre foreslås en opphevelse av dagens ordning for sjokolade i is og bakverk som innføres. Bakgrunnen for dette er behovet for opprydding i de uklarheter som gjelder for is samt at noe annet ville innebære forskjellig avgiftsmessig behandling av norskprodusert og utenlandsprodusert is.»

Avgiftsordningen for sjokoladeholdig kjeks ble forslått videreført. Om dette uttales:

«Departementet foreslår imidlertid å videreføre dagens avgiftsordning for sjokoladeholdig kjeks selv om denne ordningen i praksis er komplisert. En eventuell opphevelse av dagens avgiftsordning for kjeks forventes å føre til en utilsiktet tilpasning som kan innebære at forskjellen mellom avgiftsfri kjeks og avgiftspliktig sjokolade blir helt marginal og tilfeldig.»

Det ble i forbindelse med endringene i 1998 også vurdert avgiftsplikt på snacks:

«Rent avgiftsteknisk lar det seg gjøre å utvide avgiftsplikten til også å omfatte snacksprodukter, men det må forventes meget store avgrensingsproblemer. Mye kan tilsi at en eventuell innføring av avgift på snacksprodukter ikke løser problemene knyttet til avgrensing og konkurransevridning, men kun forskyver dem. Departementet foreslår derfor ikke noen avgift på snacksprodukter.»

Avgiftsplikten ble fra 1998 knyttet til varenummer i tolltariffen, og angivelsen av hvilke varer som var omfattet av avgiftsplikten ble flyttet fra avgiftsvedtaket til forskrift.

Det har også blitt vurdert om avgiften på sjokolade- og sukkervarer innebærer konkurranseulempe for norske bedrifter, se St.meld. nr. 2 (2004–2005) Revidert nasjonalbudsjett 2005 punkt 4.4.

Bondevik II-regjeringen foreslo å avvikle avgiften fra 1. desember 2006. I St.prp. nr. 1 (2005–2006) Skatte-, avgifts- og tollvedtak punkt 3.15 ble det uttalt følgende om dette:

«Departementet mener det er svært lite hensiktsmessig å utvide eller justere avgiftsgrensene, og viser til vurderingene som tidligere er gjort om dette. Den ulike avgiftsmessige behandlingen kan, som nevnt i Revidert nasjonalbudsjett 2005, etter departementets mening kun avhjelpes gjennom en full avvikling av avgiften. I lys av Stortingets gjentatte vedtak om problemene knyttet til sjokolade- og sukkervareavgiften, har Regjeringen lagt stor vekt på å finne en løsning. I 2006 er det samtidig nødvendig å gjennomføre vesentlige lettelser på andre områder, særlig for å følge opp skattereformen. Etter en samlet vurdering foreslår derfor Regjeringen at sjokolade- og sukkervareavgiften fjernes 1. desember 2006, og fram til dette holdes reelt uendret.»

Bakgrunnen var et anmodningsvedtak der regjeringen ble bedt om å gjøre en ny vurdering av rammebetingelsene for sjokolade- og sukkervarebransjen. Forslaget ble reversert av regjeringen Stoltenberg i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 (2005–2006), se punkt 2.4.7:

«Departementet er enig i at sjokolade- og sukkervareavgiften byr på avgrensningsproblemer, og at den behandler ulike former for søtsaker og snacks forskjellig. Hensynet til et enklere regelverk og likebehandling kan tale for å fjerne sjokoladeavgiften. En fjerning av sjokoladeavgiften fra 1. desember 2006 vil imidlertid i sin helhet bli belastet budsjettet for 2007 og skaper dermed uheldige bindinger før øvrige deler av 2007-budsjettet er vurdert. Regjeringen ser også behov for å vurdere de ernæringsmessige konsekvensene av å avvikle avgiften. Regjeringen foreslår derfor at avviklingen av sjokoladeavgiften fra 1. desember 2006 tas ut av budsjettet for 2006.»

I 2006 ble det oppnevnt et utvalg som skulle vurdere hvordan de gjeldende særavgiftene ivaretok målene om å skaffe staten inntekter på en best mulig måtene. Utvalget avga NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene. Som omtalt i punkt 3.4.5 vurderte utvalget om avgiften på sjokolade- og sukkervarer skulle erstattes av en generell avgift på sukker. Utvalget konkluderte med at det ville være betydelige administrative problemer knyttet til en slik løsning, og at merkeregelverket burde endres før en slik avgift kunne innføres. Forholdet til EØS-avtalen måtte også utredes.

En generell avgift på sukker ble også vurdert i forbindelse med statsbudsjettet for 2010 med tilsvarende konklusjon, se Prop. 1 S (2009–2010) Skatter, avgifter og toll 2010 punkt 3.17. Det ble i denne forbindelse presisert at en generell (og gradert) sukkeravgift forutsetter at begrepet sukker lar seg hensiktsmessig avgrense, og at det kan fastslås og kontrolleres hvor mye sukker som er tilsatt varen. Det ble videre presisert at begrepet sukker ikke er entydig, for eksempel kan konsentrater av frukt og bær tilsettes som søtning, samt at det er vanskelig å skille mellom sukker som er tilsatt og sukker som forekommer naturlig i varen. Det ble også pekt på at en generell sukkeravgift vil ha betydelig administrative konsekvenser, blant annet på grunn av manglende krav til å merke mengde sukkerinnhold i mat- og drikkevarer. Det ble derfor konkludert med at administrative og avgiftstekniske hensyn forutsetter endringer i merkeregelverket før det eventuelt ville være aktuelt å innføre en gradert sukkeravgift.

I forkant av statsbudsjettet for 2010 hadde Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD), i samråd med Helsedirektoratet og Mattilsynet, igangsatt en vurdering av forslaget til ny matinformasjonsforordning i EU. Konklusjonen var at forslaget til nye regler om merking ville være uegnet som grunnlag for en ny generell sukkeravgift for mat- og drikkevarer. Begrunnelsen var blant annet at matinformasjonsforordningen kunne medføre en rekke unntak som i praksis ville innebære at typiske sukkervarer faller utenfor merkebestemmelsene. TAD frarådet en omlegging til generell sukkeravgift, jf. Prop. 1 LS (2011–2012) Skatter, avgifter og toll 2012 punkt 4.19:

«For tilsatt sukker finnes det i dag ikke analysemetoder for å fastslå mengden tilsatt sukker med nødvendig grad av nøyaktighet. TAD frarår derfor en omlegging til generell sukkeravgift basert på deklarering av tilsatt sukkerinnhold. TAD tilrår heller ikke å utvide omfanget av sjokolade- og sukkervareavgiften til å omfatte for eksempel juice, sjokolademelk, iskrem og visse typer snacks.»

I perioden 2011–2012 vurderte TAD en ny særavgift på mat- og drikkevarer tilsatt sukker eller kunstig søtstoff. Dette arbeidet ble oppsummert i statsbudsjettet for 2013, jf. Prop. 1 LS (2012–2013) Skatter, avgifter og toll 2013 punkt 11.16. TAD la til grunn at en ny særavgift vil forutsette at avgiftspliktige virksomheter deklarerer mengde tilsatt sukker i varen. Når det gjaldt varer tilsatt kunstig søtning uttalte TAD at det ikke vil være mulig å avgiftsbelegge mengden kunstig søtstoff med differensierte satser. TAD konkluderte med at en ny særavgift ville medføre betydelige administrative og kontrollmessige problemer, og at det fremdeles ikke forelå analysemetoder som kunne fastslå mengden tilsatt sukker med nødvendig grad av nøyaktighet. På denne bakgrunn frarådet TAD en ny særavgift som avgiftslegger tilsatt sukker eller kunstig søtstoff i mat- og drikkevarer.

Det ble videre presisert at TAD i samarbeid med helsemyndighetene også hadde vurdert en utvidelse av sjokolade- og sukkervareavgiften til å omfatte flere kaloririke og næringsfattige produkter som is, kaker, kjeks og andre søte bakervarer. TAD frarådet en slik utvidelse på grunn av administrative og avgiftstekniske hensyn.

Som en del av budsjettavtalen for 2018 ble sjokolade- og sukkervareavgiften øket med 80 pst. reelt fra 1. januar 2018. NHO Mat og Drikke og Hval sjokoladefabrikk ASA klaget deretter henholdsvis avgiftsøkningen og avgiften inn til EFTAs overvåkningsorgan (ESA) som ulovlig statsstøtte. Avgiftsøkningen ble reversert i budsjettet for 2019. Etter anmodning fra NHO Mat og Drikke og Hval sjokoladefabrikk ASA har ESA besluttet å avvente behandlingen av saken til Stortinget har behandlet statsbudsjettet for 2020.

4.4 Nivå, omfang og proveny

Avgiften på sjokolade- og sukkervarer ble redusert til prisjustert 2017-nivå i 2019, og utgjør med det 20,82 kroner per kilo av varens avgiftspliktige vekt, se Prop. 1 LS (2018–2019) Skatter, avgifter og toll 2019 punkt 13.14. Avgiftssatsene for årene 2010 til 2019 er vist i tabell 4.1.

Avgiften omfatter en rekke varer. Det vil dermed være betydelig prisforskjeller på de forskjellige varene, blant annet avhengig av produkttype, hvor varen blir kjøpt, pakningsstørrelse osv. Hvor mye avgiften utgjør for enkelte utvalgte varer er vist i tabell 4.2. Av tabellen fremgår produkttype, priser og vekt på produktet. Ettersom merverdiavgift på 15 pst. kommer på toppen av avgiften, er merverdiavgift lagt til i tallene for særavgift i tabellen. For illustrasjonens skyld er det også tatt inn hva særavgiften (inkl. merverdiavgift) utgjør per kilo sukker i de forskjellige produktene. Priser, vekt og næringsinnhold i produktene er hentet fra en tilfeldig valgt norsk nettbutikk 14. mars 2019. Som det fremgår av tabellen har avgiften høyst forskjellig betydning for de ulike produktene.

I statsbudsjettet for 2019 er det budsjettert med 1 500 mill. kroner i inntekter fra avgiften på sjokolade- og sukkervarer. Statens inntekter fra avgiften i perioden 2010–2018 og budsjettert inntekt i 2019, er vist i tabell 4.3.

Tabell 4.4 viser fastsatte avgiftspliktig volum og avgiftsbeløp for registrerte avgiftspliktige virksomheter i årene 2016–2018 i mill. kg og mill. kroner. Tallene er delt inn etter særavgiftsforskriften § 3-17-1 bokstav a til e, dvs. sukkervarer, sjokoladevarer, kjeks, sukkerfrie varer og andre varer. Tabellen forstås slik at fastsatt avgiftspliktig volum for sukkervarer utgjorde 9,8 mill. kg i 2018. Avgiftsbeløpet som skal betales inn for sukkervarer utgjør 362,6 mill. kroner. De to siste kolonnene viser endring i henholdsvis volum og avgiftsbeløp fra 2017 til 2018. I tillegg til produksjon og import foretatt av registrerte virksomheter, importerer også uregistrerte virksomheter betydelige volum avgiftspliktige varer. Tabellen gir derfor ikke et komplett bilde av den totale omsetningen av sjokolade- og sukkervarer (avgiftsbeløpet for registrerte virksomheter utgjorde 1 445 mill. kroner i 2018, jf. tabell 4.4, mens samlede avgiftsinntekter utgjorde 2 242 mill. kroner i 2018, jf. tabell 4.3). De dominerende undergruppene i avgiften er sukkervarer og sjokoladevarer, som samlet sett utgjorde 97 pst. av totalen i 2018. Av tabellen fremgår det at volumet til registrerte virksomheter gikk ned med tolv pst. i 2018, mens fastsatte avgifter økte med i overkant av 60 pst. Ettersom tallene ikke dekker hele markedet, bør en være varsom med å tolke utviklingen over tid ved hjelp av tabellen. Det er imidlertid nærliggende å anta at deler av nedgangen i volumet i 2018 skyldes avgiftsøkningen dette året. Endring i volum kan imidlertid også ha andre årsaker.