14 Vurdering av avgiften på sjokolade- og sukkervarer mv.

14.1 Innledning

Avgiften på sjokolade- og sukkervarer omfatter varer som anses som typiske godterier og søtsaker, for eksempel sjokolade, drops, karameller og en del typer kjeks. Dette er varer som typisk kjøpes i kiosk eller butikk og som kan fortæres med en gang.

Det er i første rekke sukkerholdige, energitette og næringsfattige varer som omfattes av avgiften, men det er ikke et vilkår for avgiftsplikt at varen inneholder sukker. Avgiften omfatter også varer uten innhold av sukker, for eksempel drops med kunstig søtning.

Avgiften beregnes per kilo vare, dvs. at avgiften ikke er differensiert, verken etter totalt sukkerinnhold eller etter mengde tilsatt sukker i produktet. For 2019 er avgiftssatsen 20,82 kroner per kilo. Avgiftspliktens omfang er nærmere beskrevet i punkt 4.1.

I dette kapittelet vurderes dagens avgift. Eventuelle endringer i avgiftspliktens omfang er vurdert i kapittel 16.

Vurderingen av dagens avgift og hvilke endringer som eventuelt bør gjøres, kan i noen grad slå ulikt ut ettersom man vurderer den fiskalt eller helsemessig.

Medlemmene Aker Hansen, Bakken, Brubakk og Mulstad kan i hovedsak slutte seg til utvalgets vurdering av sjokolade- og sukkervareavgiften i kapittel 14, men kan ikke støtte flertallets anbefaling om at avgiften videreføres inntil en ny helse- og ernæringsmotivert avgift kan innføres. Disse medlemmene mener at en rekke hensyn tilsier at sjokolade- og sukkervareavgiften bør oppheves i statsbudsjettet for 2020. Disse medlemmer viser til sin helhetlige merknad innledningsvis i kapittel 16.

Medlemmene Klepp, Kverndokk, Melberg og Smed viser til sin vurdering i punkt 16.2 av dagens avgift på sjokolade- og sukkervarer og hvordan denne kan endres.

14.2 Avgiftens formål

Avgiften på sjokolade- og sukkervarer er i første rekke utformet for å gi staten inntekter, men den kan også ha en helsemessig effekt.

Selv om dagens avgift kan ha en positiv helsemessig effekt, er det ingen særskilt utredning fra lovgivers side om at avgiften har hatt et spesifikt helsemessig formål. I de årlige budsjettproposisjonene, se blant annet Prop. 1 LS (2018–2019) Skatter, avgifter og toll 2019 punkt 13.14, er det imidlertid siden statsbudsjettet for 2008 uttalt følgende:

«Avgiften på sjokolade- og sukkervarer ble innført i 1922. Avgiften er først og fremst begrunnet med at den skal gi staten inntekter, men den har også en helsemessig begrunnelse.»

Som det fremgår av punkt 3.2 bør rent fiskale avgifter ha et bredt avgiftsomfang og lave avgiftssatser. Dersom et stort antall varer behandles likt vil vridningen mellom ulike typer varer bli mindre. Videre bør fiskale avgifter utformes slik at de gir minst mulig vridning i produsenters tilpasning.

Dagens avgift omfatter et begrenset utvalg varer, noe som medfører at noen søtsaker (for eksempel sjokolade og godterier) behandles annerledes enn andre (for eksempel is, bakervarer og visse typer kjeks). Avgiften kan bidra til å vri etterspørselen fra avgiftspliktige varer over til varer som ikke er avgiftspliktige. Utvalget mener derfor at dagens sjokolade- og sukkervareavgift ikke er avgrenset i tråd med prinsippene for optimal utforming av rent fiskale avgifter, se punkt 3.2.

Dersom avgiften også skal ha en gunstig helseeffekt, må avgiften vurderes ut fra flere kriterier enn det rent fiskale. Avgiften omfatter typiske godterier. Helsemyndighetene anbefaler redusert inntak av denne typen varer. Som det fremgår av punkt 13.1.1 og 13.3 kan avgiften bidra til å redusere det samlede forbruket av sjokolade- og sukkervarer og dermed ha en positiv helsemessig effekt.

Opprinnelig ble avgiften innført som en avgift på det som ble ansett som luksusvarer. Avgiften er ikke utformet etter innholdet eller mengden av potensielt helseskadelige ingredienser, som for eksempel sukker.

Det ble foretatt tekniske og materielle endringer av avgiften i 1998, se punkt 4.3. Avgiftsplikten ble opphevet for masser (for eksempel marsipanmasse) og for sjokolade i is og bakverk som innføres. Det ble vurdert både å oppheve avgiftsplikten for kjeks, og å innføre avgift på snacks, uten at dette ble foreslått.

14.3 Avgiftspliktens omfang

Ut fra en rent fiskal vurdering er det særlig to utfordringer knyttet til vareomfanget for dagens avgift. For det første kan avgiften medføre avgrensningsproblemer, og for det andre medfører avgiften at noenlunde like varer behandles ulikt avgiftsmessig.

Når det gjelder avgrensningsproblemer kan det i det enkelte tilfelle være vanskelig å vurdere om produktet er avgiftspliktig eller ikke, for eksempel om en vare anses som bakverk eller om kjeks omfattes av avgiften ut fra sjokoladeinnhold mv. Avgrensningene i dagens avgift har imidlertid ligget fast siden 1998. De avgiftspliktige er dermed godt kjent med avgrensningene, og de fleste avgrensningsproblemene antas å ha funnet sin løsning. Eventuelle avgrensningsproblemer oppstår derfor først og fremst for nye produkter. Uansett hvordan avgiftsplikten defineres må det dessuten påregnes at det oppstår tolkningsspørsmål ved vurdering av om et produkt er avgiftspliktig eller ikke.

Den andre utfordringen er at produktkategorier som er i konkurranse med avgiftspliktige varer ikke er omfattet av avgiften. Dette gjelder spesielt is, bakervarer, snacks og visse typer kjeks. Avgrensningen kan skape konkurransevridning mellom bedrifter som produserer sammenlignbare produkter og mellom ulike produktgrupper.

Fra et helseperspektiv kan det virke lite logisk at varer med tilnærmet lik helseeffekt behandles ulikt avgiftsmessig, for eksempel at en marsipangris er avgiftspliktig mens marsipanmasse ikke er det. I dette perspektivet er det heller ikke logisk at avgiften ikke er utformet ut fra innhold eller mengde av usunne ingredienser, og at varene har samme avgiftssats per kilo uavhengig av innhold. Det vises også til at sukkerfrie varer har samme avgiftssats som sukkerholdige varer. Når avgiften ikke er differensiert etter sukkerinnhold e.l. gir avgiften bare delvis insentiv til forbrukerne om å redusere inntaket, og ingen insentiv til produsentene om å redusere innholdet av usunne ingredienser.

På den annen side er dagens avgift utformet som en avgift på godterier i pakninger og form som kan konsumeres umiddelbart. Det kan da være logisk at for eksempel marsipanmasse ikke er omfattet av avgiften. Videre kan det da også være logisk at sukkerfrie produkter som kategoriseres som godterier er omfattet.

14.4 Avgiftsnivå

Ettersom avgiften på sjokolade- og sukkervarer i første rekke er fiskal, tilsier økonomisk teori at avgiftssatsen bør være lav for å unngå vridninger mellom varer som er avgiftspliktige og substitutter som er avgiftsfrie, se punkt 3.2. Som det fremgår av punkt 14.3 kan dagens avgift skape konkurranseulikhet. Generelt vil utfordringer med konkurransseulikhet være mindre dersom avgiftssatsen er lav ettersom det da vil ha mindre betydning om varen er omfattet av avgiften eller ikke.

Avgiften på sjokolade- og sukkervarer kan også ha en helseeffekt og dette vil være av betydning ved vurdering av avgiftsnivået, se punkt 16.2.

Optimalt avgiftsnivå vil avhenge av hvilke andre virkemidler som også anvendes. Videre må avgiftsnivået sees opp mot effekten det kan ha på grense- og netthandel av denne typen varer fra utlandet og hvor regressivt avgiften virker. I Sverige er det ikke særavgift på sjokolade- og sukkervarer.

Jo høyere avgift og jo mer av den som veltes over i prisen til forbrukerne i Norge, jo sterkere stimulerer avgiften til grense- og netthandel av disse varene.

Dagens sjokolade- og sukkervareavgift bidrar til prisforskjeller mellom Sverige og Norge, men det er vanskelig å anslå i hvor sterk grad avgiftene bidrar til forskjellene. Generelt tilsier muligheten for lønnsom grensehandel og grensekryssende netthandel at avgiftsnivå bør settes lavere enn det som ellers ville ha vært optimalt.

14.5 Tilknytning til tolltariffen

Avgiften på sjokolade- og sukkervarer er i utgangspunktet knyttet til varenumre i tolltariffen, se punkt 4.1. For enkelte varegrupper er det inntatt en begrensning slik at ikke hele varenummeret omfattes. Dette er i særavgiftsforskriften angitt ved ex. Et eksempel på dette er § 3-17-1 bokstav a nr. 4 om sukkervarer formet som plater, stenger, figurer, kuler o.l. Avgiftens tilknytning til tolltariffen ble innført i 1998. Det ble blant annet påpekt at dette ville skape større klarhet med hensyn til avgrensningen av de ulike produktene.

En fordel ved fortsatt å knytte avgiften til tolltariffen er at denne koblingen er godt kjent blant de avgiftspliktige. Tolletaten har dessuten etablerte systemer og rutiner for klassifisering av varer, herunder for å foreta analyser ved Tollaboratoriet. Tilknytningen til tolltariffen gir presise, internasjonale (i noen tilfeller nasjonale) betegnelser på varene og varegruppene som omfattes, og ved eventuell tvil om en vare omfattes av et bestemt varenummer eller ikke, er det etablert alminnelige fortolkningsregler som kan benyttes til å avgjøre spørsmålet. Stortingets årlige tollvedtak gir Finansdepartementet fullmakt til å gjøre endringer i tolltariffen og endre gjeldende oppdelinger.

Tolltariffen benyttes også i helsemessig sammenheng og anses å fungere bra til dette formålet. Den brukes for eksempel i ernæringsprofilmodellen fra WHO region Europe (WHO, 2015b) i arbeidet med å begrense markedsføring av visse matvaregrupper til barn, se punkt 10.7.4. Videre henvises det til tolltariffen i matvarebransjens ordning for å begrense markedsføring av usunn mat og drikke mot barn, se punkt 10.7.5.

Et alternativ til å knytte avgiften til tolltariffen er å gi en nærmere beskrivelse av de varer som er omfattet av avgiften i forskriften. Dette gjør ikke regelverket nødvendigvis mer presist, men det kan gjøre det lettere tilgjengelig for brukerne ved at de finner regelverket samlet og ikke behøver å forholde seg til tolltariffen. For sjokolade- og sukkervareavgiften vil dette kreve en endring av særavgiftsforskriften. Selv om en slik endring forutsettes å være kun av teknisk karakter, kan det likevel skape tvil om endringen også har materiell betydning. Dette kan medføre usikkerhet og redusert forutberegnelighet for brukerne.

Utvalget ser at det er argumenter både for og imot tilknytningen til tolltariffen. At avgiftsplikten i dag er knyttet til tolltariffens synes imidlertid å fungere godt i praksis.

14.6 Avgiftsfritak

Det vises til omtale av avgiftsfritakene i punkt 4.2. De fritak som gjelder for avgift på sjokolade- og sukkervarer gjelder tilsvarende for en rekke særavgifter og er begrunnet i systemmessige forhold mv.

Utvalget ser ikke grunnlag for å foreslå endringer i fritakene.

14.7 Konsekvenser av avgiften

14.7.1 Forholdet til EØS-avtalen

Som det fremgår av punkt 4.3 er avgiften på sjokolade- og sukkervarer klaget inn for EFTAs overvåkningsorgan (ESA) av NHO Mat og Drikke og Hval Sjokoladefabrikk ASA. Klagerne anfører at henholdsvis avgiftsøkningen fra 1. januar 2018 og avgiften som sådan utgjør ulovlig statsstøtte. Det anføres blant annet at avgiften utgjør en selektiv fordel for produsenter av sammenliknbare produkter som ikke er omfattet av avgiften. I tillegg anføres at de endringer som ble gjort i sjokolade- og sukkervareavgiften i 1998 medførte at avgiften endret karakter fra eksisterende til ny støtte.

Norske myndigheter mener at avgiften ikke utgjør statsstøtte.1

ESA har saken til behandling, dvs. at ESA ikke har avgjort om de anser avgiften for å være i tråd med statsstøtteregelverket. Dersom ESA på et tidspunkt gir klagerne medhold, kan dette ha betydelige konsekvenser for produsenter og importører som anses å ha mottatt statsstøtte ved at støtten som hovedregel skal betales tilbake inntil ti år tilbake i tid.

Utvalget går ikke inn på en selvstendig vurdering av mulig utfall av klagene.

Medlemmene Aker Hansen, Brubakk og Mulstad mener at det heller ikke er nødvendig å foreta en selvstendig vurdering av de statsstøtterettslige utfordringene knyttet til avgiftsutformingen og avgiftsøkningen i 2018. Det er tilstrekkelig for utvalgets innstilling å vurdere risikoen for at avgiften eller avgiftsøkningen blir erklært ulovlig. Selv om statsstøttereglene blir vurdert som kompliserte og med tilsvarende vanskelige avgrensninger, mener disse medlemmene at det er en ikke ubetydelig risiko for at avgiften eller avgiftsøkningen er i strid med regelverket. Dersom det senere konkluderes med dette, vil det med overveiende sannsynlighet bli reist krav om tilbakebetaling fra næringsdrivende som har opptrådt fullt ut i tråd med norske myndigheters forståelse av avgiftsplikt og -omfang, men likevel helt uforvarende har mottatt et uberettiget avgiftsfritak i statsstøtterettslig forstand. Selv om det i dag ikke er mulig å forutse hvor omfattende omfanget av et slikt tilbakebetalingskrav vil kunne bli, er det liten grunn til å tro annet enn at konsekvensene vil bli betydelige, og trolig også helt virksomhetskritisk for enkelte næringsaktører. Denne usikkerheten kan kun avbøtes ved at avgiften oppheves snarest mulig.

Medlemmet Dyrnes ser det slik at dagens avgift på sjokolade- og sukkervarer er tilfeldig avgrenset uten at det foreligger noen form for konsekvent tilnærming til hvilke produkter som omfattes av avgiftsplikten. Relativt like produkter har ulik avgiftsmessig status uten at dette kan begrunnes logisk. Det må, slik dette medlemmet ser det, være en viss grunnleggende sammenheng mellom formålet med avgiften og de produkter som er avgiftsbelagt. En fiskal avgift skal ha et bredt avgiftsomfang og færrest mulig fritak/unntak. En avgift som opprinnelig var fiskalt begrunnet kan riktignok med tiden vise seg å ha en helsemessig positiv effekt, men dette er etter dette medlemmets mening ikke tilstrekkelig til å påvise en helsebegrunnelse bak avgiften. I lys av statsstøttereglene kan det derfor være vanskelig å se at utformingen av dagens avgift oppfyller de minstekrav til logikk som kreves i forhold til hva man faktisk ønsker å avgiftsbelegge. Dette medlemmet går ikke nærmere inn på en vurdering av et mulig utfall av klagene, men påpeker at statsstøttereglene er juridisk komplekse.

14.7.2 Helsemessige konsekvenser

Dagens avgift omfatter flere av de største kildene til tilsatt sukker i det norske kostholdet. Blant barn og unge bidrar de avgiftsbelagte varene sjokolader, drops, pastiller og godterier med om lag 35 pst. av det tilsatte sukkeret fra matvarer. Matvarer omfattet av avgiften er energitette og fattige på essensielle næringsstoffer og avgiften kan bidra til å redusere forbruket av disse, se punkt 10.5 og 13.3.

Avgiften omfatter også pastiller, drops, tyggegummi o.l. som er sukkerfrie. Fra et ernærings- og helseperspektiv anses ikke dette som nødvendige produkter som bidrar med essensielle næringsstoffer. Flere av varene kan dessuten være energirike selv om de ikke inneholder sukker. Som omtalt i punkt 10.4 kan dessuten visse grupper forbrukere nærme seg akseptabelt daglig inntak (ADI) av visse søtstoffer kun fra drikkevarer. Det er også stor usikkerhet knyttet til nivået av inntak av søtstoff fra matvarer.

Ettersom forbruket av disse varene er størst blant lavinntektsgruppene og priselastisiteten ofte også er større i disse gruppene enn i andre, vil også helseeffekten av å ha avgift på disse varene være størst for lavinntektsgruppene. Siden lavinntektsgruppene har det største forbruket av slike varer vil disse også få en større direkte økonomisk belastning av avgiften gitt at forbruket kun endres lite.

Utvalget legger til grunn at avgiften kan bidra til en positiv helsemessig effekt ved å redusere nordmenns etterspørsel etter sjokolade- og sukkervarer. Grense- og netthandel kan imidlertid bidra til å redusere helseeffekten av avgiften.

Medlemmene Aker Hansen, Bakken, Brubakk, Dyrnes og Mulstad legger til grunn at avgiften kan redusere omsetningen av disse varene i Norge, men ikke nødvendigvis konsumet av de samme varene. Disse medlemmene legger videre til grunn at det er usikkert om det er helsemessig relevant å redusere forbruket av sukkerfrie produkter.

14.7.3 Konsekvenser for bransjen, herunder grense- og netthandel

Som andre særavgifter er avgiften på sjokolade- og sukkervarer basert på egenfastsetting, se punkt 3.4.1. For enkelte produkter kan det være vanskelig å avgjøre om varen er avgiftspliktig eller ikke. Som omtalt i punkt 14.3 har imidlertid dagens avgiftsomfang ligget fast i mange år, og avgiften antas derfor ikke å skape store administrative byrder for de næringsdrivende.

Som omtalt i punkt 14.4 bidrar dagens sjokolade- og sukkervareavgift til prisforskjeller mellom Sverige og Norge, men det er vanskelig å anslå i hvor sterk grad avgiftene bidrar til forskjellene.

Nivået på merverdiavgiften vil også påvirke sluttprisen til forbrukerne. Merverdiavgiften for sjokolade- og sukkervarer i Norge er 15 pst., mens den i Sverige er tolv pst. I og med at særavgifter inngår i beregningsgrunnlaget for merverdiavgiften, vil en særavgift i Norge bidra til å øke grunnlaget for merverdiavgiften ytterligere.

Det er grunn til å tro at avgiftsforskjellene mellom Norge og Sverige har stimulert til økt grense- og netthandel av sjokolade- og sukkervarer. Det finnes ingen offisiell statistikk på hvor stor mengde nordmenn handler av denne typen varer i utlandet. Det er imidlertid gjennomført enkelte forbrukerundersøkelser som viser topp produktkategorier for nordmenns grensehandel, se figur 12.5. Ettersom grensehandel skyldes flere faktorer enn avgiftsforskjeller, ville det for øvrig vært grensehandel selv om avgiften ble fjernet.

Dersom det er slik at avgiften skyves over i prisen til forbrukerne, bidrar den til å øke prisforskjellen mellom Norge og Sverige. Dette stimulerer til økt grense- og netthandel fra utenlandske selgere. Det norske avgiftsnivået bidrar også til å gjøre det mer lønnsomt å kjøpe slike varer i tax free-utsalg eller på overnattingsturer til utlandet. Samlet sett trekker dette i retning av redusert omsetning av sjokolade- og sukkervarer i Norge.

Dersom avgiften ikke skyves fullt over i konsumentprisene, er problemstillingen med grensehandel mindre aktuell. Da vil imidlertid produsentene, importørene eller andre aktører i verdikjeden frem til forbrukeren måtte betale deler av avgiften. Ved full overvelting av avgiften i sluttprisene dekkes hele avgiften av forbrukerne. I tillegg påføres produsenter, importører og handelsnæringen et tap, ved at salgsvolumet høyst sannsynlig går ned.

En annen konsekvens for bransjen er at noenlunde like varer kan bli behandlet ulikt avgiftsmessig. Dette kan skape konkurransevridninger mellom produsenter av varer som kan være substitutter.

Dersom ESA eller EFTA-domstolen kommer til at avgiften er i strid med EØS-avtalens regler om statsstøtte, kan dette medføre store konsekvenser for støttemottakere, se punkt 8.5.

Utvalget vil, slik regjeringen også gjør i Meld. St. 9 (2018–2019) Handelsnæringen – når kunden alltid har nett, understreke at grensehandel gir redusert aktivitet for norsk næringsmiddelindustri og handelsnæringen.

14.7.4 Konsekvenser for skattemyndighetene og proveny

Som for andre særavgifter må skattemyndighetene bidra med råd og veiledning, i tillegg til at det må brukes ressurser på forvaltning av regelverket, kontroll- og klagesaker, vurdering av regelendringer mv.

Forvaltningen av sjokolade- og sukkervareavgiften antas i utgangspunktet ikke å ha større konsekvenser for skattemyndighetene enn øvrige særavgifter.

I statsbudsjettet for 2019 er det budsjettert med en inntekt på 1 500 mill. kroner fra sjokolade- og sukkervareavgiften.

Utvalget vil, slik regjeringen også gjør i Meld. St. 9 (2018–2019) Handelsnæringen – når kunden alltid har rett, peke på at grensehandel kan føre til tap av avgiftsinntekter.

14.8 Oppsummering

Utvalget viser til at dagens avgift på sjokolade- og sukkervarer i første rekke er fiskal og at staten forventer å få en inntekt på 1 500 mill. kroner i 2019. Utvalget mener at dagens avgift ikke er utformet optimalt som en fiskal avgift ved at den kun omfatter et begrenset vareomfang og at den dermed kan medføre uønskede vridninger.

Avgiften omfatter varer som er energitette og fattige på essensielle næringsstoffer, og som helsemyndighetene anbefaler at befolkningen begrenser sitt inntak av. Avgiften kan bidra til å redusere befolkningens inntak av denne typen produkter, noe som er positivt for folkehelsen og bidrar til å redusere risiko for sykdom. En svakhet ved dagens avgift, sett fra et helseperspektiv, er at energitette varer (for eksempel is), samt flere næringsfattige og energitette varer (for eksempel snacks og bakervarer) ikke omfattes av avgiften, samt at avgiften ikke er differensiert etter innhold. Manglende differensiering etter innhold gjør at avgiften ikke gir insentiv til produsenter til å reformulere produktene.

Ut fra et mål om å avgiftsbelegge godterier, kan avgiften i utgangspunktet fremstå som logisk ved at den omfatter sjokolade og de fleste godterier. Utvalget finner det imidlertid uheldig at avgiften kan gi konkurransevridninger mellom aktører som produserer noenlunde like varer. Avgiften kan stimulere til økt grensehandel av sjokolade- og sukkervarer dersom avgiften fører til økende prisforskjell mellom Norge og Sverige. Denne handelen kan gå på bekostning av omsetning i Norge. Det betyr i så fall at norsk omsetning er lavere enn inntaket av disse varene i Norge skulle tilsi. Utvalget mener at sjokolade- og sukkervareavgiften kan medføre enkelte tekniske avgrensningsproblemer. Utvalget legger imidlertid til grunn at dette berører et begrenset antall varer, og således er håndterbart for næringslivet og skattemyndighetene.

Medlemmene Aker Hansen, Bakken, Brubakk og Mulstad mener at dagens avgift på sjokolade- og sukkervarer verken kan eller bør videreføres. Det vises til disse medlemmenes helhetlige merknad innledningsvis i kapittel 16.

Medlemmene Klepp, Kverndokk, Melberg og Smed viser til sin vurdering i punkt 16.2 av dagens avgift på sjokolade- og sukkervarer og hvordan denne kan endres.