15 Vurdering av avgiften på alkoholfrie drikkevarer

15.1 Innledning

Gjeldende avgift på alkoholfrie drikkevarer omfatter både drikkeferdige produkter og utblandingsprodukter, samt sirup som benyttes til fremstilling av slike produkter, for eksempel i dispensere. Avgiftsplikten gjelder produkter som er tilsatt sukker eller kunstig søtstoff. Dette innebærer at drikkevarer som bare inneholder naturlig sukker, for eksempel fruktjuice, ikke er avgiftspliktige, se punkt 5.1.

I dette kapittelet vurderes dagens avgift. Eventuelle endringer i avgiftspliktens omfang er vurdert i kapittel 16.

Vurderingen av dagens avgift og hvilke endringer som eventuelt bør gjøres, kan i noen grad slå ulikt ut ettersom man vurderer den fiskalt eller helsemessig.

Medlemmene Aker Hansen, Bakken, Brubakk og Mulstad kan i hovedsak slutte seg til utvalgets vurdering av avgiften på alkoholfrie drikkevarer i kapittel 15, men mener prinsipalt at en rekke hensyn tilsier at avgiften bør oppheves i statsbudsjettet for 2020. Disse medlemmer viser til sin helhetlige merknad innledningsvis i kapittel 16.

15.2 Avgiftens formål

Avgiften på alkoholfrie drikkevarer er i første rekke utformet for å gi staten inntekter, men den kan også ha en helsemessig effekt.

Som det fremgår av punkt 3.2 bør rent fiskale avgifter ha et bredt avgiftsomfang og lave avgiftssatser. Dette vil gi mindre vridning mellom forskjellige typer varer.

Dagens avgift omfatter i utgangspunktet alle alkoholfrie drikkevarer som er tilsatt sukker eller kunstig søtstoff. Avgiften omfatter varer som helsemyndighetene anbefaler redusert inntak av, og kan derfor vurderes ut fra flere kriterier enn det rent fiskale. Som det fremgår av punkt 13.3 kan avgiften bidra til å redusere forbruket av alkoholfrie drikkevarer. Det kan derfor hevdes at dagens avgift har en helsemessig effekt ved at den reduserer befolkningens inntak av slike varer. På den annen side fremstår avgiftens utforming som rent fiskal ved at den er basert på varens volum, har et bredt omfang og ikke differensierer etter innhold av potensielt helseskadelige ingredienser.

15.3 Avgiftspliktens omfang

Avgiften omfatter både produkter som er tilsatt sukker og produkter som er tilsatt kunstig søtstoff. Dagens avgift gir derfor bare delvis insentiv til forbruker om å redusere sukkerinntaket, og ingen insentiv til produsentene om å redusere sukkerinnholdet i produktene. Avgiften gir ingen insentiv til overgang fra sukkerholdig til sukkerfri brus.

Avgiftspliktens omfang reiser to spørsmål, for det første om drikkevarer med naturlig sukker bør være avgiftspliktige, og for det andre om drikkevarer tilsatt kunstig søtstoff og drikkevarer tilsatt sukker bør behandles likt avgiftsmessig. Disse spørsmålene vurderes i punkt 16.5.1.

For øvrig synes det å være få avgrensningsproblemer med dagens avgift. Dagens avgrensninger er godt kjent, og avgrensningsproblemer vil først og fremst oppstå for nye produkter. Når enkelte produkter er avgiftspliktige, mens andre ikke er det, må det uansett forventes at det kan oppstå visse tolkningsspørsmål. Det vises til omtale i punkt 14.3.

15.4 Avgiftsnivå

Avgiftssatsen steg jevnt i perioden 2010–2017, se punkt 5.4. I forbindelse med budsjettet for 2018 ble det vedtatt å øke avgiften med 40 pst.

Nivået på dagens avgift må ses i sammenheng med grunnavgiften på drikkevareemballasje, se punkt 6.3. Avgiftene på drikkevareemballasje er uavhengig av emballasjens størrelse1, og gir dermed insentiv til å kjøpe større enheter. Grunnavgiften inngår for øvrig også i beregningsgrunnlaget for merverdiavgiften. Det vises for øvrig til omtale av avgiftsnivå og grensehandel mv. i punkt 14.4. og 15.7.3.

15.5 Tilknytning til tolltariffen

I motsetning til avgiften på sjokolade- og sukkervarer er dagens avgift på alkoholfrie drikkevarer ikke knyttet til varenumre i tolltariffen. Som påpekt i punkt 14.5 er det argumenter som taler for å knytte avgiftspliktens omfang til varenummer i tolltariffen, blant annet at dette er et kjent og etablert system for klassifisering av varer. Som omtalt i kapittel 7 har enkelte land knyttet sin avgift på drikkevarer til tolltariffen (Finland, Irland), mens andre har det ikke (Storbritannia).

Det må for alle særavgifter påregnes at de i praksis vil gi avgrensningsproblemer i større eller mindre grad. Det kan anføres at å knytte avgiftsplikten til bestemte varenummer i tolltariffen kan bidra til å redusere disse. På den annen side synes det som om avgrensningsproblemer for avgiften på alkoholfrie drikkevarer har vært begrenset. Det er heller ikke sikkert at det å knytte avgiftsplikten til tolltariffen vil medføre færre avgrensningsproblemer.

Avgrensningen av avgiften på alkoholfrie drikkevarer har ligget fast siden 2007 og er godt kjent både for de avgiftspliktige og for skattemyndighetene. Å knytte avgiften til tolltariffen vil kreve endringer i særavgiftsforskriften. Selv om en slik endring forutsettes å være kun av teknisk karakter, kan det likevel skape tvil om endringen også har materiell betydning, noe som kan medføre usikkerhet og redusert forutberegnelighet for brukerne. Utvalget viser dessuten til at dagens avgrensning av avgiften – uten kobling til tolltariffen – i hovedsak synes å fungere godt.

15.6 Avgiftsfritak mv.

Det vises til omtale av avgiftsfritakene i punkt 5.2. De generelle avgiftsfritakene som er nevnt i punkt 5.2.1 gjelder tilsvarende for en rekke særavgifter og er begrunnet i systemmessige forhold mv. Utvalget ser ikke grunnlag for å foreslå endringer i fritakene.

Fritaket for råstoff og avgrensningene mot melkeprodukter, varer i pulverform og is, se punkt 5.2.2, er begrunnet i avgiftstekniske eller helsemessige hensyn. Utvalget ser heller ikke grunnlag for å foreslå endringer i disse fritakene.

Når det gjelder den reduserte satsen for kunstig søtede drikkevarer som er basert på frukt, bær eller grønnsaker, viser utvalget til at denne er begrunnet i helsemessige forhold, uten at utvalget har vurdert dette nærmere. Det ble omsatt i underkant av tre mill. liter drikke med redusert avgift i 2018. Ordningen omfatter dermed kun en marginal del av det totale avgiftsbelagte drikkevaremarkedet, og skaper i praksis neppe konkurranseproblemer for produsenter av drikkevarer med full avgift. Utvalget foreslår derfor ikke endringer i fritaket.

15.7 Konsekvenser av avgiften

15.7.1 Forholdet til EØS-avtalen

Som det fremgår av punkt 5.3 ble økningen i avgiften på alkoholfrie drikkevarer i 2018 klaget inn for EFTAs overvåkningsorgan (ESA) som ulovlig statsstøtte. Norske myndigheter mener at avgiften ikke utgjør statsstøtte.2

ESA har saken til behandling, dvs. at ESA ikke har avgjort om de anser avgiften for å være i tråd med statsstøtteregelverket. Dersom ESA på et tidspunkt gir klagerne medhold, kan dette ha betydelige konsekvenser for produsenter og importører som anses å ha mottatt statsstøtte ved at støtten som hovedregel skal betales tilbake inntil ti år tilbake i tid.

Utvalget går ikke inn på en selvstendig vurdering av mulige utfall av klagen.

Medlemmene Aker Hansen, Brubakk og Mulstad mener at det heller ikke er nødvendig å foreta en selvstendig vurdering av de statsstøtterettslige utfordringene knyttet til avgiftsutformingen og avgiftsøkningen i 2018. Det er tilstrekkelig for utvalgets innstilling å vurdere risikoen for at avgiften eller avgiftsøkningen blir erklært ulovlig. Selv om statsstøttereglene blir vurdert som kompliserte og med tilsvarende vanskelige avgrensninger, mener disse medlemmene at det er en ikke ubetydelig risiko for at avgiften eller avgiftsøkningen er i strid med regelverket. Dersom det senere konkluderes med dette, vil det med overveiende sannsynlighet bli reist krav om tilbakebetaling fra næringsdrivende som har opptrådt fullt ut i tråd med norske myndigheters forståelse av avgiftsplikt og -omfang, men likevel helt uforvarende har mottatt et uberettiget avgiftsfritak i statsstøtterettslig forstand. Selv om det i dag ikke er mulig å forutse hvor omfattende omfanget av et slikt tilbakebetalingskrav vil kunne bli, er det liten grunn til å tro annet enn at konsekvensene vil bli betydelige, og trolig også helt virksomhetskritisk for enkelte næringsaktører. Denne usikkerheten kan kun avbøtes ved at avgiften oppheves snarest mulig.

Utvalgets medlem Dyrnes viser til at sammenlignet med sjokolade- og sukkervareavgiften fremstår avgiften på alkoholfrie drikkevarer som mer konsekvent sett fra et fiskalt ståsted. Drikkevareavgiften er riktignok ikke optimalt utformet, men det er en mer ensartet type produkter som er avgiftsbelagt. Selv om også denne avgiften kan ha en positiv helsemessig effekt, mener dette medlem at dette ikke er tilstrekkelig til å fastslå en helsebegrunnelse bak avgiften. Bortsett fra innføringen av redusert sats på kunstig søtede produkter basert på blant annet frukt og bær i 2016, er dette medlem ikke kjent med rettskilder som skulle tilsi at avgiften har en helsebegrunnelse. Etter dette medlemmets mening fremstår også avgiftsøkningen i 2018 som rent fiskalt begrunnet. Dette medlem går heller ikke her nærmere inn på en vurdering av et mulig utfall av klagesaken, men påpeker at en avgiftsøkning i seg selv kan anses som ny støtte.

15.7.2 Helsemessige konsekvenser

Sukkerholdige drikkevarer (saft, nektar og brus) er en av de største enkeltkildene til tilsatt sukker i det norske kostholdet. Disse drikkevarene bidrar med om lag 30 pst. av inntaket av tilsatt sukker. Helsemyndighetene anbefaler at inntaket av drikke med tilsatt sukker begrenses. Avgiften kan bidra til å redusere nordmenns samlede inntak av alkoholfrie drikkevarer. Et lavere inntak kan føre til redusert forekomst av overvekt og fedme, karies og erosjonsskader på tennene, se punkt 10.5 og 10.6.

Helsedirektoratet har anslått at inntak av sukkerholdig drikke gir helsekostnader og kostnader som følge av produksjonstap, se punkt 10.8 og 10.9.

Avgiften omfatter også kunstig søtet drikke. Per i dag finnes ikke entydig forskning som viser helsefordeler ved å drikke kunstig søtet fremfor sukkerholdig brus. Det finnes heller ikke forskning som viser at kunstig søtet brus gir helseskader utover potensielle erosjonsskader på tennene. Syreskader på tennene gir i liten grad eksterne kostnader da tannskader ikke dekkes av det offentlige med unntak for barn og unge og eldre omsorgstjenestemottakere, men det kan skape kostnader i form av internaliteter dersom individene ikke vurderer disse skader korrekt eller er mangelfullt informert om skadene. Vitenskapskomiteen for mat og miljø sin rapport (VKM, 2014a, 2014b) viser at visse grupper kan nærme seg akseptabelt daglig inntak (ADI) av visse søtstoffer kun fra drikkevarer. Videre er det stor usikkerhet knyttet til nivået av inntak av søtstoffer fra matvarer.

15.7.3 Konsekvenser for bransjen, herunder grense- og netthandel

Som andre særavgifter er avgiften på alkoholfrie drikkevarer basert på egenfastsetting, se punkt 3.4.1. De administrative byrdene for produsenter og importører av avgiftspliktige alkoholfrie drikkevarer antas å ikke være høyere enn for andre særavgifter.

Det vises til punkt 14.7.3. Tilsvarende som for sjokolade- og sukkervareavgiften, bidrar dagens avgift på alkoholfrie drikkevarer til prisforskjeller mellom Sverige og Norge. I Sverige er det for øvrig avgift verken på alkoholfrie drikkevarer eller på emballasje.

Det foreligger ikke oppdatert statistikk som viser hvor stor andel av nordmenns konsum av alkoholfrie drikkevarer som kommer fra grense- og netthandel, men i en spørreundersøkelse for 2010 fant Statistisk Sentralbyrå at mineralvann utgjorde om lag fem pst. av nordmenns totale grensehandel, se punkt 12.2.3. Det er grunn til å tro at avgiftsforskjellene mellom Norge og Sverige har stimulert til økt grense- og netthandel av alkoholfrie drikkevarer.

Som nevnt i punkt 15.7.1 kan det ha betydelige konsekvenser for bransjen dersom ESA kommer til at avgiften/avgiftsøkningen er i strid med EØS-avtalens regler om statsstøtte.

Utvalget vil, slik regjeringen også gjør i Meld. St. 9 (2018–2019) Handelsnæringen – når kunden alltid har nett, understreke at grensehandel gir redusert aktivitet for norsk næringsmiddelindustri og handelsnæringen.

15.7.4 Konsekvenser for skattemyndighetene og proveny

Som for andre særavgifter må skattemyndighetene bidra med råd og veiledning, i tillegg til at det må brukes ressurser på forvaltning av regelverket, kontroll- og klagesaker, vurdering av regelendringer mv.

Forvaltningen av avgiften på alkoholfrie drikkevarer antas i utgangspunktet ikke å ha større konsekvenser for skattemyndighetene enn andre særavgifter.

I statsbudsjettet for 2019 er det budsjettert med en inntekt på 3 050 mill. kroner fra avgiften på alkoholfrie drikkevarer.

Utvalget vil, slik regjeringen også gjør i Meld. St. 9 (2018–2019) Handelsnæringen – når kunden alltid har nett peke på at grensehandel kan føre til tap av avgiftsinntekter.

15.8 Oppsummering

Utvalget viser til at dagens avgift på alkoholfrie drikkevarer i første rekke er fiskal, og at den forventes å gi staten inntekter på 3 050 mill. kroner i 2019.

Avgiften omfatter drikkevarer som er sukkerrike og fattige på essensielle næringsstoffer. Helsemyndighetene anbefaler derfor at inntaket av slike varer begrenses. Avgiften kan bidra til å redusere befolkningens inntak av næringsfattige og sukkerrike produkter.

Sett fra et helsemessig ståsted fremstår ikke avgiften som optimal ved at den ikke er utformet med tanke på innhold og mengde potensielt helseskadelige ingredienser. På den annen side omfatter dagens avgift drikkevarer som representerer 30 pst. av totalt inntak av tilsatt sukker i den norske befolkningen.

Samtidig viser utvalget til at avgiften kan stimulere til økt grensehandel av alkoholfrie drikkevarer dersom avgiften fører til økende prisforskjell mellom Norge og Sverige. Denne handelen kan gå på bekostning av omsetning i Norge.

Utvalget mener at avgiften på alkoholfrie drikkevarer medfører begrensede avgiftstekniske problemer, og at avgiften ikke er spesielt problematisk verken for næringslivet eller skattemyndighetene.

Medlemmene Aker Hansen, Bakken, Brubakk og Mulstad mener at dagens avgift på alkoholfrie drikkevarer hverken kan eller bør videreføres. Disse medlemmer viser til sin helhetlige merknad innledningsvis i kapittel 16.

Medlemmene Klepp, Kverndokk, Melberg og Smed viser til sin vurdering i punkt 16.2 av dagens avgift på alkoholfrie drikkevarer og hvordan denne kan endres.