16 Endring av avgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer

I kapittel 14 og 15 vurderes dagens avgifter på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer.

I dette kapittelet vurderes en oppheving av avgiftene, en generell avgift på sukker i mat- og drikkevarer, samt endringer i det avgiftspliktige vareomfanget.

Medlemmene Aker Hansen, Bakken, Brubakk og Mulstad konkluderer etter en samlet vurdering med at de eksisterende fiskale avgiftene på alkoholfrie drikkevarer og sjokolade- og sukkervarer bør oppheves i statsbudsjettet for 2020. Hovedbegrunnelsen for dette er den vesentlige kostnadsmessige ulempen disse avgiftene innebærer for mat- og drikkeprodusentene og dagligvarehandelen i Norge i konkurranse med særlig svenske næringsaktører. Videre er det avgrensningsutfordringer ved utformingen av avgiftene som bidrar til konkurransevridning mellom likeartede produkter.

For sammenhengens skyld er disse medlemmenes vurderinger samlet i denne helhetlige merknaden til kapittel 16.

Vurdering av de eksisterende avgiftene

I vurderingene av de eksisterende avgiftene legges det til grunn at dette er fiskale avgifter som gjennom flere årtier har gitt staten stabile og økende inntekter. Avgiftsøkningene med reelt hhv. 80 og 40 pst. i statsbudsjettet for 2018 fremstår også fiskalt begrunnet. Utvalgets gjennomgang viser at det ikke er dokumentert at avgiftene har en helsemessig effekt. Likevel vises det til en slik begrunnelse for avgiftene, og også for avgiftsøkningene i statsbudsjettet for 2018. Avgiftene fremstår dermed som en form for hybridavgifter som søkes gitt både fiskale og helse- og ernæringsmessige formål.

Avgrensningsutfordringene i utformingen av særlig sjokolade- og sukkervareavgiften har vært drøftet ved en rekke anledninger. Allerede i Revidert nasjonalbudsjett 2005 konkluderte Finansdepartementet med at selv om departementet mente at avgiften ikke da medførte noen vesentlig konkurranseulempe for norsk sjokolade- og sukkervareindustri, kunne avgrensningsproblemene med avgiften «ikke løses uten å fjerne avgiften». I forslaget til statsbudsjett for 2006 viste departementet igjen til at «det er svært lite hensiktsmessig å utvide eller justere avgiftsgrensene» og at den ulike avgiftsmessige behandlingen av likeartede produkter «etter departementets mening kun [kan] avhjelpes gjennom en full avvikling av avgiften». Regjeringen (Bondevik II) foreslo derfor etter en samlet vurdering, å fjerne sjokolade- og sukkervareavgiften fra 1. desember 2006.1

Regjeringen som tiltrådte 17. oktober 2005 (Stoltenberg II) sluttet seg i det vesentlige til denne vurderingen2, men var samtidig opptatt av at fjerningen av sjokolade- og sukkervareavgiften i sin helhet ville bli belastet statsbudsjettet for 2007 og dermed skape uheldige bindinger før de øvrige deler av dette budsjettet var vurdert. Regjeringen så også behov for å vurdere de ernæringsmessige konsekvensene av å avvikle avgiften. Sjokolade- og sukkervareavgiften ble derfor ikke fjernet som opprinnelig foreslått.

Regjeringen oppnevnte 1. desember 2006 et utvalg som skulle vurdere særavgiftene, herunder om disse korrigerer for eksterne kostnader og hvordan avgiftene påvirker rammebetingelsene for enkeltnæringer og fordeling av reell kjøpekraft. Utvalget avga innstilling 22. juni 2007 og konkluderte blant annet med at «avgiften på sjokolade- og sukkervarer og avgiften på sukker bør erstattes av en mer generell avgift på sukker«3 som måtte utredes nærmere. Samtidig konkluderte utvalget med at dersom en slik utredning viste at det er vanskelig å implementere en generell avgift på sukker, ville utvalgets sekundære anbefaling likevel være at avgiften på sjokolade- og sukkervarer avvikles4. Utvalgets begrunnelse for dette var at avgrensningene i avgiften virker uheldig og bidrar til tilpasningsproblemer, og dermed bryter med prinsippene for fiskale avgifter. Dette utvalgets anbefalinger er ikke fulgt opp, og utover årlige prisjusteringer av avgiftssatsene er avgiften uendret.

Parallelt med at Særavgiftsutvalget ble nedsatt ble avgiften på alkoholfrie drikkevarer lagt om fra 1. januar 2007. I 2009 ble avgiftssatsen økt med 55 pst. Utover dette har det ikke vært vesentlige endringer i utformingen av denne avgiften utover årlige prisjusteringer av avgiftssatsene.

Disse medlemmene mener derfor at flere forhold, som også er berørt i utvalgets utredning, tilsier at avgiftene bør oppheves. En hovedbegrunnelse er at det høye, særnorske avgiftsnivået på lokkevarer i grensehandelen bidrar direkte til at denne nå er «större än nogonsin», slik Sveriges Statistiska Centralbyrån uttrykker det, og økende, slik Statistisk sentralbyrås siste grensehandelsundersøkelse viser. Konsekvensen av dette er tap av avgiftsinntekter, verdiskaping og arbeidsplasser i Norge. Videre viser utvalgets utredning at avgiftene er utformet slik at de kan føre til uønskede vridninger og bidrar til avgrensningsproblemer.

For mat- og drikkeprodusentene og dagligvarehandelen bidrar økende grensehandel til bortfall av salg og dermed redusert aktivitet. Over tid vil dette føre til tap av arbeidsplasser, reduserte investeringer og lavere verdiskaping i denne delen av økonomien.

Grensehandelen innebærer også tap av avgiftsinntekter for staten, og reduserer treffsikkerheten av avgiften, være seg om denne er fiskalt eller helse- og ernæringsmessig motivert. Så lenge det kun finnes aggregerte data for grensehandelen og ikke detaljerte tall for hvilke kategorier som er omfattet av grensehandelen, er det vanskelig å anslå hvor store avgiftsinntekter staten taper. I Danmark, som over tid har ført en målrettet politikk for å redusere dansk grensehandel i Tyskland, opplyser for øvrig Skatteministeriet at avgiftslettelsene som har vært gjennomført som en del av tiltakene for å redusere grensehandelen et stykke på vei er finansiert gjennom økte danske avgiftsinntekter.5

Disse medlemmene har merket seg og mener det er svært positivt, at regjeringen har varslet at behovet for et årlig grensehandelsbarometer skal utredes.6 Et slikt grensehandelsbarometer bør også omfatte informasjon om hvordan grensehandelen påvirker folkehelsen. Disse medlemmene merker seg at det synes å være mangelfull kunnskap om hvilke konsekvenser grensehandelen har for folkehelsen, også tatt i betraktning at inntektsfordeling, utdanningsnivå og andre sosioøkonomiske forhold synes å ha signifikante betydning for den enkeltes helse. Dette tilsier at data som kan belyse folkehelseutfordringer i lys av grensehandelen også bør inkluderes i et grensehandelsbarometer.

Disse medlemmene vil også peke på at målene i folkehelsesamarbeidet mellom norske myndigheter og næringslivet er knyttet til befolkningens inntak av blant annet mettet fett, salt og sukker. Allerede med dagens nivå for grensehandelen er det krevende å legge slike mål til grunn for nasjonale samarbeidsstrukturer, siden den norske næringen ikke kan påvirke den delen av befolkningens inntak som er relatert til kjøp av dagligvarer i særlig Sverige.

Bruk av avgifter i folkehelsepolitikken

Disse medlemmene deler utvalgets vurdering av at det ikke er ønskelig å videreføre fiskalt motiverte avgifter på alkoholfrie drikkevarer og sjokolade- og sukkervarer. Selv om avgifter kan være ett av flere virkemidler i folkehelsepolitikken, kan disse medlemmene likevel ikke stille seg bak flertallets forslag om nye, helse- og ernæringsmotiverte avgifter. Utvalgets vurderinger gir ikke grunnlag til å konkludere med at avgifter er et egnet virkemiddel i folkehelsepolitikken, og utvalgets drøfting av hvordan eventuelle avgifter kan innrettes og hvilket omfang disse skal ha, gir ikke et forsvarlig grunnlag for å foreslå avgifter med så vidtrekkende konsekvenser. Vurderingen av folkehelsevirkningene og konsekvensene for næringslivet fremstår mangelfulle, og det er ikke foretatt selvstendige statsstøtterettslige vurderinger av forslagene.

Utvalget har prinsipielt lagt til grunn at en eventuell helse- og ernæringsmotivert avgift må være på et slikt nivå at den i gjennomsnitt dekker kostnaden som forbruket av varen påfører det offentlige og eventuelle andre berørte interessenter. Videre har utvalget drøftet muligheten for å inkludere kostnader forbundet med såkalte estimerte helsetapsjusterte leveår i et anslag for eksterne kostnader knyttet til enkelte mat- og drikkevarer som av historiske årsaker har hatt fiskale avgifter. Etter disse medlemmenes oppfatning viser utvalgets arbeid at det er vanskelig å anslå slike eksterne kostnader, og følgelig også svært vanskelig å dimensjonere en eventuell helse- og ernæringsmotivert avgift på en riktig måte.

Utvalgets arbeid har også bekreftet at det er vanskelig å utforme treffsikre avgifter på usunn mat, blant annet fordi det er vanskelig å trekke grensene mellom sunn og usunn mat ut fra objektive og tekniske kriterier. Dels skyldes dette at det ikke synes å være noen klar oppfatning av hvilke varer som faktisk er sunne og usunne og for hvilke individer, og dels at blandingsprodukter kan ha både sunne og usunne ingredienser. Videre er det normalt overforbruk av usunne næringsmidler som er problematisk, ikke normalt kosthold. Avgifter på utvalgte usunne varer kan skyve forbruket over på andre varer som ikke er spesielt sunne.

Dersom avgifter med helse- og ernæringsformål skal vurderes, mener disse medlemmene at dette i så fall må drøftes i en helhetlig sammenheng der også andre virkemidler inngår i vurderingen. En slik tilnærming ligger utenfor dette utvalgets mandat, og ville uansett ikke latt seg gjennomføre innenfor den tidsrammen utvalget har hatt til disposisjon. Disse medlemmene har også merket seg at regjeringen i Meld. St. 9 (2018–2019) Handelsnæringen – når kunden alltid har nett, peker på at grensehandelen mellom særlig Norge og Sverige begrenser handlefriheten i å utforme avgifter begrunnet med blant annet helseformål.

16.1 Bør avgiftene oppheves?

16.1.1 Avgift på sjokolade- og sukkervarer mv.

Utvalgets flertall – medlemmene Dyrnes, Klepp, Kverndokk, Melberg, Ongre og Smed – mener at avgiften slik den er utformet i dag bør oppheves og erstattes av en ny og helsebegrunnet avgift. Flertallet mener at det vil være mulig å utforme en helsebegrunnet avgift innenfor rammen av EØS-avtalens statsstøtteregler, men presiserer at det må foretas en grundig utredning med påfølgende notifisering, se punkt 16.4.

Medlemmene Klepp, Kverndokk, Melberg, Ongre og Smed mener at dagens avgift bør videreføres inntil ny avgift innføres. Medlemmet Dyrnes mener at dagens avgift bør oppheves senest 1. januar 2020 selv om den erstattes av en ny avgift på et senere tidspunkt.

Utvalgets mindretall – medlemmene Aker Hansen, Bakken, Brubakk og Mulstad – mener at dagens avgift bør oppheves senest 1. januar 2020.

Medlemmet Ongre viser til at i utgangspunktet skal all støtte som ble iverksatt før EØS-avtalens ikrafttredelse anses som eksisterende støtte. Det vil si at støtteordningen kan opprettholdes inntil ESA eventuelt fatter vedtak om at støtten er uforenelig med EØS-avtalen.

Når det gjelder endringen i særavgiftsvedtaket for sjokolade- og sukkervarer for budsjettåret 1998, ble den ansett av Finansdepartementet som en endring av rent teknisk karakter og ble ikke vurdert opp mot at den eventuelt skulle representere noen form for ny støtte.

Sett fra dette medlemmets ståsted synes det vanskelig å trekke noen konklusjon om at den tekniske endringen som ble innført i 1998 skulle anses å representere noen form for ny støtte. Det vises i den sammenheng til Finansdepartementets brev 19. januar 2018 til ESA hvor det blant annet er vist til at «Products used as a factor in the production of (other) goods (input/raw material) therefore fall outside the scope of the tax. The same is the case for products that cannot naturally be regarded as «sweets», such as biscuits (as the main rule), cakes and ice cream». Finansdepartementet har forsvart endringen gjort i 1998 med at den er fiskal begrunnet, men det er nevnt at den «har også en helsemessig begrunnelse».

Siden avgiftens formål er å avgiftsbelegge sluttproduktet kan det fremstå slik at den tekniske endringen gjort fra 1998 ikke representere noen form for ny støtte for produktene som ikke kan defineres som sluttprodukter eller defineres som noe annet enn godterier.

Videre viser dette medlemmet til at det også finnes en tidligere avgjørelse fra EU-domstolen (Joined cases C-106/09 and C-107/09 P Commission and Spain v. Gibraltar, paras. 83 and 106) hvor det er uttalt at i forordningen om «statsstøtteproceduren» kun er «ændringen som sådan der kan kvalificeres sin ny støtte». Saken er nærmere omtalt i EØS-avtalen og norsk skatterett (Dajani m/flere s. 224–225). Domstolen uttalte blant annet at det kun var tilføyelsene som ble ansett som ulovlige, mens det opprinnelige tiltaket fortsatt var lovlig i egenskap av å være en eksisterende ordning.

I en vurdering av om av om en avgiftsordning inneholder elementer av statsstøtte, reiser dette særlig problemstillinger knyttet til selektivitetskriteriet. EU-kommisjonen har i sin meddelelse om begrepet statsstøtte (2016/C 262/01) på skatteområdet blant annet vist til (para. 131):

«En lignende analyse kan også være nødvendig i tilfælde, hvor der er tale om afgifter med et særligt formål, hvis noget tyder på, at afgiftens begrænsninger er udformet på en åbenlyst vilkårlig eller ikke uvildig måde, så visse produkter eller visse aktiviteter, der befinder sig i en sammenlignelig situation med hensyn til de pågældende afgifters underliggende logik, begunstiges».

Videre vises til para. 136 i meddelelsen hvor det heter:

«Strukturen i visse afgifter med et særligt formål (og navnlig deres beskatningsgrundlag), som f.eks. miljø- og sundhedsskatter, der er pålagt for at afskrække fra visse aktiviteter eller produkter, som har en negativ indvirkning på miljø og sundhed, vil normalt afspejle de politiske mål, der forfølges. I sådanne tilfælde vil en differentieret behandling af aktiviteter eller produkter, hvis situation er anderledes end de aktiviteter eller produkter, som er belagt med skatten, under hensyn til de iboende formål, der forfølges, ikke blive betragtet som en fravigelse».

I fotnote 211 til meddelelsen uttaler kommisjonen følgende om avgifter:

«En afgift, som indføres i den nationale lovgivning til gennemførelse af et EU-direktiv, som inden for sit anvendelsesområde træffer bestemmelse om forskelsbehandling af visse aktiviteter eller produkter, kan være tegn på, at disse aktiviteter eller produkter befinder sig i en anden situation i forhold til det mål, der forfølges.»

Kommisjonens meddelelse kan også leses slik at varekategoriene som i 1998 ble tatt ut av avgiftsordningen kan anses som ikke helt sammenlignbare da de faller utenfor betegnelsen godterier.

Dette medlem er enig med utvalgets medlemmer som mener avgiften slik den er utformet i dag bør oppheves og erstattes av en ny og helsebegrunnet avgift. Under noe tvil mener dette medlem at gjeldende avgift inntil videre bør videreføres. Siden den tekniske endringene innført i 1998 fortsatt kan fremstå som kun tekniske endringer, kan ikke klagen til ESA fra 2017 tilsi at gjeldende fiskalavgift uten videre først bør oppheves og så langt senere gjeninnføres som en ny og helsebegrunnet avgift. For øvrig er klagesaken til behandling i ESA av en slik karakter at det er mulig endelig avklaring av støttebegrepet først vil skje etter en behandling av saken i EFTA-domstolen.

16.1.2 Avgift på alkoholfrie drikkevarer

Utvalgets flertall – medlemmene Dyrnes, Klepp, Kverndokk, Melberg, Ongre og Smed – mener at avgiften slik den er utformet i dag bør oppheves og erstattes av en ny og helsebegrunnet avgift. Medlemmene Klepp, Kverndokk, Melberg og Smed mener at dagens avgift på sukret drikke bør videreføres med samme avgiftsnivå som i dag inntil ny avgift innføres, og at avgift på kunstig søtet drikke bør videreføres med det avgiftsnivået som var gjeldende før 2018 inntil ny avgift innføres.

Medlemmene Dyrnes og Ongre mener at dagens avgift bør videreføres med det avgiftsnivået som var gjeldende før 2018 inntil ny avgift innføres.

Utvalgets mindretall – medlemmene Aker Hansen, Bakken, Brubakk og Mulstad – mener at dagens avgift bør oppheves senest 1. januar 2020.

16.2 Overordnede prinsipper for utforming av avgiftene

Utvalgets flertall – medlemmene Dyrnes, Klepp, Kverndokk, Melberg, Ongre og Smed – mener at dersom det skal være en avgift på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer, bør den primært ha en helsemessig og ikke en fiskal begrunnelse.

En helsebegrunnet avgift bør være differensiert etter for eksempel sukkerinnholdet. Produkter med lite sukker bør ha lavere avgift enn produkter med høyt sukkerinnhold.

Som det fremgår av punkt 3.3 bør en helsebegrunnet avgift være på et slikt nivå at den i gjennomsnitt dekker kostnaden som forbruket av varen påfører det offentlige og eventuelle andre berørte interessenter (eksternaliteter) samt eventuelle internaliteter, se punkt 10.8.

Verdens Helseorganisasjon (WHO) anbefaler at avgiftsnivået på drikkevarer tilsvarer 20 pst. økning i prisen. Anbefalingen baserer seg på omfattende forskning hvor priselastisiteter og forbruk er vurdert og gjelder globalt. De fleste studiene er imidlertid fra høyinntektsland. Hvert enkelt land må vurdere avgiftsnivået ut fra sine økonomiske og helsemessige rammebetingelser.

Dersom personer med lav inntekt bruker en relativt større andel av inntekten til avgiftsbelagte varer enn personer med høy inntekt, omtales avgiften som økonomisk regressiv, se punkt 13.1.3. Dersom inntektene fra avgiftene kommer lavinntektsforbrukere til gode kan regressive effekter unngås. Dessuten vil helseeffektene antas å forbedre helsen til lavinntektsforbrukere i større grad enn høyinntektsforbrukere da lavinntektsforbrukere ofte er mere følsomme overfor prisendringer enn høyinntektsforbrukere og kan ha et større konsum.

Utvalgets flertall – medlemmene Dyrnes, Klepp, Kverndokk, Melberg, Ongre og Smed – anbefaler at man setter i gang et arbeid for å beregne omfanget av skadene (eksternaliteter og internaliteter samt egen- og krysspriselastisiteter som kan brukes til å vurdere forbruksendringer ved en avgiftsendring) som utgangspunkt for å bestemme avgiftens nivå. De eksterne kostnadene kan anslås ved å undersøke helseutgiftene til sykdommer som kan knyttes til forbruket (diabetes, overvekt m.m.) av de aktuelle produktene. De interne kostnadene kan beregnes ved å estimere pengeverdien av forskjellen i forbruket mellom forbrukere med god og dårlig kunnskap om skadene, samt mellom forbrukere med og uten selvkontrollsproblemer, se punkt 10.8.

Medlemmene Klepp, Kverndokk, Melberg og Smed konkluderer etter en samlet vurdering med at de eksisterende avgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer bør erstattes med helsemessig begrunnede avgifter. Avgiftsnivået bør avspeile skaden ved inntak (dvs. størrelsen på eksternaliteter og internaliteter). Inntil slike avgifter er utredet, notifisert og kan innføres, mener disse medlemmene at dagens avgifter bør videreføres. Hovedbegrunnelsen for dette er:

• Norge har høye forekomster av overvekt og fedme, og det ser ikke ut til at Norge vil kunne nå NCD7-målet vi har forpliktet oss til gjennom verdens helseforsamling knyttet til overvekt og fedme innen 2025 uten ytterligere tiltak.

• Et høyt inntak av energitette og næringsfattige snacksvarer, samt et høyt inntak av sukkersøtet drikke (brus, energi- og sportsdrikk) representerer en av de største helsemessige utfordringene ved norsk kosthold.

• Det er et høyere enn anbefalt sukkerinntak i den norske befolkningen. Dette gjelder spesielt blant barn og unge.

• Norge er blant landene i Europa med høyest forbruk av sukkerholdig brus.

• Norge er blant landene i Europa med høyest forbruk av kunstig søtet brus.

• Forbruket av sjokolade- og sukkervarer har økt siden 1960-tallet og har siden 2010 og frem til 2017 ligget stabilt høyt.

• Norge er blant landene i Europa med høyest forbruk av sjokolade.

• Gitt erfaringene fra andre land, slik som Danmark, og forholdsvis høy priselastisitet på alkoholfri drikke og sjokolade- og sukkervarer, vil en opphevelse av dagens avgifter gi et økt inntak nettopp av de varene som norske helsemyndigheter anbefaler redusert forbruk av.

• Pris er et viktig virkemiddel i norsk ernæringspolitikk. Dette går tilbake til den første stortingsmeldingen om norsk mat og ernæringspolitikk fra 1974.

• I regjeringens Nasjonal handlingsplan for bedre kosthold (2017–2021) Sunt kosthold, måltidsglede og god helse for alle! slås det fast at «Befolkningsstrategier i form av strukturelle tiltak som påvirker pris, tilgjengelighet, sammensetning av næringsmidler mv., er kostnadseffektive og kan bidra til å redusere sosial ulikhet i kosthold.»

Det vil kunne ta noe tid å utrede nye helsebegrunnete avgifter og fastlegge nivået på avgiftene basert på omfanget av eksternaliteter og internaliteter, samt eksakte priselastisiteter. Videre vil det ta tid å notifisere og få ESAs godkjennelse av slike avgifter. Inntil dette er gjennomført foreslår disse medlemmene å fastholde de nåværende avgifter med enkelte endringer.

Norske myndigheter mener at dagens avgifter på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer ikke utgjør statsstøtte. Videre har avgrensningene i dagens avgifter ligget fast i lengre tid. De avgiftspliktige er dermed godt kjent med avgrensningene og de fleste avgrensningsproblemene antas å ha funnet sin løsning. Avgiftsøkningen fra 2017 til 2018 på sjokolade- og sukkervarer er reversert, og i regjeringens politiske plattform (Granavolden-erklæringen) er det lagt til grunn at grensen for avgiftsfri import (på 350 kroner) avvikles i 2020, noe som antakelig vil redusere netthandelen.

I påvente av en grundigere utredning om nye helsebegrunnede avgifter, foreslår disse medlemmer følgende endringer i dagens avgifter som vil kunne implementeres allerede fra 1. januar 2020:

Avgiften på sjokolade- og sukkervarer mv:

• Sukkerfrie varer, for eksempel drops, tyggegummi og pastiller som i dag er avgiftspliktige, får en redusert avgift (halvering i forhold til dagens avgift).

Avgiften på alkoholfrie drikkevarer:

• Avgiftssatsen for drikkevarer med kunstig søtstoff reduseres til (prisjustert) 2017-nivå.

Disse endringsforslagene er i tråd med ønsket om helsebegrunnede differensierte avgifter, de vil enkelt kunne administreres og vil på kort sikt føre til en begrenset reduksjon i proveny for staten.

16.3 Generell avgift på sukker

16.3.1 Innledning

Et usunt kosthold er en viktig risikofaktor for utvikling av overvekt og fedme, samt karies, diabetes type 2, hjerte- og karsykdommer og visse krefttyper. Et usunt kosthold skyldes særlig et for høyt inntak av sukker, salt og mettet fett. Utvalget har avgrenset sine vurderinger til i første rekke å gjelde sukker, men vil påpeke at også andre faktorer har betydning for folkehelsen.

Utvalget vil påpeke at særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer i utgangspunktet ikke er knyttet til sukker, se punkt 4.1. og 5.1. Det vises for eksempel til at avgiften på sjokolade- og sukkervarer også omfatter sukkerfrie produkter og at avgiften på alkoholfrie drikkevarer omfatter både produkter som er tilsatt sukker og produkter som er tilsatt kunstig søtstoff. At det for sistnevnte avgift er krav om tilsetning av sukker eller kunstig søtstoff, medfører også at drikkevarer som inneholder sukker, men der dette er naturlig sukker, faller utenfor avgiften.

I praksis omfatter imidlertid avgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer en stor andel av dagens sukkerinntak, se punkt 10.3.3.

16.3.2 Generell avgift på sukker

Det vises til NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene punkt 3.4.5. Særavgiftsutvalget anbefalte en generell avgift på sukker.

Dersom avgiften skal være en ren sukkeravgift, kan mengden sukker i produktet danne avgiftsgrunnlaget for avgiften. I motsetning til i dagens avgifter der avgiften beregnes per liter eller kilo vare, vil en avgift etter sukkerinnhold gi forbrukerne insentiv til å kjøpe varer med lavere sukkerinnhold. En generell sukkeravgift vil også stimulere bedrifter til å redusere sukkerinnholdet i sine produkter. På den annen side kan reduksjon av sukkerinnholdet medføre at det tilsettes mer mettet fett og salt for å opprettholde volumet for sjokolade- og sukkervarer.

Mange mat- og drikkevarer inneholder naturlig sukker. Dette gjelder frukt, bær, grønnsaker, melk og melkeprodukter. Disse varene inneholder næringsstoffer som i et helseperspektiv anses gunstig og som derfor ikke bør avgiftslegges.

Dersom disse matvarene også er tilsatt sukker, bør de fra et helseperspektiv avgiftslegges. Dette gjelder blant annet syltetøy og sukret melk, for eksempel sjokolademelk. Dette forutsetter imidlertid at det kan skilles mellom naturlig og tilsatt sukker. I tråd med dette la Særavgiftsutvalget til grunn at skattlegging etter sukkerinnhold forutsetter at mengde tilsatt sukker var merket, se punkt 3.4.5.

Utvalget viser til at matinformasjonsforordningen og -forskriften setter krav om merking av total mengde sukker i produktet, men at det fortsatt ikke er krav om merking av mengde tilsatt sukker. Dette er felles europeiske regler som Norge ifølge EØS-avtalen må rette seg etter. En avgift ut fra produktets beregnede mengde tilsatt sukker vil måtte baseres på at importører og produsenter rapporterer korrekt innhold av tilsatt sukker. En slik endring vil blant annet innebære store kontrollmessige utfordringer.

16.3.3 Konklusjon

Utvalget mener at en avgift på sukker i utgangspunktet bør utformes som en generell avgift på tilsatt sukker i alle mat- og drikkevarer. Dette forutsetter imidlertid at mengde tilsatt sukker fremkommer av merkingen på produktet – noe som ikke er tilfellet i dag. En avgift basert på mengde tilsatt sukker vil etter utvalgets vurdering ikke kunne la seg kontrollere og kan dermed ikke anses praktisk gjennomførbar. En generell avgift på tilsatt sukker i mat- og drikkevarer ville dessuten innebære et enormt avgiftsomfang. På denne bakgrunn har utvalget heller ikke vurdert de nærmere konsekvensene av en slik avgift.

Utvalget anbefaler at norske myndigheter arbeider for at det internasjonalt innføres krav om merking av mengde tilsatt sukker.

Utvalget anbefaler at det vurderes nærmere om det er alternative måter å utforme en generell avgift på tilsatt sukker på.

16.4 Helsebegrunnet avgift på sjokolade- og sukkervarer

16.4.1 Endret vareomfang

Som omtalt til i punkt 16.1.1 mener utvalgets flertall – medlemmene Dyrnes, Klepp, Kverndokk, Melberg, Ongre og Smed – at dagens avgift bør erstattes av en ny og helsebegrunnet avgift. Et første skritt vil være å avklare den helsefaglige rammen for en slik avgift, dvs. hvilke matvaregrupper/næringsstoffer som skal inkluderes og med hvilken begrunnelse.

En slik helsebegrunnet avgift vil kunne medføre en utvidelse av avgiftsplikten til å omfatte mange flere produkter og produsenter. En slik utvidelse vil fange opp et større antall næringsfattige og energitette matvarer og slik sett understøtte norsk folkehelsepolitikk. Samtidig vil det medføre at et større antall virksomheter må registrere seg som avgiftspliktig og betale avgift. En slik utvidelse vil kunne skape nye avgrensningsproblemer og konkurransevridninger.

Utvalget viser til at en helsebegrunnet avgift krever nærmere utredning av hvilke varer en slik avgift bør omfatte, konsekvenser for de næringsdrivende og skattemyndighetene mv. Med den tid utvalget har hatt til rådighet har det ikke vært anledning til å gå nærmere inn i disse vurderingene.

Når det gjelder sukkerfrie produkter er enkelte omfattet av dagens avgift, for eksempel sukkerfrie drops, pastiller og tyggegummi. Ut fra formålet om å skaffe staten inntekter ved å avgiftsbelegge varer som selges for umiddelbart konsum (godterier), er dette logisk. Enkelte anfører imidlertid at det helsemessig sett ikke er grunnlag for å avgiftslegge varer som ikke inneholder sukker.

Helsemessige vurderinger kan tilsi at det er gunstig å avgiftslegge sukkerfrie produkter for å begrense vridninger og uheldig produktutvikling. Dette kan redusere sannsynligheten for at grupper som barn og høykonsumenter risikerer å nærme seg eller overstige et akseptabelt daglig inntak (ADI) av visse søtstoffer. Visse sukkerfrie matvarer er dessuten energitette. Et alternativ er å differensiere avgiften, slik at det skal betales lav sats for sukkerfrie produkter.

Etter utvalgsmedlem Dyrnes sitt syn finnes det i dag ingen konsekvent og tydelig forskning som tilsier at kunstig søtede produkter kan gi de samme negative helsemessige konsekvensene som for eksempel sukker. Etter dette medlems mening er det, i lys av EØS-avtalens statsstøtteregler, vanskelig å utforme en helsemessig begrunnet avgift som omfatter kunstig søtede produkter. Slik dette medlem ser det, er det ikke rom for å avgiftslegge produkter ut fra et føre-var-prinsipp eller ut fra det forhold at et produkt ikke anses som ernæringsmessig sunt. En helsebegrunnet avgift bør omfatte produkter/ingredienser hvor det gjennom forskning kan påvises potensielt helseskadelige effekter. Etter dette medlemmets mening er det per i dag ikke grunnlag for å innføre en ny avgift som også omfatter kunstig søtede produkter.

16.4.2 Konsekvenser av forslaget

Utvalget viser til at det ikke har foretatt grundige vurderinger av konkrete forslag knyttet til en helsebegrunnet avgift. Nedenfor angis enkelte foreløpige og overordnede vurderinger av hvilke konsekvenser en helsebegrunnet avgift kan ha.

16.4.2.1 Forholdet til EØS-avtalen

Utvalget legger til grunn at en helsebegrunnet avgift kan gjøre det enklere å forsvare avgiften i henhold til EØS-avtalen, forutsatt at den nye avgrensningen er godt helse- og ernæringsfaglig begrunnet. Det vises til at den irske drikkevareavgiften ble godkjent av EU-kommisjonen etter slike vurderinger.

Utvalget kjenner til at det per i dag kun er tre land innen EU/EFTA som har en særavgift på sjokolade- og sukkervarer (Norge, Danmark og Ungarn), se kapittel 7. Ingen av disse avgiftene er formelt vurdert av EU-kommisjonen eller EFTAs overvåkingsorgan (ESA). Det finnes derfor ingen formelle vurderinger fra disse institusjonene som kan gi en tydelig veiledning om rammen for en slik avgift utover kommisjonens godkjenning av den irske drikkevareavgiften, se punkt 8.2.2.3. Den tidligere finske fiskalt begrunnede avgiften på sjokolade- og sukkervarer var heller ikke godkjent.

Som nevnt i punkt 8.2.2.3 har kommisjonen opprettet sak om den nå opphevede danske avgiften på mettet fett. Avgiften var helsemessig begrunnet. Saken er ikke avgjort. Utvalget peker på at saken om den danske avgiften på mettet fett viser at det må gjøres grundige utredninger for å fastsette avgiftspliktens omfang i en helsemessig begrunnet avgift.

Endringer i avgiften kan medføre at eventuell støtte anses som ny. Utvalget forutsetter at en ny helsebegrunnet avgift må notifiseres til ESA.

16.4.2.2 Helsemessige konsekvenser

Fra et ernærings- og helseperspektiv vil det være hensiktsmessig å utvide avgiften slik at flere matvaregrupper omfattes. En bred avgift kan bidra til å begrense vridninger og forhindre uheldig produktutvikling.

Ved å ha avgift også på sukkerfrie varer kan man redusere sannsynligheten for at visse høyrisikogrupper som barn og høykonsumenter risikerer å nærme seg eller overstige akseptabelt daglig inntak av visse søtstoffer. Dessuten kan sukkerfrie produkter være tilnærmet like energitette som produkter tilsatt sukker.

16.4.2.3 Konsekvenser for bransjen, herunder grense- og netthandel

Dersom en helsebegrunnet avgift innebærer en utvidelse av det avgiftspliktige vareomfanget, kan dette innebære et mer omfattende regelverk som kan bli vanskelig å håndtere for de avgiftspliktige. Avgift på flere produkter vil medføre at flere virksomheter må registreres som avgiftspliktig, sende inn månedlige skattemeldinger og foreta månedlige innbetalinger, oppfylle krav til avgiftsregnskap, oppbevaring av avgiftspliktige varer mv. Særlig mindre virksomheter vil kunne oppleve slike nye plikter som tyngende. De administrative konsekvenser vil avhenge av hvilke varer som blir avgiftspliktige og hvordan avgiftsplikten konkret blir utformet. Det er ikke mulig å gi en konkret angivelse av administrative kostnader og et anslag over antall avgiftssubjekter før et eventuelt avgiftsomfang er endelig fastlagt og endringene er vurdert nærmere.

En avgift på flere varer vil medføre redusert omsetning. Samtidig kan provenyet fra et utvidet avgiftsomfang benyttes til å redusere avgiftssatsene på dagens avgiftspliktige varer, eksempelvis provenynøytralt. En slik endring vil stimulere til redusert grensehandel av varer som i dag er avgiftspliktige. Den samlede effekten på grensehandelen av en slik omlegging er usikker. På den annen side vil konkurransevridningene bli mindre dersom flere varer omfattes.

16.4.2.4 Konsekvenser for skattemyndighetene og proveny

En eventuell utvidelse av vareomfanget vil medføre økt antall nye registrerte avgiftspliktige virksomheter, av til dels ulik størrelse og art. Dette vil påføre skatteetaten økte kostnader til administrasjon og kontroll mv.

Som nevnt i punkt 16.4.2.3 vil de administrative konsekvenser blant annet avhenge av hvilke varer som blir avgiftspliktige og hvordan avgiftsplikten konkret blir utformet. Av den grunn er det heller ikke mulig å gi provenyanslag.

16.4.3 Konklusjon

Utvalgets flertall – medlemmene Dyrnes, Klepp, Kverndokk, Melberg, Ongre og Smed – mener at det bør arbeides med sikte på å etablere en helsebegrunnet avgift, se punkt 16.4.1. Det legges til grunn at dette utredningsarbeidet vil ta tid ut over den tidsramme som står til rådighet for utvalget.

Utvalgets mindretall – medlemmene Aker Hansen, Bakken, Brubakk og Mulstad – mener, slik det fremgår av den helhetlige merknaden innledningsvis i kapittel 16, at en rekke hensyn tilsier at den eksisterende fiskale avgiften på sjokolade- og sukkervarer bør oppheves i statsbudsjettet for 2020, og mener videre at utvalgets arbeid ikke gir grunnlag for å konkludere med at det bør innføres en ny helse- og ernæringsmotivert avgift.

16.5 Helsebegrunnet avgift på alkoholfrie drikkevarer

16.5.1 Endret vareomfang

Som nevnt i punkt 15.3 reiser dagens avgift på alkoholfrie drikkevarer særlig to spørsmål, for det første om drikkevarer med naturlig sukker bør være avgiftspliktig og for det andre om drikkevarer tilsatt kunstig søtstoff og drikkevarer tilsatt sukker bør behandles likt avgiftsmessig.

Et argument for å ha avgift på drikkevarer med naturlig sukker er at også naturlig sukker kan bidra til karies, erosjonsskader og risiko for overvekt og fedme. Slike produkter har imidlertid også gode helsemessige egenskaper ved at de inneholder noe fiber og gunstige næringsstoffer. En avgift også på slike varer ville medføre en utvidelse av avgiftsplikten til å omfatte mange produkter og produsenter og må i så fall utredes nærmere.

Dagens avgift på alkoholfrie drikkevarer omfatter drikkevarer som er tilsatt enten sukker eller kunstig søtstoff. En grunn til å ha avgift også på varer som er tilsatt kunstig søtstoff er at brus med kunstig søtstoff gir erosjonsskader på tennene. Selv om eksternalitetene ved dette ikke nødvendigvis er høye da tannbehandling i de fleste tilfeller betales av forbrukerne selv, kan internaliteter begrunne avgifter, særlig da mange av konsumentene er unge. Et høyt inntak av drikkevarer med kunstig søtstoff kan dessuten bidra til at visse høyrisikogrupper kan overstige akseptabelt daglig inntak (ADI) av visse søtstoffer. På den annen side kan det oppfattes lite logisk at produkter med og uten sukker behandles avgiftsmessig likt i og med at sukker kan gi opphav til karies, overvekt og fedme, mens kunstig søtet drikke ikke har slike dokumenterte konsekvenser.

Ved behandlingen av Revidert Nasjonalbudsjett 2018 fattet Stortinget et anmodningsvedtak knyttet til særavgiften på alkoholfrie drikkevarer:

«Stortinget ber Regjeringen utrede en reduksjon av særavgiften på alkoholfrie drikkevarer slik at avgiften differensieres ut fra sukkerinnhold, med utgangspunkt i modellene fra Storbritannia, Irland og Finland.»

Som omtalt i punkt 9.5 skal mat- og drikkevarer merkes. Dersom produktet er tilsatt sukker, skal dette fremgå av ingredienslisten. Videre skal den totale mengden sukker angis. Det er dermed samsvar mellom vilkår for avgiftsplikt og kravene i matinformasjonsregelverket, noe som gjør en slik avgift administrativ håndterbar.

Utvalgets flertall – medlemmene Dyrnes, Klepp, Kverndokk, Melberg, Ongre og Smed – mener at det bør innføres en helsemessig begrunnet og differensiert avgift på alkoholfrie drikkevarer.

Medlemmene Dyrnes og Ongre mener at en slik avgift kun bør omfatte alkoholfrie drikkevarer som er tilsatt sukker, der avgiften beregnes etter den totale sukkermengden. Drikkevareavgiften i Irland kan illustrere hvordan en slik avgift kan utformes. Den irske drikkevareavgiften er nærmere omtalt i punkt 7.6.1 og 16.5.2.1.

Medlemmene Klepp, Kverndokk, Melberg og Smed mener at en helsemessig begrunnet avgift også bør omfatte alkoholfrie drikkevarer som er tilsatt kunstig søtstoff, men da med lavere sats.

Utvalgets mindretall – medlemmene Aker Hansen, Bakken, Brubakk og Mulstad – mener, slik det fremgår av den helhetlige merknaden innledningsvis i kapittel 16, prinsipalt at en rekke hensyn tilsier at det ikke bør være en avgift på alkoholfrie drikkevarer og at den gjeldende fiskale avgiften på alkoholfrie drikkevarer bør oppheves i statsbudsjettet for 2020. Dersom myndighetene likevel skulle konkludere med at den eksisterende fiskale avgiften skal erstattes av en ny, helse- og ernæringsmotivert avgift, mener disse medlemmene subsidiært at det i så fall er nærliggende å vurdere en differensiert drikkevareavgift etter en for næringslivet forutsigbar modell, eksempelvis den irske drikkevareavgiften, og under de forutsetninger som fremgår av punkt 16.5.3.

16.5.2 Konsekvenser av forslaget

Nedenfor vurderes i første rekke konsekvensene av å innføre en gradert avgift på tilsatt sukker. Utvalget knytter imidlertid også enkelte kommentarer til en eventuell bredere avgift som også omfatter drikkevarer med naturlig sukker.

16.5.2.1 Forholdet til EØS-avtalen

En differensiert avgift på drikkevarer som er tilsatt sukker vil trolig anses som forenelig med EØS-avtalen. Det vises til at EU-kommisjonen vurderte den tilsvarende irske drikkevareavgiften og kom til at den ikke utgjorde statsstøtte. Det er gitt en nærmere redegjørelse for kommisjonens vurdering av utformingen av den irske avgiften i punkt 8.2.2.3.

Den irske avgiften er først og fremst rent helsemessig, og ikke fiskalt, begrunnet. Irske myndigheter viste til omfattende forskning om sukkerinntak, herunder økning i blant annet overvekt og fedme. I tillegg viste irske myndigheter til anbefalinger om sukkerinntak fra Verdens Helseorganisasjon (WHO). Formålet med den irske avgiften var dermed å avgiftsbelegge vann- og juicebaserte drikkevarer med tilsatt sukker hvor overforbruk kan være helseskadelig, typisk brus og leskedrikker. I denne forbindelse ble det vist til undersøkelser hvor denne typen drikkevarer ble identifisert som hovedkilde for tilsatt sukker.

At produkter ikke omfattes av avgiftsplikten eller er fritatt for avgift, kan innebære statsstøtte. Det er derfor sentralt at man ved utformingen av en helsemessig basert drikkevareavgift foretar vurderinger i forhold til den enkelte produkttype som ikke omfattes. Kommisjonen drøftet blant annet forholdet til drikkevarer som ikke er tilsatt sukker, men som kun er tilsatt kunstig søtning. Irske myndigheter argumenterte med at det i mangel av klar og utvetydig vitenskapelig dokumentasjon på helseskadelige effekter av kunstig søtede drikkevarer, ikke forelå tilstrekkelige grunner til å inkludere disse i en helsemessig begrunnet avgift. Kommisjonen aksepterte denne tilnærmingen, men presiserte at det er hvert enkelt medlemsland sitt ansvar å avgjøre om det vil være passende å innføre insentiv for å redusere forbruket av kunstig søtede drikkevarer. Utvalget forstår kommisjonens uttalelse dithen at et slikt insentiv i form av en helsemessig begrunnet avgift krever dokumentasjon på helseskadelige effekter.

Kommisjonen aksepterte også at for eksempel melk og melkebaserte drikkevarer med et viss kalsiuminnhold som er tilsatt sukker, ikke omfattes av avgiften fordi disse produktene inneholder viktige næringsstoffer som proteiner, kalsium og vitaminer, og at denne typen produkter blir anbefalt av irske myndigheter som en del av et sunt og næringsrikt kosthold.

Den irske avgiften omfatter kun produkter tilsatt sukker, dvs. at det ikke er avgift på produkter som kun er tilsatt kunstig søtstoff. Dette utelukker ikke at en avgift også på slike drikkevarer kan være i tråd med statsstøtteregelverket dersom avgiften er helsemessig begrunnet og avgift på drikkevarer med kunstig søtstoff kan begrunnes helsemessig.

16.5.2.2 Helsemessige konsekvenser

En bredere avgift som også omfatter drikkevarer med naturlig sukker vil kunne føre til at juice av frukt og grønnsaker og melk blir avgiftspliktig. Når det gjelder melk er dette uheldig fordi melk er en viktig kilde til mange næringsstoffer. I et helsemessig perspektiv anses derfor ikke en avgift på melk uten tilsatt sukker utover dagens tillatte nivå som hensiktsmessig. I utredningsarbeidet knyttet til en helsemessig begrunnet avgift på alkoholfrie drikkevarer, kan det vurderes om juice skal omfattes av avgiftsplikten.

En avgift der kunstig søtet drikke avgiftsmessig behandles gunstigere enn sukret drikke kan øke forbruket av kunstig søtet drikke. Selv om slike varer ikke inneholder sukker, er dette imidlertid drikke som fra et helsemessig perspektiv ikke er ønskelig. Dette fordi slik drikke medfører erosjonsskader på tennene, samt at visse grupper kan overstige akseptabelt daglig inntak (ADI) av visse søtstoffer. Lavere avgift på kunstig søtet drikke kan også medføre økt forbruk av slik drikke på bekostning av vann.

16.5.2.3 Konsekvenser for bransjen, herunder grense- og netthandel

En omlegging av dagens avgift slik at den kun omfatter drikkevarer som er tilsatt sukker vil innebære en ulempe for virksomheter som produserer slike produkter, men en fordel for virksomheter som produserer drikkevarer som kun inneholder naturlig sukker eller er tilsatt kunstig søtstoff. Konsekvensene av en omlegging som nevnt vil dermed variere for de forskjellige aktørene.

Det er blitt anført at avgiftsfritak for kunstig søtet drikke spesielt kan være en fordel for enkelte større produsenter, mens andre mindre produsenter kan tape på en slik omlegging. Mindre produsenter kan dessuten ha større utfordringer ved at de trenger mer tid til omstilling. Det anføres også at en avgiftsdifferensiering kan medføre økt grensehandel, hamstring og konsum av sukkerholdig drikke hvis denne differensieringen gir en høyere pris på noen produkter enn i dag.

Det antas at en omlegging ikke vil ha store administrative konsekvenser for de avgiftspliktige.

16.5.2.4 Konsekvenser for skattemyndighetene og proveny

Det vises til punkt 16.5.1 der det fremgår at det er samsvar mellom vilkår for avgiftsplikt og kravene i matinformasjonsregelverket. Dette innebærer at en avgift beregnet etter total mengde sukker vil være administrativt håndterbar for skattemyndighetene.

Dersom en helsebegrunnet avgift innføres i Norge må en nærmere utrede avgiftssats på de ulike nivåene. Utvalget understreker at ved en helsebegrunnet avgift er målet at forbruket går ned og dermed at provenyet reduseres over tid. Provenytapet ved en slik modell kan gjøres mindre eller elimineres helt dersom det beholdes noe avgift på kunstig søtet drikke og/eller avgiftssatsene for sukret drikke økes. Alternativt kan man justere fiskalt begrunnede avgifter.

16.5.3 Konklusjon

Utvalgets flertall – medlemmene Dyrnes, Klepp, Kverndokk, Melberg, Ongre og Smed – mener at det bør innføres en helsemessig begrunnet og differensiert avgift på alkoholfrie drikkevarer.

Medlemmene Dyrnes og Ongre mener at en slik avgift kun bør legges på alkoholfrie drikkevarer som er tilsatt sukker, der avgiften beregnes etter den totale sukkermengden. Disse medlemmene mener at det per i dag ikke foreligger tilstrekkelig konsekvent forskning som tilsier at det kan innføres en helsemessig begrunnet avgift på kunstig søtede drikkevarer.

Medlemmene Klepp, Kverndokk, Melberg og Smed mener at en slik avgift også bør omfatte alkoholfrie drikkevarer som er tilsatt kunstig søtstoff, men da med en lavere sats, på bakgrunn av faktorene nevnt i andre avsnitt i punkt 16.5.2.2.

Utvalgets medlemmer Dyrnes, Klepp, Kverndokk, Ongre og Smed mener det ikke er aktuelt å utvide avgiften til å omfatte melkeprodukter med mindre sukker enn tillatt under dagens avgift. Disse produktene inneholder næringsstoffer som er en del av norske helsemyndigheters anbefalinger for et sunt kosthold. Det samme gjelder sukkerholdige produkter som ikke er rene tørstedrikker, for eksempel tran, hostesaft og produkter som fås på resept. For disse produktene synes det ikke å ligge en potensiell helseskadelig effekt som kan begrunne avgift.

Medlemmene Dyrnes, Kverndokk og Smed mener at en slik avgift ikke bør omfatte alkoholfrie drikkevarer med kun naturlig sukker, for eksempel juice.

Utvalget anbefaler at en ny avgift notifiseres til EFTAs overvåkningsorgan (ESA).

Utvalgets mindretall – medlemmene Aker Hansen, Bakken, Brubakk og Mulstad – mener som nevnt prinsipalt at en rekke hensyn tilsier at det ikke bør være en avgift på alkoholfrie drikkevarer. Dersom myndighetene likevel skulle konkludere med at den eksisterende fiskale avgiften skal erstattes av en ny helse- og ernæringsmotivert avgift, mener disse medlemmene subsidiært at det i så fall er nærliggende å vurdere en differensiert drikkevareavgift etter en for næringslivet forutsigbar modell, eksempelvis den irske drikkevareavgiften.

For disse medlemmene er det i så fall en uttrykkelig forutsetning at en eventuell avgift dimensjoneres slik at avgiftsnivået korrigerer for dokumenterte eksterne virkninger for samfunnet som ikke tas hensyn til av kjøper eller selger. Det legges til grunn at dette i så fall vil gi et klart lavere avgiftsnivå enn det som er tilfellet med den gjeldende avgiften på alkoholfrie drikkevarer, og forutsettes at konsekvensene av en ny avgift uansett må utredes og vurderes før denne kan tre i kraft.