9 Juridisk rammeverk

En rekke lover og forskrifter er relevante for investeringer i nettanlegg. Offentlig forhåndskontroll i form av konsesjonsplikt, sikrer individuell vurdering av et tiltaks lovmessighet og konsekvenser. Nedenfor omtales de mest relevante lover og forskrifter som direkte og indirekte har betydning for konsesjonsbehandlingen av kraftledninger. Andre relevante lover og forskrifter vil omtales i de ulike kapitlene.

9.1 Formålet med regelverket

Formålet med regelverket er blant annet å sikre at samfunnsmessig rasjonelle prosjekter blir gjennomført, at de ulike interessene blir hørt og vurdert, at tiltakene settes under offentlig kontroll og at det settes nødvendige vilkår for å ivareta ulike interesser.

Både ved planlegging, bygging og drift av et overføringsanlegg for elektrisk energi, kan det oppstå konflikter mellom en rekke ulike bruker- og miljøinteresser. For eksempel kan naturmangfold, landskap og friluftsliv, fiske, turisme, kulturmiljø, lokalsamfunn og reindrift berøres. Slike interesser betegnes ofte som «allmenne interesser» i lovverket. Overføringsanlegg påvirker også en rekke private interesser.

Lovgivningen skal sørge for en effektiv forvaltning av ressursene. Hensynet til en sikker energiforsyning og et velfungerende kraftmarked står sentralt.

9.2 Energiloven1

Formålet med energiloven er at produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte. Det skal tas hensyn til allmenne og private interesser som blir berørt, jf. energiloven § 1-2. Med samfunnsmessig rasjonell og samfunnsøkonomisk lønnsomhet legger man til grunn det samme. Det betyr at en må vurdere både de kostnads- og nytteelementer som kan verdsettes i kroner, og de elementer som i dag ikke kan verdsettes på en effektiv og allment akseptert måte, se Ot.prp. nr. 62 (2008–2009) s. 25.

Bygging, drift og eierskap av blant annet kraftledninger, herunder jord- og sjøkabler, transformatorstasjoner og elektriske anlegg i kraftverk, er omfattet av energiloven § 1-1. Anlegg for produksjon, omforming, overføring og distribusjon av elektrisk energi kan ikke bygges, drives eller eies uten konsesjon, jf. energiloven § 3-1. Konsesjonsordningen omfatter ikke bare nye anlegg, men også ombygging eller utvidelse av bestående anlegg. I konsesjonsbehandlingen etter energiloven skal alle fordeler og ulemper ved tiltaket veies mot hverandre, og kun nettanlegg som totalt sett vurderes som samfunnsmessig rasjonelle gis konsesjon.

Utbygging og drift av nett er et naturlig monopol og kontrollen med nettselskapenes inntekter er hjemlet i energiloven. I medhold av energiloven reguleres også markedsplass for omsetning av elektrisk energi, overføringsforbindelser til utlandet, fjernvarmeanlegg, systemansvar, leveringskvalitet, energiplanlegging og kraftforsyningsberedskap.

Energiloven representerer et tidsskille i norsk kraftforsyning. Før energiloven hadde energiverkene som områdekonsesjonærer, monopol i sluttbrukermarkedet. Til gjengjeld hadde de en plikt til å dekke sluttbrukerens etterspørsel etter kraft til enhver tid. Med energiloven ble det organisert et fritt marked for handel med elektrisitet.

9.3 Forskrifter til energiloven

9.3.1 Energilovforskriften

Energilovforskriften2 utdyper energilovens formål. Formålsangivelsen i loven er ordrett gjentatt i energilovforskriften § 1-2. Forskriften definerer blant annet hva som gjør elektriske anlegg konsesjonspliktige og presiserer hva en søknad om konsesjon skal inneholde.

9.3.2 Andre relevante forskrifter under energiloven

Kontrollforskriften3 skal legge grunnlag for et effektivt kraftmarked og kontroll av nettvirksomhet som et naturlig monopol.

Forskrift om systemansvaret i kraftsystemet4 skal legge til rette for et effektivt kraftmarked og en tilfredsstillende leveringskvalitet i kraftsystemet.

Forskrift om energiutredninger5 regulerer blant annet at koordinerte kraftsystemutredninger skal vurdere mulig utvikling i behov for overføringskapasitet, skape en felles forståelse i samfunnet for endringer i kraftsystemet og gi grunnlag for behandling av søknader om konsesjon.

Forskrift om ekstern kvalitetssikring6 krever blant annet at planlegger av nye store kraftledningsanlegg skal utarbeide en konseptvalgutredning som redegjør for behov og alternative konsepter. Videre definerer forskriften vedtaksmyndighet etter energiloven.

NEM-forskriften7 skal legge til rette for et effektivt energimarked, der omsetning av energi foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte, og sikre en effektiv markedsovervåking.

9.4 Ekspropriasjonsloven

Ved bygging av energianlegg som krever anleggskonsesjon etter energiloven § 3-1, må tiltakshaver ha adgang til nødvendig grunn og rettigheter for anleggene. Dette kan enten skje gjennom frivillige avtaler eller ved ekspropriasjon. Når tiltakshaver søker anleggskonsesjon, søkes det også om ekspropriasjonstillatelse i tilfelle slike frivillige avtaler ikke oppnås med berørte grunneiere og rettighetshavere. Søknaden rettes til Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) som fatter eget ekspropriasjonsvedtak. For områdekonsesjon sendes søknad om ekspropriasjon til statsforvalteren ved uenighet om erstatning, og til NVE ved uenighet om teknisk løsning eller arealbruk. Regler om ekspropriasjon og forhåndstiltredelse er hjemlet i ekspropriasjonsloven.8 Det kan bare gis samtykke til ekspropriasjon dersom inngrepet uten tvil er til mer nytte enn skade. Dersom tiltakshaver ikke kommer frem til minnelige avtaler med berørte grunneiere og rettighetshavere, iverksettes ekspropriasjonen ved en etterfølgende skjønnssak for domstolene for utmåling av eventuell erstatning for ekspropriasjonsinngrepet. Dersom det er behov for å sette i gang byggearbeidene før skjønn er avholdt, kan tiltakshaver søke om forhåndstiltredelse.

9.5 Plan- og bygningsloven9 og konsekvensutredningsforskriften10

Regional- og transmisjonsnettet, transformatorstasjoner og andre større kraftledninger som krever anleggskonsesjon etter energiloven, er unntatt fra plan- og bygningsloven, jf. § 1-3. Det er kun bestemmelsene om konsekvensutredning i kapittel 14 og om stedfestet informasjon i kapittel 2 som gjelder for slike anlegg. Dette betyr at det kan gis konsesjon og bygges anlegg uavhengig av planstatus, at det ikke skal lages reguleringsplan eller gis dispensasjon for slike anlegg, og at det ikke kan vedtas planbestemmelser for dem. Nybygging innenfor områdekonsesjonene av mindre kraftledninger omfattes imidlertid fortsatt av plan- og bygningsloven. Dette betyr at kommunene i slike saker bestemmer hvilken behandling de ønsker for det enkelte nye anlegget.

I energiloven § 2-1 annet ledd heter det at for søknader som omfattes av plan- og bygningsloven kapittel 14 skal konsekvensutredninger vedlegges søknaden. Konsekvensutredningsplikten gjelder for alle konsesjonspliktige nettanlegg, jf. konsekvensutredningsforskriften § 7 og vedlegg II, mens plikten til å konsekvensutrede og sende melding med forslag til utredningsprogram etter § 6 jf. vedlegg I, inntrer for kraftledninger og jord- og sjøkabler med spenning 132 kV eller høyere og en lengde på mer enn 15 km. I konsekvensutredningsforskriften heter det at meldingen blant annet skal beskrive relevante og realistiske alternativer, og hvordan disse skal vurderes i konsekvensutredningen. Beskrivelsen vil typisk omfatte alternative traseer og til dels alternative framføringsmetoder (luftledning eller jord-/sjøkabel). Formålet med konsekvensutredningsforskriften er å sikre at hensynet til miljø og samfunn blir tatt i betraktning under forberedelsen av planer og tiltak, og når det tas stilling til om og på hvilke vilkår planer eller tiltak kan gjennomføres.

9.6 Forvaltningsloven11

Forvaltningsloven gir rammer for hvordan myndighetenes saksbehandling skal foregå. Loven inneholder generelle regler om saksbehandlingen ved enkeltvedtak, klage m.m. og utfyller de spesielle saksbehandlingsreglene i særlovene, for eksempel i energiloven og ekspropriasjonsloven.

9.7 Offentlighetsloven12

Offentlighetsloven legger til rette for at offentlig myndighet er åpen og transparent. Slik styrker den informasjon- og ytringsfriheten for den enkelte, og tillitten til det offentlige og kontrollen fra allmenheten. I konsesjonsbehandlingen av kraftledninger, er alle dokumentene som sendes til energimyndighetene i all hovedsak offentlige. Alle kan søke om innsyn i dokumentene og energimyndighetene må gi innsyn uten ugrunnet opphold.

9.8 Naturmangfoldloven13

I energimyndighetens vurdering av om konsesjon etter energiloven skal gis, veies fordeler og ulemper ved den omsøkte kraftledningen opp mot hverandre. Hensynet til naturmangfold inngår i skjønnsutøvingen ved saksbehandlingen etter energiloven, og eventuelle konsekvenser for naturmangfold må vurderes i et helhetlig og langsiktig perspektiv. Naturmangfoldloven har som formål å ivareta naturen, med blant annet dens biologiske mangfold og økologiske prosesser, ved bærekraftig bruk og vern, nå og i framtiden. Lovens § 7 fastslår at prinsippene i §§ 8-12 skal legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet. Dette gjelder for eksempel ved vedtak etter energiloven. Disse prinsippene omhandler kunnskapsgrunnlaget, føre-var-prinsippet, økosystemtilnærming og samlet belastning, at kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaver og miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder. Naturmangfoldloven § 8 medfører at beslutning om konsesjon så langt det er rimelig skal bygge på kunnskap om naturmangfoldet på stedet, og effektene tiltaket vil ha på dette naturmangfoldet. I konsesjonsbehandlingen av større kraftledninger skal konsesjonsmyndigheten foreta vurderinger av samlet belastning jf. naturmangfoldloven § 10. Konsesjonsmyndigheten skal ved vurderingen i hver enkelt sak vurdere den samlede belastningen for økosystemer, naturtyper og arter, slik at det så langt som mulig unngås resultater som strider mot forvaltningsmålene i naturmangfoldloven §§ 4-5. I vurderingen av samlet belastning skal det både tas hensyn til allerede eksisterende inngrep samt relevante og dokumenterte forventede framtidige inngrep. Vurderingene etter disse prinsippene skal fremgå av beslutningen. Konsesjon etter energiloven skal ikke gis dersom det vurderes at tiltakets nytte ikke står i et rimelig forhold til kostnadene og ulempene tiltaket medfører, herunder skade på naturmangfoldet. Utredninger, registreringer og faktainnsamling som skal foretas i tråd med naturmangfoldlovens kapittel II, må tilpasses omfanget og betydningen av det tiltaket som skal vurderes og avveies etter energiloven.

9.9 Annet relevant regelverk

Under følger eksempler på regelverk som ikke direkte berører konsesjonsbehandlingen, men som er relevante for behandlingen av enkeltsaker:

Kulturminneloven14

Kulturminneloven har til formål å sikre vern av kulturminner og kulturmiljø. Loven slår fast et automatisk vern for en nærmere angitt liste med eldre kulturminner (inntil år 1537) og samiske kulturminner eldre enn fra år 1917. Loven oppstiller også undersøkelsesplikt ved planlegging av offentlige og større private tiltak, såkalte § 9-undersøkelser. Formålet med undersøkelsene er å avdekke om tiltaket kan virke inn på automatisk fredede kulturminner.

Reindriftsloven15

Etter reindriftsloven § 22 er det forbudt å stenge flyttleier16. Ikke bare en fullstendig blokkering av leien omfattes, også innsnevringer av og bygging like ved leien, samt forstyrrelser som bygging av tiltaket medfører, kan etter omstendighetene omfattes av bestemmelsen dersom det er til hinder for at flyttleien kan benyttes. Dette må vurderes i det konkrete tilfellet. Kongen har adgang til å samtykke til omlegging av flyttlei og i åpning av ny flyttlei. Flyttleier kan imidlertid bli berørt, og eventuelt stengt, i forbindelse med mer omfattende tiltak når forutsetningene for ekspropriasjon foreligger. Dersom reinen i praksis ikke lar seg drive under en kraftledning som krysser en flyttlei, må konsesjonsmyndighetene fastsette vilkår om avbøtende tiltak av hensyn til reindriften, etter forutgående konsultasjoner med de berørte reinbeitedisktriktene og eventuelt også Sametinget.

Sameloven17

Lov om Sametinget og andre samiske rettsforhold hjemler hva slags saker som er gjenstand for konsultasjoner. Bestemmelsene om konsultasjon gjelder for lovgivning, forskrifter og andre beslutninger eller tiltak som vil kunne påvirke samiske interesser direkte. Hvis utbygging av kraftledninger berører samiske interesser, har Sametinget og andre representanter for berørte samiske interesser, rett til å bli konsultert.

Konvensjonen om sivile og politiske rettigheter

Etter menneskerettsloven18 § 2 nr. 3 gjelder FNs internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP-konvensjonen) som norsk lov og er derfor en skranke for forvaltningsskjønnet, også i kraftledningssaker. Artikkel 27 i SP-konvensjonen stiller et forbud mot å nekte etniske, religiøse eller språklige minoriteter å dyrke sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin egen religion, eller bruke sitt eget språk. Bestemmelsen må ses i sammenheng med Grunnloven19 § 108, som pålegger statens myndigheter å «leggje til rette for at den samiske folkegruppa kan tryggje og utvikle samisk språk, kultur og samfunnsliv». Ved myndighetsbehandling av søknader om å bygge, drive og eie kraftledninger, må konsesjonsmyndighetene vurdere SP-konvensjonen artikkel 27 der bestemmelsen er relevant.

Oppsummering

Dette kapittelet har gitt en oversikt over de mest relevante lover og forskrifter som direkte og indirekte har betydning for konsesjonsbehandlingen for kraftledninger. Disse bestemmelsene er også omtalt mer detaljert i de ulike kapitlene i utredningen. Også andre relevante lover og forskrifter blir omtalt i de ulike kapitlene.