10 Konsesjonsprosessen

10.1 Innledning

Dette kapittelet beskriver konsesjonsprosessen for kraftledningsnettet, herunder rammene som stiller krav til prosessen og hvilke vurderinger som inngår i konsesjonsbehandlingen. Faktorer som påvirker tidsbruken i konsesjonsbehandlingen omtales også. Prosessbeskrivelsen spenner fra en sak sendes til konsesjonsmyndigheten til endelig vedtak. Se kapittel 11 for omtale av ordningen med konseptvalgutredning og ekstern kvalitetssikring (KVU-ordningen).

Storstilte planer om økt elektrifisering av samfunnet og utbygging av kraftkrevende næring, i tillegg til en forventning om styrket forsyningssikkerhet, har de siste årene ført til et stort antall konsesjonssaker hos Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE). Sakene gjelder både oppgradering og fornyelser av eksisterende anlegg, og nye anlegg.

Etter energiloven1 kreves det konsesjon for å bygge, eie og drive elektriske anlegg, og NVE er delegert myndighet til å behandle søknader om konsesjon for elektriske anlegg.

10.2 Konsesjonstyper

Etter energiloven kan elektriske anlegg for produksjon, omforming, overføring og fordeling av elektrisk energi med spenning over 1000 volt vekselstrøm eller 1500 volt likestrøm, ikke bygges, eies eller drives uten konsesjon. Fordelingsanlegg med lavere spenning er konsesjonspliktige fram til tilknytningspunkt hos kunde. Her omtales anleggskonsesjon og deretter områdekonsesjon.

10.2.1 Anleggskonsesjon

Anleggskonsesjon etter energiloven § 3-1 kan gis til nærmere spesifiserte og kartfestede anlegg på alle spenningsnivå, med en varighet som etter energiloven er begrenset til 30 år. Både nybygging og oppgraderinger/endringer av eksisterende anlegg krever anleggskonsesjon. Behandlingsprosessen avhenger av tiltakets omfang og beskrives i kapittel 10.6. Anlegg med anleggskonsesjon etter energiloven er unntatt fra plan- og bygningsloven.2 Kun bestemmelsene om stedfestet informasjon i plan- og bygningslovens kapittel 2 og om konsekvensutredning i kapittel 14 gjelder for slike anlegg. Det betyr at de ikke krever kommunal behandling, verken reguleringsplan, byggesaksbehandling eller dispensasjon fra gjeldende arealplan. Kommunene er høringsparter i saker som behandles etter energiloven § 3-1.

Anleggskonsesjon gis til ett selskap for enkeltanlegg med tekniske/fysiske spesifikasjoner, for eksempel en kraftledning med trasé, spenningsnivå og mastetype, eller en transformatorstasjon med antall transformatorer med ytelse og omsetning og annen teknisk og fysisk utrustning. Konsesjonær kan ikke bygge anlegg som avviker fra spesifikasjonene i konsesjonsdokumentet, uten å søke om konsesjonsendring og få ny konsesjon. NVE bestemmer hvilke anleggsdeler som spesifiseres i anleggskonsesjonene, og vurderer hva slags typer inngrep som krever konsesjonsbehandling i tvilstilfeller. Anleggskonsesjon gis også til bianlegg som er nødvendige for bygging og/eller drift av de elektriske anleggene, som bygninger, anleggsveier, riggplasser, masselager, skredvoller o.l.

Alle som har anleggskonsesjon har også tilknytningsplikt, jf. energiloven § 3-4. Dette innebærer en plikt for konsesjonær til å gi nye forbrukskunder som ønsker tilknytning på spenning over 22 kV eller kraftprodusenter, tilknytning i sine anlegg. Om nødvendig skal anleggskonsesjonær investere i nettanlegg for å kunne gi tilknytning. Plikten gjelder også for forbruks- eller produksjonsøkninger. De som ønsker tilknytning, må selv søke om anleggskonsesjon og bygge nettet fram til det aktuelle tilknytningspunktet i eksisterende nett. Anleggskonsesjon gis dermed både til tradisjonelle nettselskaper og til kraftprodusenter og større industribedrifter.

Tilknytningsplikten er nærmere beskrevet i kapittel 7 og 8.

10.2.2 Områdekonsesjon

Områdekonsesjon gjelder fordelingsnett med spenning fra 230 V til og med 22 kV innenfor et avgrenset geografisk område, men ikke ledninger som har som formål å tilknytte produksjonsanlegg3. Fordelingsnettet blir som regel omtalt som distribusjonsnettet. Landet er geografisk dekket av områdekonsesjoner, der ett nettselskap har rett og plikt til å bygge og drive fordelingsnettet i hvert enkelt konsesjonsområde. Plikten følger av energiloven § 3-3, som pålegger områdekonsesjonærer å tilknytte og levere strøm til alle kunder i sitt konsesjonsområde (leveringsplikt). Plikten gjelder fram til kundens husvegg eller annet naturlig grensesnitt.

Områdekonsesjoner gis blant annet med vilkår om at konsesjonær selv skal forelegge hvert enkelt nettiltak for berørte interesser, som kommune, fylkeskommune, statsforvalter, grunneiere/rettighetshavere og andre relevante interesser. Tiltak som bygges i medhold av områdekonsesjoner er ikke unntatt fra plan- og bygningsloven, og behandlingen etter plan- og bygningsloven bestemmes av den berørte kommunen.

NVE gir områdekonsesjoner med varighet på 30 år, som fornyes rutinemessig og uten omfattende vurderinger. Ellers gis det også nye områdekonsesjoner ved omorganiseringer/oppkjøp og ved avtalte endringer av konsesjonsgrenser mellom områder. Områdekonsesjoner gis også med vilkår om at saken skal forelegges NVE ved vesentlige innvendinger mot de enkelte tiltakene, for eksempel fra kommunen eller grunneier. NVE fatter i slike tvistesaker vedtak om hvilken løsning som skal velges og gir ekspropriasjonstillatelse ved behov. NVE har behandlet to til fem slike tvistesaker per år. Utover dette behandler ikke NVE tiltak som bygges i medhold av områdekonsesjonene.

Grensen for ordinære områdekonsesjoner er satt ved 22 kV spenning, som omfatter distribusjonsnettet fram til sluttbrukerne. Dette utgjør størsteparten av nettet i Norge, med til sammen 300 000 km luftledninger og kabler. På disse spenningsnivåene er virkningene for omgivelsene mer begrenset enn med de større lednings- og stasjonsanleggene. Kostnadsforskjellen mellom kabel og luftledning er dessuten langt mindre ved disse spenningsnivåene, noe som også har medført at det i nyere områdekonsesjoner er satt vilkår om at fordelingsnettet i hovedsak skal bygges som kabel. Dette bidrar til å redusere konfliktnivået betydelig. Områdekonsesjonsordningen er svært tidsbesparende for energimyndighetene og nettselskapene.

Områdekonsesjon gis hovedsakelig bare til nettselskaper. Per i dag er det 85 områdekonsesjonærer som deler landet mellom seg. Enkelte industriselskaper og bedrifter, som for eksempel Equinor og Avinor, har også områdekonsesjon på definerte industriområder der dette er hensiktsmessig på grunn av mengden elektriske installasjoner og behov for fleksibilitet innenfor industrien.

Utvidet områdekonsesjon

De seks regionale nettselskapene Elvia, BKK Nett, Glitre Energi Nett, Lnett, Tensio TS og Arva, samt industriaktørene Equinor, Herøya Nett og Norske Shell har områdekonsesjon for avgrensede områder innenfor større byer eller industriområder. De utvidede områdekonsesjonene gjelder for kablede ledningsanlegg og utvidelser av eksisterende transformatorstasjoner med spenning til og med 132 kV. I by- og industriområder er det sjelden plass til å bygge noe annet enn jordkabel og kompakte transformatorstasjoner, og behovet for at nasjonale energimyndigheter skal kontrollere at anleggene bygges i tråd med nasjonale retningslinjer for kabling er mindre. Disse utvidede områdekonsesjonene gir også aktørene selv ansvaret for å klarere anleggene med berørte interesser og avklare forholdet til plan- og bygningsloven.

10.3 Rammer for konsesjonsbehandling og -vedtak

Lovverk og andre rammer for konsesjonsbehandlingen stiller krav til både hvilke løsninger som kan gis konsesjon og til hvordan prosessen skal foregå, med involvering, frister osv. Energiloven krever at tiltak skal være samfunnsmessig rasjonelle, dvs. at samlede fordeler må være større enn samlede ulemper, basert på en vurdering av både prissatte og ikke-prissatte virkninger.

Det er i saker som gjelder lengre kraftledninger vanlig å søke om ekspropriasjonstillatelse samtidig med konsesjonssøknaden. Ekspropriasjonsloven4 krever i likhet med energiloven at inngrepet uten tvil skal være til mer nytte enn skade for at det skal kunne gis samtykke til ekspropriasjon.

Naturmangfoldlovens5 bestemmelser stiller krav til hvordan hensynet til naturmangfold skal inngå i den helhetlige vurderingen. De nevnte lovverkene stiller krav til prosessene.

Videre gir forskrift om konsekvensutredninger6 føringer for hvilke stadier en sak skal gjennomgå, herunder frister og involvering, og den stiller krav til tilstrekkelig utredning av konsekvenser. Sameloven7 krever at det gjennomføres konsultasjoner med samiske interesser. Ellers gjelder andre forvaltningsrettslige krav etter forvaltningsloven8, som klagefrister, habilitet osv., og offentlighetsloven9 med krav om innsyn i offentlige dokumenter.

Meld. St. 14 (2011–2012) Vi bygger Norge – om utbygging av strømnettet (Nettmeldingen) legger føringer for hvordan utbygging av kraftnettet skal foregå, blant annet hvilke løsninger som kan vurderes og velges på ulike spenningsnivå. Nettmeldingens kriterier for å vurdere kabel som alternativ til luftledning gir retningslinjer for utredningskrav og hvilke løsninger som kan gis konsesjon.

På spenningsnivåene 300 og 420 kV er det bare i sjeldne unntakstilfeller at jord- eller sjøkabel vurderes, i all hovedsak der det er tilnærmet teknisk umulig å bygge luftledning, som gjennom byområder eller ved lengre kryssinger av fjord og sjø. Det kan også vurderes på begrensede strekninger der det gir særlig miljøgevinster eller en vesentlig bedre totalløsning.

Kraftledninger med spenningsnivåer fra 66 til 132 kV skal også i hovedsak bygges som luftledning, men på disse spenningsnivåene er det noen flere kriterier enn de tidligere nevnte som kan føre til at kabel vurderes, som tilfeller der

• luftledning vil gi særlig store ulemper for bomiljø og nærfriluftsområder der det er knapphet på slikt areal

• kabling av eksisterende regionalnett kan frigjøre traseer til ledninger på høyere spenningsnivå

• kablingen er finansiert av nyttehavere.

Samtidig legger Nettmeldingen opp til mer bruk av kabel på lavere spenningsnivå. Nett med inntil 22 kV spenning skal derfor som hovedregel bygges som jordkabel, med mindre naturgitte forhold tilsier at kabling gir betydelige naturinngrep og/eller betydelige ekstrakostnader. Dette er et vilkår som er inkludert i alle områdekonsesjoner som er gitt etter at Nettmeldingen kom i 2012.

Årsaken til de strenge retningslinjene for kabling på høye spenningsnivå er at med høyere spenningsnivå øker både omfanget av naturinngrep, kostnadene og usikkerheten knyttet til teknologi og forsyningssikkerhet ved kabling. Nettmeldingen sier også at kravene som stilles til utredning av kabelløsninger skal tilpasses det som er beslutningsrelevant og i tråd med de gitte kriteriene.

Videre omtaler Nettmeldingen andre aktuelle tiltak for å redusere negative virkninger av nettutbygging. Valg av best mulig trasé er et viktig tiltak i nettplanleggingen og vurderes alltid i konsesjonsbehandlingen, blant annet for å minimere visuelle virkninger og virkninger for miljøverdier og annen arealbruk.

Andre eksempler på føringer for konsesjonsbehandlingen er klagevedtak som fattes av Olje- og energidepartementet, stortingsvedtak, instrukser fra Olje- og energidepartementet og ulike internasjonale konvensjoner.

10.4 Krav til utredninger og involvering av berørte interesser

Flere lovverk stiller krav til at saker skal være tilstrekkelig opplyst. Dette innebærer at beskrivelser av alle vesentlige konsekvenser av tiltaket som er relevant for vedtaket og fastsettelse av vilkår, må foreligge. Det krever blant annet gode utredninger og involvering av berørte interesser gjennom offentlige høringer og møter. Forskrift om konsekvensutredninger stiller både utrednings- og prosesskrav. I tillegg stiller både forvaltningsloven og energiloven krav til at saker skal være tilstrekkelig opplyst og til høring av berørte interesser.

10.4.1 Konsekvensutredninger og krav om involvering

Som beskrevet i kapittel 9.5 gir forskrift om konsekvensutredninger føringer for hvilke tiltak som skal konsekvensutredes samt hvilke tiltak som i tillegg skal meldes. At et tiltak skal meldes, innebærer at et forslag til utredningsprogram sendes på høring til berørte interesser før det fastsettes. Forskriften stiller også krav til innholdet i konsekvensutredninger og til framgangsmåten, som blant annet forutsetter bruk av anerkjent metodikk. Konsekvensutredninger skal tilpasses det aktuelle tiltaket og være relevant for beslutningene som skal tas. For tiltak som krever melding, jf. beskrivelse i kapittel 10.6, fastsettes utredningskrav på bakgrunn av offentlig høring, der berørte interesser på et tidlig stadium gis anledning til å påvirke hvilke utredninger som må gjennomføres før det kan fattes vedtak om det spesifikke tiltaket. Involvering av berørte interesser sikres også gjennom krav til hvordan prosessen skal gjennomføres, for eksempel krav om høringer og fastsatte frister.

10.4.2 Høringer

NVE har lister over instanser som skal eller bør høres i konsesjonssaker, og foretar i tillegg konkrete vurderinger i hver enkelt sak av hvilke instanser som får meldinger og søknader direkte tilsendt. Alle saker som sendes på offentlig høring blir også kunngjort i lokal- og regionpressen. Geografisk avgrenset annonsering på Facebook blir også benyttet og NVE ber om at kommunene bidrar til å gjøre saker kjent i lokalmiljøet via sine kanaler. Offentlige høringer kan gjennomføres flere ganger i løpet av en konsesjonsprosess. Alle høringsuttalelser, der antallet kan variere fra noen få til flere hundre, registreres og innspill vurderes og drøftes før det fattes konsesjonsvedtak.

Gjennom høringer mottar NVE innspill fra andre myndigheter med sektoransvar, fra planmyndigheter, interesseorganisasjoner, grunneiere og andre.

10.4.3 Møter og befaringer

I forbindelse med offentlige høringer, er det i saker der NVE forventer en viss interesse, vanlig å avholde møter med berørte kommuner, fylkeskommuner, statsforvaltere og eventuelt Sametinget i områder med samiske interesser. NVE arrangerer også offentlige møter i nærområdet til tiltaket. Disse møtene er åpne for alle. Møtene har til hensikt å informere berørte interesser om NVEs behandling og hva de som lokalkjente kan bidra med, i tillegg til å gi dem anledning til å stille spørsmål og gi informasjon til NVE. Møter i nærområdene til tiltaket kombineres med befaringer for at NVEs saksbehandlere skal få oversikt over tiltakets virkninger. Mer formelle befaringer med deltakelse fra NVEs ledelse og berørte interesser gjennomføres i de største sakene. Noen aktører har en lovfestet rett til møter med NVE i behandlingsprosessen, se underkapittel 10.4.4 og 10.4.5.

10.4.4 Konsultasjoner med samiske interesser

Sameloven kapittel 4 gir Sametinget og andre representanter for berørte samiske interesser rett til å bli konsultert i saker som gjelder tiltak som planlegges i samiske områder. Plikten innebærer at NVE gjennomfører konsultasjonsmøter med samiske interesser, som reinbeitedistrikter og eventuelt siidaer10 som ønsker det i løpet av konsesjonsprosessen. Formålet med konsultasjonene er å forsøke å oppnå enighet og skal ikke avsluttes så lenge partene antar det er mulig å oppnå enighet.

10.4.5 Innsigelsesmøter

Ettersom anlegg som gis anleggskonsesjon etter energiloven er unntatt fra plan- og bygningsloven, er lokale, regionale og statlige forvaltningsorganer, i tillegg til klagerett, gitt innsigelsesrett til søknader om anleggskonsesjon. Ved innsigelser plikter NVE å tilby og arrangere innsigelsesmøter med formål å diskutere hvorvidt det er mulig med plantilpasninger eller avbøtende tiltak som kan føre til at innsigelser trekkes. En innsigelse forutsetter ikke at man kommer til enighet, men gir innsigelsesmyndighetene en mulighet til å komme i diskusjon med konsesjonsmyndigheten. Dersom konsesjonsmyndigheten ikke imøtekommer innsigelsen og den ikke trekkes, blir den stående som en klage på vedtaket eller innstillingen fra NVE. Saken sendes da til Olje- og energidepartementet for avgjørelse, sammen med eventuelle andre klager som fremmes innen klagefristen. Olje- og energidepartementet behandler innsigelsene på samme måte som klager.

10.5 Konsesjonsbehandlingen

Etter energiloven kan det gis konsesjon til samfunnsmessig rasjonelle tiltak, dvs. at de samlede fordelene må overstige de samlede ulempene. Det er en forutsetning at kraftnettet bygges og driftes forsvarlig, og viktige hensyn som forsyningssikkerhet, verdien av ny kraftproduksjon og et velfungerende kraftmarked er sentrale i de vurderingene energimyndighetene gjør. Samtidig kan de nevnte hensynene trekke i motsatt retning enn andre viktige samfunnshensyn, som annen arealbruk, naturmangfold, landskap og friluftsliv, for å nevne noen vanlige vurderingstemaer i konsesjonssaker.

En anleggskonsesjon som gis av energimyndighetene gir tillatelse til å bygge, eie og drive et nettanlegg. Det betyr at det ikke er nødvendig å søke andre myndigheter om tillatelse til samme anlegg. Ved behov for ekspropriasjon gis også denne tillatelsen av konsesjonsmyndighetene. Samtidig stiller en rekke andre sektorlover krav til tiltakene, for eksempel kulturminneloven11, havne- og farvannsloven12, forskrift om merking av luftfartshinder13, vegloven14 m.m. Nettselskapene må selv sørge for å avklare at slike krav blir oppfylt, eller om nødvendig søke om dispensasjon fra krav de ikke kan oppfylle. Hensynet til øvrige lovverk inngår også i konsesjonsavveiningene.

Konsesjonssøknaden skal beskrive tiltaket og fordeler og ulemper med tiltaket, både for å gi myndighetene tilstrekkelig informasjon til å foreta konsesjonsavveiningene, og for å opplyse høringsinstansene tilstrekkelig til å gjøre sine vurderinger. Målgruppene har vidt forskjellige forkunnskaper og konsesjonssøknaden må på best mulig måte tilrettelegges for at alle skal kunne sette seg inn i saken.

10.5.1 Vurdering av behovet for tiltak

Behovet for et tiltak må begrunnes i konsesjonssøknadene. Det stilles også noen absolutte krav blant annet til leveringskvalitet15. I en del tilfeller planlegges nettet på en slik måte at det finnes tilstrekkelig reserve til å tåle utfall av én komponent, såkalt N-1-forsyning. Kraftnettet skal kunne driftes forsvarlig, og anleggene skal oppfylle kravene i kraftberedskapsforskriften16 om sikring og redundans. Tilknytningsplikten17 tilsier at ny produksjon eller nytt forbruk skal tilknyttes uten ugrunnet opphold, og det innebærer at netteier må utrede, søke og eventuelt bygge nødvendige anlegg for å oppfylle denne plikten.

For tiltak som har gjennomgått en konseptvalgutredning med ekstern kvalitetssikring18 og myndighetsbehandling, jf. omtale i kapittel 11, vil behovet allerede være avklart før konsesjonsbehandlingen starter. I konsesjonssøknadene må behovet gjengis, i tillegg til at eventuelle endringer i forutsetninger og behovsvurdering må omtales.

10.5.2 Vurdering av fordeler og ulemper med et tiltak

I søknader beskrives konkrete anlegg, med fysisk og teknisk utførelse, en oppstilling av prissatte (tallfestede) gevinster og kostnader, sammen med ikke-prissatte konsekvenser for miljø og samfunn. Ikke-prissatte virkninger for miljø og samfunn kan være vanskeligere å vurdere enn prissatte virkninger. Det finnes veiledning på hvordan ikke-prissatte virkninger skal vurderes, for eksempel fra Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ). I tillegg har Miljødirektoratet en sektornøytral veileder for konsekvensutredninger for klima og miljø19 som er utformet slik at konsekvensvurderinger for miljø kan suppleres med prissetting og/eller inngå i en samfunnsøkonomisk analyse.

Typiske temaer som inngår i de samfunnsøkonomiske vurderingene, er:

• Tekniske og økonomiske vurderinger

  • Relevante systemløsninger og rangering av disse

  • Valgt systemløsning og andre tekniske og økonomiske forhold, som

    • investerings-, drifts- og vedlikeholdskostnader

    • reduserte avbruddskostnader (KILE20), nettap, flaskehalskostnader og systemdriftkostnader

    • verdien av ny kraftproduksjon

    • vurdering av tekniske spesifikasjoner for omsøkt løsning

• Virkninger for miljø og samfunn

  • forsyningssikkerhet ut over prissatte avbruddskostnader, herunder anleggenes sikkerhet mot naturfare og utilsiktede eller tilsiktede hendelser

  • visuelle virkninger for bomiljø, natur- og kulturlandskap, friluftsliv mv.

  • virkninger for kulturmiljø, naturmangfold, reindrift, arealbruk, næring og bebyggelse.

Beregninger av reduserte avbruddskostnader, nettap, flaskehalskostnader og systemdriftskostnader gjøres på bakgrunn av forventninger om framtidig forbruk. Det betyr at prognoser for framtidig forbruk er viktige forutsetninger for analysene i konsesjonsbehandlingen.

Den samfunnsøkonomiske nytten eller kostnaden av selve forbruket som utløser investeringer i nettanlegg vurderes ikke eksplisitt i konsesjonsbehandlingen. Implisitt vurderes nytten til dels gjennom prognoser for etterspørsel, som legger grunnlag for beregninger av avbruddskostnader. Dette temaet er nærmere omtalt i kapittel 6.7, der utvalget blant annet foreslår at det utarbeides en sektorveileder for samfunnsøkonomiske analyser av nettiltak. Det vises videre til at tilknytningsplikten for forbruk står svært sterkt, og at etter energiloven kan departementet i ekstraordinære tilfeller gi dispensasjon fra tilknytnings- og investeringsplikten for uttakskunder21. Det vises også til forslag om endring i dispensasjonsadgangen for tilknytning av forbruk, jf. kapittel 8.10.

Anleggets overordnede fysiske utforming og avbøtende tiltak vurderes med hensyn til kostnader og reduserte negative virkninger, og inngår i den helhetlige vurderingen. For kraftledninger kan dette for eksempel være valg av trasé, mastetyper og -farge, merking av liner for å unngå at fugl kolliderer og skånsom skogrydding. For transformatorstasjoner er plassering, skjerming og fasadematerialer/-farger aktuelle temaer.

De fleste søknader om nettanlegg gis konsesjon siden nettselskaper normalt har gode begrunnelser for sine søknader og kan vise at de samlede fordelene overstiger de samlede ulempene, altså at tiltaket er samfunnsmessig rasjonelt, jf. energiloven. Unntakene er der nettanleggene er begrunnet i tilknytning av kraftproduksjonsanlegg som ikke får konsesjon. Selv om de fleste søknader om nettanlegg gis konsesjon, er det ikke nødvendigvis opprinnelig omsøkt løsning som får konsesjon. NVE gjennomgår søknadenes begrunnelser og nytte-/kostnadsvurderinger og stiller nødvendige kontrollspørsmål, i tillegg til selvstendige vurderinger av virkninger for miljø og samfunn. Konsesjonsvurderingene dreier seg til slutt om hvilke løsninger som skal få konsesjon og på hvilke vilkår.

NVEs vurderinger av løsningen som det gis konsesjon til, oppsummeres i en tabell, som gjengir de viktigste hensynene i den konkrete saken, inkludert effekten av pålagte avbøtende tiltak, og NVEs vekting av de ulike hensynene. Det kan variere noe fra sak til sak hvilke virkninger som er relevante å trekke fram. Noen virkninger er prissatte, og andre er ikke-prissatte. Hensikten med en slik oppsummering er å synliggjøre hvilke vurderinger som ligger til grunn for vedtaket. Se figur 10.1.

Forstørr bilde

10.5.3 Konsesjonsvedtak

NVE eller Olje- og energidepartementet gir tillatelse etter energiloven § 3-1 til å bygge, eie og drive elektriske anlegg og nødvendige bianlegg, som er kartfestet og spesifisert med teknisk/fysisk utførelse. Etter energiloven § 3-5 andre ledd kan energimyndighetene i konsesjoner sette nødvendige vilkår for å ivareta allmenne eller private interesser. Vanlige vilkår i anleggskonsesjoner er frist for idriftsettelse, vilkår om ulike avbøtende tiltak og vilkår om miljø-, transport- og anleggsplan (MTA-plan). I mange saker gir konsesjonsmyndigheten samtidig samtykke til ekspropriasjon etter ekspropriasjonsloven.

10.6 Ulike saker – ulik behandling

NVE behandler en stor variasjon av konsesjonssøknader for nettanlegg, både når det gjelder omfang og størrelse på anleggene og formål. Tiltak som ikke krever melding etter forskrift om konsekvensutredninger, vist i figur 10.2, starter med konsesjonssøknad. Kravene til konsesjonssøknaden og konsekvensutredningene som må følge søknaden er gitt i NVEs veileder for utforming av søknader om konsesjon for nettanlegg.22 Utredningskravene i veilederen er i store trekk de samme som fastsettes i utredningsprogrammer, med unntak av at det ikke er saksspesifikke krav.

Forstørr bilde

Det er også eksempler på saker som begynner med en søknad, der virkningene av anleggene enten er så ubetydelige at høring ikke er nødvendig, eller kun en enkel høring gjennomføres, før vedtak fattes. Alle vedtak som er fattet av NVE kan påklages, men mange små saker avsluttes med NVEs konsesjonsvedtak, eventuelt med en påfølgende MTA-planprosess og -vedtak.

I saker som gjelder ledninger med spenning på minst 132 kV og mer enn 15 km ny trasé, starter myndighetsbehandling av saken med melding og forslag til utredningsprogram. Denne saksgangen er vist i figur 10.3. NVE gjennomfører høring av meldingen, fastsetter utredningsprogrammet, og sender søknaden og konsekvensutredningen på høring før de fatter konsesjonsvedtak. Deretter følger eventuell klagebehandling hos Olje- og energidepartementet og til slutt behandling av MTA-plan. Prosessen innebærer dermed minst to offentlige høringer og omfattende involvering av ulike berørte interesser. Utredningskravene som stilles er i stor grad like for denne typen anlegg, da det normalt er de samme temaene som berøres. Spesielle krav i den enkelte sak kan for eksempel være hvilke traseer som skal utredes, basert på høringsuttalelser.

Forstørr bilde

Grønne bokser er trinn som alltid følges, og grå bokser er trinn som ofte forekommer.

De aller største ledningene, med minst 300 kV spenning og lengde på over 20 km, er underlagt krav om konseptvalgutredning (KVU) med ekstern kvalitetssikring og myndighetsbehandling, vist som utsnitt av saksgang C i figur 10.4. Deretter følges saksgang B, som vist i figur 10.3, med unntak av at NVE i saksgang C istedenfor å fatte vedtak, sender innstilling til Olje- og energidepartementet før vedtak til slutt fattes hos Kongen i statsråd, et vedtak som ikke kan påklages.

Forstørr bilde

Figuren viser de første trinnene i prosessen, som deretter følger saksgangen vist i figur 10.3.

I de fleste større sakstypene, som nye ledninger i transmisjons- og regionalnettet, er det vanlig at NVE stiller krav om tilleggsutredninger. Krav om tilleggsutredninger kommer ofte som resultat av innspill fra høringsinstanser, for eksempel konkrete forslag om traséjusteringer o.l. Dette er noe NVE oppfordrer spesifikt til i høringene av konsesjonssaker. Det er ikke uvanlig at krav om tilleggsutredninger resulterer i endrings- eller tilleggssøknader, vist i figur 10.3. Tilleggsutredninger bidrar til å opplyse saken og til å finne den beste løsningen. Før saken har vært på bred høring, er det vanskelig å fange opp alle forslag til justeringer av planene. Krav om tilleggsutredninger kan også skyldes mangelfulle utredninger fra tiltakshavers side, der det under myndighetsbehandlingen avdekkes behov for suppleringer. I noen saker gjennomføres høringer flere ganger, da nye traseer kan berøre nye interessenter som ikke har vært involvert tidligere.

I en del større saker vil det også være behov for behandling av tilleggs- eller endringssøknader etter endelig vedtak, og mens anlegget er under bygging, fordi detaljprosjekteringen avdekker nye eller endrede behov. Dette dreier seg normalt om mindre endringer som krever begrenset høring, også vist i figur 10.2.

10.7 Tidsbruk i konsesjonsprosessen

Konsesjonsmyndighetenes behandlingsprosess starter med melding eller søknad, og inkluderer i en del saker klagebehandling og godkjenning av MTA-planer, før tiltakshaver kan starte byggingen av et nettanlegg.

10.7.1 NVEs konsesjonsbehandling

Figur 10.5 skisserer konsesjonsprosessen fra melding (grønne bokser) eller søknad (gule bokser) fram til vedtak eller innstilling. Tidsbruken inkluderer ikke tiden en sak ligger i kø eller liggetid hos energimyndighetene eller nettselskapene. Som beskrevet i kapittel 10.6, er det i forkant av melding krav om konseptutvalgutredning for de største sakene. Statnett skriver i innspill til utvalget av 26. november 2021 at de som oftest bruker om lag ett år i etterkant av departementets uttalelse til konseptvalgutredningen, til de har modnet fram mulige løsninger som er klare for en meldingsprosess. Departementets klagebehandling eller behandling av NVEs innstillinger er ikke tatt med i figuren, men beskrives nedenfor. Det er under gitt tidsanslag på de delene av prosessen som NVE har ansvaret for, mens tiden søkere bruker på utredninger og søknader varierer en god del. Dette er tidsbruk som er utenfor konsesjonsmyndighetens kontroll. Eksempelvis har tiltakshavere de senere årene brukt fra ett til om lag to år på å gjennomføre konsekvensutredninger i saker med melding. Unntaket er saken som gjelder kraftkabel fra land til de nye oljefeltene Noa og Krafla, der tiltakshaverne leverte konsekvensutredningene tre dager etter fastsatt utredningsprogram.23

Forstørr bilde

Tid der saken ligger i kø før tildeling av saksbehandler, eventuell klagebehandling, samt behandling av MTA-plan er ikke inkludert i figuren.

Tidsanslagene for meldinger og søknader omfatter offentlige høringer, som erfaringsvis tar fra seks uker til tre måneder. Det er flere lovbestemte frister som bidrar til tidsbruken. For saker som må på høring, er det krav om at det settes en rimelig frist, i de fleste tilfeller minimum tre uker. Samtidige søknader om ekspropriasjonstillatelse, der det er usikkert om alle grunneiere og rettighetshavere kan nås direkte, må kunngjøres. Høringsfristen skal da settes til minimum seks uker fra kunngjøringsdato. Etter forskrift om konsekvensutredninger skal det settes en rimelig frist for å uttale seg til melding med forslag til utredningsprogram, og det er krav om frist på minst seks uker. Etter forskrift om konsekvensutredninger skal NVE normalt fastsette utredningsprogram innen ti uker fra høringsfristens utløp. Det er også krav om minst seks ukers høring for søknad inkludert konsekvensutredning.

Lengst tid tar det når høringer går over ferieperioder, der høringsperioden normalt forlenges med den antatte tiden høringsinstansene har ferie. I tilfeller hvor berørte kommuner eller fylkeskommuner ønsker politisk behandling av saken, kan det være behov for å vente på politiske vedtak. Kommunene og fylkeskommunene har sine saksforberedende rutiner med frister for innstillinger til fastsatte politiske møter, som normalt ikke er satt opp i sommerferien. Det er også vanlig å forelegge høringsuttalelsene for tiltakshaver for kommentar, som normalt tar mellom én og fire uker.

NVE har på sine nettsider og i veileder for utforming av søknader om anleggskonsesjon for nettanlegg, gitt anslag over saksbehandlingstid for ulike søknader fra tidspunktet de tas til behandling. Disse anslagene er omtrentlige og er ment å gi aktørene en pekepinn på hvilken framdrift de kan forvente. Det er ikke lagt inn eksplisitt anslag på tidsbruk for anlegg etter saksgang C. Tiden som saken ligger i kø er ikke inkludert i dette anslaget, men tiden tiltakshaver bruker på utredninger mv. er inkludert:

• Mindre konsesjonssøknader uten behov for høring: 3–6 måneder

• Mindre konsesjonssøknader med høring: 6–12 måneder

• Større kraftledningsprosjekter (kun søknad): 1–2 år (saksgang A, jf. figur 10.2)

• Saker med melding etter forskrift om konsekvensutredninger: 2–4 år (saksgang B, jf. figur 10.3)

Det er imidlertid en stor mengde andre variabler som kan påvirke tidsbruken, som for eksempel hvor lang tid tiltakshaver bruker på tilleggsutredninger eller hvilke innspill som kommer inn under høringen og som påvirker saken. Ved behov for ekstra runder med utredninger eller nye alternativer med tilhørende høringer, kan saksbehandlingstiden øke ut over disse anslagene.

Samtidig behandling av søknader om ekspropriasjonstillatelse i større saker øker ikke nødvendigvis tidsbruken, da vurderingene er tilnærmet de samme og vedtakene fattes samtidig. Eventuelle vedtak om forhåndstiltredelse24, dvs. samtykke til å iverksette ekspropriasjonsinngrep før det foreligger rettskraftig skjønn, kommer normalt senere i egne vedtak, etter at skjønn er begjært. Vedtaket fattes enten av NVE eller departementet.25

I tillegg til anslagene nevnt over, kommer eventuell klagebehandling i Olje- og energidepartementet. Hvorvidt et vedtak fra NVE påklages, påvirker tidsbruken vesentlig. Klager skal i henhold til forvaltningsloven sendes til motparten, oftest nettselskapet, for kommentarer. Deretter vurderer NVE om klagene oppfyller vilkårene for klagerett, eventuelt avviser klagere som ikke har klagerett, før NVE vurderer om klagene gir grunnlag for opphevelse eller endring av vedtaket. Hvis ikke, sendes saken til departementet for endelig avgjørelse. Departementets klagebehandling er beskrevet i kapittel 10.7.2.

10.7.2 Olje- og energidepartementets rolle i konsesjonsbehandlingen

Departementet er klageinstans for vedtak fattet av NVE og behandler NVEs innstilling i saker som avgjøres av Kongen i statsråd.

Myndigheten til å fatte vedtak om anleggskonsesjon er delegert til NVE, unntatt for nye store kraftledninger lengre enn 20 kilometer på spenningsnivå fra og med 300 kV, hvor vedtak fattes av Kongen i statsråd. For disse store sakene følger NVE de samme saksbehandlingsprosedyrene som i de mindre sakene, men fremmer en innstilling til departementet i stedet for å fatte vedtak.

Departementet sender NVEs innstilling på høring med seks til tolv uker høringsfrist, og forbereder saker for Kongen i statsråd, som fatter endelig vedtak. Disse vedtakene kan ikke påklages.

I saker der vedtak fattes av NVE er departementet klageorgan. Som en del av kagebehandlingen gjennomfører departementet en klagebefaring hvor berørte interesser og offentlige myndigheter, som for eksempel kommunene, blir invitert til å delta. Klagebefaringen gjennomføres når forholdene tillater det. Det må blant annet være framkommelighet i terrenget. Hvis utbyggingen påvirker samiske interesser, tilbyr departementet konsultasjoner med Sametinget og/eller reinbeitedistriktene/driftsenheter som blir berørt. Etter endringen av sameloven i 2021, følger konsultasjoner med Sametinget systemet for innsigelse etter plan- og bygningsloven.

Det er mange faktorer som påvirker tidsbruken for konsesjonsbehandlingen i departementet, blant annet konfliktgrad og kompleksitet i det enkelte prosjekt, jf. tidligere beskrivelser av saksbehandlingen i NVE. De samme komplekse vurderingstemaene som er gjort i NVE, følger saken gjennom klagebehandlingen eller behandlingen av NVEs innstilling. I klagebehandlingen i departement kan det i noen saker være behov for ytterligere utfyllende informasjon fra tiltakshaver eller andre berørte parter.

Saksbehandlingen kan ta fra flere måneder til om lag to år i store saker.

I figur 10.6 er en illustrasjon på omtrentlig saksbehandlingstid (liggetid er ekskludert) av saker som vedtas av Kongen i statsråd.

Forstørr bilde

10.7.3 Miljø-, transport- og anleggsplaner (MTA-planer)

De fleste anleggskonsesjoner til nye større anlegg, gis med vilkår om MTA-plan som skal godkjennes av NVE før anleggsstart. Denne planen skal blant annet beskrive anleggene mer detaljert enn i konsesjonen, hvordan anleggsarbeid og transport skal gjennomføres, hvordan hensynet til miljø og omgivelser skal ivaretas under bygging, og hvordan berørte arealer skal istandsettes etter bygging. Utbygger sender inn MTA-planer til NVE til godkjenning etter endelig konsesjonsvedtak. NVE sender MTA-planer på høring til kommuner, fylkeskommuner, statsforvaltere, berørte grunneiere og eventuelle andre berørte interesser, før godkjenning. NVEs behandlingstid for godkjenning av MTA-planer varierer fra tre til seks måneder og innebærer i mange saker befaringer og tilsyn før og under bygging.

Vedtak om godkjenning av MTA-planer kan påklages og klagebehandlingen i Olje- og energidepartementet kan ta fra noen uker til flere måneder.

10.8 Ulike faktorer påvirker tidsbruken i konsesjonsbehandlingen

Det er en rekke faktorer som kan bidra til at saker tar mer tid enn den skisserte prosessen i kapittel 10.7 skulle tilsi. Under følger noen eksempler.

10.8.1 Tiltakshavers ansvar

Manglende forarbeid og dårlig kvalitet på søknader

Dersom tiltakshaver har brukt lite tid på forarbeidet, og det for eksempel er dårlig kvalitet på søknader og utredninger og/eller at det har vært ingen eller lite kontakt med kommune og berørte interesser i forkant av en søknad, kan det få konsekvenser for den videre prosessen. Det kan både resultere i krav om tilleggsutredninger og økt lokal motstand. Manglende forarbeid hos tiltakshaver har også ført til at NVE har brukt mye tid på å kvalitetssikre søknader før saker sendes på offentlig høring.

Enkelte forslag til ytterligere utredninger, ofte knyttet til traséalternativer for kraftledninger, kan skyldes at søker i for liten grad har vurdert og utredet alternativer tidligere i prosessen. Dette påvirker omfanget av tilleggsutredninger og tilleggssøknader, som både skal utarbeides og sendes på offentlig høring i tråd med lovbestemte krav.

Tiltakshavers tidsbruk

Som nevnt tidligere vil tiltakshavers varierende tidsbruk på arbeidet med utredninger, tilleggsutredninger og svar på spørsmål fra NVE, være en faktor som har betydning for den samlede tidsbruken fra en sak oppstår til konsesjonsspørsmålet er avgjort. På flere tidspunkt under konsesjonsbehandlingen ligger saken hos tiltakshaver, der konsesjonsmyndigheten er avhengig av svar før saken kan behandles. Et eksempel på dette er etter at utredningsprogram er fastsatt og fram til utredninger og konsesjonssøknad er ferdige. Samtidig er det viktig at utredninger gjennomføres på en slik måte at de gir pålitelige resultater, noe som kan kreve at for eksempel feltundersøkelser gjøres en bestemt årstid. Dette kan dermed føre til økt tidsbruk.

10.8.2 Konsesjonsmyndighetenes ansvar

Ressurser hos konsesjonsmyndighetene

Et annet element som påvirker tidsbruken, er hvor lenge saker ligger i kø før de tas til behandling på grunn av manglende saksbehandlerkapasitet. Tiden saker ligger i kø kommer i tillegg til anslagene ovenfor. Videre har saksbehandlere hos NVE og Olje- og energidepartementet til enhver tid mange saker til behandling og kan flytte ressursbruk mellom sakene for eksempel avhengig av hvor aktive de enkelte sakene er. Dette henger sammen med at det varierer hvor mye ressurser en sak krever. Det er også relevant hvor i prosessen saken befinner seg. Dette kan også bidra til varierende saksbehandlingstid. Antall saksbehandlere er også relevant. I departementet er antallet saksbehandlere som jobber med konsesjonssaker for nettet i dag anslagsvis 7–8 saksbehandlere. I NVE jobber om lag 16 saksbehandlere med konsesjonsbehandling av nettanlegg som hovedoppgave, og omtrent 6 andre bidrar med innspill til konsesjonssaker, men ingen av disse jobber kun med nettsaker.

10.8.3 Andre faktorer

Demokratiske prosesser og medvirkning

Hensikten med offentlige høringer er å gi berørte interesser mulighet til å opplyse saken og påvirke endelig vedtak. I høringer kommer ofte nyttig informasjon om lokale og regionale virkninger, og forslag til justering av planer eller avbøtende tiltak. Mange av disse forslagene er det grunnlag for å vurdere nærmere, konsekvensutrede og eventuelt omsøke. Slike forslag kan komme fra alle typer høringsparter, også inkludert enkeltpersoner som ønsker mindre tilpasninger for å redusere ulemper lokalt. Det er vanskelig for tiltakshaver å fange opp alle tenkelige alternativer i forarbeidet med konseskvensutredninger og konsesjonssøknad. Dette fører til at det blir nødvendig å bruke tid til utredning og behandling av fornuftige forbedringer av tiltaket. Dette kan bidra til samfunnsmessig bedre løsninger og viser at det i større saker skjer en modning/utvikling i saken gjennom prosessen. En viktig tilleggsverdi er at grundige prosesser skaper tillit til konsesjonssystemet, som gjør det mulig å oppnå folks aksept for nødvendigheten av nettiltak.

Høyt konfliktnivå

Det eksterne konfliktnivået varierer mye fra sak til sak og kan skyldes mange faktorer, noen ganger tilfeldigheter og initiativer fra enkeltpersoner eller -grupper, som igjen kan utvikle seg til aksjonsgrupper. Mangelfulle søknader og varierende innsats i forarbeid og tidlig involvering av berørte aktører kan også utløse misnøye i starten av en prosess som vedvarer gjennom hele konsesjonsbehandlingen. Motstand mot et tiltak kan også utløses pga. misnøye med de valgte løsningene, der krav om kabel istedenfor luftledning er svært vanlig i kraftledningssaker. Konfliktnivået får ofte betydning for tidsbruken både for tiltakshavere og konsesjonsmyndighetene. Det fører til merarbeid knyttet til mange krav om tilleggsutredninger, betydelig flere høringsuttalelser enn normalt, håndtering av henvendelser fra media og møter med aksjonsgrupper og andre motstandere av tiltaket.

Manglende samordning av tiltak

Riksrevisjonens undersøkelse av effektivitet i konsesjonsbehandlingen av fornybar energi 2013–2014 er omtalt i boks 10.4. NVE og departementet er konsesjonsmyndighet for både kraftproduksjon og -nett, og kan derfor i større grad ta grep for å samordne disse konsesjonsprosessene for produksjons- og nettutbygging. Dette lar seg ikke i samme grad gjøre ved større forbruksøkninger. Årsaken til dette er at forbruk som sådan ikke konsesjonsbehandles etter energiloven. Det er kommunene som er planmyndighet og behandler nyetableringer av industri, boligområder mv. etter plan- og bygningsloven. Det er dermed mer krevende å koordinere nettutviklingen med forbruk, enn med kraftproduksjon. Dette kan bidra til ulik tidsbruk for nettanlegg og forbruksanlegg.

10.8.4 Dagens situasjon – kø hos NVE

Med dagens saksomfang og NVEs bemanning, vil det til enhver tid ligge saker i kø, som prioriteres etter førstemann til mølla-prinsippet som hovedregel, men med noen unntak. Saker som er viktig for forsyningssikkerheten til alminnelig forbruk og eksisterende forbrukere prioriteres opp, sammen med akutte beredskapstiltak og konsesjonspliktige endringer for anlegg under bygging. Søknader som har vesentlige mangler, eller tiltak som mangler avklaringer knyttet til kapasitet i overliggende nett eller kommunal arealavklaring, prioriteres ned. For noen saker betyr dette at de vil ligge i flere måneder før de får tildelt saksbehandler og tas til behandling. NVE hadde per 1. mai 2022 om lag 120 saker i kø, og noen saker hadde ligget ti måneder i kø.

10.9 Oppsummering

I dette kapittelet er dagens konsesjonsprosess fram til endelig vedtak beskrevet, med henvisning til regelverket som setter rammene og prosesskravene, og hvilke viktige hensyn som inngår i konsesjonsavveiningen. Faktorer som påvirker tiden det tar å konsesjonsbehandle nettanlegg er også beskrevet og danner grunnlaget for vurderingene av hvilke tiltak som kan iverksettes for å redusere tidsbruken. Utvalgets vurderinger og anbefalte tiltak beskrives i kapittel 13.