6 Samfunnsøkonomisk lønnsom nettutvikling

Dette kapittelet omhandler ulike problemstillinger knyttet til en samfunnsøkonomisk lønnsom nettutvikling. Viktigheten av samfunnsøkonomiske analyser for å gi et godt beslutningsgrunnlag påpekes. Kost-nyttevurderingene er sentrale, og eksempler på prissatte og ikke-prissatte virkninger omtales. Det vises også til vedlegg 1, der det teoretiske grunnlaget for hva det betyr at strømnettet skal driftes og utvikles i tråd med samfunnsøkonomiske kriterier og at overføring og distribusjon av elektrisk energi skal foregå på en samfunnsmessig rasjonell måte, beskrives.

6.1 Innledning

Strømnettet er kritisk infrastruktur, og binder sammen forbruk og produksjon av kraft. Strømnettet er et naturlig monopol. Kraftforsyningssikkerhet, elektrifisering, næringsutvikling og utbygging av ny kraftproduksjon er avhengig av et godt utbygget strømnett og god framdrift i nettutviklingen. Samtidig er nettutbygging kostbart og kan ha store virkninger på blant annet natur og miljø.

Nettselskapene har ansvar for sikker drift og utvikling av strømnettet, og investerer i nettanlegg med utgangspunkt i for eksempel behov for reinvesteringer i gamle anlegg, tilknytning av ny produksjon eller forbruk, eller å øke forsyningssikkerheten.

I energiloven1 § 1-2 framgår det at loven

«skal sikre at produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte, herunder skal det tas hensyn til allmenne og private interesser som blir berørt».

Energilovens formålsbestemmelse innebærer å sikre at blant annet overføring og fordeling av energi foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte. Ot.prp. nr. 62 (2008–2009) Om lov om endringer i energiloven og Meld. St. 14 (2011–2012) Vi bygger Norge – om utbyggingen av strømnettet (Nettmeldingen)slår fast at «samfunnsmessig rasjonell» betyr det samme som «samfunnsøkonomisk lønnsom». I samfunnsmessig rasjonelt ligger det ikke noen ytterligere føringer. Det framgår i Nettmeldingen at i praksis benyttes samfunnsøkonomiske analyser for å vurdere om et prosjekt er samfunnsmessig rasjonelt.

Dette innebærer at fordelene for samfunnet skal være større enn ulempene for samfunnet. I vurderingen av samlet nytte og kostnad inngår både prissatte og ikke-prissatte virkninger. Kostnadene inneholder som eksempel både investeringskostnader og ikke-prissatte virkninger for natur og miljø. Nytten kan for eksempel være økt forsyningssikkerhet.

Statnett eier og driver transmisjonsnettet og er systemansvarlig i det norske kraftsystemet. Statnett er eid av staten ved Olje- og energidepartementet. I Statnetts vedtekter framgår det i § 2 viktige presiseringer av Statnetts roller. Her framkommer det at foretaket skal ha ansvar for en «samfunnsøkonomisk rasjonell drift og utvikling av transmisjonsnettet». Statnetts ansvar for en samfunnsøkonomisk drift og utvikling av transmisjonsnettet er dermed tett knyttet sammen med formålet med energiloven.

Konsesjon gis til tiltak som er samfunnsmessig rasjonelt.

6.2 Generelt om samfunnsøkonomiske kriterier og verdiskaping

Teoretisk grunnlag for samfunnsøkonomisk tilpasning i kraftsystemet på kort og lang sikt er omtalt i detaljer i vedlegg 1. Beskrivelsen tar utgangspunkt i generell teori om en rasjonell samfunnsøkonomisk utvikling. Første forutsetning for en rasjonell samfunnsøkonomisk utvikling er at investeringer og drift av en aktivitet er verdiskapende. Utgangspunktet for vurdering av verdiskaping er at man ønsker å bruke de ressursene som finnes i samfunnet på en mest mulig effektiv måte, hensyntatt alle kostnader. Da må man allokere ressursene dit hvor de kaster mest av seg. Gjennom denne allokeringsmekanismen framkommer også alternativverdien på all ressursbruk. Det kan være en alternativ avkastning ved å bruke ressursen på en annen måte enn den valgte. Om ressursen brukes andre steder enn der den kaster mest av seg, vil det bli et tap.

Et marked vil ofte allokere ressursene på en slik effektiv måte, men det eksisterer flere unntak fra dette. I de fleste økonomier eksisterer ulike former for markedssvikt. I det følgende omtales to former for markedssvikt. Det er spesielt eksterne effekter (det vil si at enkeltaktørers aktivitet kan implisere at andre aktører påføres negative eller positive konsekvenser) og noen markedsimperfeksjoner.

6.2.1 Eksterne effekter

Negative eksterne effekter kan for eksempel være forurensing, nedbygging av landskap og påvirkning av estetiske verdier. Et fritt marked vil normalt ikke ta hensyn til at man gjennom egen aktivitet skaper slike eksterne kostnader for andre. Da realiserer ikke markedet de høyeste samfunnsverdiene og aktiviteten kan samlet sett være skadelig for samfunnet i stedet for å være verdiskapende. Det som tilsynelatende ser ut som verdiskapende fra en bedrifts side, behøver ikke være like verdiskapende fra samfunnets side, siden alle kostnader ikke er inkludert i bedriftskalkylen. Det brukes mer ressurser enn det en får igjen. Slike negative eksterne effekter kan ivaretas ved for eksempel prising av ulempene (avgift på forurensing), eller regulering av tilgangen til naturverdier (for eksempel verning av vassdrag, forbud mot vindkraftverk i utsatte strøk, regulering av traseer for master, kompensasjon for lokale naturbelastninger, bevaring av uberørte områder mv). Etter at disse verdiene er regulert (internalisert) kan det fortsatt tenkes at aktiviteten er verdiskapende for samfunnet – det vil si at den kan betale for alternativverdien av arbeid og kapital, samt de eksterne verdiene. Ofte kan imidlertid konklusjonen være at aktiviteten ikke er verdiskapende for samfunnet når det tas hensyn til eksterne effekter.

Det er viktig å skille mellom selve reguleringen av de eksterne effektene og eierskapet til det som reguleres, for eksempel miljøet. Reguleringen skal foretas uavhengig av selve fordelingsspørsmålet. Den verdien som oppstår gjennom reguleringen fordeles i normale markeder etter eierskap, men i tilfelle med eksterne effekter er det ikke alltid enkelt å fastslå hvordan eierskapet er. Likevel skal den som belaster for eksempel miljøet, prinsipielt sett betale for denne ulempen. Hvis ikke slik betaling skjer, sikrer man ikke at man får en god vurdering av om prosjektet faktisk er verdiskapende for samfunnet som helhet. Verdien må da fordeles gjennom en forhandlingsprosess mellom de som regulerer på samfunnets vegne, og de som berøres av inngrepet.

Positive eksterne effekter er positive verdier for samfunnet som et prosjekt skaper, men som den som investerer i prosjektet ikke tar hensyn til i sin beslutning. Det klassiske eksempelet her er FoU/innovasjonsprosjekter eller prosjekter som inneholder elementer av slike effekter.

For eksempel kan en tenke at FoU på CCS-teknologi, etter at man har løst alle utfordringer med denne, kan komme andre som vil benytte denne teknologien til gode. Verdien av fordelen for andre vil en bedrift normalt ikke ta hensyn til i vurderingen av om de skal starte prosjektet eller ikke, da verdien ikke tilfaller (eller ikke fullt ut tilfaller) denne bedriften. Altså kan FoU være samfunnsøkonomisk lønnsomt, selv om det ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomt. Slike positive eksterne effekter kan man korrigere for ved å støtte slik FoU økonomisk. Betingelsen for slik støtte er altså at det kan knyttes positive spillovereffekter til slik FoU. Et dilemma er ofte at mye av den FoU som foregår, kan tenkes å gi slike effekter og at i mange tilfeller vil også de eksterne effektene være internalisert av markedet selv. Å avgjøre hvilke som forsvarer støtte, og hvilke som ikke forsvarer dette, er ikke trivielt. Utvikling av nye teknologier som det ikke svarer seg for den enkelte aktør å foreta, men som i neste omgang kommer andre til gode og dermed samlet sett gir overskudd for samfunnet er da verdiskapende.

6.2.2 Imperfeksjoner

I resonnementene ovenfor har en så langt antatt «perfekte» markeder. Det er ikke uvanlig at det eksisterer imperfeksjoner i markeder. Slike imperfeksjoner kan være manglende informasjon (gir gale beslutninger), markedskonsentrasjon (misbruk av markedsmakt som gir for høy pris og for lite volum), skatter (vrir ressursbruken fra det optimale), subsidier (reflekterer ikke de riktige kostnadene – jf. også alternativkostnaden) og lignende. Det kan også noen ganger være innslag av kollektive goder som enkeltaktører ikke tar inn over seg i et prosjekt.

Om det eksisterer slike imperfeksjoner, kan man ikke være sikret at det som tilsynelatende ser ut som manglende verdiskaping, faktisk er det. Da bør man gjøre hva man kan for først å fjerne disse imperfeksjonene, for eksempel tilby mer informasjon, kreve nedsalg for å senke markedskonsentrasjonen eller regulere ledende markedsaktører, oppheve vridende skatter og subsidier mv. I neste fase kan man se om det finnes egnede virkemidler for å motvirke/fjerne effekten av det som gjenstår av slike imperfeksjoner. For eksempel trenger man skatter for å finansiere offentlige tjenester. Slike skatter bør da utformes slik at de er minst mulig vridende.

6.2.3 Verdiskaping og usikkerhet

Usikkerhet vil påvirke adferden til risikoaverse investorer ved at de forlanger en noe høyere avkastning i usikre enn i sikre markeder. Da får man lavere investeringer, men høyere forventet avkastning per enhet investert. I noen tilfeller er usikkerheten genuin – som for eksempel hvor mye nedbør som til enhver tid kommer inn i vannmagasinene (og dermed blir produksjon, pris og inntekten usikker). Denne form for usikkerhet er markedet vant til å håndtere og det reflekteres i mulige kostnader som skal ivaretas i beslutningene.

En annen type usikkerhet er usikkerheten omkring de rammebetingelser bedriftene står overfor generelt. Noe av denne usikkerheten om rammebetingelser kan ha sin årsak i genuin usikkerhet ellers – for eksempel klimautviklingen. En mulig følgeusikkerhet er usikkerhet om den politikken som vil bli innført for å håndtere slike problemer. Usikkerhet påvirker investor, gir mindre investeringer enn man ellers ville fått og påvirker også derigjennom verdiskapingen i samfunnet. Den politiske usikkerhet om rammebetingelser bør holdes på et så lavt nivå som mulig.

6.3 Samfunnsøkonomiske analyser bidrar til godt beslutningsgrunnlag

En viktig grunn til å benytte samfunnsøkonomiske analyser er å gi beslutningstakere et beslutningsgrunnlag som kan sette dem i stand til å få mest mulig velferd ut av samfunnets knappe ressurser gjennom effektiv ressursbruk.

Samfunnsøkonomiske analyser bidrar til at beslutningstakere får solide, gjennomsiktige og sammenlignbare beslutningsgrunnlag når de skal vurdere ulike tiltak. Ved å synliggjøre virkningene av alternative tiltak før det tas en beslutning blir det enklere å velge det beste for samfunnet. Finansdepartementet forvalter gjennom rundskriv R-109/2021 regelverket for samfunnsøkonomiske analyser i staten, (Finansdepartementet, 2021). Det ivaretar konsistens i analysene og retningslinjer for de som skal utføre disse. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har ansvar for veiledning og har publisert en overordnet veileder om samfunnsøkonomiske analyser.

Bruk av samfunnsøkonomiske analyser bidrar til at fordelene ved et konsesjonsgitt tiltak samlet sett er veid opp mot ulempene.

Forbruksanslagene og den økte oppmerksomheten knyttet til elektrifisering er et relevant bakteppe for vurderingene av behov for nettanlegg framover. Samtidig er ikke dette noe fundamentalt nytt, eller noe som skulle tilsi at egnetheten av samfunnsøkonomisk analyse som et verktøy for å vurdere nye nettanlegg har blitt redusert. Samfunnsøkonomiske analyser benytter forventet utvikling i levetiden for investeringen som vurderes. De samfunnsøkonomiske vurderingene vil fortsatt være den mest egnede og transparente metoden for å vurdere om fordelene ved et nettiltak oppveier ulempene, gitt forventet utvikling i kraftforbruket og andre relevante samfunnstrekk.

Konsesjonsmyndighetene vil fortsatt vektlegge at nytten ved et tiltak skal være større enn kostnadene for samfunnet, som innebærer behov for å legge en samfunnsøkonomisk analyse til grunn. Det vil bidra til at ressursene utnyttes best mulig.

6.3.1 Samfunnsøkonomisk analyse av nettanlegg

Nettutbygging er kostbart og kan ha store innvirkninger på blant annet natur og miljø. Videre betales kostnadene ved nettet i sin helhet av brukerne. Det er viktig å utarbeide gode samfunnsøkonomiske analyser av behovet og ulike alternativer for å møte behovet, basert på gjeldende rundskriv om samfunnsøkonomisk analyse.2 Det følger av dette at alle samfunnsøkonomiske virkninger skal identifiseres og vurderes. Det gjelder uavhengig av om de kan prissettes, kvantifiseres eller kun analyseres kvalitativt, men analysen blir mer transparent og etterprøvbar jo flere effekter som kan prissettes. Det er den samlede effekten av alle virkninger av betydning, både prissatte og ikke-prissatte, som skal ligge til grunn for vurderingen av samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Både nettselskapenes analyser og myndighetenes konsesjonsbehandling av anleggene må være transparente og konsistente over tid, og konsesjon til nettanlegg kan bare gis dersom tiltaket er samfunnsmessig rasjonelt.

6.3.2 Riktig nivå på nettinvesteringer

En samfunnsmessig rasjonell nettutvikling innebærer at det bør være riktig nivå på nettinvesteringene til enhver tid. Dette innebærer dermed også tilstrekkelig nettkapasitet på riktig sted og til riktig tid. I motsatt fall kan man havne i en situasjon med for mye eller for lite nettkapasitet på feil sted, til feil tid. For tidlige, eller for høye investeringer kan blant annet innebære unødvendige miljøinngrep, feil bruk av samfunnets ressurser, og unødvendig høy nettleie. For sene, eller for lave investeringer, kan blant annet innebære manglende realisering av lønnsomme forbruksuttak eller kraftproduksjon, redusert forsyningssikkerhet, og mulige avbrudd i strømforsyningen og de konsekvenser det medfører. Manglende investeringer kan også gi dårligere utnyttelse av produksjonsressurser når det er flaskehalser i nettet, for eksempel ved at vann må slippes forbi turbiner eller at vindkraftverk ikke kan produsere for fullt når det blåser og produksjonsressursene går tapt.

Riktig nivå på investeringene og dermed tilstrekkelig nettkapasitet til enhver tid, er krevende å oppnå av flere årsaker. Det tar lang tid å utvikle og bygge ut strømnettet, økninger i nettkapasiteten skjer sprangvis, kapasitet i en del av nettet er avhengig av kapasitet i andre deler av nettet, og det er stor usikkerhet, eksempelvis om hvor, når og hvor mye nytt kraftforbruk eller produksjon som kommer. Målet er også krevende å nå fordi verdsetting av nytte- og kostnadsvirkninger vil være preget av usikkerhet. Det vil også være ulike vurderingsmomenter i ulike saker avhengig av hva som er utløsende for etterspørselen etter nett: om det er forbruksprosjekter, produksjon, reinvesteringer, forsyningssikkerhet eller annet.

For å bidra til riktige investeringer, er det viktig med gode analyser og utredninger, gode prissignaler og forpliktende avtaler. Det er dermed også andre forhold enn selve konsesjonsbehandlingen som er viktige for å bidra til å unngå slike situasjoner.

To viktige avveininger

Gitt at man ikke klarer å treffe eksakt på nivået på nettinvesteringer, for eksempel på grunn av utfordringer nevnt i boks 6.1, bør man i utviklingen av nettet gjøre to viktige avveininger.

Den ene avveiningen man bør gjøre er å se på om det er tapet ved for store investeringer, eller tapet ved for lave investeringer, som er størst. Se illustrasjon av dette i figur 1.6 og 1.7 i vedlegg 1.

Dette vil si noe om lønnsomheten ved å ligge i forkant ved nye investeringer i kapasitet kontra å ligge i etterkant av etterspørselsutviklingen. I diskusjonene omkring usikkerheten i de to tilfellene framstilles det ofte som om det er mer kostbart å bygge ut for lite enn for mye nettkapasitet. I den praktiske implementeringen av dette er det nødvendig at denne typen framstillinger kvalifiseres med beregninger som gir en slik framstilling et faglig grunnlag. Dette er nødvendig for å vise at investeringen anses å være samfunnsøkonomisk lønnsom, slik at anlegget kan få konsesjon.

Den andre avveiningen angår den privatøkonomiske beslutningen knyttet til etterspørselsutviklingen kontra den samfunnsøkonomiske beslutningen ved nettinvesteringer. I samfunnsøkonomisk forstand er utvikling av nett, forbruk og produksjon samkoblede beslutninger. Utfordringen er at beslutningene foretas av flere aktører som ikke er koordinerte. På generelt grunnlag er det derfor et beslutningsproblem mellom aktørene som bygger strømnett på den ene siden, og utbyggere av forbruks- og produksjonsenheter på den andre siden. Beslutningsproblemet er basert på at ulike aktører fatter beslutninger som ikke er koordinerte, under usikkerhet.

Dette skaper usikkerhet og risiko for alle aktører om beslutninger som fattes av andre aktører. Risikodeling er derfor viktig. Som påpekt i både Nettmeldingenog Meld. St. 25 (2015–2016) Kraft til endring – Energipolitikken mot 2030 er bedre koordinering av beslutninger knyttet til utvidelse av nett, forbruk og produksjon derfor viktig. Det er også påpekt at det er viktig med god dialog og samarbeid for å redusere utfordringen med at det tar lengre tid å få på plass nødvendig nett sammenlignet med produksjon og forbruk. Med økningen i tilknytningssaker som har vært de siste par årene, er dette blitt aktualisert ytterligere.

6.3.3 Kost-nyttevurderinger er sentrale

For i størst mulig grad å ha riktig nivå på nettinvesteringene, skal nettinvesteringer være basert på samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Dette innebærer at nettselskapene får konsesjon til nettanlegg, og dermed kan investere når den samlede nytten vurderes å være større enn de samlede kostnadene. I vurderingen av samlet nytte og kostnad inngår både prissatte og ikke-prissatte virkninger, herunder virkninger for natur og miljø. Utfordringene ligger altså i å anslå kostnader (både investeringer og miljø) som er avhengig av valg av løsninger og av nyttevurderinger for brukere (både forbrukere og produksjon). Se for øvrig omtale av dette i kapittel 11.3.1.

Hvis nytte- og/eller kostnadsvirkningene ikke verdsettes riktig eller utelates fra analysen, kan det bidra til at lønnsomme investeringer ikke gjennomføres, at det investeres for mye eller at feil investeringer gjennomføres. Flere nytte- og kostnadsvirkninger er generelt vanskelig for nettselskapene å verdsette i analysene, som for eksempel nytte av økt forsyningssikkerhet, nytte av nytt forbruk og virkninger for natur og miljø. Nytte av nytt forbruk er nærmere omtalt i kapittel 6.6.

Forsyningssikkerhet

Forsyningssikkerhet defineres som kraftsystemets evne til å kontinuerlig levere elektrisk kraft av en gitt kvalitet til sluttbruker. Forsyningssikkerhet er et samlebegrep som omfatter energisikkerhet, effektsikkerhet og driftssikkerhet.

Anslag på de samfunnsøkonomiske kostnadene forbundet med avbrudd i forsyningen, omtales som avbruddskostnader. Beregningen av avbruddskostnader vil ofte (men ikke alltid) være basert på KILE-satser (Kvalitetsjusterte inntektsrammer ved Ikke Levert Energi). Dette er satser som representerer kostnadene til enkeltbrukere av nettet ved avbrudd. Ved ev. store og langvarige avbrudd vil kostnadene for samfunnet kunne være større enn summen av kostnadene for enkeltbrukere av nettet, fordi følgevirkningene på tvers av ulike sektorer og enkeltbrukere ikke hensyntas i KILE-satsene. KILE-satsene hensyntar dermed ikke fullt ut de samlede kostnadene for samfunnet av avbrudd når det gjelder store og/eller langvarige avbrudd.

Et eksempel på dette er et avbrudd i strømforsyningen på Oslo S i 2007 som forskere tilknyttet SINTEF har sett på (Gjerde & Kjølle, 2012). Det tok 16 timer før forsyningen kom tilbake, og ytterligere 4–5 timer før Oslo S ble gjenåpnet for publikum og togtrafikken ble gjenopptatt. KILE-kostnadene for dette avbruddet var 4,5 mill. kroner. Gjerde & Kjølle (2012) anslo at kostnadene forbundet med avbruddet for berørte togpassasjerer var nærmere 300 mill. kroner. For å komme fram til anslaget brukte de antall passasjerer, og verdsatte timene passasjerene ble forsinket. I tillegg til dette kom kostnader ved manglende internett, økt veitrafikk, stengte butikker mv.

Leveringspålitelighet er knyttet til hyppighet og varighet av avbrudd i strømforsyningen og er en underdimensjon av driftssikkerhet. Forsyningssikkerhet dekker mer enn leveringspålitelighet, og ikke alle elementer av leveringspålitelighet fanges opp av KILE-satser. På denne bakgrunnen kan forsyningssikkerhet inngå som en ikke-prissatt virkning i den samfunnsøkonomiske analysen i tillegg til å hensyntas gjennom for eksempel KILE-kostnader.

I praksis kan utfordringene med å verdsette for eksempel forsyningssikkerhet fullstendig i de samfunnsøkonomiske analysene medføre at en gitt investering framstår som mindre samfunnsøkonomisk lønnsom enn den egentlig er, og dermed bidra til lavere investeringer enn det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Dette vil bare være tilfelle hvis man i analysen ikke finner måter å hensynta forsyningssikkerhet som en ikke-prissatt virkning på et riktig nivå. At samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer ikke gjennomføres, kan føre til at velferden i samfunnet blir lavere enn den kunne vært.

I motsatt fall, dersom forsyningssikkerhet (eller andre ikke-prissatte nyttevirkninger) verdsettes for høyt, kan det bidra til at flere investeringer enn de som egentlig er samfunnsøkonomisk lønnsomme, gjennomføres. Tilsvarende vil også for lav verdsettelse av ikke-prissatte kostnader, for eksempel virkninger for natur og miljø, gi for høye investeringer.

Dette illustrerer at eventuell manglende korrekt verdsettelse av ikke-prissatte virkninger kan gjøre det utfordrende å oppnå riktig nivå på nettinvesteringene, jf. boks 6.1. Konsekvensene av for lave investeringer er ikke nødvendigvis større enn konsekvensene ved for høye investeringer, jf. kapittel 6.3.2. Dette kan særlig være tilfelle for store nettinvesteringer som er begrunnet i én eller en avgrenset gruppe aktørers etterspørsel etter nettkapasitet. I slike situasjoner kan konsekvensene ved for høye investeringer innebære at det bygges store nettanlegg, men at forbruksprosjektene ikke kommer eller blir mindre enn planlagt. For å unngå slike situasjoner gjennomgår hvert nettprosjekt grundig konsesjonsbehandling, og nettselskapene må i den forbindelse sannsynliggjøre at det er etterspørsel etter nettanlegget.

Natur og miljø

Noen miljøvirkninger kan prissettes, mens andre ikke kan prissettes. Uansett om en virkning er prissatt eller ikke, skal den inngå i den samfunnsøkonomiske analysen. Jo mer sentrale de ikke-prissatte verdiene er i analysen, jo viktigere er det at de inngår i vurderingen av den samfunnsøkonomiske lønnsomheten.

Hvilke verdsettingsmuligheter og -metoder man kan/bør bruke avhenger av hvilken type miljøvirkning det er snakk om. For noen virkninger vil det være mulig å bruke kalkulasjonspriser, som for eksempel karbonpris for klimagassutslipp, eller det kan være mulig å bruke verdioverføringer eller betinget verdsetting i form av verdsettingsstudier. Det er viktig å være bevisst på valg av metode ved vurdering av miljøvirkninger da det er ulike utfordringer og begrensninger knyttet til de ulike metodene.

Selv om det er flere ulike metoder for å verdsette miljøvirkninger, vil det i de fleste analyser være virkninger som ikke lar seg prissette, eller som det ikke kan anses som hensiktsmessig å verdsette i kroner. Virkninger på naturmangfold kan være et eksempel på slike virkninger, da det ofte er vanskelig å anslå betalingsvilligheten for både nåværende og framtidige generasjoner ved å bevare ulike typer natur og arter. En vanlig metode for å kvalitativt vurdere ikke-prissatte virkninger er pluss-minusmetoden, som er anbefalt i DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser. Ved bruk av denne metoden vurderer man ikke-prissatte virkninger ut fra betydning og omfang, som samlet gir en konsekvens. Vurderingene av betydning og omfang gjøres med utgangspunkt i hvordan situasjonen ville vært uten tiltaket som utredes (nullalternativet), slik at konsekvensen beskriver endringen. Konsekvensene framstilles i form av en skala basert på plusser og minuser, for eksempel fra meget stor negativ konsekvens (- - - -) til meget stor positiv konsekvens (+ + + +). Det er viktig at informasjonen om ikke-prissatte virkninger presenteres slik at det gir et best mulig beslutningsgrunnlag for beslutningstakeren. DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser er under oppdatering, og bedre veiledning for å vurdere ikke-prissatte virkninger er ett av temaene det jobbes med.

Det pågår metodeutviklingsarbeid på flere fronter, både nasjonalt og internasjonalt, som kan bidra til bedre synliggjøring av virkninger for naturen og andre ikke-prissatte virkninger. Internasjonalt jobber Naturpanelet (IPBES) med en tematisk rapport om verdier og verdsetting av naturmangfold som skal ferdigstilles i juli 2022. Videre arbeider mange land, inkludert Norge, med å legge grunnlaget for utvikling av nasjonale økosystemregnskap i henhold til FNs statistiske standard som ble vedtatt i 2021. Et økosystemregnskap bygger på biofysiske data om økosystemenes arealutbredelse, tilstand og forsyning og bruk av økosystemtjenester. Ved å kombinere data om fysisk forsyning og bruk av økosystemtjenester med transaksjonspriser (observerte priser eller estimater) vil det på sikt kunne utvikles monetære regnskaper for økosystemtjenester og beholdning av naturkapital som er konsistente med regnskapsprinsipper som benyttes i nasjonalregnskapet. Nasjonalt har Concept-programmet, et forskningsprogram ved NTNU knyttet til statens prosjektmodell for store investeringer, satt søkelyset på at det er behov for en bedre metode for vurdering av ikke-prissatte virkninger. På oppdrag fra Concept-programmet har Menon Economics utarbeidet rapporten Forbedring av metode for vurdering av ikke-prissatte virkninger i samfunnsøkonomiske analyser (2020), hvor de foreslår en ny framgangsmåte for håndtering av ikke-prissatte virkninger.

I samfunnsøkonomiske analyser blir (prissatte) nytte- og kostnadsvirkninger som kommer på ulike tidspunkt gjort sammenlignbare gjennom neddiskontering, med en reell kalkulasjonsrente som er fastsatt til 4 pst. for statlige tiltak. Dette innebærer at en gitt virkning har høyere verdi hvis den skjer i dag enn i framtiden. Tilsvarende kan man i vurderingene av ikke-prissatte virkninger gjøre kvalitative vurderinger av vekten som bør tillegges virkninger ut fra når de inntreffer. Dette er imidlertid krevende i praksis, noe som kan vanskeliggjøre sammenligning av virkninger.

En naturavgift er et virkemiddel som i større grad ville stille forbruksaktører overfor de fulle samfunnsøkonomiske kostnadene ved naturinngrep. Blant annet mente Grønn skattekommisjon at all bruk av naturens ressurser og økosystemtjenester bør ha en pris og at det bør innføres en naturavgift på alle naturinngrep som reduserer verdien av økosystemtjenester og biologisk mangfold, se NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet. Innføring av en eventuell naturavgift bør vurderes samlet på tvers av næringer.

6.3.4 Prissignaler

For å oppnå en samfunnsmessig rasjonell nettutvikling er det også nødvendig med gode prissignaler. Kostnadene ved nettet betales av brukerne i sin helhet. Det er viktig at prisene gjenspeiler kostnadene i nettet, og at de gir insentiver til god utnyttelse av nettet. Det vises til omtale av prissignaler i kapittel 4 og i vedlegg 1.

6.4 Om usikkerhet i samfunnsøkonomiske analyser

Utvalget er i mandatet bedt om å se på hvordan den store usikkerheten knyttet til framtidig forbruksutvikling kan håndteres i nettselskapenes nettplanlegging for å sikre en mest mulig samfunnsøkonomisk riktig utvikling av overføringsnettet. Usikkerhet i nettplanleggingen er også omtalt i kapittel 5. I dette kapittelet omtales usikkerhet i samfunnsøkonomiske analyser.

I alle sektorer vil det være usikkerhet. For å redusere usikkerheten i beslutningene er gode analyser svært viktig.

Metode og regelverk for samfunnsøkonomiske analyser av statlige tiltak gir noen føringer for hvordan usikkerhet bør håndteres på generelt grunnlag. Det framgår av Finansdepartementets rundskriv R-109/2021 at usikkerheten rundt forutsetningene som er lagt til grunn, bør belyses og at:

«Det forutsettes at den samfunnsøkonomiske analysen bygger på forventningsrette estimater. Analyser av usikkerhet må derfor vurdere variasjon både over og under de forutsetningene som er lagt til grunn. Følsomhetsanalyser kan benyttes for å belyse betydningen av ulike utfall. Når et tiltak kan føre til eller forebygge særlig alvorlige virkninger skal det redegjøres spesielt for dette, dersom sannsynligheten for slike virkninger ikke er neglisjerbar. Tiltak kan ha virkninger som er forbigående, reversible og irreversible. Når tiltak har irreversible virkninger, vil usikkerheten kunne gjelde virkningene i seg selv og framtidige vurderinger av disse. Det skal gis en særskilt vurdering av hvilke virkninger som er irreversible, og om eventuelle irreversible virkninger påvirker vurderingene av samfunnsøkonomisk lønnsomhet.»

Kilde: Finansdepartementets rundskriv R-109/2021

I DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser (Direktoratet for økonomistyring, 2018) anbefales det at man starter med å kartlegge og klassifisere usikkerhetsfaktorene. Videre bør man vurdere utslaget på den samfunnsøkonomiske lønnsomheten dersom de mest kritiske usikkerhetsfaktorene slår inn. Til sist skal man vurdere om det finnes aktiviteter som kan iverksettes for å redusere usikkerheten. For tiltak som medfører irreversible virkninger, og der det er særlig stor usikkerhet knyttet til lønnsomheten, bør det vurderes å utsette oppstarten eller å iverksette aktiviteter som kan øke fleksibiliteten, det vil si å sikre realopsjoner i tiltaket. For investeringsforslag med stor usikkerhet, vil slike analyser kunne vise om det er mest verdifullt for samfunnet i dag å gjennomføre investeringen nå på tross av usikkerheten, eller om fordelene med økt kunnskap som man vil få ved å avvente utviklingen i sentrale markeder eller trender er høyere enn ulempene ved å vente. Realopsjoner er omtalt i kapittel 6.4.2.

6.4.1 Hvordan hensynta usikkerhet

Det tas hensyn til usikkerhet i flere steg i prosessen for en samfunnsøkonomisk analyse. For eksempel kan tiltak med høy risiko forkastes når relevante tiltak velges ut til den videre analysen. Tiltak med høy risiko vil dermed ikke tas videre.

En samfunnsøkonomisk analyse bygger på forventningsrette estimater. Usikkerhet i fremtidige tallfestede størrelser og verdsatte framtidige hensyntas gjennom forventningsverdier. Forventningsverdien til en virkning er definert som en veid sum der hvert enkelt mulige utfall for virkningen vektes med den tilhørende sannsynligheten for dette utfallet. Det er forskjell på forventningsverdi og den mest sannsynlige verdien. Hvis en unnlater å beregne den forventningsrette størrelsen, vil en systematisk over- eller undervurdere verdien av virkningene i analysen. Videre er kalkulasjonsrenten korrigert for ulempen av å sitte med systematisk risiko, altså den risikoen som ikke forsvinner ved diversifisering.

Verdsetting av virkninger bygger på et sett av til dels usikre forutsetninger. Disse forutsetningene kan ha stor innvirkning på resultatet av analysen. I en usikkerhetsanalyse undersøkes det hvordan endringer i sentrale forutsetninger påvirker lønnsomheten av tiltaket. En usikkerhetsanalyse belyser dermed hvilke faktorer som kan endre behovet for tiltaket eller rangering av alternativene.

Eksempler på dette er omtalt i Statnetts veileder for samfunnsøkonomiske analyser av tiltak i kraftnettet (Statnett, 2020). Her er det vist til at en viktig del av analysearbeidet derfor er å synliggjøre usikkerhet og vise til mulige aktiviteter for å redusere eller håndtere usikkerhet, jf. boks 6.2.

Det er ulik usikkerhet forbundet med ulike nettinvesteringer. Når det gjelder for eksempel generell forbruksvekst i byer, vil usikkerheten i framskrivningene kunne være lavere, noe som bidrar til at det kan være lavere risiko ved å ligge noe i forkant med utredning, planlegging, og ev. konsesjonssøknader for nettanlegg begrunnet i generell forbruksvekst. Risikoen ved å ligge noe i forkant også med investeringer knyttet til generell forbruksvekst vil avhenge av en rekke forhold.

Når det gjelder forbruksvekst utover generell forbruksvekst, for eksempel industriutvikling, kan det være høyere usikkerhet og risiko ettersom nettinvesteringene i større grad vil være knyttet til enkeltaktørers behov for økt nettkapasitet. Grunnen til at det er høyere risiko knyttet til nettinvesteringene her, er fordi hvis enkeltaktørene da uteblir, er det ikke sikkert det er andre aktører som vil stå klare til å utnytte kapasiteten. I slike tilfeller vil et risikoreduserende tiltak være forpliktende avtaler som sikrer begge parter.

6.4.2 Realopsjoner

For tiltak som medfører irreversible virkninger, og der det er særlig stor usikkerhet knyttet til lønnsomheten, er det viktig å vurdere om oppstarten kan utsettes eller å iverksette aktiviteter som kan øke fleksibiliteten, det vil si å sikre realopsjoner i tiltaket.

Som eksempel, er det i Statnetts veileder vist til at bruk av realopsjoner kan redusere sannsynligheten for feilinvesteringer og slik sett redusere nedsiderisikoen i mange av Statnetts prosjekter. Noen ganger innebærer dette å vente med hele eller deler av investeringen. Andre ganger innebærer det å fortsette utredningen, men beholde muligheten til å ikke investere dersom for eksempel nytt forbruk eller ny produksjon ikke realiseres. På den måten kan en forebygge at tiltak som senere viser seg å være lønnsomme, skrinlegges for tidlig. En annen mulighet er å bygge inn fleksibilitet, slik at anlegget tåler ulik samfunnsutvikling uten at det medfører omfattende nye kostnader senere i livsløpet. Statnett viser til at dersom det er usikkerhet om det framtidige behovet, bør en ha en kritisk holdning til om og eventuelt når det er lønnsomt å gjennomføre et prosjekt. En venteopsjon innebærer å avvente beslutning til det kommer ny informasjon om markedsutviklingen eller andre sentrale forhold som påvirker lønnsomheten til tiltaket.

Verdien av å vente på ny informasjon kan være stor. Statnetts investeringer har lav annenhåndsverdi og kan innebære store naturinngrep, noe som gjør at investeringene ofte innehar en betydelig grad av irreversibilitet. I tillegg er det ofte høye investeringskostnader.

Verdien av å vente på ny informasjon må veies opp mot ulempene det innebærer. Opsjonsprisen er de direkte kostnadene ved å vente eller utrede prosjektet, og kan for eksempel være svært høye avbruddskostnader eller redusert utnyttelse av ny produksjon eller forbruk.

6.4.3 Ekstern utredning

Oslo Economics (heretter OE) har på oppdrag fra utvalget utarbeidet en utredning om prissignaler, som er omtalt i kapittel 4.3.2 (Oslo Economics, 2022). Her har de også sett på hvordan usikkerhet om framtidig forbruksutvikling håndteres i Sverige, Danmark, Finland og Storbritannia. OE peker på at landene har flere av de samme utfordringene som Norge og bruker ulike virkemidler for å håndtere usikkerhet rundt framtidig forbruksutvikling. De fleste land er opptatt av gode planprosesser. For eksempel utgir ENTSO-E3 hvert annet år en nettutviklingsplan. Den skisserer hvordan nettutviklingen i Europa kan skje de neste 10–20 årene. I tillegg opererer alle land med en nasjonal nettutviklingsplan som er mer detaljert. Hensikten med planene er å fange opp behov tidlig og vise hvordan nettet kan utvikles for å møte behovet.

OE peker også på at det å utarbeide en samfunnsøkonomisk analyse (konseptvalgutredning) er en god måte å håndtere usikkerhet på. Dette er også nærmere omtalt i kapittel 11. Som eksempel håndteres usikkerhet i behovsanalysen gjennom bruk av forventningsverdier, utfallsrom og eventuelt scenarioer for å fange den mest relevante usikkerheten i behovet. Etter mulighetsstudien, der ulike konsepter identifiseres, vurderer man i alternativ- og usikkerhetsanalysen de viktigste driverne for usikkerheten og hva det betyr for konseptvalget. OE peker på at ofte er ikke usikkerhet i behovet av en slik karakter at det påvirker konseptvalget i nevneverdig grad.

OE peker på at det er viktig å vurdere tilhørende realopsjoner, ettersom klassiske verdsettelsesteknikker for lønnsomhet har en svakhet når usikkerheten er stor, og nåverdimetoden ikke alltid fanger opp verdien av usikkerhet.

Den samlede lønnsomheten av et tiltak vil være summen av nåverdi og eventuelle realopsjoner. Når usikkerheten i forbruksutvikling er stor og ledetider er lange, kan verdien av å starte planleggingen tidligere være positiv for samfunnet. Se mer om dette i kapittel 6.5.2.

6.5 Utredning, konsesjonsbehandling og bygging av nettanlegg

De tre viktigste driverne for å identifisere mulige behov for tiltak i nettet er prognoser for utvikling i framtidig kraftforbruk, kraftproduksjon, samt informasjon om nettets tilstand. Områder i nettet med mange eller store nye tilknytningsforespørsler, steder hvor anleggene som utgjør eksisterende nett er modent for utskifting (reinvestering), eller hvor driftssituasjonen i dag er utfordrende, er det som gjør det nødvendig å analysere nettområdene for å finne egnede tiltak for å møte utfordringene. Mulig egnede tiltak omfatter både tiltak i nettdriften, markedstiltak og investeringer i nettet. Markedstiltak er tiltak som direkte påvirker produksjon og etterspørsel etter kraft, for eksempel endring i budområder. Tiltak i nettdriften kan for eksempel være endring av koblingsbilder, installasjon av systemvern og/eller andre avtaler som innebærer utkobling av strømforbruk eller produksjon.

6.5.1 Dagens praksis

Statnett og de andre nettselskapene gjør utredninger av nettet for spesifikke kundehenvendelser, men de gjør også mer generelle områdestudier. Områdestudiene undersøker behovene for å gjøre tiltak i nettet basert på flere forhold enn bare enkelthenvendelser fra kunder. I tillegg gjøres konseptvalgutredninger, hvor det utredes hvilke konseptuelle løsninger som er best for å løse de identifiserte behovene.

En utfordring flere nettselskaper opplever nå er at det innenfor de ulike nettområdene er raske endringer i både omfang av planer og status på planer som innebærer nytt og større kraftbehov. De opplever å starte på en utredning av nettet med utgangspunkt i en eller flere innmeldte planer, men før de har fått ferdigstilt utredningen kommer det inn ytterligere planer eller endringer i eksisterende planer slik at omfanget av utredningen må endres. Dette fører til økt tidsbruk til å gjennomføre analyser av hvilke tiltak i nettet de nye kraftbehovene utløser.

Nettselskapenes utredninger er omtalt i kapittel 5, se særlig kapittel 5.1 og 5.7. Tilknytningsprosessen er omtalt i kapittel 7.

6.5.2 Igangsette utredninger tidligere

OE beskriver i rapporten Prosessanalyse: Utvikling av strømnettanlegg at nettselskapene i stor grad har prosesser som er tilpasset vurdering av en kunde av gangen (Oslo Economics, 2022).4 De beskriver også at tilknytningsplikten innebærer at nettselskapene i utgangspunktet velger å vente på beslutninger hos kundene før de går videre med egen planlegging eller prosjektutvikling. OE konkluderer med at en slik tilnærming fortsatt vil være viktig for å sikre at nettutbyggingen er samfunnsmessig rasjonell i mange saker hvor enkeltkunder er utløsende, men ikke i alle.

I noen tilfeller er behovet mer usikkert og nettselskapene kan ha mer informasjon om framtidig forbruk enn kundene har hver for seg. I slike tilfeller mener OE at nettselskapet bør starte sine prosesser før de har inngått avtaler om utredning med kundene. En videreutvikling av nettselskapenes planprosesser bør innebære at kapasitetsvurdering blir gjort for større områder og for større volum, enn for enkeltkunder. Dette mener OE vil kunne ta ned mye av arbeidsmengden hos nettselskapene i tilknytningsprosessen.

OE beskriver også at flere nettselskap opplever at behovet som utløser tiltak i deres nett, må være relativt sikkert før de kan begynne prosjektutvikling og søke konsesjon (Oslo Economics, 2022). Når nettselskapenes prosjektutvikling og tillatelser tar lengre tid enn kundenes prosjektutvikling, må kundene som ønsker tilknytning vente.

Et mulig tiltak OE anbefaler er at nettselskapene i større grad benytter seg av tilgjengelige beslutningsteknikker fra planlegging og beslutninger under usikkerhet. Dette innebærer at de kan utvikle nettanleggsprosjekt basert på en forventningsverdi eller noen scenarioer, men avvente selve byggingen til de er mer sikre på hvordan utviklingen blir. Dermed er tiltaket helt, eller delvis, ferdig utviklet før forbruket ber om tilknytning.

Tidlig planlegging og utredning er også omtalt i kapittel 4.4.3 og 5.7, og i kapittel 13.6.3 omtales fordeler og ulemper med å behandle og gi konsesjoner til nettiltak hvor det fortsatt er usikkerhet om behovet, inkludert anbefaling om bruk av betingede anleggskonsesjoner.

6.5.3 Konsesjonsbehandling: Nettselskapene må sannsynliggjøre behovet for tiltak

For tiltak som vil kreve konsesjonsbehandling etter energiloven må nettselskapene sannsynliggjøre at det de søker om er samfunnsmessig rasjonelt, ref. kravene som stilles til søknader som er beskrevet i kapittel 10.5. Behovet for tiltak må sannsynliggjøres og det må begrunnes at omsøkt tiltak er det rette. Dette kan være utfordrende når utfallsrommet for forbruksutvikling i et gitt område er stort og planene for nytt større kraftbehov har varierende modenhet. Hva NVE krever for at det er sannsynliggjort at utviklingen i kraftbehov vil føre til at en omsøkt nettinvestering er samfunnsøkonomisk lønnsom, vil avhenge av flere elementer. Blant annet nettiltakets kostnader, både i form av for eksempel økonomiske kostnader og miljø- og arealvirkninger, og av nettiltakets øvrige nyttevirkninger, for eksempel forbedret leveringspålitelighet for eksisterende kunder. For et nettiltak som har lave kostnader eller store andre nyttevirkninger sammenlignet med kostnadene, vil det være lavere krav til modenhet i planer om nytt kraftbehov, enn om nettiltaket har høye kostnader og liten annen nyttevirkning.

I en del tilfeller vil det være mulig å velge en trinnvis utbygging av nettet i takt med at man får mer informasjon om utviklingen i kraftbehov. Dette praktiseres i ulik grad av de fleste nettselskapene. Et eksempel på dette er at det for nye transformatorstasjoner enten settes av areal til, eller også gjøres grunnarbeider for framtidige utvidelser, men at stasjonene i første omgang kun bestykkes med de transformatorer og bryterfelt som er nødvendig for den forbruksutviklingen som har størst modenhet. Et annet eksempel på trinnvis utvikling er omtalt i boks 6.5.

Gitt at det viser seg at det blir behov for å realisere alle trinnene i en utbygging, kan en trinnvis utbygging totalt sett gi lengre ledetider. Valg av trinnvis utbygging må derfor avstemmes mot usikkerheten i behovet for nytt nett.

Når det først skal bygges et nettanlegg, kan det i flere tilfeller være at kostnaden med å bygge nettanlegget med litt høyere kapasitet enn det som er etterspurt, er liten sammenlignet med den mulige nytten. Bygges anlegget litt for stort er det som oftest kun de ekstra investeringskostnadene som tilkommer. Dette er et eksempel på en vekstopsjon.

Statnett skriver i sin veileder (Statnett, 2020) at:

«Strømnettet har betydelige skalafordeler, hvilket betyr at når man først investerer (eller reinvesterer) i en kraftlinje, vil merkostnadene ved å velge største mulige kapasitet ofte være liten. Små merkostnader og minimale ekstra naturinngrep, betyr at det i mange tilfeller vil være samfunnsøkonomisk effektivt å velge en kapasitet som er vesentlig større enn det som trengs for det kjente behovet på investeringstidspunktet.»

Informasjon fra Statnett tilsier at en kapasitetsøkning på 40 pst. som følge av spenningsoppgradering fra 300 kV til 420 kV kan medføre en kostnadsøkning på om lag 5–15 pst. Et annet eksempel gjelder transformatorer. En kapasitetsøkning på 50 pst. ved å velge å installere en 300 MVA transformator istedenfor 200 MVA vil gi en kostnadsøkning på om lag 30–40 pst.

Boks 6.5 Eksempel på trinnvis utvikling

På bakgrunn av mange planer for nytt kraftbehov i Bergen og omland har Statnett utført en konseptvalgutredning for framtidig nettutvikling i området. På bakgrunn av kjente planer har Statnett laget tre scenarioer for forbruksutviklingen, høy, middel og lav. Se figur 6.1.

Forstørr bilde

Kilde: Konseptvalgutredning Bergen og omland (Statnett, 2020)

Alle konseptene Statnett har vurdert i denne utredningen innebærer et felles første trinn for å øke kapasiteten internt i området: Spenningsheve Modalen–Kollsnes fra 300 til 420 kV og å øke kapasiteten på kabelstrekningen mellom Lille Sotra og Kollsnes (Øygardskabelen). I utredningen går det fram at ved lav forbruksvekst kan det være tilstrekkelig å gjennomføre disse tiltakene. På sikt vil et lavt scenario også innebære å oppgradere eksisterende nett fra 300 kV til 420 kV i takt med reinvesteringsbehovet.

Ved høyere forbruksvekst peker utredningen på at det er behov for ytterligere investeringer i nettet. Som trinn 2 anbefaler Statnett et konsept som innebærer en tredje forbindelse til Kollsnes, hvor Samnanger som startpunkt er rangert foran Modalen. Konseptet innebærer også oppgradering av eksisterende nett fra 300 til 420 kV på et tidspunkt som er avhengig av forbruksvekst og reinvesteringsbehov. Hvis forbruksveksten blir stor, vil oppgradering av eksisterende nett fra 300 til 420 kV gjøres før reinvesteringsbehovet tilsier det, og utgjøre et trinn 3 i nettutviklingen.

6.5.4 Bygging av nettanlegg

OE har i prosessanalysen omtalt i kapittel 6.5.2 vurdert en rekke tiltak som kan bidra til å redusere gapet i ledetid. Dette er i hovedsak omtalt og vurdert i kapittel 13.

Blant annet mener OE at å starte prosjektutvikling under usikkerhet er et tiltak som sannsynligvis kan ta ned ledetider en god del, jf. kapittel 6.5.2. OE vurderer også hvorvidt det er hensiktsmessig at nettselskapene både utvikler og bygger nettanlegg uten at det foreligger noen kjente konkrete planer om nytt forbruk. OE peker her på at kostnadene ved en slik tilnærming kan bli store, med uheldige konsekvenser for dagens nettkunder. Det kan gi risiko for investeringer i nett som det ikke er behov for, og gir også naturinngrep. OE peker også på at det er en risiko for at nettiltakene som gjennomføres ikke er de riktige tiltakene for å møte den faktiske forbruksutviklingen. OE mener samlet sett de samfunnsøkonomiske kostnadene og risikoen ved å bygge nettanlegg uten at det foreligger konkrete forbruksplaner er så høyt at det ikke bør innføres for å redusere forskjeller i ledetid.

Derimot er det en rekke andre tiltak som foreslås i analysen for å redusere forskjellen, blant annet tidligere og bedre planlegging, og tiltak i konsesjonsprosessen.

Et annet element er at de fleste nettinvesteringer vil i større eller mindre grad kreve utkoblinger av eksisterende nettanlegg i byggefasen. I en tid med omfattende porteføljer av nettinvesteringer, kan det derfor i enkelte tilfeller være samfunnsmessig rasjonelt å gjøre enkelte investeringer før behovet er presserende. Relevante vurderingsmomenter kan være å ha tilstrekkelig leveringspålitelighet i byggefasen og muligheten for å kunne gjennomføre totalporteføljen.

Et eksempel på tiltak der det kan være samfunnsmessig rasjonelt å gjøre investeringer før behovet er presserende, kan være spenningsoppgraderinger av 300 kV ledninger i transportkorridorene i transmisjonsnettet. Dette er ledninger som uansett på et tidspunkt må reinvesteres. En spenningsheving av disse gir betydelig økt nettkapasitet. Slike tiltak må uansett konsesjonsbehandles, og konsesjon kan gis dersom tiltaket anses å være samfunnsmessig rasjonelt.

Innspill

Et innspill utvalget har fått fra flere angående å utvikle nett i forkant, er forslaget om å utnevne et statlig selskap, for eksempel Siva – Selskapet for industrivekst SF, til å gjennomføre tidlig koordinering av nasjonale satsingsområder for såkalt «grønne industritomter». Det vil si at Siva som byggherre og hel- eller deleier av industritomter utvikler områder der alt legges til rette for næringsutvikling og annet, inkludert logistikkløsninger, veiinfrastruktur, avløp, nettkapasitet som kan håndtere nytt stort kraftforbruk, samt vurdere grunnforhold, miljøforhold, regulering og arbeidsmarked, i tillegg til å gjennomføre nødvendige søknadsprosesser med kommuner mv. Formålet med tiltaket oppgis å være å styrke Norge som vertskapsnasjon for grønn industri, gjennom ev. å selge tomtene til industrien når de er ferdig opparbeidet. Forslaget ble opprinnelig sendt fra en rekke aktører til næringskomiteen på Stortinget den 14. juni 2021.

Forslaget berører i tillegg til mye annet også forhold knyttet til nettutvikling. Prinsippene i energiloven omhandler blant annet nøytralitet og likebehandling. Dette innebærer at alle aktører som ber om tilknytning til nettet skal behandles på lik linje av nettselskapene og konsesjonsmyndighetene, inkludert betale anleggsbidrag og nødvendige utredningskostnader.

6.6 Nyttevirkning av tilknytning av forbruk

Som beskrevet i kapittel 6.2.4 er det flere kostnads- og nyttevirkninger av nettanlegg som er utfordrende å verdsette, der nytten av nytt kraftforbruk er en av dem. Samfunnsøkonomiske vurderinger av nytten av nytt forbruk henger sammen med utvalgets vurderinger av anleggsbidrag, se kapittel 4, og vurderinger av dispensasjon fra tilknytningsplikten for forbruk, se kapittel 8.9. Dette kapittelet vil derfor gå inn på vurdering av nyttevirkning av nytt kraftforbruk.

6.6.1 Utfordringer med å avdekke nytten av nytt forbruk

Selv om det generelt kan legges til grunn at bedrifter selv best vurderer lønnsomhet av egne prosjekter, må nettselskap og konsesjonsmyndigheten i konsesjonssaker likevel gjøre noen vurderinger av det mulige forbruket. Dette henger sammen med at forbrukskunder ikke stilles overfor de fulle samfunnsøkonomiske kostnadene ved nettutbygging, herunder kostnader ved naturinngrep. De betaler ikke nødvendigvis hele investeringskostnaden med nettanlegget heller på grunn av reduksjonsfaktor i anleggsbidrag på regional- og transmisjonsnett , jf. kapittel 4.2.2. Det kan dermed være avvik mellom forbruksprosjekter som er bedriftsøkonomisk lønnsomme og prosjekter som er samfunnsøkonomisk lønnsomme.

Det er utfordrende å verdsette nytten av nytt forbruk i vurderingene av hvorvidt ett nettanlegg er samfunnsmessig rasjonelt. Dette er blant annet på grunn av asymmetrisk informasjon mellom nettselskapet og forbrukskunden. Det ville derfor ha vært svært krevende for nettselskapet å ev. gjøre vurderinger av samfunnsøkonomisk lønnsomhet i prosjektet som ønsker tilknytning. Det bør likevel gjøres en tilnærming til dette.

Det er i denne forbindelsen svært viktig at forbrukskundene møter riktige prissignaler, som reflekterer kostnadene med nettanlegg. Reglene om anleggsbidrag, inkludert utredningskostnader, er helt sentrale i dette. Dette påfører imidlertid ikke forbrukskunden de fulle kostnadene, jf. for eksempel naturkostnader nevnt over, men det stiller kundene overfor en andel av investeringskostnadene med nettanlegget. En naturavgift ville synliggjort kostnader knyttet til naturinngrep. Se mer om anleggsbidrag og utredningskostnader i kapittel 4.2.2.

Når kostnadene ved naturinngrep ikke er internalisert for forbrukskunden gjennom for eksempel en naturavgift, er det særlig viktig at de samfunnsøkonomiske analysene som ligger til grunn for konsesjonsbehandlingen er så fullstendige som mulig.

6.6.2 Mulige tilnærminger til å vurdere nytten av nytt forbruk

Det er i dag ingen klar, ensartet praksis for hvordan nytten av å tilknytte forbruk vurderes i de samfunnsøkonomiske analysene av nettanlegg. Det kan derfor være grunn til å vurdere om det er behov for en ensartet praksis for å vurdere nytten av nytt forbruk i samfunnsøkonomiske analyser av nettanlegg.

Prinsipielt sett burde nytten av nytt forbruk blitt funnet ved å anslå nåverdien av relevante kostnader og inntekter knyttet til forbrukskunden som ønsker tilknytning. I praksis vil dette i de fleste tilfeller være svært vanskelig for nettselskapet eller konsesjonsmyndighetene å gjennomføre. Det er flere grunner til dette. Blant annet kan ikke nettselskapet eller konsesjonsmyndighetene ha kjennskap til alle bransjer og teknologier, og det er dermed vanskelig å vurdere forretningsmulighetene, eller lønnsomheten. Risikovurderingen av investeringen og avkastningskrav som investoren bak prosjektet som vil knytte seg til nettet har, kan også ha stor betydning for om en vurderer investeringen som lønnsom eller ikke.

I enkelte tilfeller kan det imidlertid være overkommelig å beregne netto nåverdi av kost- og nyttevirkninger knyttet til forbruket som ønsker tilknytning. Dette kan for eksempel være rene klimatiltak der både investerings- og driftskostnader, samt redusert klimagassutslipp er kjente størrelser. I de fleste andre tilfeller må en bruke andre tilnærminger til å beregne nytten av nytt forbruk. Noen omtaler dette som en ikke-prissatt virkning, noen gjør «break-even-analyser» og andre beregner avbruddskostnader for det nye forbruket gitt at det tilknyttes eksisterende nett.

I henhold til Finansdepartementets rundskriv R-109/2021 om Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser skal alle nytte- og kostnadsvirkninger verdsettes i kroner så langt det er mulig og hensiktsmessig. Som oftest vil det være mulig å verdsette, i alle fall deler av, nytten av nytt forbruk. Å kun omtale dette som en ikke-prissatt virkning bør derfor unngås.

«Break-even-analyser» sier noe om hvor stor verdi nytt forbruk må ha for at summen av kostnadsvirkningene og nyttevirkningen av nettinvesteringen skal gå i null. Brukt alene gir det imidlertid ingen beslutningsrelevant informasjon. For at dette skal gi beslutningsrelevant informasjon, må det kombineres med informasjon som kan underbygge om det er realistisk at nytt forbruk vil ha en verdi som overstiger «break-even»-verdien.

En annen metode som er brukt er å anslå de samfunnsøkonomiske konsekvensene av å tilknytte det nye forbruket til eksisterende nett. Dette kan gjøres ved å beregne kostnaden forbrukeren vil stå overfor dersom det blir avbrudd i strømforsyningen. Denne kostnaden kan enten beregnes ved hjelp av standardsatser (KILE-satser) eller spesifikk informasjon om det konkrete forbruket. For eksempel kan en se for seg at tilknytning til eksisterende nett vil gi behov for utkobling av kunden i 50 timer i året ved intakt nett. I tillegg kommer konsekvensene av avbrudd i strømforsyningen ved feil i nettet. Kostnadene ved slike avbrudd kan enten legges inn som en kostnad i nullalternativet som investeringsalternativet sammenlignes med, eller som en reduksjon i kostnader og dermed en nyttevirkning i investeringsalternativet.

Metoden med å beregne avbruddskostnader har noen svakheter. Etableringer som er bedriftsøkonomisk marginalt lønnsomme, men har høye avbruddskostnader, vil trolig få for høy nytte i en slik samfunnsøkonomisk analyse. Videre er det vanskelig å anslå hva de rette avbruddskostnadene er. Disse kan både over- og underestimeres.

En måte å avbøte dette problemet på er ved bruk av priser som skal reflektere kostnadene ved å etablere seg, og bidrar til å avsløre betalingsvilligheten for tilknytning til nettet. Betalingsvilligheten indikerer et minimumsnivå på netto nytte av forbruket. Anleggsbidrag har blant annet en slik funksjon. Det er uklart på hvilket tidspunkt nettselskapene gir et forpliktende anslag på anleggsbidraget, men det kan se ut til at det først skjer etter at konsesjonen foreligger. Hvis nettselskapene kan inngå forpliktende avtaler (ev. gi forpliktende tilbud) om anleggsbidrag i forkant av konsesjonssøknaden, kan dette benyttes som et minimumsanslag for nytten av forbruket.

6.7 Utvalgets anbefalinger

Utvalget mener det ofte kan være hensiktsmessig å starte utredning selv om det fortsatt er usikkerhet rundt utviklingen i etterspørsel etter kapasitet. Dette kan gjøres innenfor dagens regelverk. I kapittel 4.4.3 omtales nettselskapenes insentiver til dette, inkludert forslag om at nettselskapene gis kostnadsdekning for tidlig utredning.

Ulike politikkområder har forskjellige og til dels motstridende målsetninger, noe som bidrar til økt usikkerhet. Utvalget mener det bør være et mål å redusere den politiske usikkerheten.

Utvalget foreslår at energimyndighetene, innenfor rammene gitt av Finansdepartementets rundskriv, utarbeider en sektorveileder for samfunnsøkonomiske analyser av nettiltak. Det er naturlig å se hen til Statnetts veileder i dette arbeidet.

Eksempler på temaer som bør inngå i en veileder, vil være at det utarbeides en omforent praksis/metode for hvordan nettselskapene på en systematisk måte kan vurdere nyttevirkninger av tilknytning av nytt og usikkert kraftforbruk, og at vurderinger rundt eventuell over-/underkapasitet må begrunnes med beregninger. Denne anbefalingen må sees i sammenheng med anbefaling i kapittel 11.8.3 om oppdatering av departementets veileder til KVU. Se også anbefaling i kapittel 5.9 om metode for framskrivninger av etterspørsel etter nettkapasitet.

Utvalget mener også at det i veilederen bør beskrives hvordan både prissatte og ikke-prissatte virkninger kan synliggjøres både i konsesjonssøknader og vedtak.

Siden de samfunnsøkonomiske analysene er fundamentale i vurdering av nettiltak, anbefaler utvalget at det også settes av ressurser til å forbedre kommunikasjonen av teorien bak analysene, samt selve resultatet av analysene. Forståelighet skaper tillit, som igjen er viktig for hastighet.

Samfunnsøkonomisk analyse er viktig og komplekst, og utvalget mener derfor at samfunnsøkonomiske analyser for utvikling av kraftnett bør være et tema for kontinuerlig forskning, og at det bør etableres et metodeutvalg for å ta i bruk resultater fra forskningen i nettbransjen. Særskilte eksempler kan være natur og miljø, håndtering av usikkerhet i etterspørselen mv.

Statnett forventer store investeringer framover, og for å påse at det er de riktige investeringene som gjennomføres, mener utvalget det er svært viktig at Statnett fortsatt gjennomfører grundige samfunnsøkonomiske analyser av tiltak i kraftnettet. Dette er særlig viktig i en tid hvor det er stor usikkerhet i forbruks- og produksjonsutviklingen og mange henvendelser om tilknytninger. Ved å sørge for at investeringene er samfunnsøkonomisk lønnsomme, vil nettinvesteringene være på et riktig nivå.

Virkninger av utvalgets anbefalinger

Utvalgets anbefalinger vil medføre ressursbruk knyttet til å utvikle en veileder. Deretter vil veilederen få virkning for nettselskaper som tar dem i bruk, ved at det kan medføre noe økt ressursbruk. Det kan også bli behov for opplæring og veiledning i bruk av veilederen, som kan oppta noe ressurser. Det vil også få virkninger for konsesjonsmyndighetene, ved at bruk av veileder kan bidra til bedre konsesjonssøknader og redusert behov for tilleggsopplysninger.

På sikt forventes det at utvikling av en slik veileder og bruken av denne, vil kunne bidra til å forbedre beslutningsgrunnlaget for konsesjonsmyndighetene, og dermed bidra til en mer samfunnsmessig rasjonell nettutvikling. En veileder vil også på sikt kunne bidra til at saksbehandlingen kan gå raskere, ettersom prinsipielle og/eller metodiske avklaringer vil være avklart på forhånd, slik at en da unngår å håndtere slike spørsmål i enkeltsaker.

Å starte utredning av nettløsninger selv om det er usikkerhet rundt etterspørselen, kan bidra til å redusere gapet i ledetid mellom nettkundene og nettselskapene. Bedre kommunikasjon av teorien bak og resultater fra, samfunnsøkonomisk analyse, samt kontinuerlig forskning vil medføre at vurderingene som gjøres vil framkomme tydeligere, øke kvaliteten på utredningene og dermed bidra til samfunnsøkonomisk lønnsom nettutvikling. Etablering av et metodeutvalg for å ta i bruk resultater fra forskningen i nettbransjen, vil innebære ressursbruk, men også gjøre at nettbransjen kan bruke oppdatert forskning i sitt arbeid med å utarbeide gode analyser som grunnlag for konsesjonssøknader.