13 Utvalgets vurdering av tiltak for å redusere ledetiden

13.1 Innledning

Utvalgets mandat er å foreslå tiltak for å redusere tiden det tar å planlegge og konsesjonsbehandle nettanlegg. Det utdypes i mandatet at hensynet til effektivitet må balanseres mot hensynet til et tilstrekkelig godt kunnskapsgrunnlag, gode miljøutredninger samt god forankring og involvering av berørte interesser.

Prosessanalysen beskrevet i kapittel 12.4.1 synliggjør hvilke deler av prosessene som tar mye tid fra et behov oppstår til et nettanlegg er satt i drift. Basert på innspill og faglige diskusjoner drøftes her de ulike tiltakene som kan bidra til mer effektive konsesjonsprosesser og raskere realisering av nettanlegg.

I dette kapittelet diskuteres først forskjeller i ledetid etterfulgt av verdien av demokratiske prosesser og et godt kunnskapsgrunnlag, og mulighetene for tidlig involvering og grundig forarbeid i planleggingen av nye nettiltak. Videre vurderes ulike tiltak som reduserte krav til og omfang av prosesser, slik som mindre krav til søknader og utredninger og utvidede rammer eller større fleksibilitet innenfor konsesjonene. Tiltak for å effektivisere eksisterende prosesser, som muligheten for parallelle prosesser, mer bruk av tidsfrister, betingede konsesjoner mv., vurderes deretter. Økte ressurser til konsesjonsmyndighetene, digitalisering og interne styringssystemer er tiltak som enten er nødvendige for, eller bidrar til at de foreslåtte tiltakene gir reelle tidsbesparelser, og omtales før andre foreslåtte tiltak vurderes. Kapittelet avsluttes med en oppsummering av tiltakene, sammen med anslag på reduserte ledetider, og virkninger av utvalgets anbefalinger.

13.2 Forskjeller i ledetid

Utfordringen med ulik ledetid for forbruk/produksjon og nettanlegg ble påpekt i Meld. St. 14 (2011–2012) Vi bygger Norge – om utbyggingen av strømnettet (Nettmeldingen)1, og i Meld. St. 25 (2015-2016) Kraft til endring - Energipolitikken mot 2030 (Energimeldingen)2. I begge stortingsmeldingene er bedre koordinering av nett, forbruk og produksjon påpekt, og i Energimeldingen ble det påpekt at forpliktende avtaler mellom aktørene vil bidra til å redusere risiko.

Prosessanalysen utført av Oslo Economics foreslår blant annet følgende prioriterte tiltak for å effektivisere konsesjonsprosessene:

• innføring av tidsfrister (jf. 13.6.2)

• omforente framdriftsplaner (jf. 13.6.2)

• økte ressurser til saksbehandling i Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) og departementet (jf. 13.7.1)

• bedre interne styringssystemer hos konsesjonsmyndighetene (jf. 13.7.4)

I tillegg har de forslag om økt utnyttelse av eksisterende nett og tidligere nettutvikling, som er vurdert i kapittel 5, samt forslag til KVU-prosessen, som er vurdert i kapittel 11. I tillegg er det i prosessanalysen vurdert noen flere tiltak som kan effektivisere konsesjonsprosessene. Det tas imidlertid forbehold om at disse tiltakene kan ta lengre tid å iverksette, gi begrenset tidsbesparelse eller ha utilsiktede ulemper eller kostnader som må utredes nærmere.

Oslo Economics har i prosessanalysen sett på hele prosessen fra behov for et nettanlegg oppstår til anlegget er satt i drift. Her framkommer det at utfordringene med stor forskjell i ledetid framstår å være størst på de høyeste nettnivåene (regional- og transmisjonsnett), jf. tabell 12.2. Som det pekes på i kapittel 13.9 anser imidlertid utvalget at ledetidene Oslo Economics oppgir er for lave.

Det er særlig når det er behov for større ledninger i regional- og transmisjonsnettet at nettutbyggingen tar lengre tid å bygge ut enn nytt kraftforbruk eller -produksjon. Ettersom konsesjonsprosessen er differensiert, vil store anlegg ha en mer omfattende prosess. Se mer om dette i kapittel 10.6.

Forskjellen i ledetid mellom utviklingen av forbruksanlegg og større nettanlegg skyldes blant annet at mange aktører er involvert i en omfattende, detaljert og kompleks planlegging og grunnlagsarbeid i forkant av beslutningen (utredning og konsesjonsbehandling). I tillegg vil større anlegg være mer teknisk komplekse i gjennomføringen.

Slike nettanlegg er store og kostbare, og har ofte store virkninger for natur og miljø. Det er naturlig at det er noe forskjell i ledetid og prosess for forbruksanlegg som ofte vil være relativt små og berører et begrenset område, sammenlignet med store kraftledninger på mange kilometer, som krysser flere kommuner, flere berørte interesser og har større virkninger for miljø mv.

Samtidig er det viktig å se på muligheter for å redusere dette gapet. Dette kan gjøres gjennom forbedringer i flere deler av prosessen. I kapittel 5 og 6 er det pekt på at det kan være hensiktsmessig med tidligere planlegging. Dette kan bidra til å redusere gapet i ledetid. I dette kapittelet er en rekke tiltak for å redusere tidsbruken vurdert og foreslått, et eksempel er betinget anleggskonsesjon, jf. kapittel 13.6.3.

I tillegg vil flere av tiltakene i kapittel 4, 5, 6, 7 og 11 bidra til en bedre og mer effektiv prosess, som også forventes å redusere gapet i ledetid mellom nettanlegg og større forbruksanlegg.

13.3 Verdien av demokratiske prosesser og godt kunnskapsgrunnlag

Utvalget legger til grunn at tiltak som innføres for å redusere tiden det tar å planlegge, konsesjonsbehandle og bygge nettanlegg, ikke må gå på bekostning av viktige demokratiske prinsipper. Bygging av nett legger til rette for økonomisk aktivitet, men har samtidig negative virkninger for blant annet natur og miljø, som avveies og ivaretas gjennom gode demokratiske prosesser. Involvering av berørte interesser, beslutninger som er fattet på et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag og respekt for forvaltningsrettslige prinsipper som for eksempel klagerett, skal være minimumskrav. Det er helt nødvendig for å skape legitime prosesser. Disse prinsippene er også trukket fram som viktige i innspillene Strømnettutvalget har mottatt. De foreslåtte tiltakene må derfor vurderes i lys av hensynet til å opprettholde viktige demokratiske spilleregler. Gode prosesser i tidlige stadier kan også bidra til god framdrift og raskere avklaringer i etterfølgende stadier.

Forslag om å innskrenke muligheter til å gi uttalelse eller begrense klageretten er enten i strid med hensynet til involvering eller grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper, og vurderes ikke nærmere.

Forvaltningsloven3 § 17 setter krav om at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig. Dette er forvaltningsorganenes utredningsplikt. Konsesjonsmyndighetenes saksbehandling må effektiviseres på en måte som er akseptabel for allmenne interesser, som for eksempel miljøverdier. Naturmangfoldloven4 har som formål at naturen med dens biologiske, landskapsmessige og geologiske mangfold og økologiske prosesser tas vare på ved bærekraftig bruk og vern, også slik at den gir grunnlag for menneskenes virksomhet, kultur, helse og trivsel, nå og i framtiden, også som grunnlag for samisk kultur, jf. naturmangfoldloven § 1. Loven er sektorovergripende, og er en viktig lov for å ta vare på naturmangfoldet i en tid hvor naturen er under press. Naturmangfoldloven §§ 8-12, jf. § 7 setter blant annet krav til kunnskapsgrunnlag, føre-var-prinsippet, økosystemtilnærming, og samlet belastning. De miljørettslige prinsippene skal legges til grunn av offentlige organer både ved saksforberedelse og når man treffer beslutninger, og gjelder både ved myndighetsutøvelse etter naturmangfoldloven og andre lover, som for eksempel energiloven.5 Også andre regler setter rammer for energimyndighetenes saksbehandling, med for eksempel krav om høringer, klagerett m.m. De samlede kravene i lovverket bidrar til veloverveide beslutninger og involvering, men påvirker også energimyndighetenes arbeidsmengde og tidsbruk, for eksempel gjennom å sikre gode nok kunnskapsgrunnlag, høringer, grundige begrunnelser, klagebehandling og eventuelle rettstvister.

Tendensene til lang tidsbruk er relativt lik ved andre store utbyggingsprosjekter i samfunnet, hvor offentlige myndigheter har en sentral rolle, for eksempel gjennom å påse at nytten for samfunnet er større enn kostnadene. Se eksempel på dette i boks 13.1.

13.4 Tidlig involvering og grundig forarbeid

Mange har spilt inn at tidlig involvering av berørte interesser, som kommuner, fylkeskommuner, andre regionale og statlige myndigheter, grunneiere og sivilsamfunn er viktig for å oppnå gode og effektive prosesser.

Det er ingen krav i lovverket om tidlig dialog og tidlige utredninger av antatte virkninger, men det er heller ingenting som hindrer slike tiltak. Noen av innspillene peker på at kommunene bør involveres i arealplanleggingen så tidlig som mulig, slik at det ikke senere i prosessen oppstår konflikter med kommunale arealplaner som kunne ha vært unngått.

Ved å ha tidlig dialog, foreta utredninger og diskutere alternativer med berørte kommuner, grunneiere og andre, vil det bli lettere for søker å utarbeide gode løsninger i konsesjonssøknaden. Dette gir mindre risiko for at konsesjonsmyndighetene stiller krav om tilleggsutredninger senere i prosessen på bakgrunn av manglende utredninger og/eller innspill gjennom høringsuttalelser. Tilleggsutredninger kan føre til krav om ekstra høringer og behov for å søke om endringer i planene, som igjen vil øke saksbehandlingstiden. Dårlig kvalitet på utredninger og manglende dialog med berørte aktører, vil oppfattes negativt av berørte interesser og kan i større grad føre til innsigelser og klager som også gir lengre behandlingstid.

Hvordan involvering skal foregå kan variere, men konsesjonsmyndighetene kan bidra ved å utarbeide gode veiledere som gir råd til nettselskaper og andre som planlegger nye nettanlegg. Om veiledere tas i bruk i den tidlige planleggingen, kan det legge grunnlaget for gode konsesjonssøknader og -prosesser helt til anlegget settes i drift.

Ved å stille strengere krav til forarbeid eller anbefalinger om involvering av interessenter før konsesjonssøknader tas til behandling, gir konsesjonsmyndigheten mer ansvar for å oppnå effektive prosesser til søkerne.

Et eksempel er at tidlig dialog med grunneiere kan gjøre det mulig å oppnå minnelige avtaler om rettigheter til grunn, og i mindre saker kan det føre til at ekspropriasjonssøknad ikke blir nødvendig. Dette er positivt, ettersom søknad om ekspropriasjon kan bidra til økt konfliktnivå. Nettselskapet bør så langt som praktisk mulig forberede grunneiere på at en ekspropriasjonssøknad vil bli sendt til NVE, og opplyse grunneiere om at minnelige avtaler er det søker ønsker å oppnå.

Eksempelvis kan godt forarbeid i små konsesjonssaker gjøre høring overflødig og dermed gi en tidsbesparelse på én til to måneder. I større saker kan gode utredninger og tidlig involvering føre til redusert behov for tilleggsutredninger, med tidsbesparelser som kan spenne fra et par måneder til ett år eller mer. Å unngå klager og innsigelser på vedtak fører normalt til en redusert samlet behandlingstid på et halvt til ett år, og i store saker inntil to år.

Generelt er dialog og samarbeid et godt utgangspunkt for å i større grad oppnå lokal aksept for nettanlegg som kan gi lokalsamfunn og enkeltpersoner uønskede virkninger.

Involvering av berørte interesser under den tidlige nettplanleggingen og kraftsystemutredningene er også noe utvalget har vurdert i kapittel 5.9.

Utvalgets anbefaling

Tidlig involvering av berørte parter i regi av nettselskapene legger grunnlaget for gode søknader og utredninger, raskere framdrift og økt lokal aksept for nye nettanlegg. Utvalget mener at NVE i veileder bør stille krav til nettselskapenes forarbeid og kontakt med berørte interesser i forkant av innsendelse av meldinger og konsesjonssøknader. Grundig forarbeid, gode utredninger og involvering kan redusere behovet for tilleggsutredninger og tilleggssøknader, og føre til færre klager på konsesjonsvedtak. Gjennom dialog skapes tillit til at prosessen fører til de beste løsningene for samfunnet som helhet, selv om ikke alle parter nødvendigvis vinner fram med sine innspill. Utvalget mener at kommunene bør informeres av nettselskapene om saker som berører dem, før de mottar saken på høring fra konsesjonsmyndighetene. Utvalget anbefaler at nettselskapene ser sine planer opp mot kommunenes arealplaner så tidlig som mulig, og vurderer eventuelle tilpasninger før konsesjonssøknad sendes.

Utvalget mener dette forslaget tar kort tid å innføre, krever ingen regelverksendringer og forventes å bidra til redusert konflikt og tidsbruk i den senere prosessen. Samlet redusert tidsbruk forventes av utvalget å kunne bli opptil 2 år i større saker.

13.5 Reduserte krav til prosess

Det er kommet flere innspill til utvalget, særlig fra nettselskapene, til hvordan reduserte prosesskrav kan gi kortere tidsbruk. Konsesjonsprosesser tar tid, og noe av tidsbruken kan fra søkernes side oppleves som lite effektiv. Her gjennomgås noen av de konkrete forslagene som utvalget har mottatt. KVU-prosessen er omtalt i kapittel 11.

13.5.1 Fjerne krav om melding for regionalnettanlegg

Utvalget har mottatt forslag om at kravet til melding og full konsekvensutredning bør fjernes for alle 132 kV-ledninger, men at nettselskapet isteden selv kan høre sine traséforslag gjennom et varsel om oppstart av konsesjonsarbeid. Tidsbesparelsen anslås, ifølge forslaget, til omtrent seks måneder. Det er også et forslag om at krav om melding fjernes for spenningsoppgradering av ledninger og for sjøkabler.

Forskrift om konsekvensutredninger (KU-forskriften)6 stiller krav til melding av nye kraftledninger med spenning 132 kV eller høyere og en lengde på mer enn 15 km, jf. KU-forskriften § 6, vedlegg 1, pkt. 20. Dette gjelder både luftledninger og jord-/sjøkabler. Spenningsoppgraderinger er kun meldepliktige dersom spenningsøkningen i seg selv er minst 132 kV, dvs. i praksis kun oppgraderinger fra 132 kV (eller lavere) til 420 kV, eller det planlegges mer enn 15 km i ny trasé. Det regnes etter dagens praksis ikke som ny trasé om ny ledning bygges rett ved siden av eksisterende, og sistnevnte rives etterpå.

Selv om enkelte nettsaker ikke omfattes av kravet om melding, skal de likevel konsekvensutredes. Dette følger blant annet av at en sak for forvaltningen skal være tilstrekkelig opplyst, før vedtak kan fattes. Hva som er tilstrekkelig opplyst, avhenger av sakens omfang og konsekvenser, og vil derfor variere fra sak til sak. Dette gjelder også kraftledningssaker, der NVEs veiledere danner utgangspunkt for hvilke utredninger som skal gjennomføres, så langt de er beslutningsrelevante. En full konsekvensutredning vil dermed inneholde all relevant informasjon for å kunne fatte et godt fundert vedtak. Hvis det ikke kreves full konsekvensutredning av denne type anlegg, vil det være i strid med blant annet forvaltningslovens krav om at saken skal være tilstrekkelig opplyst.

Utvalget mener at en samlet tidsbesparelse som anslått i innspillet på seks måneder som følge av at den innledende prosessen med melding/varsel flyttes fra konsesjonsmyndigheten til nettselskapet selv, virker ambisiøst. Tidsbruken hos NVE er normalt inntil seks måneder for behandling av melding, da KU-forskriften setter frister for denne delen av prosessen. Som beskrevet i kapittel 10.7.1 setter KU-forskriften minimumsfrister for høring på seks uker, men også frist for NVE til å fastsette utredningsprogram på ti uker. Tidsbruken vil bestå selv om prosessen flyttes over til nettselskapet, da dette er en viktig del av forberedelsene til søknad og konsekvensutredning. Det vises til kapittel 13.4 om tidlig involvering og grundig forarbeid.

En melding skal være en tidlig varsling om igangsatt planlegging av et tiltak. Kravene til melding er forholdsvis enkle, med skisserte løsninger og en tidlig vurdering av antatte konsekvenser, sammen med forslag til utredningsprogram, som for nettsaker har en standard utforming. Dersom nettselskapet på det tidspunktet melding sendes, har kommet så langt i prosessen at de er klar til å sende konsesjonssøknad med tilhørende konsekvensutredninger, kan det tyde på at melding kunne vært sendt på et tidligere tidspunkt.

Verdien av myndighetsstyrt høring av melding bør ikke undervurderes. I forankringen av hvilke utredningskrav som stilles er det positivt at berørte interesser opplever reell medvirkning, og at de forholder seg til en nøytral instans og ikke til en part i saken. Gjennom høring av melding vil det også kunne være mulig å motta innspill om utredningstemaer tidlig i prosessen og dermed minimere risikoen for senere krav om tilleggsutredninger.

En fjerning av meldekravet for alle 132 kV-ledninger, inkludert sjøkabler, krever endringer i forskrift om konsekvensutredninger. Denne forskriften er hjemlet i plan- og bygningsloven7 og er utformet slik at den implementerer EU-direktiver om konsekvensutredninger.

Utvalgets anbefaling

Utvalget forventer ikke at det vil bli en vesentlig redusert samlet tidsbruk ved å fjerne kravet om melding for alle 132 kV-ledninger, da det i hovedsak betyr å flytte tidlig forankring av konsekvensutredningene fra konsesjonsmyndighetene til nettselskapene. Utvalget vil derfor ikke anbefale endringer i forskrift om konsekvensutredninger med dette som formål.

Utvalget anbefaler derimot at nettselskapene vurderer hvorvidt det er mulig å sende melding med forslag til konsekvensutredningsprogram på et tidligere tidspunkt i planleggingsprosessen enn de gjøres i dag.

13.5.2 Unngå krav om tilleggsutredninger etter at konsesjonssøknad er sendt

Utvalget har mottatt forslag om at myndighetene må bli mer restriktive med å kreve tilleggsutredninger underveis i konsesjonsprosessen og at utredningskravene skal være oppfylt når konsesjonssøknad sendes til NVE. Det blir pekt på at det er mye tid å spare på å unngå å bruke tid på ytterligere utredninger og eventuelle nye høringer.

Utvalget mener at det trolig er en del tid å spare på å unngå ekstra runder med tilleggsutredninger og høringer av tilleggssøknader. Samtidig kan det innebære en stor kostnad å la være å stille krav om tilleggsutredninger i saker som ikke er tilstrekkelig opplyst. Dette kan gå på bekostning av de demokratiske prosessene, lokal aksept og tilstrekkelig beslutningsgrunnlag, se omtale i kapittel 13.3.

Det er stor variasjon i kvaliteten på konsesjonssøknader og konsekvensutredninger. Kvaliteten på og utformingen av søknader og utredninger, er søkernes eget ansvar. Enkelte søknader mangler tilstrekkelig forarbeid og involvering, eller mangler utredninger av viktige tema. Videre kan søknadene mangle gode begrunnelser for omsøkte løsninger. En del av disse manglene kommer først fram etter høring av søknadene, og det er ikke nødvendigvis mulig for konsesjonsmyndigheten å oppdage alle slike mangler før høring er gjennomført. Konsesjonsmyndigheten har plikt til å påse at saken er tilstrekkelig opplyst, og må derfor i slike tilfeller ofte kreve tilleggsutredninger. Det er videre svært tidkrevende for konsesjonsmyndigheten å kontrollere søknader før høring. NVE har i sine tiltak for å redusere saksbehandlingstiden omtalt i kapittel 12.2 signalisert at de ikke lenger vil bruke saksbehandleres tid på å kontrollere søknadene før den sendes på høring. Det er derfor viktig at nettselskapene selv innhenter eksterne ressurser til å gjennomføre utredninger de selv ikke har kompetanse til å utføre. Søkere kan i en del tilfeller selv bidra til å unngå krav om tilleggsutredninger ved å levere gode og velbegrunnede konsesjonssøknader.

I tillegg til behovet for tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag, har myndighetenes høring av konsesjonssøknadene en involveringsfunksjon, der berørte parter overfor en nøytral myndighet kan fremme forslag og bli hørt. Både reell og opplevd medvirkning i en sak som berører folks liv direkte, er en viktig del av det å forankre tiltaket lokalt. Et godt arbeid i konsesjonsprosessen kan bidra til en mer effektiv videreføring av prosjektet, helt fram til det settes i drift.

Utvalgets anbefaling

Utvalget mener at tilleggsutredninger forlenger konsesjonsprosessene, og det bør gjennomføres tiltak for å redusere behovet for tilleggsutredninger. Utvalget mener at nettselskapene kan bidra til at det kommer færre krav om tilleggsutredninger underveis i konsesjonsprosessen, ved å gjøre et godt forarbeid med tidlig involvering av berørte interesser og ved å utarbeide gode søknader og konsekvensutredninger, jf. kapittel 13.4. Konsesjonsmyndighetene bør bidra med å utarbeide gode veiledere for konsesjonssøknader og -prosess, og påse at utredningskravene som stilles begrenses til det som er beslutningsrelevant. Det bør fortsatt være anledning til å stille krav om tilleggsutredninger for å sikre et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for konsesjonsvedtakene, og fordi berørte interesser skal ha reell medvirkning.

13.5.3 Forenklede prosesser ved enkle tiltak og fornyelser av anlegg

Utvalget har mottatt innspill fra en rekke aktører om å vurdere differensierte konsesjonsprosesser og forenkling av prosessene for nettiltak som har små virkninger for omgivelsene. Et moment er hvorvidt endringer og fornyelser av ledninger i eksisterende traseer trenger like omfattende behandling som helt nye anlegg. I en situasjon med kø foreslår en del aktører at det opprettes en «fast-track» for de aller enkleste sakene, for å ta unna disse raskere.

Konsesjonsprosessen er differensiert i dag

I dag er konsesjonsprosessen differensiert for ulike typer anlegg med ulikt omfang av virkninger. Lovverket stiller større krav til prosess i de store kraftledningssakene, der nye ledninger av en viss størrelse utløser krav om melding. Dette er beskrevet nærmere i kapittel 10. For de aller største ledningene er det også krav om ekstern kvalitetssikring og myndighetsbehandling, se omtalen i kapittel 11.

Tiltak som er mindre enn dette, som for eksempel kortere ledningstraseer, spenningsoppgraderinger/fornyelser i eksisterende trasé og alle transformatorstasjoner, starter med konsesjonssøknad. Krav til konsekvensutredningene tilpasses sakens omfang og antatte virkninger. Konsesjonsmyndigheten foretar i de enkelte sakene en vurdering av hvor omfattende høringsprosessen skal være for de mindre sakene. Vurderingen vil være avhengig av konsekvenser for natur og miljø, omgivelser, og hvilket forarbeid nettselskapene selv har gjort. Tidlig involvering og tilpasning av løsninger i dialog med berørte interesser kan påvirke omfanget av behandlingsprosessen, og gjøre den kortere. Det er for eksempel aktuelt å la være å gjennomføre møter og befaringer i høringsprosessen for en del saker av mindre omfang og med antatt små virkninger for omgivelsene.

Samtidig vil det i enkelte saker med små virkninger for omgivelsene, være snakk om betydelige investeringer, ofte flere titalls millioner. Energiloven og den økonomiske reguleringen av nettselskapene legger opp til at konsesjonsbehandlingen skal avgjøre hvorvidt tiltak er samfunnsmessig rasjonelle. Det betyr at konsesjons-myndighetene skal vurdere behovet for tiltak og hvorvidt det omsøkte tiltaket er det som best løser et gitt behov. Forenklede prosesser kan gi nettselskapene større frihet til å gjennomføre tiltak uten konsesjonssøknad, men dette ville samtidig innebære at mer ansvar for hva som er samfunnsmessig rasjonelt, overlates til nettselskapene. Dette må avveies mot behovet for å kontrollere kostnadsbruken, ut over det som følger av den økonomiske reguleringen.

I den perioden det har oppstått behandlingskø hos NVE, har mange saker blitt liggende en tid før de er tatt til behandling. Forsinkelsen har blitt mest merkbar i de små og enkle sakene, som normalt behandles raskt. NVE har imidlertid praktisert et raskere behandlingsløp for mindre saker som er tilstrekkelig opplyst, slik at en del av de minste sakene ikke har blitt liggende like lenge som større og mer komplekse saker. Saksbehandlere kan ha kortere perioder med noe ledig kapasitet, som kan fylles med for eksempel saker som ikke krever høring.

En del små saker blir likevel liggende lenger i kø enn de kunne ha gjort fordi søknadene ikke oppfyller kravene til søknader og av den grunn krever mer oppfølging fra saksbehandler slik at NVEs raskere behandlingsløp ikke kan benyttes. For å unngå dette er det viktig at søkerne leverer søknader med god kvalitet og har gjort de nødvendige avklaringene på forhånd. Godt forarbeid og tidlig involvering er også i slike tilfeller en suksessfaktor, som omtalt i kapittel 13.4.

Forenklet behandling for oppgraderinger i eksisterende trasé

Når det gjelder forslagene om forenklet prosess for kraftledninger som fornyes og oppgraderes i eksisterende trasé, er det viktig å presisere at disse sakene i utgangspunktet ikke er meldepliktige, med mindre endringen gir mer enn 15 km ny trasé. Dette innebærer at saksbehandlingsprosessen allerede er relativt kort, sammenlignet med nye anlegg som krever nye traseer.

Noen saker som gjelder spenningsoppgradering kan behandles raskt, særlig der endringene er små, for eksempel ved at det ikke er behov for utvidet rettighetsbelte eller særlig endret mastebilde. Om anlegget i tillegg går langt fra områder med bebyggelse eller mye ferdsel, og har begrenset påvirkning på miljø og omgivelser, kan prosessen gå raskt.

Det har en verdi å kunne vurdere mindre endringer i trasé der det åpenbart har positive virkninger. Det er for eksempel ikke gitt at en trasé som ble valgt for mange år tilbake, er like gunstig i dag. Eventuelle forslag til endringer av trasé vil ofte kunne komme som et ønske fra omgivelsene der det i løpet av ledningens levetid er etablert bebyggelse langs traseen, eller området er viktig for kommunens utviklingsplaner. En del av disse hensynene har netteier god mulighet til å selv fange opp, jf. omtalen i kapittel 13.4 om tidlig involvering og dialog med interessenter i forkant av konsesjonssøknaden.

Utvalgets anbefaling

Utvalget mener at det allerede i dag er betydelig differensiering av konsesjonsprosessene for ulike type nettiltak, både gjennom lovverket og i forvaltningens praksis. Saker med store virkninger for miljø og samfunn har en mer omfattende og tidkrevende prosess enn saker med små virkninger. Utvalget mener derfor at det ikke er behov for ytterligere formalisering av differensierte prosesser.

Samtidig anbefaler utvalget at myndighetene kontinuerlig vurderer og eventuelt innfører forenklinger av prosessene der nytten overstiger ulempene, og foreslår praksis- og regelverksendringer når det tjener formålet.

Utvalget foreslår samtidig at NVE videreutvikler en «fast-track», dvs. et raskere behandlingsløp for behandling av mindre saker med små virkninger for miljø og samfunn. At konsesjonssøknadene kan behandles raskt dersom de er godt forberedt, begrunnet og nødvendig aktører er involvert, kan gi nettselskapene enda større insentiver til bedre forarbeid, jf. eksempler i boks 13.2.

13.5.4 Øke spenningsgrensen for områdekonsesjon

Flere aktører har gitt innspill som gjelder økt utbygging innenfor områdekonsesjonene, for eksempel ved å utvide spenningsgrensen for områdekonsesjoner i tettbygde strøk eller i industriområder.

Ordinære områdekonsesjoner gjelder bygging og drift av fordelingsnett med spenning til og med 22 kV. Noen nettselskaper og industrianlegg har områdekonsesjoner som også gjelder for utvidelser i eksisterende transformatorstasjoner og kabler med spenning til og med 132 kV. Dette gjelder områder med bymessig preg eller industriområder. Se beskrivelse i kapittel 10.2.2.

Øvre spenningsgrense for ordinære områdekonsesjoner kan begrunnes i at det opp til og med 22 kV er inngrep av forholdsvis beskjedent omfang, uten det samme behovet for kontroll med verken virkninger for omgivelsene eller kostnader som det er for større anlegg. Nye ledninger innenfor områdekonsesjonene skal etter dagens retningslinjer for kabling hovedsakelig bygges som jordkabler. De utvidede områdekonsesjonene gjelder kun i bymessig strøk, der det er liten mulighet til å bygge luftledninger, og inngrepene i hovedsak er vurdert som beskjedne. Det finnes også eksempler på utvidet områdekonsesjon til industriområder, som enten er gitt til en større industribedrift eller til et nettselskap.

Ved vesentlige innvendinger til tiltakene som bygges i medhold av områdekonsesjonene, skal sakene uansett forelegges NVE for avgjørelse, jf. omtale i kapittel 10.2.2. Tiltak som bygges i medhold av områdekonsesjon er ikke unntatt fra plan- og bygningsloven.

Ytterligere utvidelse av områdekonsesjonsordningen til generelt å gjelde anlegg med spenning til og med 132 kV i områder der det normalt ville bygges luftledninger, kan føre til økt bruk av kabel og dermed langt høyere investeringskostnader for kraftnettet. En årsak til dette, kan være at nettselskap i større grad vil velge å bygge kabel istedenfor luftledning for å imøtekomme lokal motstand mot luftledninger, selv om dette ikke er i tråd med den nasjonale kablingspolitikken.

Det vil heller ikke unnta anleggene fra myndighetsbehandling. Årsaken til det, er at tiltak som bygges i medhold av områdekonsesjonene ikke er unntatt behandling etter plan- og bygningsloven, slik tiltak med anleggskonsesjon er. Det betyr at kabler på 132 kV dermed ville ha vært underlagt den behandlingen den berørte kommunen velger. Basert på Oslo Economics’ prosessanalyse ser det ut til at saksbehandling etter energiloven tar kortere tid enn en prosess etter plan- og bygningsloven. I tillegg vil en utvidelse av områdekonsesjonsordningen gjøre at konsesjonsmyndighetene mister mer kontroll over kostnadsnivået og for nettløsningene som blir valgt, som vil kunne variere betydelig fra kommune til kommune.

Det er en restriktiv praksis med å gi industribedrifter områdekonsesjon eller utvidet områdekonsesjon, da det følger en forskriftsfestet leveringsplikt med områdekonsesjonen. Om det i større grad gis områdekonsesjoner til industribedrifter innenfor nettselskapenes områdekonsesjoner, og andre kunder etablerer seg innenfor industriområdene, skal disse forsynes av industribedriften. Det er i utgangspunktet ønskelig at nettselskapene har denne rollen, og det kan i noen industriområder være aktuelt å gi utvidet områdekonsesjon til nettselskapet for et industriområde.

Utvalgets vurdering

Utvalget mener at en generell utvidelse av øvre spenningsnivå for områdekonsesjonene ikke er hensiktsmessig og har usikker effekt på ledetidene, da dette vil medføre at anleggene i stedet vil måtte behandles etter plan- og bygningsloven. Det kan også bidra til at nettselskapene og kommunene i større grad vil velge kabel i stedet for luftledning på de høyere spenningsnivåene, som vil øke utbyggingskostnadene i regionalnettet vesentlig. Dette kan gi høyere nettleie og uthule den nasjonale kablingspolitikken.

13.5.5 Rammekonsesjon

Nettselskapene har også foreslått at de bør få større fleksibilitet og fritas for søknadsplikt for endringer og utvidelser i eksisterende transformatorstasjoner, for eksempel ved at det gis romsligere rammekonsesjoner.

Anleggskonsesjoner med større grad av fleksibilitet er et godt tiltak, som allerede er besluttet gjennomført. NVE har innført nye typer konsesjoner med mer fleksibilitet i eksisterende transformator- og koblingsstasjoner, som unntar en del endringer fra søknadsplikten. Dette er beskrevet i kapittel 12.2. Endringene gjelder utskifting av transformatorer, bygging av nye bryterfelt og bygningsmessige endringer som ikke overstiger et visst omfang. Etter at eksisterende anleggskonsesjoner er oppdatert, er det dermed mulig for nettselskaper å foreta en del endringer uten å søke om konsesjon.

Selv om det betyr at en viss kontroll over de samfunnsøkonomiske vurderingene oppgis, har NVE begrunnet endringene med at risikoen er liten for at nettselskapene velger løsninger som ikke er samfunnsmessig rasjonelle. Fordelen med å øke fleksibiliteten vurderes i disse tilfellene som større enn ulempene. Endringene NVE har gjennomført er innenfor gjeldende regelverk.

Anlegg med anleggskonsesjon etter energiloven er unntatt fra behandling etter plan- og bygningsloven. Det innebærer at avklaringer som ellers ville blitt gjort i en plan- eller byggesaksbehandling, skal gjøres etter energiloven. Det innebærer for eksempel at all permanent arealbruk og anleggs- og bygningsmessige dimensjoner, må konsesjonsbehandles etter energiloven, for ikke å avvike for mye fra regelverket (plan- og bygningsloven) som andre tiltak behandles etter. Eventuelle behov for vesentlige avvik fra opprinnelig konsesjon, må derfor også konsesjonsbehandles på nytt.

Ytterligere forenklinger for transformatorstasjoner

Et av innspillene utvalget har fått anbefaler tiltak som går lengre enn NVEs innførte endringer i transformatorstasjoner. Et eksempel er at det bør åpnes for ny- eller tilbygg på inntil 100 m², slik at for eksempel en ekstra transformator kan installeres uten at det må søkes om konsesjon. Det foreslås også at flere typer elektriske anlegg, som for eksempel reaktorer, kan installeres uten å søke, men kun meldes inn til NVE og Fosweb i etterkant.

I NVEs vurderinger, omtalt i kapittel 12.2, ble også størrelsen på bygg vurdert i lys av plan- og bygningslovens regler for hva som er søknadspliktige tiltak på egen tomt, slik at unntaket energianlegg har fra plan- og bygningsloven ikke skal føre til vesentlig forskjellsbehandling av energianlegg og andre arealinngrep. NVEs endringer til 50 m² gjør at energianlegg behandles tilnærmet slik bygg behandles etter plan og bygningsloven. Det var samtidig et viktig hensyn at nye, kostbare komponenter i stasjoner krever en viss grad av kostnadskontroll hos konsesjonsmyndigheten.

Det kan vurderes om kraftnettanlegg bør behandles annerledes enn arealinngrep med mindre samfunnskritisk funksjon. Dersom det tillates økt fleksibilitet innenfor anleggskonsesjonene og fortsatt unntak fra plan- og bygningsloven, vil nettanlegg få ytterligere særbehandling sammenlignet med annen arealbruk. Dette vil utfordre unntaksbestemmelsen (at anlegg behandlet etter energiloven har unntak fra behandling etter plan- og bygningsloven), noe som vil være uheldig. Likebehandling av tilsvarende saker etter de to regelverkene tilsier derfor at det ikke er ønskelig med ytterligere forenklinger.

I områder med lite bebyggelse og ferdsel, er det mulig å vurdere at nettselskapene selv foretar nødvendige avklaringer ved utvidelser og endringer. I tettbygde strøk er det derimot mange flere hensyn å ta, som bør ivaretas gjennom en myndighetsbehandling. Samtidig er det andre grunner enn hensynet til bebyggelse og visuelle ulemper som kan være viktige i en konsesjonssak. Et eksempel er naturfarehensyn, både det å gi anlegget tilstrekkelig sikring mot naturfare, og å sikre at tiltaket ikke påvirker for eksempel faren for skred, som også tilsier at anleggene bør behandles av konsesjonsmyndighetene.

En utfordring kan være å fastslå hvor skillet skal gå mellom områder med eller uten vesentlige virkninger for omgivelsene, slik at det allikevel blir en konkret vurdering fra sak til sak. Det er videre usikkert om det gir vesentlig tidsbesparelse, da det normalt vil gå like lang tid om nettselskapet selv foretar nødvendige avklaringer eller om konsesjonsmyndighetene gjennomfører høring. En søknad om endring eller utvidelse av en transformatorstasjon, der nettselskapet selv har utført nødvendig forarbeid og dokumenterer dette, kan konsesjonsmyndigheten dessuten behandle på få dager, forutsatt tilstrekkelige saksbehandlingsressurser. Det vises her til kapittel 13.5.3 om forenklede prosesser ved enkle tiltak eller fornyelse av anlegg.

Rammekonsesjoner for kraftledninger

Flere har i innspill til utvalget foreslått at det kan gis rammekonsesjoner for kabler og luftledninger, som for eksempel gir rom for teknologiendringer, spenningsoppgraderinger og mindre traséjusteringer uten konsesjonssøknad. Det forutsettes da at virkningene for omverdenen er ubetydelige og at netteier selv foretar avklaringer med berørte interesser.

Dagens anleggskonsesjoner gis allerede med noe fleksibilitet, for eksempel ved at de kun spesifiserer minimumstverrsnitt for kabler og strømførende liner. Slike enkeltkomponenter kan dermed skiftes ut som del av ordinært vedlikehold, før konsesjonens utløp. Det gis allerede i dagens konsesjoner tillatelse til tilrettelegging for høyere spenning enn det luftledninger og kabler skal driftes på, der det kun meldes inn til NVE og systemansvarlig når driftsspenningen økes.

Spenningsoppgraderinger og traséendringer kan derimot ikke gjøres uten å søke om konsesjon etter dagens praksis og regelverk. Behandlingsprosessen er imidlertid en funksjon av tiltakets konsekvenser for omgivelsene. En mindre traséjustering som er avklart med berørte grunneiere og ikke får andre negative virkninger, er en sak som kan avklares raskt hos NVE og normalt ikke påklages til departementet.

Spenningsoppgraderinger i samme trasé gjøres enten ved å rive først og bygge etterpå, slik at gjenbruk av rettighetsbeltet er mulig, eller ved at det bygges parallelt før eksisterende ledning rives. Ofte er det ikke mulig å ta eksisterende ledning ut av drift før ny ledning er satt i drift, av hensyn til kraftforsyningen.

Uavhengig av om eksisterende rettighetsbelte og mastepunkter kan gjenbrukes eller ikke, er det ikke en selvfølge at et slikt tiltak er konfliktfritt, som omtalt i kapittel 13.5.3. Områdenes bruk kan ha endret seg siden ledningen først ble oppført, dette kan for eksempel føre til ønsker fra berørte aktører om ny trasé eller kabel. Dersom ny luftledning må bygges ved siden av eksisterende, er det behov for nye rettigheter til rydde- og byggeforbudsbelte og til mastepunkter. Om disse ikke oppnås i minnelighet, må det søkes om ekspropriasjonstillatelse for å gjennomføre tiltaket, som innebærer myndighetsbehandling, høring, klageadgang mv. I tillegg kan en sideforskyvning av traseen gi virkninger for andre interesser, som naturmangfold, kulturminner eller landskap.

Endringer i jord- og sjøkabeltraseer og spenningsoppgraderinger av disse vil ofte være mindre konfliktfylte, men det knytter seg likevel noen ulemper til selve anleggsarbeidene når det legges kabel. Gjennomføringen av anleggsarbeidet er et viktige tema for berørte interesser når kabler byttes eller legges om, og her har NVE en tilsyns- og oppfølgingsoppgave gjennom MTA-planene.

Utvalgets anbefaling

Utvalget mener en differensiert konsesjonsbehandling, der tiltakenes konsekvenser for miljø og samfunn avgjør hvor omfattende prosessene blir, er det som best ivaretar de demokratiske prinsippene. Effektive prosesser sikres gjennom godt forarbeid, tidlig involvering og tilstrekkelige saksbehandlingsressurser hos myndighetene.

Utvalget mener NVEs praksisendring med noe mer fleksibilitet i anleggskonsesjonene til transformatorstasjoner, gir noe forenkling uten at det går på bekostning av samfunnets behov for kostnadskontroll av nettselskapene. Å gå betydelig lenger i å utvide rammene for anleggskonsesjoner til transformatorstasjoner eller kraftledninger, vil utfordre bestemmelsen om anleggenes unntak fra plan- og bygningsloven, som andre arealinngrep avklares etter. Utvalget vil derfor ikke anbefale dette.

13.5.6 Krav til konsesjons- og ekspropriasjonssøknader

Utvalget har fått innspill om at kravene til detaljering i konsesjonssøknadene kan oppleves som for strenge, særlig med hensyn til hvor godt beskrevet anlegg og arealbruk i anleggsfasen må være. Det gjelder for eksempel midlertidige anleggsveier, riggplasser og massetak, som NVE krever beskrevet og kartfestet i konsesjonssøknaden. Det er også kommet innspill om at det er viktig at det foretas en korrekt juridisk grenseoppgang mellom hva som må være en del av konsesjonsprosessen og hva som kan utsettes til senere detaljplanlegging i MTA-planen, herunder når søknader om ekspropriasjon skal behandles. Utvalget har mottatt innspill fra nettselskaper om at NVEs nye praksis for ekspropriasjonssøknader oppleves som streng og skaper usikker framdrift i noen saker.

Krav til konsesjonssøknader

Utgangspunktet for unntaket fra plan- og bygningsloven for energianlegg, er at de behandles og gis anleggskonsesjon etter energiloven. Det gjelder alle elektriske anlegg og nødvendige bianlegg, som permanente adkomstveier og midlertidig veier og riggplasser. NVE krever i veileder at alle permanente bianlegg skal avklares i konsesjonsprosessen, mens midlertidige anlegg kan beskrives og godkjennes i forbindelse med miljø-, transport- og anleggsplanen (MTA-planen). Dette har sammenheng med at detaljene omkring utføring av anleggsarbeidet gjøres i et samarbeid mellom nettselskapene og deres entreprenører, som først kommer inn i prosjektene etter at konsesjon er gitt. NVE har derimot krevd i veileder at midlertidige anlegg som det søkes om ekspropriasjonstillatelse til, må beskrives i konsesjonssøknadene. En søknad om ekspropriasjon krever en forholdvis konkret beskrivelse av inngrepet overfor berørte grunneiere, som har rett til å få påvist hvordan de berøres.

Tidligere praksis har vært at søknader om ekspropriasjon alltid behandles sammen med konsesjonssøknaden. I NVEs praksisendring årsskiftet 2021/2022 ble det åpnet for at mer av behandlingen av midlertidige anlegg flyttes til MTA-planen, også der det er behov for å søke om ekspropriasjon for de midlertidige anleggene. Det betyr at kravene til beskrivelse av midlertidige anlegg i konsesjonssøknadene ikke blir like strenge som tidligere. Derimot krever endringen en mer omfattende behandling og høring av MTA-planen, når det samtidig søkes om ekspropriasjonstillatelse, jf. omtale av behandlingsmåten for søknader om ekspropriasjonstillatelse under. Dette må også sees i sammenheng med innspill utvalget har fått angående ønsket om å slippe MTA-plan for noen tiltak, noe som er omtalt i kapittel 12.3.2 og 13.5.7.

Krav til ekspropriasjonssøknader

Ekspropriasjon er et alvorlig inngrep i eiendomsretten, og ekspropriasjonsloven har derfor en streng ordlyd når det gjelder framgangsmåte og krav til prosess. Blant annet skal alle ekspropriasjonssøknader sendes på høring til berørte grunneiere, og det skal som hovedregel forsøkes å inngå minnelig avtale.

NVE har i sin praksisendring omtalt i kapittel 12.2 også besluttet å stramme inn på kravene til de som søker om ekspropriasjonstillatelse for avgrensede tiltak uten reelle alternativer, og med et fåtall berørte grunneiere. I tråd med ekspropriasjonslovens formulering om at det skal forsøkes å inngå minnelig avtaler for erverv av grunn og rettigheter, vil NVE kreve at søker har gjort et forsøk på å inngå avtale med grunneiere i slike saker. Det er tilstrekkelig at søker selv bekrefter at de har henvendt seg til grunneier med avtaleforslag. Formålet er å unngå ekspropriasjonssøknader der det er unødvendig, da det blant annet krever mer omfattende høring og kan skape unødvendige konflikter med berørte grunneiere. En ekspropriasjonssøknad kan oppleves og brukes som et pressmiddel overfor grunneiere. NVE skriver i sin praksisendring at de ikke vil kreve at det forsøkes å inngå minnelig avtaler før det søkes om ekspropriasjon i kraftledningstraseer der det foreligger flere alternativer, og det er et stort antall berørte grunneiere.

NVEs praksisendring følger opp lovens intensjon om at ekspropriasjon er siste utvei for å skaffe seg nødvendige rettigheter med tvang. At NVE endrer praksis slik at nettselskapene skal gjøre forsøk på å inngå avtaler med grunneiere, forventes ikke å gi vesentlig økt tidsbruk. Derimot kan klage på ekspropriasjonsvedtaket forårsake betydelig lengre tidsbruk, da slike klager alltid gis utsettende virkning på gjennomføring av tiltaket. Praksisendringen dreier seg i hovedsak seg om tidlig involvering og dialog med berørte parter, som også nettselskapene selv framhever som et godt tiltak.

Krav til utredning av luftledningsalternativ

Utvalget har mottatt innspill på at det stilles unødvendige utredningskrav i noen saker. I søknader om oppgradering av eksisterende kabelanlegg eller nye kabler der det foreligger ekstern betalingsvillighet, mener flere at det ikke bør stilles krav til utredning av luftledningsalternativer.

Dagens praksis er at det ikke stilles krav om utredning av luftledning der kabel er det åpenbare valget, og der det foreligger dokumentasjon på at nyttehavere betaler merkostnaden.

Utvalgets anbefaling

I lys av NVEs gjennomførte praksisendringer i krav til detaljer om midlertidige anlegg i konsesjonssøknader, forventer utvalget at tidsbruken i utarbeidelse av konsesjonssøknader vil gå ned. Utvalget mener søknader om ekspropriasjon så langt som mulig må gjenspeile et reelt behov, og at det ikke skal være en rutine å sende slike søknader sammen med konsesjonssøknader. Det skal først vurderes om det er mulig å inngå minnelig avtaler med grunneiere og rettighetshavere der tiltaket er begrenset, og det er få berørte parter.

13.5.7 Unngå dobbeltbehandling

Det er kommet flere innspill om å unngå dobbeltbehandling i konsesjonsprosessene. Eksempler som tas opp i innspillene er at de samme vurderingen gjøres både i konsesjonsprosessen og i behandlingen av MTA-planen, blant annet på bakgrunn av de detaljerte kravene til konsesjonssøknaden. I noen saker bør det derfor vurderes å ikke sette krav om MTA-plan, og konkret er dette foreslått for 132 kV transformatorstasjoner. Det er også forslått at MTA-planen kan leveres som vedlegg til konsesjonssøknaden.

Denne problemstillingen ble vurdert og innført i NVEs praksisendring årsskiftet 2021/2022 som tiltak for å redusere ledetidene i konsesjonsbehandlingen. Det er i noen tilfeller mulig å detaljere konsesjonssøknaden til et nivå med hensyn til gjennomføring av anleggsarbeider, som gjør at det ikke er nødvendig å sette vilkår om utarbeidelse av MTA-plan. Hvorvidt det vil stilles krav om MTA-plan i en sak, vil NVE fortrinnsvis avklare tidlig i konsesjonsprosessen (NVE 2021). Dette vil gi søker forutsigbarhet. Det vil også redusere antallet vedtak og mulige klager på vedtak. Samtidig forutsetter det større krav til detaljering i konsesjonssøknaden, som omtalt i kapittel 13.5.6. Søkerne må derfor foreta en avveining av hva som gir mest effektive prosesser når de utarbeider søknaden.

Utvalgets anbefaling

Utvalget er enig i at dobbeltbehandling av samme forvaltningsorgan i størst mulig grad bør unngås, og mener at endringene NVE har innført kan bidra til å redusere tidsbruk og antall vedtak som kan påklages. Dette berører ikke klageretten. Utvalget anbefaler at NVE evaluerer og vurderer omfanget av praksisen etter hvert som erfaringer gir grunnlag for det, for å oppnå ytterligere tidsbesparelse.

13.6 Mer effektive prosesser

Her har utvalget samlet vurderingene av innspill til hvordan dagens prosesser kan gjennomføres raskere ved å innføre tiltak som retter seg både mot nettselskaper og myndighetene. I det følgende vurderes parallelle prosesser, tidsfrister, betinget anleggskonsesjon, kablingspolitikken, eventuelle endringer i vedtaksmyndigheten samt ansvarsfordelingen mellom konsesjonsmyndighet og kommune og/eller miljømyndighet.

13.6.1 Parallelle prosesser

Utvalget har mottatt mange innspill som etterlyser mulighetene for større grad av parallelle prosesser for å spare tid. Blant annet nevnes at melding kan utarbeides og eventuelt behandles før KVU med ekstern kvalitetssikring er ferdig behandlet i departementet. KVU-prosessen omtales i kapittel 11.

Størsteparten av leddene i konsesjonsprosessen skjer i dag sekvensielt, der en først ferdigstiller en del av prosessen før neste del igangsettes, skissert i figur 13.1.

Det er mange deler av prosessen det er mulig å foreta parallelt, jf. figur 13.2. Tidlig involvering av berørte interesser kan, og bør gjøres parallelt med forberedelse av melding eller søknad. Videre kan gjennomføring av konsekvensutredninger og feltundersøkelser gjennomføres samtidig med utarbeidelse av melding og fortsette parallelt med høring av melding og forslag til utredningsprogram. Det finnes et nylig eksempel på dette, da NVE mottok søknad og konsekvensutredning for elektrifisering av Noa Krafla-anleggene tre dager etter fastsatt utredningsprogram. Tiltakshaver Aker BP gjennomførte utredninger parallelt, basert på forventede utredningskrav for egen regning og risiko. Om det legges til grunn at utredningsarbeidet kan ta opptil ett år, ville det gitt ett års lengre ledetid for prosjektet dersom de ulike prosessdelene ble gjennomført sekvensielt.

Fastsatte utredningsprogram for kraftledninger er i store trekk like, da det i utgangspunktet er de samme temaene som er beslutningsrelevante i alle kraftledningssaker. Det som er unikt fra sak til sak dreier seg først og fremst om hvilke traseer og stasjonsplasseringer som blir pålagt utredet. Derfor er det mulig å på bakgrunn av standard utredningsprogram og gjennomgang av høringsuttalelser til melding, å treffe forholdvis godt med utredningene, før utredningsprogrammet er fastsatt av NVE.

Det som typisk kan ta mye tid å utrede, er virkninger for naturmangfold, da feltundersøkelser må foretas til riktig årstid. Om tidsvinduet ikke nås, er det risiko for at undersøkelser må utsettes et år for å gi tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag. Den største risikoen med å utrede før utredningskravene er fastsatt, er å utelate utredning av noe det stilles krav om, som vil kunne føre til forsinkelser. Alt i alt kan det allikevel forventes at det er mulig med betydelig tidsbesparelse ved å være tidlig ute med å gjennomføre utredninger. Myndighetene kan bidra med å holde løpende dialog med nettselskapet om høringsinnspill til utredningskrav.

Mens saker er på høring, kan deler av konsesjonsvurderingene som ikke er avhengig av høringsinnspillene, igangsettes av myndighetene. Det er mest aktuelt for behandlingen av små og mellomstore kraftledninger, da store ledninger krever full oppmerksomhet fra saksbehandler over tid.

Parallelt med behandlingen av konsesjonssøknaden eller klagebehandling, er det også mulig for nettselskapene å starte med detaljprosjektering og utarbeidelse av MTA-plan. De kan også vurdere å sette i gang andre etterfølgende aktiviteter, som å forberede anskaffelser, avtaleinngåelser osv. Parallelle arbeidsprosesser med utredninger, prosjektering osv. i nettselskapene, krever at selskapene tar en noe større risiko, siden det vil ligge en viss usikkerhet i hva myndighetene beslutter. Denne risikoen må oppveies mot ulempen ved å bruke lengre tid på å realisere tiltaket.

Forstørr bilde

Forstørr bilde

Fordelene med parallelle aktiviteter vil være raskere realisering av nettanlegget, noe som innebærer tidligere tilknytning av kunder eller bedre forsyningssikkerhet.

Det er viktig å beholde legitimiteten i prosessene, slik at berørte aktører blir hørt, og kan gi sine innspill til hva som bør utredes. Dette bidrar til at saken blir mer opplyst og gir større muligheter for å finne en bedre løsning for samfunnet.

Mer bruk av parallelle prosesser krever at nettselskapene har løpende og god kontakt med berørte interesser, noe som nesten alltid bidrar til gode prosesser og bedre forståelse for tiltakene.

En ulempe med økt bruk av parallelle prosesser kan være at samfunnet oppfatter prosessene som mindre legitime. Som eksempel kan betydningen av høringsprosesser oppfattes som mindre viktig, dersom søker leverer konsesjonssøknad med utredningene kort tid etter at NVE har gjennomført høring og fastsatt utredningsprogram.

I slike tilfeller har søker tatt en risiko og gjort utredningene parallelt med høringen av utredningsprogrammet. God dialog med berørte interesser vil være nødvendig for å dra nytte av parallelle prosesser, slik at søker kan treffe godt med utredningene.

Et annet innspill utvalget har mottatt, er at MTA-planer bør kunne leveres og behandles samtidig med at Olje- og energidepartementet klagebehandler konsesjonssaken. Utvalget mener at en slik praksis vil bryte med alminnelige rettsprinsipper, og opplevelsen av dem. Det er fordi en slik praksis vil innebære at konsesjonsmyndighetene behandler detaljer om gjennomføringen av et tiltak som ikke er endelig vedtatt.

Utvalgets anbefaling

Utvalget mener at det ligger et betydelig potensial i å utnytte muligheten for parallelle prosesser både hos tiltakshaver og myndigheter. Større fokus fra nettselskapene på å utrede, prosjektere, og eventuelt forberede anskaffelsesprosesser mv. under usikkerhet kan gi nettselskapene langt kortere responstid etter myndighetsavklaringer. I kapittel 4.5.3 anbefaler utvalget at nettselskapene gis kostnadsdekning for tidlig utredning. Å starte utredning under usikkerhet omtales også i kapittel 6.7.

Myndighetene kan også i større grad behandle saker samtidig som de venter på avklaringer fra nettselskapene og andre. Utvalget mener at kostnaden forbundet med å ta noe mer risiko med å gjennomføre parallelle prosesser sannsynligvis vil være lavere enn nytten ved å realisere nettiltak raskere.

13.6.2 Tidsfrister for konsesjonsbehandling

Utvalget har mottatt mange innspill på at det bør innføres tidsfrister for konsesjonsbehandlingen. Det er spilt inn at tidsfrister kan redusere tidsbruken i konsesjonsprosessene, ved at saker ikke blir liggende. For eksempel er det kommet forslag om at det bør settes mål for tildeling av saksbehandler for eksempel innen 14 dager for alle saker.

Det er samtidig mange som understreker viktigheten av demokratiske prosesser med involvering og muligheter til medvirkning, blant annet for å oppnå aksept og gode løsninger. Store saker trenger en viss modning hos nettselskaper, myndigheter og berørte interesser. Dette skjer gjennom høringer og konstruktive innspill som tas videre til vurdering og eventuelle utredninger.

Tidsfrister for gjennomføring av prosessene må derfor ikke være til hinder for de nødvendige involveringsrundene, da det kan medføre at prosessene oppfattes som mindre legitime. Manglende involvering kan gi forsinkelser senere i prosessen.

Ut over minimumsfrister for varighet av ulike typer høringer, og frist for å fastsette utredningsprogram, er det få lovpålagte tidsfrister for ulike milepæler i saksgangene som forplikter konsesjonsmyndigheten og søkere. Høringsinstanser må forholde seg til fastsatte høringsfrister satt av konsesjonsmyndighetene, og parter må klage innen den lovfestede treukersfristen.

En strengere praktisering av for eksempel høringsfrister kan disiplinere partene i større grad, men samtidig skape misnøye om det oppleves som en prioritering av effektivitet framfor kvalitet og nødvendig forankring. Et eksempel kan være politiske organer i kommuner og fylker som i mange tilfeller har møteplaner som ofte ikke er forenlige med minimumsfristene for høringer. Dette kan bidra til å forlenge høringsprosessen, noe som kan påvirke framdriften i konsesjonssakene.

Dersom tidsfrister skal innføres, bør det gjelde konkrete delprosesser. I forskrift om konsekvensutredninger er det allerede en bestemmelse som sier at utredningsprogram normalt skal fastsettes innen ti uker fra høringsfristens utløp. Andre frister som bør vurderes er for eksempel krav om at saker skal tas til behandling innen en gitt frist, noe som forutsetter at det følges opp med tilstrekkelige ressurser til NVE eller departementet, jf. forslag omtalt i kapittel 13.7.1.

NVE har i sin praksisendring innført at det utarbeides en omforent, tentativ framdriftsplan for konsesjonsprosessen for større saker, som forplikter både myndigheten og nettselskapet. Det kan sette begge parter i stand til å sette av nødvendige ressurser til riktige tidspunkt i prosessen, slik at det lettere kan settes frister for delprosessene som lar seg overholde av begge parter. Ved å redusere tiden der saker ligger inaktive hos den ene eller andre parten, vil den samlede tidsbruken reduseres. Prosessanalysen peker på at innføring av omforente framdriftsplaner også kan innføres i andre deler av prosessene for å redusere ledetidene.

Å innføre frister som gjelder for hele prosessen, for eksempel at det skal fattes vedtak i en konsesjonssak innen ett år fra søknaden mottas, vil kunne være til hinder for å finne de gode løsningene for samfunnet.

Utvalgets anbefaling

Utvalget mener at det ikke bør settes tidsfrister som hindrer at nødvendige utredninger kan gjennomføres, og som dermed fører til at saken ikke blir tilstrekkelig opplyst. Samtidig vil det alltid være en avveining mellom tidsbruk og tilstrekkelig opplysning av saken, og frister kan bidra til at saker gis nødvendig prioritet hos alle parter, både hos myndigheter, nettselskaper og høringsinstanser. Innføring av frister vil videre føre til en mer aktiv avveining mellom tidsbruk og kvalitet, som kan disiplinere partene i prosessen. Det kan også gi tiltakshaverne noe større insentiver til å ta risiko, for eksempel ved å gjennomføre parallelle prosesser for å levere god kvalitet innen fastsatte frister. Samtidig er det avgjørende at lovverkets krav til forsvarlig behandling ivaretas, og det er konsesjonsmyndighetenes ansvar. Utvalget mener det er mulig å oppnå betydelig tidsbesparelse ved å sette tidsfrister, og uten endringer i prosesskrav i for eksempel forvaltningsloven eller forskrift om konsekvensutredninger. Utvalget anbefaler at det settes frister som ikke er til hinder for nødvendig forankring, involvering og utredning av konsekvenser. Utvalget anbefaler derfor ikke at det settes én frist for hele konsesjonsprosessen, men at det i større grad enn i dag benyttes frister for delprosesser, som også inkluderer klagebehandlingen. Frister vil kunne bidra til å forplikte aktørene til å sette inn nødvendige ressurser til riktig tid, og stimulere til kontinuerlig prosess.

Utvalget mener at innføring av frister for delprosesser kan redusere den samlede prosesstiden hos myndighetene. Innføring av frister har særlig potensial for betydelig reduksjon i behandlingstiden for store saker med mange delprosesser, og i kombinasjon med andre foreslåtte tiltak for å redusere tidsbruken.

Eksempler på dette kan være frister for tildeling av saksbehandler hos myndighetene på to uker, og frist for å fastsette utredningsprogram på seks måneder, inkludert høring. Det kan også settes frist for nettselskapene til å svare på eventuelle spørsmål fra konsesjonsmyndighetene på eksempelvis én til tre måneder, avhengig av oppgavens omfang. Frister for å besvare krav om utredninger må også settes i henhold til omfanget av kravene. Myndighetene bør håndheve høringsfristene strengere, som forutsetter at det settes frister som er realistiske å etterleve. Fastsatte frister må respekteres av alle partene i konsesjonsprosessene, inkludert alle høringsinstanser.

Myndighetene bør i samarbeid med tiltakshavere legge omforente framdriftsplaner for behandlingen av saker og fastsette hensiktsmessig frister, blant annet ut fra sakens omfang. Utvalget understreker at etterlevelsen av fastsatte frister forutsetter tilstrekkelige ressurser, jf. omtalen i kapittel 13.7.1.

13.6.3 Betinget anleggskonsesjon

Det har kommet innspill fra nettselskaper og andre at det i den situasjonen som nå er, kan være behov for å være mer i forkant med å utrede og med å konsesjonsbehandle nettanlegg. Dette kan for eksempel innebære at det må være mulig for nettselskapene å søke om konsesjon til anlegg som ikke per i dag har tilstrekkelig kundegrunnlag, slik at den samfunnsøkonomiske lønnsomheten er usikker. Nettselskapene ønsker at det vurderes å gi konsesjoner som de kan ta i bruk når behovet blir mer sikkert, eller at det gis fleksible konsesjoner som tillater trinnvis utbygging i takt med behovet.

Dette er videre omtalt som betinget anleggskonsesjon og med betinget anleggskonsesjon menes her konsesjoner som er betinget i en framtidig forventet utvikling, eller at et gitt hendelsesforløp inntreffer i driverne for behovet for nettanlegget.

I utgangspunktet er alle konsesjoner opsjoner, det vil si at de gir rett, men ikke plikt til å bygge et nettanlegg. Etter energiloven kan det gis konsesjon til tiltak som anses som samfunnsøkonomisk lønnsomme, for eksempel på bakgrunn av en forventet etterspørsel etter nettkapasitet eller at lønnsomheten kan knyttes til at spesifikke vilkår inntreffer. Konsesjonsmyndighetene forutsetter at nettselskapene foretar en fortløpende vurdering av den samfunnsøkonomiske lønnsomheten til et tiltak fram mot investeringsbeslutning, og ikke bygger nettanlegg det ikke er behov for. I konsesjoner til nettanlegg hvor nytten avhenger av tilknytning av kraftproduksjon, har konsesjonsmyndighetene i noen tilfeller satt vilkår om at realisering av nettanlegget krever en viss mengde besluttet produksjonsutbygging. Dette er gjort for å sikre at de samlede fordelene overstiger samlede ulemper for samfunnet. Å gi konsesjon fører dermed ikke nødvendigvis til bygging av et anlegg.

Det vil alltid være usikkerhet knyttet til etterspørselen etter nettkapasitet. Det er flere eksempler på at det gis konsesjoner til anlegg selv om etterspørselen etter nettkapasitet er usikker. Nettselskapene trenger dessuten å planlegge under noe usikkerhet for å ivareta forsyningssikkerheten til eksisterende kunder. Framskrivinger av forbruk og produksjon, og tilknytningsforespørsler fra kunder som ikke ennå er sikre, legges da til grunn for konsesjonsvedtakene. Konsesjon kan gis på bakgrunn av at behovet er sannsynliggjort, og tiltak vil ofte være beskrevet i langsiktige planer for nettutviklingen, jf. kapittel 5 om nettplanlegging og forbruksutvikling og kapittel 6.4 om usikkerhet i samfunnsøkonomiske analyser. Et eksempel på dette er langsiktige planer om spenningsoppgradering av eksisterende nett, da dette ofte er det enkleste og mest rasjonelle tiltaket for å øke nettkapasiteten når det er behov for det, særlig i transmisjonsnettet. Endrede virkninger for omgivelsene av slike tiltak er vanligvis mindre enn ved nye ledninger, ettersom dette vanligvis handler om å gjenbruke samme trasékorridor.

Det er utbyggingen av selve nettanlegget som utgjør de store kostnadene i et prosjekt, og mye høyere enn kostnadene knyttet til utredning og konsesjonsbehandling. Å være i forkant både med å utrede og konsesjonsbehandle nettanlegg kan bidra til å ytterligere redusere forskjellen i ledetid, slik at man i større grad kan bygge ut nett med en framdrift som kan nærme seg nye kraftkrevende forbrukskunders ledetider. På den andre siden vil det å være i forkant med å konsesjonsbehandle innebære høyere risiko enn kun å være i forkant med å utrede nye nettanlegg.

Det kan derfor være relevant i slike konsesjonsvedtak å sette vilkår om at en gitt situasjon inntreffer, for eksempel at et gitt forbruksvolum inngår anleggsbidragsavtale eller annet, for på den måten å redusere risikoen for feilinvesteringer, og ikke minst sørge for at anlegget ikke bygges før det er samfunnsmessig rasjonelt. Se kapittel 6.5.4 for omtale av tidlig utbygging.

Det er mulig innenfor dagens rammer å få konsesjon til tiltak som er i forkant av utviklingen, eventuelt med vilkår. Ved nyinvesteringer hvor nytten av nettanlegget er knyttet til spesifikke nettkunders etableringer, kan risikoen for å overinvestere reduseres ved at det settes vilkår i konsesjonen om at byggingen av nettanlegget ikke kan starte før det er inngått avtale om anleggsbidrag. Dette forutsetter at anleggsbidraget er basert på nettanleggenes faktiske kostnader, jf. utvalgets anbefalinger i kapittel 4.5.2.

Ved å sette en frist for idriftsettelse på for eksempel maksimalt 10 år, i stedet for de vanlige 3 -5 årene, gir det en større fleksibilitet for nettselskapet. Det forutsetter at nettselskapet kan sannsynliggjøre at tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt innenfor tidsrammen. Eksempler på konsesjoner der det allerede ligger en viss fleksibilitet til trinnvis utbygging, er der det kan sannsynliggjøres at utviklingen går i retning av behov for utvidelse innen et rimelig tidsperspektiv, og der de negative virkningene for omgivelsene er beskjedne. I transformatorstasjoner kan det være tilfeller der nettselskapet får tillatelse til å sette av plass til senere installasjon av ytterligere elektriske komponenter. Det kan vurderes å gi konsesjon til installasjon av anlegg i transformatorstasjoner som det ikke er behov for før lenger fram i tid, hvis nytten ved å samkjøre investeringene er stor. Det er også gitt konsesjoner der det gis tillatelse til å forberede plass til et ekstra kabelsett i grunn eller sjø. Dette gjør senere konsesjonsbehandling vesentlig enklere. I et lengre perspektiv kan det også være hensiktsmessig å for eksempel vurdere å gi fleksible konsesjoner med mulighet for trinnvis utbygging, i tråd med behovsøkning vurdert i en større områdeplan.

En utfordring med å planlegge, søke om og å få konsesjon til anlegg lenge før de realiseres er at det ofte oppstår behov for endringer i løsningene etter hvert som prosjektet modnes. Dette kan blant annet medføre endret arealbruk og endrede konsekvenser for omgivelsene. Større arealavklaringer krever konsesjonsbehandling, jf. beskrivelser av forholdet til plan- og bygningsloven i kapittel 13.5.4 og 13.5.5. Det kan forventes at behovet for å endre planer øker med tiden som går fra konsesjon ble gitt til investeringsbeslutning tas. Det innebærer ny myndighetsbehandling med ekstra tidsbruk både hos nettselskap, NVE og eventuelt departementet.

Om det planlegges en lengre kraftledning er det dessuten vanlig at nettselskapet har behov for og får samtykke til ekspropriasjon samtidig med at konsesjon gis. Et viktig moment er at en ekspropriasjonstillatelse bortfaller dersom skjønn ikke begjæres innen ett år etter endelig vedtak, og ekspropriasjonsloven gir ingen muligheter for utsatt frist.

Dersom nettselskapet ikke beslutter bygging og begjærer skjønn innen ett år, bortfaller altså ekspropriasjonstillatelsen. Det betyr at om nettselskapet beslutter bygging for eksempel etter fem år, vil nettselskapet måtte forsøke å inngå minnelige avtaler om rettigheter til grunn. Dersom det ikke lar seg gjøre med samtlige grunneiere og rettighetshavere, må nettselskapet søke om ny ekspropriasjonstillatelse. Dette medfører behov for ny behandling, med høring, nytt vedtak og klageadgang, som kan ta fra noen måneder til et år.

En annen innvending til dette forslaget er at kapasiteten hos nettselskaper, myndigheter, konsulenter mv. allerede er presset som følge av stor saksmengde av tiltak det sannsynligvis er behov for tidligere enn betingede konsesjoner. Den pressede kapasiteten vil på kort sikt føre til at betingede konsesjoner for tiltak som det per i dag ikke er behov for, ikke kan prioriteres.

NVE er i ferd med å bygge opp saksbehandlingskapasiteten. Om en tar i betraktning at noe av saksbehandlingen vil måtte gjøres flere ganger, vil betingede konsesjoner kunne kreve mer saksbehandlingsressurser enn tiltak som er mer sannsynlige og som realiseres raskere. På samme måten vil en eventuell økning i antall konsesjonssøknader fra denne typen tiltak, også beslaglegge større saksbehandlingsressurser. Dersom dette medfører at konsesjonsmyndighetene bruker mer saksbehandlingsressurser på tiltak som viser seg å være samfunnsøkonomisk ulønnsomme, vil det være en uønsket bruk av ressurser.

På lengre sikt, og gitt at konsesjonsmyndigheter, nettselskaper og andre har tilstrekkelig kapasitet, kan betingede anleggskonsesjoner være en del av løsningen for å redusere forskjellene i ledetid for nettutbygging og utbygging av ny kraftkrevende næring.

For berørte parter, som grunneiere, rettighetshavere, kommuner mv. er det svært viktig å få endelig avklaring på om et tiltak realiseres eller ikke, da det legger begrensninger på annen utnyttelse av arealene som berøres. Fristen for å bygge anlegget bør derfor ikke settes lengre enn maksimalt 10 år. Muligheten for å søke om utsatt frist for idriftssettelse for slike anlegg bør være begrenset, blant annet fordi kunnskapsgrunnlaget for vedtaket i løpet av en slik tidsperiode kan bli utdatert, og arealbruken i nærliggende områder kan endre seg.

Utvalgets anbefaling

Utvalget mener det er hensiktsmessig å utrede og konsesjonsbehandle nettiltak tidligere, for å redusere forskjeller i ledetid for nye nettanlegg og ledetider for etablering av nye forbrukskunder. Det forutsetter at det kan sannsynliggjøres at tiltaket er samfunnsmessig rasjonelt, eventuelt med vilkår. Utvalget er av den oppfatning at det er mulig innenfor dagens rammer å gi konsesjoner under usikkerhet basert på framskrivninger mv., og anbefaler at nettselskapene utnytter denne muligheten i større grad.

Utvalget mener risikoen for overinvestering i nettanlegg kan reduseres ved å sette vilkår i konsesjonen for eksempel om at det skal være inngått avtaler om anleggsbidrag, besluttet utbygging av forbruk eller besluttet utbygging av en gitt mengde kraftproduksjon før byggingen av nettanlegget kan starte. Utvalget viser her til omtalen i kapittel 6 om nettutvikling under usikkerhet og viktigheten av realopsjoner.

13.6.4 Retningslinjer for kabel som alternativ til luftledning

Utvalget har mottatt flere innspill på at kabelpolitikken bør endres, både at det bør tillates mer kabling på høyere spenningsnivå og at de nasjonale retningslinjene bør få fornyet politisk tilslutning. Innspill om å tillate kabling der det er ekstern betalingsvillighet for dette, er i tråd med dagens praksis.

Hovedprinsippet er bruk av luftledning på høyere spenningsnivå. I konsesjonsbehandlingen av nettanlegg vil det være effektiviserende å bruke tiden på beslutningsrelevante diskusjoner. Et tema som kommer opp i de fleste større kraftledningssaker er jord- eller sjøkabel som alternativ til luftledning for å spare naturen og landskapet for skjemmende inngrep. Diskusjonene omkring kabel som alternativ til luftledning er i enkelte konsesjonssaker altoverskyggende og tar oppmerksomheten bort fra viktige diskusjonstema, som trasévalg og aktuelle avbøtende tiltak. Innspill fra nettselskapene tyder på at gjeldende retningslinjer for når kabel kan velges, ikke aksepteres av mange interessenter, og det pekes på at det blant annet kan være fordi retningslinjene baserer seg på et gammelt vedtak og et utdatert kunnskapsgrunnlag.

Kunnskapsgrunnlaget er gammelt

På oppdrag fra Olje- og energidepartementet i 2003 gjennomgikk NVE kostnadsforholdet mellom luftledning og kabel på ulike spenningsnivå. Resultatet er beskrevet i notatet Kabel som alternativ til luftledning (NVE, 2003). I utredningsarbeidet innhentet NVE underlagsinformasjon fra en rekke nettselskaper og én kabelprodusent.

Hovedkonklusjonene var at kostnadsforholdet mellom luftledning og kabel på de høye spenningsnivåene ikke var vesentlig endret fra tidligere. Gjennomgangen viste at kabel var flere ganger dyrere enn luftledning, og at kostnadsforskjellen øker med økende spenningsnivå. Den viste også at det var mest å vinne på kabling av distribusjonsnettet fra 22 kV og ned, der kostnadsforskjellen var liten. Det ble på bakgrunn av denne gjennomgangen ikke anbefalt å endre etablert forvaltningspraksis, den gangen beskrevet i St.prp. nr. 19 (2000–2001), som innebar en restriktiv praksis for bruk av kabel på høye spenningsnivåer. Neste politiske behandling av forvaltningspraksisen ble omtalt i Ot.prp. nr. 62 (2008–2009) om lov om endringer i energiloven, der praksisen med restriktiv bruk av kabel på høye spenningsnivåer ble videreført uten vesentlige endringer.

Gjeldende nasjonale retningslinjer er 10 år gamle

Gjeldende retningslinjer for utbygging av kraftnettet, herunder når det kan være aktuelt å vurdere kabel som alternativ til luftledning, er beskrevet i Nettmeldingen. Her videreføres i all hovedsak den etablerte forvaltningspraksisen, med den endringen at kabel i distribusjonsnettet skulle være hovedregelen, dvs. anlegg som bygges i medhold av områdekonsesjonene. Samtidig ble alternative avbøtende tiltak gjennomgått, slik som gode trasévalg, kamuflering av kraftledningskomponenter, omstrukturering av eksisterende nett mv. Slike tiltak ble anbefalt vurdert før kabel, da de oftest innebærer langt lavere kostnader og samtidig kan gi vesentlig reduserte virkninger for natur og miljø av luftledningene.

Vurderingene baserte seg på eksisterende informasjon om kostnader, teknologi, leveringspålitelighet, utetid og miljøvirkninger. Prinsippene fra Ot.prp. nr. 62 (2008–2009) ble videreført og presisert for de høyere spenningsnivåene. Begrunnelsen for prinsippet om at bruk av kabel skulle være gradvis mer restriktiv med økende spenningsnivå, var at med høyere spenningsnivå øker både omfanget av naturinngrepet, kostnadene og usikkerheten knyttet til teknologi og forsyningssikkerhet ved kabling.

Ledninger i regionalnettet, dvs. på spenningsnivå fra 22 til 132 kV, skal som hovedprinsipp bygges som luftledning, men kabel kan vurderes på begrensede delstrekninger i gitte tilfeller, jf. vedlegg 2. Transmisjonsnettet (300 og 420 kV) skal bygges som luftledning, bortsett fra noen unntakstilfeller, jf. vedlegg 2.

Nettmeldingen slår også fast at utredninger av alternativer med kabling skal tilpasses hva som kan være beslutningsrelevant og i tråd med de beskrevne prinsippene for bruk av kabling.

Selv om Nettmeldingen presiserer hvilke unntakstilfeller som kan utløse utredning og ev. pålegg om kabling, er det fortsatt stort rom for skjønnsutøvelse innenfor disse rammene. Forvaltningen har etablert en praksis gjennom konkrete vurderinger fra sak til sak, der fordeler og ulemper avveies, samtidig som prinsippet om likebehandling ivaretas best mulig. De nasjonale retningslinjene har vært nyttige for å avklare de tilfellene der kabling åpenbart ikke faller inn under noen av kriteriene, for eksempel ved krav om kabling av lange strekninger av transmisjonsnettet.

Tiden som har gått siden kunnskapsgrunnlaget ble oppdatert og retningslinjene ble politisk behandlet, blir nå i større grad brukt som argument for at praksisen må endres. Det sås blant annet tvil om kostnadsforholdet mellom ulike teknologier, og argumenteres for at verdien av natur og miljø bør vektlegges sterkere.

Oppdatert kunnskapsgrunnlag

Oslo Economics gjennomførte på oppdrag fra Strømnettutvalget en utredning av kabel som alternativ til luftledning, der de sammenlignet investerings- og driftskostnader, driftsmessige forskjeller og areal- og miljøvirkninger (Oslo Economics, 2022). Se omtale av dette i kapittel 12.4.3.

Utredningen foreslår, på bakgrunn av denne kunnskapsgjennomgangen, ingen større endringer i nasjonale retningslinjer for kabling, ut over at 132 kV jordkabel i lett terreng kan være et unntakstilfelle på grunn av små kostnadsforskjeller, underforstått gravekostnadene.

Utredningen drøfter i liten grad om forskjellen på kabelteknologier bør ha betydning for hvilke anbefalinger som gis. Utredningen peker allikevel på en del forskjeller i egenskaper for kabel og luftledning. Hensyn som ulik feilsannsynlighet og utetid ved feil, som i noen områder kan gi vesentlig redusert forsyningssikkerhet, kan få betydning for vurderingene i enkeltsaker. En annen viktig observasjon er at med større kabelandel i nettet, vil kompleksiteten i kraftsystemet øke, da det innføres flere komponenter som gir økt sårbarhet.

I de fleste deler av regionalnettet benyttes det spolejordet systemjording. I spolejordet nett brukes spoler til å «slukke» feilstrømmer ved jordfeil. Kabler bidrar til høyere feilstrøm enn luftledninger og krever derfor høyere spolekapasitet. Dette gir økte investerings- og driftskostnader. Hvis et spolejordet nett samlet har for høy feilstrøm, kan det bli behov for å endre til en annen systemjording for hele det sammenhengende nettet. Endring i systemjording kan ha betydelige merkostnader i nettområder hvor dagens anleggsmasse ikke er tilrettelagt for annen jordingsform.

Drøfting av utredningens anbefaling

Gjeldende nasjonale retningslinjer for når kabel kan vurderes som alternativ til luftledning, er i hovedsak begrunnet i kostnadsforskjellen mellom de ulike teknologiene samt omfanget av naturinngrepet og usikkerheten knyttet til teknologi og forsyningssikkerhet ved kabling. I regional- og transmisjonsnettet er det gjort en generell vurdering av at de høye kostnadene med kabel i de aller fleste tilfellene ikke kan forsvare de miljøgevinstene det gir å unngå luftledninger. Vurderingen er motsatt i distribusjonsnettet, der kabel skal være hovedregelen.

En rekke nettselskaper har spilt inn til utvalget at det bør vurderes å åpne opp for større kabelandel i regionalnettet. Antakelsen er at mindre restriktive retningslinjer for kabling kan redusere ledetiden for nettanlegg fordi det vil åpne for økt bruk av kabling. Dette kan gi økt folkelig aksept for nye nettanlegg. Nettselskapene opplever at de presses fra lokale aktører og fra sine eierkommuner til å utrede og søke om kabel, selv om dette ikke er innenfor gjeldende retningslinjer. Samtidig plikter de å utrede og søke om aktuelle luftledningsalternativer og kan ikke få konsesjon til kabel i de fleste tilfellene, jf. retningslinjene. Dette setter nettselskapene i et vanskelig forhold til sine kunder, og de kan oppleve mangel på tillit og vanskeligere prosesser når de planlegger nye tiltak.

Nettløsningene som velges skal være samfunnsmessig rasjonelle. Et viktig forvaltningsprinsipp er også lik behandling av like saker. For mest mulig forutsigbarhet i forvaltningens praksis, og for å unngå unødvendige diskusjoner om hvilke løsninger som er aktuelle, bør det være en jevnlig oppdatering av kunnskapsgrunnlaget, og politisk forankring av kriterier for når kabel bør vurderes som alternativ til luftledning. Samtidig er det en klar fordel at kriteriene er så tydelige som mulig, uten for mye rom for tolkning, slik at uaktuelle kabelløsninger kan legges bort tidlig i prosessene. Dette kan bidra til raskere konsesjonsprosesser.

Det nye kunnskapsgrunnlaget alene gir ikke grunnlag for å endre de nasjonale retningslinjene. Dagens retningslinjer åpner allerede for konkret vurdering av kabel i regionalnettet der kostnadsforskjellen mellom luftledning og kabel forventes å være liten, jf. Oslo Economics’ omtale av 132 kV kabling i lett terreng. På bakgrunn av at de høye kostnadene med kabel er en hovedbegrunnelse for å velge luftledning, vil en reduksjon i kostnadsforskjellen føre til at kabel oftere velges.

På de høyeste spenningsnivåene vil det eventuelt være en vesentlig økt verdsetting av natur og miljø, for eksempel som følge av at det er større knapphet på disse ressursene i dag, som tilsier at kabel i større grad bør velges. Her er det også viktig å merke seg at det ikke er gitt at jordkabel gir mindre, samlede negative miljøvirkninger enn luftledning. Jordkabel i grøft gir for eksempel mer omfattende inngrep i grunnen og vegetasjonen enn det luftledning gjør, der kun mastene gir direkte, varige inngrep. Typen vegetasjon (myr, skog, jordbruksareal mv.) har betydning for hvor negative virkningene blir. Om det er behov for å sprenge grøft gjennom fjell, blir inngrepet enda større og synligere, samtidig som anleggsarbeidet kan gi store negative virkninger for natur og omgivelser, i form av støy, støv og andre forstyrrelser.

Luftledning kan på den andre siden gi kollisjonsrisiko for fugl, noe jordkabel ikke gjør. Luftledning krever også normalt et bredere ryddebelte i skog enn jordkabel gjør, som vil kunne ha landskapsvirkninger og føre til større inngrep i vegetasjonen. Det er dermed ulike, men negative miljøvirkninger fra både jordkabel og luftledning.

Oppdaterte nasjonale retningslinjer som er tydelige vil bidra til å effektivisere konsesjonsprosessene. Både for forvaltningen, nettselskapene og berørte interesser er det positivt med tidlige avklaringer av hvilke løsninger som faktisk er aktuelle i de konkrete sakene, slik at alles ressurser kan bli brukt på best mulig måte. Stor og vedvarende oppmerksomhet rundt ønske om kabelløsninger der dette ikke vil være i tråd med retningslinjene, kan hindre diskusjoner omkring reelle trasévurderinger og redusere muligheten til å finne de gode løsningene i en konkret sak.

Økt bruk av kabel kan bidra til mindre lokal og regional motstand mot nye kraftledninger, men det er også eksempler på at kabel ikke nødvendigvis blir godt mottatt. Det er som nevnt ikke alltid mindre miljøvirkninger av kabel enn av luftledninger. Det kan skyldes at kabler legges langs veier, gang- og sykkelveier og langs boligbebyggelse, der naboer er bekymret for helsevirkninger fra elektromagnetiske felt. I noen tilfeller flytter diskusjonen seg fra spørsmålet om luftledning vs. jordkabel, til spørsmål om kabel i grøft vs. kabel i boret/sprengt tunnel eller sjøkabel der det er mulig.

Det er nødvendig å skille tydelig mellom jord- og sjøkabel når det vurderes alternativer til luftledning. Svært ulik utetid ved feil og betydelig høyere kostnader med sjøkabel tilsier at sjøkabel på forbindelser som er viktige for forsyningssikkerheten kun bør velges når det ikke eksisterer reelle alternativer.

Som utredningen fra Oslo Economics også peker på, vil større andel kabel i kraftnettet øke kompleksiteten i kraftsystemet, da det fører til behov for flere kompenter som gir økte sårbarheter. I regionalnett som i dag har spolejordet nett, kan økt andel kabel føre til behov for endret systemjording med tilhørende kostnader. Før en eventuelt vurderer å anbefale retningslinjer som øker kabelandelen langt ut over det som foreslås i utredningen, er det viktig å vurdere hvordan en slik endring vil påvirke det samlede kraftsystemet og forsyningssikkerheten i regioner og landet som helhet. I tillegg bør det utføres beregninger av hvordan vesentlig økte utbyggingskostnader vil påvirke nivået på de samlede nettinvesteringene og hva dette vil bety for nettleien, og eventuelle ringvirkninger av økt nettleie for ulike kundegrupper. I en slik vurdering må det skilles mellom virkninger av økte utbyggingskostnader i transmisjonsnettet og regionalnettet, og beskrives forskjeller mellom regioner som kan oppstå som følge av ulikt investeringsbehov.

Valget mellom kabel eller luftledning tas som følge av en konkret vurdering i den enkelte sak, men kriteriene er også førende for når det skal kreves omfattende utredninger av kabelalternativer. Oppdaterte retningslinjer bør formuleres på en slik måte at det er lett å forstå når det skal kreves nærmere utredninger og vurderinger av et kabelalternativ. Det kan heller ikke være ensbetydende med at kabel skal velges i disse konkrete unntakstilfellene. I konsesjonsvurderingene må andre hensyn også tas inn, for eksempel forsyningssikkerhet, miljøvirkninger og kompleksiteten det påfører nettet i en region. Det er fortsatt viktig at kriteriene for når kabel kan vurderes formuleres så tydelig som mulig. Det er blant annet viktig at det slås fast at hovedregelen er luftledning på høyere spenningsnivå. I tillegg kan det være hensiktsmessig med et klarere skille mellom jord- og sjøkabel.

Utvalgets anbefaling

Utvalget foreslår ingen vesentlige endringer i de nasjonale retningslinjene for kabling, da det oppdaterte kunnskapsgrunnlaget ikke konkluderer med nye funn som gir grunnlag for dette. Reduksjon i kostnadsforskjellen mellom luftledning og jordkabel i lett terreng gir ikke behov for noe nytt kriterium for når kabel skal vurderes, da kostnaden vurdert mot nytten er en av hovedbegrunnelsene for dagens retningslinjer. Det er derfor viktig at denne begrunnelsen er tydeliggjort også i de oppdaterte retningslinjene. Samtidig vil det være nyttig å skille tydelig mellom jord- og sjøkabel, som har vesentlige ulikheter i utetid ved feil, og dermed stor betydning for forsyningssikkerheten i noen områder.

Det er fortsatt viktig at berørte interesser gis realistiske forventninger til hvilke løsninger som kan bli valgt, slik at de ser seg tjent med å bidra til å finne de beste løsningene innenfor disse rammene, for eksempel ved å foreslå og diskutere andre avbøtende tiltak. Retningslinjene bør derfor være tydelige på at unntakene er tilfeller der kabel kanvurderes, dvs. at konkrete kabelløsninger utredes, men at det ikke innebærer at kabel nødvendigvis velges i disse tilfellene.

Utvalget foreslår at gjeldende retningslinjer for kabel som alternativ til luftledning i all hovedsak videreføres, og viser til forslag til konkret utforming av retningslinje i vedlegg 2.

13.6.5 Vedtaksmyndighet i store saker

Utvalget har mottatt innspill om at departementets behandling av NVEs innstilling før vedtak hos Kongen i statsråd, er tidkrevende. Det påpekes at det innebærer en full behandling og vurdering av alle sider av saken to ganger, uten at det så langt har ført til vesentlige endringer i endelig løsning. Det fremheves at en klagebehandling i departementet kan avgrenses til de konkrete klagegrunnene og dermed gjør departementets saksbehandling enklere og mer effektiv.

Myndigheten til å fatte vedtak om anleggskonsesjon er delegert fra departementet til NVE. Unntaket er nye store kraftledninger lenger enn 20 kilometer på spenningsnivå fra og med 300 kV og oppover. Dette sammenfaller med anlegg som er KVU-pliktige, jf. kapittel 11. Da fattes det vedtak av Kongen i statsråd. I sakene hvor Kongen i statsråd fatter vedtak, følger NVE de samme saksbehandlingsprosedyrene som i de mindre sakene, inkludert konsekvensutredninger, men fremmer en innstilling til departementet i stedet for å fatte vedtak. NVEs innstilling er en sentral del av grunnlaget for departementets videre behandling.

Departementet sender NVEs innstilling på høring og avholder møter og foretar befaring. Når saken er tilstrekkelig opplyst, fremmer regjeringen en tilråding for Kongen i statsråd. Etter hensikten som beskrevet i Nettmeldingen, skal departementet begrense seg til å vurdere de sider av sakene hvor politiske avveininger kan gjenstå, og se på eventuelle endrede forutsetninger.

Bakgrunnen for å legge vedtaksmyndigheten av de store kraftledningene til Kongen i statsråd, var blant annet en erkjennelse av at store kraftledningssaker er politiske beslutninger, som nesten uten unntak ble påklaget til Olje- og energidepartementet. I Nettmeldingen ble det vektlagt at å heve vedtaksmyndigheten skulle sikre mer effektive beslutningsprosesser med deltakelse av alle berørte.

Fordelene med dagens ordning sammenlignet med at NVE har vedtaksmyndighet, kan være at Kongen i statsråd lettere kan utforme egne konklusjoner. I disse sakene kan politiske vurderinger og vektlegging av de politiske signalene komme som uttrykk i en kongelig resolusjon i stedet for en eventuell endring av et vedtak fattet av NVE.

En ulempe med at vedtaksmyndigheten ligger hos Kongen i statsråd, er at NVE ikke er involvert i behandlingen av innspillene departementet mottar til NVEs innstilling. Dette gjør at departementet bruker noe mer tid på å få oversikt over innkomne høringsinnspill til innstillingen, sammenlignet med saker der NVE fatter vedtak. Å fjerne dagens ordning med vedtaksmyndighet hos Kongen i statsråd, vil dermed kunne spare noe tid i saksbehandlingstiden i departementet, samtidig som det vil medføre økt saksbehandling i NVE.

Utvalget tviler på om det påvirker saksbehandlingstiden nevneverdig om vedtaksmyndigheten ligger i NVE eller hos Kongen i statsråd. Departementet behandler i praksis høringsinnspill til NVEs innstilling på lik linje som om det skulle vært klager på NVEs vedtak. Dette innebærer at det i praksis ikke vil være stor forskjell for saksbehandlingstiden å tilbakeføre vedtaksmyndigheten til NVE.

Ordningen har eksistert i om lag ti år, og kun to saker har blitt behandlet på denne måten. Det er derfor utfordrende å evaluere den med så lite erfaringsgrunnlag. Departementet har brukt ett år og ni måneder på disse sakene fra mottak av NVEs innstilling til endelig vedtak.

Tabell 13.1 viser tidsbruken i de to sakene sammenlignet med tre sammenlignbare saker før bestemmelsen ble innført.

Utvalgets anbefaling

Utvalget anbefaler ikke endring av vedtaksmyndigheten fra Kongen i statsråd til NVE, da det ikke er grunnlag for å anta at det ville gi vesentlig reduksjon i saksbehandlingstiden. Utvalget mener samtidig at det har en verdi med politisk forankring av vedtak i store kraftledningssaker. Utvalget mener at departementet bør tilstrebe å redusere tiden det tar å behandle disse store sakene.

13.6.6 Overlate deler av ansvaret for behandlingen til kommunene eller miljømyndighetene

Utvalget har mottatt flere innspill på at kommunene, som har ansvaret for å behandle annen arealbruk etter plan- og bygningsloven, også burde ha ansvaret for arealbruken for nettanlegg. Dette begrunnes blant annet med at det gir forutsigbare prosesser som er like for alle arealinngrep.

I Sverige, Danmark og Finland har regionale myndigheter større ansvar for myndighetsbehandlingen, i tillegg til energimyndighetene. Det kan gi noe ulik praksis i myndighetsbehandlingen i ulike regioner, og større utfordringer med å foreta overordnede avveininger. Dette påpekes også av Oslo Economics (2022) i gjennomgangen av konsesjonssystemene i andre land.

Før den nye plan- og bygningsloven ble innført i 2009, var elektriske anlegg ikke unntatt lovens planbestemmelser. Praksis var likevel at de fleste anlegg ikke ble regulert, men at kommunene dispenserte fra behandlingskravene med begrunnelse i at tiltaket ble behandlet etter energiloven. I noen tilfeller ønsket kommunene en annen løsning enn det søker og konsesjonsmyndighetene anså som best eller i tråd med nasjonale retningslinjer for slike tiltak, og de stilte krav om regulering av en annen løsning. Det var derfor en del utfordringer med dobbeltbehandling av tiltak som til slutt måtte få en omforent løsning. Det var begrunnelsen for at anlegg med anleggskonsesjon etter energiloven ble unntatt plan- og bygningsloven. Det er derfor ikke sannsynlig at å gjeninnføre behandlingen etter plan- og bygningsloven vil redusere behandlingstiden, men heller gi mer kompliserte prosesser med utydelige ansvarsforhold.

Da energianleggene ble unntatt fra behandlingen etter plan- og bygningsloven, fikk kommunene og regionale og statlige myndigheter innsigelsesrett til konsesjonssøknadene. Dette er en rett til et møte for å diskutere muligheter for endring i omsøkte løsninger. Dersom aktørene opprettholder sin innsigelse er ikke NVEs vedtak endelig, og saken blir sendt til departementet for endelig avgjørelse, sammen med eventuelle andre klager. Kommunene har også klagerett på NVEs vedtak, slik at innsigelsesretten ikke endrer saksgangen vesentlig.

En løsning med å behandle konsesjonssøknader for nettanlegg etter plan- og bygningsloven alene, mener utvalget ikke er en god løsning. Kraftnettet er komplekst og krever spesifikk fagkompetanse for å sikre gode tekniske og økonomiske løsninger. Ikke alle kommuner vil ha en realistisk mulighet til å ha denne typen kompetanse og er derfor avhengig av at andre gjør disse vurderingene for å påse at nettselskapene bygger nettanlegg som er til det beste for samfunnet.

Noen foreslår at miljømyndighetene bør få ansvar for sikre kvaliteten på konsekvensutredninger for natur og miljø, for eksempel ved å bestille utredninger og påse at de utføres på en tilfredsstillende måte. I Danmark og Finland har miljømyndighetene en større rolle i godkjennelsesprosessene for nettanlegg, mens i Sverige har de miljødomstoler som behandler klagesaker, noen ganger i to rettsinstanser. Dette kan føre til at det blir vanskelig å få oversikt over samlede fordeler og ulemper ved tiltak og gi mindre kontinuitet i behandlingen, i tillegg til dobbeltarbeid.

Finland er i sammenligningen som prosessanalysen viser, et eksempel på et land der ledetidene og konsesjonsprosessen for transmisjonsnettet er betydelig kortere enn i Norge. Som beskrevet i kapittel 12.4.2, er noe av forklaringen at energimyndigheten i Finland kun vurderer forsyningssikkerhetsspørsmålet ved nettiltak, mens regionale miljømyndigheter vurderer øvrige hensyn. Det kan gjøre vurderingen enklere, ved at beslutningene stykkes opp. Det synes etter utvalgets oppfatning ikke å være én myndighet som vurderer alle hensyn samlet og foretar en samfunnsøkonomisk avveining av tiltakene i Finland.

Med de tiltakene utvalget foreslår vil det være mulig for Norge å komme ned på ledetider som kan sammenlignes med Finlands, uten å endre måten nettutbygginger vurderes på. Dagens forskjeller i ledetider kan også helt eller delvis skyldes andre forhold, for eksempel kulturelle eller geografiske, eller at de kartlagte ledetidene ikke viser alle delene av arbeidet, som beskrevet i kapittel 12.4.2.

I Norge er den samfunnsøkonomiske analysen det grunnleggende prinsippet i konsesjonsbehandlingen, der én myndighet er ansvarlig for beslutningen. Fordi konsesjonsbehandlingen i Norge omfatter vurdering av alle sider av saken, inkludert virkninger for natur og miljø, har konsesjonsmyndighetenes saksbehandlere den nødvendige kompetansen til å foreta alle disse vurderingene og foreta de samlede avveiningene. Sverige, Danmark og Finland har en annen innretning med flere myndigheter som til sammen foretar tilsvarende vurderinger som konsesjonsmyndighetene i Norge gjør. Det er imidlertid ingen grunn til å anta at å involvere flere myndigheter i konsesjonsbehandlingen alene vil føre til kortere behandlingstid.

Både lokale, regionale og statlige myndigheter, herunder miljømyndighetene er viktige høringsparter til energimyndighetenes konsesjonsbehandling. De bidrar med viktig informasjon inn i konsesjonsprosessene, noe som gir et godt beslutningsgrunnlag og velfunderte vedtak. Det er også spilt inn at nasjonale og regionale/lokale myndigheter bør koordineres bedre, slik at alle bidrar effektivt til ønsket samfunnsutvikling. Det er en utfordring at myndigheter på ulike forvaltningsnivå har ulike interesser og ansvarsområder, og at de ulike interessene ikke nødvendigvis er forenlig med nasjonalt vedtatt politikk. Det er også motstrid mellom nasjonale målsettinger innenfor ulike fagområder, som det er nødvendig å foreta avveininger mellom. Denne oppgaven er tillagt én myndighet for beslutninger som gjelder kraftsystemet.

Utvalgets anbefaling

Utvalget mener beslutninger som gjelder kraftsystemet bør tas av energimyndighetene. Videre mener utvalget at det ikke vil gi tidsbesparelser, bedre prosesser eller kvalitet på konsesjonsvedtakene om myndighetsansvaret fordeles på flere instanser, som kommunene eller miljømyndighetene. Det vil kunne føre til større geografiske ulikheter i prosesser og løsninger, og gjøre det mer utfordrende å avveie de samlede samfunnshensynene. Det er samtidig viktig å peke på at andre instanser har viktige roller som høringsparter i konsesjonsbehandlingen, og bidrar til gode løsninger for samfunnet som helhet.

13.7 Tiltak som bidrar til gevinster av andre anbefalte tiltak

13.7.1 Økte ressurser til konsesjonsmyndighetene

Utvalget har mottatt mange innspill om økte saksbehandlerressurser til NVE og departementet for å håndtere den økende saksmengden. Det er også i prosessanalysen anbefalt økte ressurser til energimyndighetene, se beskrivelsen i kapittel 12.

NVE opplevde i 2019 en økning i antall søknader om nettanlegg, samtidig som sakene de senere årene er blitt mer ressurskrevende, som beskrevet i kapittel 10. Uten en tilsvarende økning i saksbehandlingsressursene for behandling av nettanlegg, har dette resultert i at saker blir liggende i kø før de tas til behandling hos NVE. Tiden saker ligger i kø kommer i tillegg til den ordinære saksbehandlingstiden og forsterker dermed utfordringen med lange ledetider.

På grunn av økning i antall saker, vil trolig også Olje- og energidepartementet få en større saksmengde til klagebehandling, og departementets saksbehandlingskapasitet blir derfor også en viktigere faktor enn tidligere.

Regjeringen har i statsbudsjettet for 2022 økt bevilgningene til NVE med 10 millioner kroner for å håndtere økning i saker om nettanlegg. NVEs saksbehandlingskapasitet kan dermed utvides med syv til ti stillinger. Det tar noe tid å lære opp og gjøre nye saksbehandlere fullt operative, så økningen i antall saksbehandlere vil først få effekt etter noe tid. I en midlertidig periode vil også opplæring beslaglegge en del av ressursene som allerede finnes. Det er imidlertid grunn til å forvente at NVE fra 2023 vil kunne behandle flere saker med de ressursene som tilføres konsesjonsbehandlingen av nettanlegg.

Konsesjonsmyndighetenes saksbehandlere sitter med en variert fagkunnskap innenfor miljø, areal, teknologi, jus og økonomi. Saksbehandlerne opparbeider seg en solid forvaltningserfaring innenfor fagfeltet, som det er viktig å videreutvikle og ta vare på. For å oppnå kontinuitet og effektive prosesser er det derfor også svært viktig å sette konsesjonsmyndighetene i stand til å beholde erfarne medarbeidere.

I tillegg til flere saksbehandlere, vil utvikling av digitale løsninger effektivisere prosessene , jf. kapittel 13.7.3. Gjennom økt automatisering av prosessene, kan arbeidsmengden for saksbehandlerne og søkerne lettes. Sammenkobling av relevante databaser vil kunne gi gode arbeidsverktøy i saksbehandlingen, samtidig som dobbeltregistreringer unngås. Gode digitale innsynsløsninger og portaler kan gi bedre informasjonsutveksling og økt transparens i konsesjonsbehandlingen. Utvikling av digitale løsninger krever også midlertidig avsetting av ressurser fra eksisterende saksbehandlerkapasitet, i tillegg til tilgang på IKT-kompetanse.

I prosessanalysens kartlegging av konsesjonsprosessene og myndighetenes tidsbruk, viste det seg vanskelig å få gode og detaljerte oversikter over den reelle tidsbruken i konsesjonssaker, blant annet fordi verken NVE eller departementet registrerer timebruk på de enkelte konsesjonssakene. Det kan dermed være utfordrende å få et godt bilde av hvor stort ressursbehovet er og hvor store gevinster som ligger i å arbeide på andre måter. Når det i tillegg er usikkert hvor stort saksomfanget blir, er det vanskelig å treffe godt i ressurstildelingen. Prosessanalysens anbefalte tiltak om å innføre bedre interne styringssystemer retter seg mot denne utfordringen og kan i framtiden føre til bedre oversikt. Dette omtales ytterligere i kapittel 13.7.4.

NVE har allerede gjennomført ansettelser for å øke sin sakbehandlingskapasitet, og effekten av dette vil være raskere konsesjonsbehandling, gitt at saksmengden ikke øker drastisk. Det er av stor betydning for ledetidene i konsesjonsbehandlingen at saksbehandlingskapasiteten tilpasses saksmengden. Det har en kostnad og kan på sikt gi overkapasitet, om saksmengden går ned. Om det ikke lenger er behov for like stor bemanning, kan det løses ved å la være å erstatte medarbeidere som slutter i stillingene. Oslo Economics har i sin prosessanalyse anslått en kostnad på 1–1,5 millioner kroner per årsverk.

Gebyrfinansiering av konsesjonsmyndighetenes arbeid kan være en måte å tilpasse ressursene til behovet for behandlingskapasitet. Danmark, Finland og Storbritannia har, som beskrevet i kapittel 12.4.2, hel eller delfinansiering av ressursene som benyttes i konsesjonsbehandlingen fra gebyrer. I lys av at det tar tid å rekruttere og lære opp nye saksbehandlere, tror ikke utvalget at å endre finansieringsmåten vil gi tidsbesparende gevinster i konsesjonsbehandlingen. I tillegg gir gebyr- eller oppdragsfinansiering mindre forutsigbarhet og større utfordringer med å dimensjonere bemanningen.

På oppdrag fra departementet leverte NVE i desember 2021 en vurdering av å innføre behandlingsgebyr for konsesjonssaker (NVE 2021). NVE anbefalte ikke innføring av behandlingsgebyr for konsesjonssaker. Hovedbegrunnelsen var at de administrative kostnadene ved å innføre og administrere et gebyr ville bli høye, uten å gi en vesentlig effekt. Hvis for eksempel en ønsket effekt er å unngå å behandle umodne prosjekter, vil gebyrer sannsynligvis ikke være tilstrekkelig. Problemet med umodne søknader er søkt løst på andre måter, som for eksempel med minimumskrav til søknadene.

Utvalgets anbefaling

Utvalget mener at konsesjonsmyndighetene må få økt bemanning og tilstrekkelige ressurser for å håndtere økende saksmengde og redusere saksbehandlingstiden. Tilstrekkelige saksbehandlingsressurser er en forutsetning for å kunne iverksette og få utbytte av andre effektiviseringstiltak. Konsesjonsmyndighetene må i tillegg fortsette arbeidet med å effektivisere prosessene. Det vil alltid være usikkerhet omkring saksmengden, men bedre informasjonstilgang knyttet til gjennomføring av Digital KSU-prosjektet, jf. utvalgets anbefaling i kapittel 5.9, vil framover gi en viss pekepinn på utviklingen i saksmengden.

13.7.2 Ressurser hos nettselskapene og enklere prosjektmodeller

I prosessanalysen foreslår Oslo Economics (2022) de to tiltakene økt utsetting av oppdrag og innføring av enklere prosjektmodeller i nettselskapene.

Forslaget om utsetting av oppdrag er i prosessanalysen i hovedsak rettet mot tidlig fase, med håndtering av tilknytningsforespørsler, oppstart av utredninger og prosjektutvikling. Nettselskapene har opplevd en stor økning i tilknytningsforespørsler, og det er ikke gitt at de har økt sin kapasitet til å håndtere slike saker. Å sette ut noen typer oppgaver kan frigjøre kapasitet hos nettselskapet til andre oppgaver. På den andre siden kan utsetting av oppdrag også være relevant i senere trinn av prosessene.

Det er avgjørende for å kunne løse oppgavene nettselskapene står overfor at de har tilstrekkelig bemanning og kompetanse i egen virksomhet. I tillegg er det mulig å sette ut oppdrag i ulike deler av prosessene til konsulenter. Det er allerede utbredt bruk av ekstern kompetanse i konsesjonsprosessen hos mange nettselskaper, og reduksjon i ledetider i disse fasene forventes ikke å være så stor for alle selskaper. Likevel er det trolig mulig å sette ut større deler av arbeidet enn i dag.

Innføring av enklere prosjektmodeller i nettselskapene, for eksempel ved å redusere antall beslutningspunkter og skalere kravene til beslutningsunderlag i hvert beslutningspunkt til omfanget av tiltaket, vil kunne spare noe tid ifølge prosessanalysen. Dette kan derfor være et godt forslag.

Utvalgets anbefaling

Utvalget mener nettselskapene ved ressursmangel i større grad enn i dag som et tidsbesparende tiltak bør sette ut oppdrag i forbindelse med planlegging og konsesjonsbehandling, som et tidsbesparende tiltak dersom de har ressursmangel. Kombinert med riktig bemanning i nettselskapene, kan dette være nyttig for at nettselskapene skal kunne håndtere voksende prosjektporteføljer.

13.7.3 Digital støtte til konsesjonsprosessen

Utvalget har mottatt mange innspill på at digitalisering av konsesjonsbehandlingen og -prosessen vil kunne gi redusert saksbehandlingstid.

Utvalget vil peke på at NVE har startet arbeidet med å forbedre sine interne systemer gjennom utvikling av digitaliseringsverktøy som blant annet skal sikre informasjonsflyt og støtte gjennom konsesjonsprosessene. Eksempler på dette er digitale innsendingsløsninger for søknader, selvbetjenings- og innsynsløsninger for konsesjonærer og digitale veiledere. Utvikling av digital KSU, omtalt i kapittel 5, er også et eksempel på et pågående digitaliseringsprosjekt.

Utvalget vurderer at det er et betydelig potensial for forenklede prosesser og redusert ledetid i det igangsatte arbeidet med digitalisering av konsesjonsprosessene og støttesystemer i konsesjonsbehandlingen. Det er avgjørende at det tildeles og avsettes tilstrekkelige ressurser og finansiering til å få god framdrift i dette arbeidet. Gevinsten i redusert behandlingstid er ikke tallfestet, men kan på usikkert grunnlag anslås til 3–6 måneder for større saker, for eksempel ved at kvaliteten på søknader og utredninger konsesjonsmyndighetene mottar blir bedre, og at myndighetene dermed slipper å kreve tilleggsopplysninger. Det vil også frigjøre saksbehandleres kapasitet, som kan brukes til å behandle flere saker.

Utvalgets anbefaling

Utvalget mener at ressurser til å utvikle digitale støttesystemer til konsesjonsbehandlingen bør prioriteres, og arbeidet bør sikres finansiering. Utvalget mener at det ligger et betydelig potensial for effektivisering av konsesjonsbehandlingen gjennom integrerte systemer som gir god informasjonsflyt og prosesstøtte og gode saksbehandlingssystemer. Utvalget ser dette i sammenheng med den øvrige satsingen på digitale løsninger hos nettselskapene, prosjektet digital samhandling og digital KSU, jf. omtale i kapittel 5. Samlet innsats innenfor digitalisering gir muligheter for økt integrering av data, bedre informasjonsflyt og transparens gjennom hele prosessen.

13.7.4 Interne styringssystemer

Prosessanalysen peker på at NVE og departementet ikke har oversikter over egen tidsbruk i ulike faser av prosessene. Analysen foreslår at bedre interne styringssystemer hos myndigheten kan gi noe redusert behandlingstid. Bedre interne styringssystemer kan gi bedre oversikt over hva myndighetene jobber med, og hvor lang tid de bruker på ulike aktiviteter. Sammen med mål til framdrift og løpende oppfølging av målene, anslår utredningen at det kan spares tid gjennom å innføre gode styringssystemer. Det kan for eksempel gjøres i form av enkle standardprogrammer som brukes av andre virksomheter, og trenger derfor ikke ta så lang tid å iverksette.

Utvalgets anbefaling

Utvalget anbefaler at konsesjonsmyndighetene anskaffer systemer som i større grad følger opp tidsbruken i ulike faser av konsesjonsbehandlingen. Dette vil gjøre myndighetene i bedre stand til å iverksette tiltak for å evaluere og gjennomføre prosessforbedrende tiltak for å effektivisere tidsbruken ytterligere.

13.8 Andre tiltak

13.8.1 Prioritering av konsesjonssaker

Utvalget har mottatt innspill på at konsesjonsmyndighetene må prioritere mellom konsesjonssaker, for eksempel ved å prioritere opp saker som er viktig for forsyningssikkerheten og deretter saker som har høy samfunnsnytte og en viss realisme i gjennomføringen.

På grunn av kapasitetsproblemene og den store saksmengden, har NVE utarbeidet prioriteringskriterier for saksbehandlingen. Utgangspunktet for prioriteringen er prinsippet førstemann-til-mølla, med noen nærmere konkretiserte unntak. Saker som er viktig for forsyningssikkerheten til eksisterende forbrukskunder, beredskapssaker og endringer i anlegg under bygging prioriteres opp. Saker der søknader og utredninger har for dårlig kvalitet, der det mangler nettkapasitet i overliggende nett eller NVEs krav til industriaktører ikke er oppfylt, prioriteres ned. Disse sakene tas ikke til behandling med mindre noe endrer seg.

Prioritering av saker i konsesjonsbehandlingen slik NVE har gjort, er i hovedsak et grep for å sikre at de mest samfunnskritiske tiltakene behandles tidsnok når det er kø før saker tas til behandling. Utvalget mener at dette ikke løser kapasitetsproblemene. Alle saker skal behandles, fortrinnsvis så snart de sendes inn til NVE.

Samtidig er det fortsatt slik at ikke alle saker haster like mye, og nettselskapene oppdaterer fortløpende sine forutsetninger i søknadene. Det fører til at enkelte saker i perioder legges til side fordi behovet har endret seg noe, og det ikke lenger er like presserende å realisere tiltaket. Når dette skjer, prioriterer både myndigheter og nettselskaper ned saken og blir enige om å avvente videre arbeid en tid, til en for eksempel får sikrere informasjon om forventet forbruksutvikling. Der den observerte saksbehandlingstiden i en konsesjonssak har vært lang, kan dette være en forklaring. I dialog med nettselskapene foretar myndighetene en fortløpende prioritering av hvilke saker som har behov for rask avklaring.

Av hensyn til omgivelsene som blir berørt av et tiltak, er det allikevel ikke akseptabelt å la prosessen bli altfor lang.

Utvalgets anbefaling

Utvalget mener NVEs kriterier for prioritering av konsesjonssaker er fornuftige i lys av den pressede bemanningssituasjonen. Samtidig mener utvalget at en streng prioritering av konsesjonssaker på bekostning av andre, ikke vil være nødvendig dersom konsesjonsmyndighetene har tilstrekkelige ressurser til saksbehandlingen. Utvalget mener at myndighetene skal behandle saker på den mest effektive måten, noe som kan bety noe prioritering mellom saker i samråd med tiltakshaverne. Slik utnyttes tilgjengelige ressurser hos tiltakshavere og konsesjonsmyndigheter best mulig til enhver tid.

13.9 Tiltakenes antatte reduksjon i tidsbruken

Alle de foreslåtte effektiviseringstiltakene antas å kunne gi reduserte behandlingstider i seg selv. Det betyr ikke at alle tidsbesparelsene kan summeres opp til en samlet reduksjon i behandlingstid, da tiltakene til dels er avhengig av hverandre. Det er stor usikkerhet i anslagene for tidsbesparelsen, da behandlingstiden for store konsesjonssaker varierer betydelig.

Foreslåtte tiltak vil først og fremst gi gevinster i redusert behandlingstid for mellomstore og store saker med flere delprosesser og lange behandlingstider. Små saker8 behandles raskt i dag, med unntak av de som blir liggende i kø og må vente inntil ti måneder på saksbehandler.

Utvalget viser til at Oslo Economics’ prosessanalyse har vurdert en rekke tiltak, og anslått mulig effekt på ledetid som følge av tiltakene. Prosessanalysen oppsummerer med en samlet mulig reduksjon i ledetid på 2–4 år, for saker som de anslår i dag tar 7–12 år (totalt for forberedelser, konsesjonsbehandling og gjennomføring). De opplyser at anslagene er usikre. Prosessanalysen antar at potensialet for redusert ledetid er størst for store saker9 som allerede har lang ledetid. Dette er basert på reduksjon i tidsbruken til planprosessen, prosjektutviklingen og i behandlingen hos NVE og departementet.

Oslo Economics har delt vurderingene av redusert tidsbruk i fire kategorier. Anslagene er usikre.

• Bedre planprosesser kan spare om lag 3–18 måneder.

• Frister til KVU-prosessen kan redusere saksbehandlingen i Olje- og energidepartementet med 3–9 måneder.

• Prosjektutvikling hos nettselskapene kan reduseres med 9–18 måneder.

• Redusert tidsbruk i NVE er anslått til 9–12 måneder.

Samlet sett peker prosessanalysen på at tiltakene kan redusere ledetiden med rundt 2 år for mindre anlegg og 4 år for store ledninger.

I prosessanalysen er det også gjort en rimelighetsvurdering av forslagene opp imot en konkret konsesjonssak10. Analysen konkluderer med at anslagene på reduksjon av ledetid i nettutviklingsprosessen kan være rimelige.

Utvalget mener mye tyder på at prosessanalysens anslag på tiden det tar å utvikle store transmisjonsnettledninger i dag er for lavt. Ingen konkrete saker er så langt ferdig behandlet etter å ha fulgt saksgang C, og analyseunderlaget finnes derfor ikke. Den saken som har kommet lengst etter dette behandlingsløpet ligger an til en ledetid på 14 år.

Saksgang C inkluderer behandling av KVU i departementet, melding og konsekvensutredning, konsesjonsbehandling med innstilling til departementet og vedtak hos Kongen i statsråd. Utvalget mener prosessanalysens nedre anslag på 7 år virker å være urealistisk for saker som krever saksgang C. Prosessanalysens anslag ser ut til å være basert på NVEs veiledende saksbehandlingstid i (NVE, 2020). Dette anslaget gjelder kun NVEs saksbehandling av melding og konsesjonssøknad. Anslaget inkluderer verken tid i kø, behandling i departementet med vedtak hos Kongen i statsråd eller behandling av miljø-, transport- og anleggsplan (MTA-plan). Dette vil ta minimum to ekstra år for de aller største transmisjonsnettledningene. Utvalget legger derfor til grunn at et mer realistisk anslag på ledetid i dag for de største transmisjonsnettledningene som behandles etter saksgang C er 10–14 år.

For ledningene som behandles etter saksgang B, som starter med melding, mener utvalget det også må legges til om lag to år for å ta høyde for kø hos NVE, eventuell klagebehandling og behandling av MTA-plan. Vedtak for anlegg etter saksgang B berører mange parter, og må derfor forventes å kunne bli påklaget, slik at endelig konsesjonsvedtak først foreligger etter klagebehandling.

Basert på de nevnte forutsetningene og tillegg i tid, anslår utvalget at selve konsesjonsbehandlingen av større nettsaker, dvs. saksgang B og C, i dag tar mellom 4 og 6 år. Dette gir en samlet ledetid for denne typen anlegg på mellom 7 og 14 år, som er utgangspunktet utvalgets tiltak bør vurderes mot.

Utvalget har anbefalt alle de prioriterte tiltakene som Oslo Economics foreslår i prosessanalysen. I tillegg har utvalget anbefalt mer bruk av parallelle prosesser, betinget anleggskonsesjon og digital støtte til konsesjonsbehandlingen. Det er grunn til å anta at dette kan gi ekstra tidsbesparelse.

Utvalget vil derfor anslå den samlede virkningen av utvalgets foreslåtte tiltak til å være opp mot seks år for de aller største sakene. Det forutsetter at alle anbefalte tiltak gjennomføres og får tiltenkt virkning. Basert på dette kan tiltakene innebære en samlet reduksjon på 15–40 pst. av total ledetid for disse sakstypene.

Figur 13.3 og 13.4 illustrerer hvor mye tid utvalget anslår for ulike faser fra utredning til idriftsettelse av henholdsvis store transmisjonsnettledninger (saksgang C) og andre større ledninger (saksgang B). Figurene viser hvordan det å utnytte muligheten for parallelle prosesser særlig kan bidra til å redusere den samlede ledetiden.

Utvalget har ikke sett på tiltak i byggefasen, men har likevel lagt inn reduksjon i gjennomføringsfasen. Dette er på grunn av muligheter for parallelle prosesser og forberedelser samtidig med at konsesjonsbehandlingen pågår. Anslaget for tidsbruk legger til grunn at tiden nettselskaper bruker på forberedelser er betraktelig kortere enn i dag. Dette er på grunn av en forutsetning om gode tidligere analyser slik at konkret planlegging blir betydelig kortere.

Forstørr bilde

Forstørr bilde

Figur 13.5 illustrerer ledetider i nettutviklingen fra behov oppstår til en stor kraftledning er satt i drift, i dag og med utvalgets forslag. Samlet ledetid i dag er anslått til 7–14 år for saker som følger saksgang B og C. Denne kan reduseres med 1–6 år, dvs. en samlet ledetid på 6–8 år etter tiltak, jf. figur 13.3 og 13.4. Fordelingen i tidsbruk er usikre anslag.

Forstørr bilde

Med store nettanlegg menes her anlegg over 15 km, samt 132 kV og høyere.

Tidligere utredninger og bruk av betingede konsesjoner kan innebære at noe av prosessen kan påbegynnes noe tidligere ved at en del av planlegging og konsesjonsbehandling foregår i forkant av forbruksetableringen. Samtidig vil det være utfordrende med tidlig planlegging knyttet til store enkeltkunder uten koordinering med kunden, jf. omtalen av beslutningsproblem mellom nett og forbruk jf. kapittel 6.3.2.

På generelt grunnlag kan tidligere utredninger og eventuelt bruk av betingede konsesjoner bidra til å redusere forskjeller i ledetid for nye store nettanlegg og ledetider for etablering av nye forbrukskunder. Det er samtidig en forutsetning at det i konsesjonsbehandlingen kan sannsynliggjøres at tiltaket vil være samfunnsmessig rasjonelt, eventuelt at konsesjonen gis på vilkår som sikrer dette.

I mellomstore11 og små saker er tidsbruken mer avhengig av kvaliteten på søknadene og godt forarbeid fra nettselskapenes side, i tillegg til NVEs saksbehandlingskapasitet. Denne typen saker utgjør størsteparten av saksomfanget hos NVE. Tiltakene forventes å gi stor prosentvis reduksjon i ledetider i mange av disse sakene. For eksempel er ledetiden for en ny transformatorstasjon i dag mellom 4,5 og 6 år. Med foreslåtte tiltak kan ledetiden reduseres til 3,5 år, der konsesjonsbehandlingen kan ta under ett år om vedtaket ikke påklages. Dette gir en reduksjon i tidsbruken på omlag 20-40 pst. Dette forutsetter godt forarbeid, parallelle prosesser og tilstrekkelig ressurser hos nettselskaper og myndigheter.

13.10 Oppsummering av utvalgets anbefaling

Utvalget har i dette kapittelet vurdert en rekke foreslåtte tiltak for å redusere tiden det tar å utvikle og konsesjonsbehandle nettanlegg, med søkelys på sistnevnte prosess. Vurderingen er tematisk oppdelt i tiltakskategorier. I oppsummeringen vil utvalgets anbefalinger deles inn med hensyn til hvor ansvaret for tiltakene plasseres, hos myndighetene eller nettselskaper/tiltakshavere.

Ingen av tiltakene utvalget foreslår i dette kapittelet, krever i utgangspunktet lov- eller forskriftsendringer. Det er i hovedsak endring i forvaltningspraksis som er nødvendig for å iverksette utvalgets forslag. Myndighetene har anledning til å stille strengere krav til søkere, sette frister og disponere sine ressurser optimalt for å løse oppgavene. Om nødvendig for å legge tilstrekkelig press på framdriften i konsesjonssaker, kan for eksempel frister forskriftsfestes. Dette tar noe mer tid, men hindrer ikke at forvaltningen gradvis innfører frister for å øke effektiviteten i saksbehandlingen.

13.10.1 Anbefalte tiltak til tiltakshavere

Utvalget har, blant annet på bakgrunn av innspill fra ulike aktører og utredninger, en rekke anbefalte tiltak som retter seg mot nettselskapene eller tiltakshaverne:

• Tidlig involvering av berørte interesser før meldinger og søknader sendes til NVE, i tillegg til god kvalitet på søknader og konsekvensutredninger vil være svært viktige bidrag for å redusere ledetiden. Det kan legge grunnlaget for en effektiv og tillitsbasert konsesjonsprosess og gi betydelig tidsbesparelse i senere steg av prosessen.

• Muligheten for å gjennomføre parallelle prosesser kan utnyttes bedre enn i dag.

• Nettselskaper bør i større grad enn i dag utrede og søke om anleggskonsesjon under usikkerhet (betinget anleggskonsesjon).

• Nettselskapene bør vurdere om det er mulig å sende melding med forslag til konsekvensutredningsprogram på et tidligere tidspunkt.

• Nettselskapene bør informere kommunene om saker som berører dem, og nettselskapene bør se sine planer opp mot kommunenes arealplaner.

• Nettselskapene bør som et tidsbesparende tiltak dersom de har ressursmangel sette ut oppdrag.

13.10.2 Anbefalte tiltak til konsesjonsmyndighetene

NVE har allerede innført en rekke tiltak innenfor gjeldende regelverk, og utvalget støtter disse. Det er imidlertid andre tiltak som konsesjonsmyndighetene kan og bør gjennomføre for å redusere behandlingstiden:

• Konsesjonsmyndighetene kan gjennom å utarbeide og kontinuerlig oppdatere sine veiledere for søknader om nettanlegg, legge føringer for tidlig involvering, grundig forarbeid og sikre god kvalitet på søknader og konsekvensutredninger.

• Prosessene bør fortsatt tilpasses sakenes omfang, der det kontinuerlig vurderes om det er mulig å forenkle myndighetsbehandlingen, herunder at en fast-track for saksbehandling av små saker videreutvikles.

• Myndighetene kan i større grad gjennomføre parallelle prosesser i konsesjonsbehandlingen.

• Tidsfrister for delprosesser i saksbehandlingen sammen med omforente framdriftsplaner med søkerne, kan gi bedre framdrift og mer kontinuerlige prosesser. Fastsatte frister bør håndheves strengere.

• Myndighetene må prioritere arbeidet med å utvikle digitale løsninger og støttesystemer til konsesjonsbehandlingen, som kan avlaste saksbehandlerne, lette informasjonsflyten internt og eksternt og heve kvaliteten på søknader og utredninger.

• Digitale styringssystemer som synliggjør myndighetenes tidsbruk bør anskaffes og tas i bruk, slik at effekten av effektiviseringstiltak kan måles, evalueres og prosessene kontinuerlig forbedres.

• Myndighetene bør kontinuerlig vurdere, og eventuelt innføre, forenklinger av prosessene der nytten overstiger ulempene.

13.10.3 Andre nødvendige tiltak

Ut over de foreslåtte tiltakene som retter seg direkte mot nettselskapene og konsesjonsmyndighetene, er det noen tiltak som er en forutsetning for å kunne iverksette og få fullt utbytte av tiltakene nevnt i kapittel 13.10.1 og 13.10.2:

• Det må bevilges ressurser til økt bemanning og tilstrekkelige ressurser hos konsesjonsmyndighetene for å håndtere økende saksmengde og redusere saksbehandlingstiden.

• Utvalget foreslår at gjeldende retningslinjer for kabel som alternativ til luftledning i all hovedsak videreføres, og viser til forslag i vedlegg 2.

13.11 Virkning av utvalgets anbefalinger

Utvalgets anbefalte tiltak innebærer kun endret praksis hos myndigheter og nettselskaper/tiltakshaver, i tillegg til tilføring av ressurser til økt bemanning hos konsesjonsmyndighetene. Ingen av tiltakene i dette kapittelet krever lov- eller forskriftsendringer, og kan dermed iverksettes raskt. Gjennomføringen av flere av tiltakene krever ressurser, men forventes å gi betydelig netto tidsbesparelser.

Tidlig involvering av berørte interesser og grundig forarbeid hos nettselskapene, sammen med bedre kvalitet på søknader og konsekvensutredninger, vil kreve noe mer arbeid og kostnader i forkant av at saker fremmes for NVE. For konsesjonsmyndighetene vil utarbeidelse og oppdateringer av veiledere ta noen ressurser fra saksbehandlingskapasiteten. Gevinsten antas imidlertid å være betydelig større ressursbesparelse i andre deler av prosessen.

Mer bruk av parallelle prosesser kan gi noe høyere kostnader for nettselskapene i forbindelse med planlegging og utredning under usikkerhet, ved at de for eksempel utreder for mye eller ikke treffer helt med tanke på utfallet at myndighetsbehandlingen. Gevinsten av dette tiltaket anses imidlertid som stor og en viktig del av løsningen for å få ned forskjeller i ledetid mellom nettanlegg og forbruksetableringer.

Å sette tidsfrister for delprosesser vil kreve noe administrasjon og prioritering av oppgaver hos alle parter, og risikoen er at det kan gi noe redusert kvalitet på arbeidet som leveres. Samtidig er det mange store fordeler med å sette frister, som riktig ressursallokering til riktig tid hos alle parter, mer kontinuitet i arbeidet, tydelig prioritering og generelt kortere ledetider.

Å gi betingede anleggskonsesjoner vil kreveekstra saksbehandlingskapasitet, og bør først prioriteres når det er kapasitet til behandling av slike saker, sett opp mot behandling av saker med større sikkerhet i behovet. Tiltaket kan samtidig gi muligheter for å redusere gapet i ledetid mellom nettanlegg og forbruksanlegg.

Å fastsette oppdaterte retningslinjer for kabling krever noe administrasjon og ressursbruk, men gevinsten antas å være større.

Å utvikle digitale støttesystemer i konsesjonsbehandlingen vil være et stort og ressurskrevende arbeid hos konsesjonsmyndighetene. Det forutsettes også at arbeidet sees i sammenheng med andre pågående digitaliseringsprosjekter for å oppnå samlede effekter gjennom hele prosessen fra behovet kartlegges til anlegget er i drift.

Innføring og bruk av digitale styringssystemer hos myndighetene vil har en kostnad, men vil også kreve at saksbehandlere bruker tid på å registrere arbeidsoppgaver. Det er viktig at det gir synlig nytte, slik at systemene følges godt opp og dataene blir pålitelige. Det er en forutsetning for å kunne bruke informasjon i prosessevaluering og -forbedring. Evaluering og iverksetting av effektiviseringstiltak vil også kreve ressurser hos myndighetene, men nytten av mer effektive prosesser antas å være større.