11 Konseptvalgutredning og ekstern kvalitetssikring

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere om ordningen med konseptvalgutredning (KVU) og ekstern kvalitetssikring for nye store kraftledningsanlegg har fungert etter hensikten, og om det finnes muligheter for å redusere ledetiden for slike anlegg som samtidig ivaretar målene om tidlig politisk involvering, et faglig godt beslutningsgrunnlag og hensynet til berørte interesser.

Med KVU-ordningen menes selve konseptvalgutredningen, ekstern kvalitetssikring og departementets uttalelse.

Dette kapittelet handler om den spesifikke KVU-ordningen som reguleres av forskrift om ekstern kvalitetssikring.1

11.1 Innledning

Ordningen med konseptvalgutredning (KVU) og ekstern kvalitetssikring (heretter «KVU-ordningen») for nye, store kraftledningsanlegg ble innført i 2013. Ordningen innebærer at den som planlegger nye, store kraftledningsanlegg skal utarbeide en konseptvalgutredning som redegjør for behov, alternative konsepter og konseptvalg, og i tillegg selv sørge for en ekstern kvalitetssikring av dette.2 Deretter skal Olje- og energidepartementet avgi en uttalelse om behov og konseptvalg.

Formålet med KVU-ordningen er å styrke energimyndighetenes styring med konseptvalget, synliggjøre behov for tiltak i strømnettet og valg av konsept samt å sikre at den faglige kvaliteten på de underliggende dokumenter i beslutningsunderlaget er god. I tillegg skal ordningen sikre tidlig politisk involvering i konseptvalgfasen.

Et konsept er i forskrift om ekstern kvalitetssikring definert som en prinsippløsning som ivaretar et behov i kraftsystemet.

I en KVU vurderes altså behovet og ulike konsepter for å møte et behov. Et konsept kan for eksempel være mer effektiv utnyttelse av eksisterende nett, spenningsoppgradering av en eksisterende kraftledning, en ny kraftledning fra A til B, eller fra C til B, eller andre tiltak. I KVU-fasen tas det ikke stilling til konkrete traseer, teknologi/komponenter (luftledning vs. sjøkabel), konkrete miljøvirkninger mv. Dette kommer først senere, i selve konsesjonsprosessen, som er omtalt i kapittel 10.

KVUen kommer altså på et tidlig stadium, og gjennom behandling av denne gir departementet en uttalelse til behov og konseptvalg. Dersom sentrale forutsetninger for behandlingen av KVUen endrer seg i perioden fram mot konsesjonsbehandlingen, vil disse kunne bli gjenstand for nye vurderinger i konsesjonsbehandlingen. Alle nettiltak skal være samfunnsøkonomisk lønnsomme, som også omtalt i kapittel 6 og kapittel 10.

Dette kapittelet har fokus på KVU-ordningen for store kraftledningsanlegg, og ikke den generelle KVU-ordningen som inngår i statens prosjektmodell. Statens prosjektmodell er likevel omtalt i kapittel 11.6.

11.2 Bakgrunn og mål med ordningen

KVU-ordningen gjelder tidlig i prosjektutviklingsfasen, før det konkrete prosjektet er utviklet og konsesjonsbehandlet, og før nettselskapet har fattet investeringsbeslutning. Ordningen ble innført i forbindelse med Meld. St. 14 (2011–2012) Vi bygger Norge – om utbyggingen av strømnettet (Nettmeldingen). Meldingen beskriver blant annet behovet for å gjøre enkelte endringer i planleggingen og konsesjonsbehandlingen av nye, store kraftledningsanlegg. Gjennom Innst. 287 S (2011–2012) ga energi- og miljøkomiteen sin tilslutning til de foreslått endringene.

Bakgrunnen for at det ble foreslått endringer var blant annet erfaringer fra departementets klagebehandling av NVEs vedtak om å gi Statnett konsesjon til å bygge en ny 420 kV-ledning fra Sima til Samnanger («Hardanger-saken»).

Før KVU-ordningen ble innført, startet myndighetsbehandlingen av nye store kraftledningsanlegg ved at Statnett sendte melding og deretter konsesjonssøknad til NVE. Valg av overordnet konsept ble tatt av Statnett, før melding ble sendt til NVE. Departementet ble først involvert i en eventuell klagerunde dersom NVEs vedtak ble påklaget. Dette var på et stadium der prosjektet hadde modnet og handlingsrommet for eventuelle tilpasninger i prosjektet var mer begrenset. Den daværende ordningen gjorde at myndighetene kom inn i prosessen relativt sent, og la ikke til rette for en åpen prosess rundt den innledende vurderingen av behovet for ledningen, og ulike alternativer for hvordan behovet kunne dekkes.

Ved innføringen av KVU-ordningen ble det lagt til grunn at prosessen ikke skulle forårsake unødige forsinkelser. Departementets behandling og tidlig forankring av konseptvalg ble ansett som viktig for at den etterfølgende planleggings- og konsesjonsprosessen skulle bli effektiv og ryddig for både myndigheter og interessenter.

Samtidig som KVU-ordningen ble innført, ble også vedtaksmyndighet for anlegg som er omfattet av ordningen, lagt til Kongen i statsråd. Det betyr at konsesjon til slike tiltak vedtas ved kongelig resolusjon. Vedtak fattet av Kongen kan ikke påklages. I slike saker utarbeider NVE en innstilling til departementet, som forbereder saken for Kongen i statsråd.

11.3 Krav til innhold i KVU og ekstern kvalitetssikring

KVU-ordningen reguleres av forskrift om ekstern kvalitetssikring. Store kraftledningsanlegg er her definert som ett eller flere anlegg som krever konsesjon etter energiloven3 § 3-1, med spenningsnivå på minst 300 kV og lengde på minst 20 km. Utenlandsforbindelser og oppgraderinger av eksisterende anlegg er ikke omfattet av KVU-ordningen, men departementet kan i særlige tilfeller bestemme at en oppgradering skal omfattes av kravet til konseptvalgutredning. KVU-ordningen gjelder først og fremst enkelte anlegg som utvikles av Statnett. Det har sammenheng med at overføringsanlegg på det aktuelle spenningsnivået som hovedregel inngår i transmisjonsnettet, som eies av Statnett, og at Statnett vil stå for utviklingen av nye transmisjonsnettanlegg.

En KVU skal bestå av følgende deler:

• Behovsanalyse som redegjør for behovet for nettinvesteringer, basert på en vurdering av utvikling i forbruk og produksjon.

• Mål og rammer for tiltaket, der målet for tiltaket konkretiseres.

• Mulighetsstudie av relevante konsepter som i større eller mindre grad kan oppfylle behovet, skal beskrives og undersøkes.

• Alternativanalyse der nullalternativ og minst to andre konsepter analyseres og rangeres med bakgrunn i en samfunnsøkonomisk analyse og en usikkerhetsvurdering.

• Føringer for prosjektfasen og en beskrivelse av videre prosess for et anbefalt konsept.

Etter forskriften er det ikke satt noen tidsfrister, verken for utarbeidelsen av KVUen, ekstern kvalitetssikring, eller departementets uttalelse. Departementet har publisert en egen veileder som utdyper kravene til innhold i KVU og spesifiserer kravene til innhold i den eksterne kvalitetssikringen. Beskrivelsen under er basert på departementets veileder om Konseptvalgutredning og ekstern kvalitetssikring av store kraftledningssaker (Olje- og energidepartementet, 2013).

Behovsanalyse

KVUen skal inkludere en analyse og vurdering av behovet som kan utløse et eventuelt tiltak, det vil si det prosjektutløsende behovet. Analysen skal inkludere en kartlegging og vurdering av forbruk, produksjon og tilstanden i nettet, som har betydning for behovet. Behovet for et tiltak vil for eksempel kunne oppstå som et resultat av planer om økt forbruk eller produksjon, erfaringer fra driften av kraftsystemet eller endringer i generelle rammebetingelser. Det skal framgå tydelig hva som er eksisterende behov, i form av begrensninger i dagens overføringskapasitet, og hva som er forventet behov basert på vurdering av sannsynlig utvikling.

Mål og rammer

KVUen skal omtale hvilke mål tiltaket skal oppfylle og hvilke rammer tiltaket må være innenfor. Behovet identifisert i behovsanalysen skal være utgangspunktet for effektmålene. De konkrete effektmålene skal gi en presis beskrivelse av ønsket tilstand etter at tiltaket er gjennomført. Det skal tas hensyn til at bygging av nytt nett ikke er det eneste konseptet som kan bidra til måloppnåelse. Rammer som vil ha innvirkning i vurderingen av tiltaket skal beskrives. Dette kan for eksempel være juridiske, tekniske, finansielle, miljømessige eller beredskapsmessige krav og andre myndighetssatte rammebetingelser.

Mulighetsstudie

I mulighetsstudien skal alternative konsepter for å løse behovet kartlegges, beskrives og vurderes. Mulighetsstudien skal belyse valgmulighetene. Konseptene som vurderes i mulighetsstudien skal ikke begrenses til nettløsninger, men inkluderer også tiltak på forbruks- og produksjonssiden. På bakgrunn av det identifiserte behovet, samt mål og rammer, skal nettselskapet identifisere hvilke konsepter som skal tas med videre i alternativanalysen.

Alternativanalyse

Formålet med alternativanalysen er å rangere alternative konsepter gjennom en samfunnsøkonomisk analyse. Hensikten er å synliggjøre samfunnets kostnader og nytte ved de ulike alternativene. Det er kun de mest aktuelle konseptene fra mulighetsstudien som analyseres mer detaljert i alternativanalysen, minimum et nullalternativ og to andre konsepter.

Alle prissatte og ikke-prissatte virkninger av et konsept skal tas med i analysen. Den samfunnsøkonomiske analysen skal inkludere en vurdering av ikke-prissatte virkninger slik som miljø, velfungerende kraftmarked og de deler av forsyningssikkerheten som ikke er inkludert i avbruddskostnadene.

Som et ledd i alternativanalysen skal det gjennomføres en usikkerhetsanalyse hvor faktorer som det hersker usikkerhet ved, og som kan endre behovet for tiltaket eller rangering av tiltakene, skal belyses. Usikkerhet rundt det identifiserte behovet skal vurderes og gjøres rede for. Spredningene i utfall for de ulike alternativene skal belyses. Basert på vurderinger av alternativene og usikkerhetsanalysen, skal nettselskapet rangere alternativene og begrunne hvilket konsept det mener er best. Vurderingen av de ulike alternativene skal stilles opp på en oversiktlig og sammenlignbar måte, og det skal redegjøres for hvilke hensyn som har veid tyngst. Det skal vurderes i hvilken grad de ulike alternativene tilfredsstiller mål og rammebetingelser.

Føringer for prosjektfasen

KVUen skal gi en oversikt over planlagt prosess med tidsplan fram til gjennomføring av nettutbyggingen. Fordi ny informasjon vil bli tilgjengelig i perioden etter at KVUen er gjennomført, vil det kunne oppstå behov for å revurdere synspunkter og forutsetninger fra KVU-fasen.

Ekstern kvalitetssikring

I departementets veileder er det konkrete krav til ekstern kvalitetssikrer som gjelder gjennomgang av alle de ulike delene av KVUen. Statnett er ansvarlig for å få gjennomført en ekstern kvalitetssikring av KVUen de utarbeider. Den eksterne kvalitetssikringen skal kontrollere at Statnetts KVU, inklusive begrunnelser, er i tråd med god praksis samt myndighetenes øvrige krav. Videre skal kvalitetssikrer gjennomgå Statnetts KVU og foreta en egen vurdering av konseptene. På bakgrunn av analysen skal kvalitetssikrer komme med sin vurdering av hvilket konsept som synes å være totalt sett best for samfunnet og som Statnett derfor anbefales å gå videre med. Statnetts skal ha mulighet til å gjøre endringer i sin KVU underveis. Departementet skal deretter utarbeide en uttalelse til KVUen.

11.3.1 Samfunnsøkonomisk analyse

En KVU er en overordnet samfunnsøkonomisk analyse jf. departementets veileder. Statnett er i praksis det eneste nettselskapet som utarbeider KVUer med ekstern kvalitetssikring.

Statnett har i presentasjon for utvalget 17. november 2021 omtalt at metoden de bruker i KVUer som sendes til departementet, også brukes i planlegging av de fleste av Statnetts nettanlegg. Statnett har utarbeidet en intern veileder i samfunnsøkonomisk analyse, i tillegg til veileder i samfunnsøkonomiske analyser fra Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ).

Forstørr bilde

Kilde: Statnetts presentasjon for utvalget 17. november 2021

Figur 11.1 illustrerer elementer i samfunnsøkonomisk analyse av nettanlegg, inkludert eksempler på hva som inngår av både prissatte og ikke-prissatte virkninger. Prissatte virkninger er investeringskostnadene, samt kostnader til drift og vedlikehold. Nytten er særlig relatert til tilknytning av forbruk/produksjon, samt reduksjon i avbruddskostnader, overføringstap og flaskehalskostnader. Disse verdsettes ved hjelp av nåverdimetoden.

Når det gjelder ikke-prissatte virkninger er nytten særlig knyttet til forsyningssikkerhet, mens kostnadene omhandler virkningene for natur og miljø. Her tar Statnett utgangspunkt i metodikken for økosystemtjenester, og tilstreber en mest mulig konsistent bruk av «pluss-minus-metoden» på tvers av ulike analyser og mellom virkningene i den enkelte analyse.

11.4 Departementets uttalelse

Etter at den eksterne kvalitetssikringen av KVUen er gjennomført, skal nettselskapet oversende sin KVU til departementet. Den eksterne kvalitetssikringen vedlegges og eventuelle endringer gjennomført som følge av denne, kommenteres av nettselskapet. Departementet sender KVUen og rapporten fra den eksterne kvalitetssikringen ut på offentlig høring, og varsler aktuelle lokale og regionale myndigheter, statlige sektormyndigheter og relevante selskap og interesseorganisasjoner om høringen. I tillegg gir departementet NVE et oppdrag om å vurdere KVUen. Departementet avholder i tillegg normalt høringsmøte, der blant annet nettselskapet og ekstern kvalitetssikrer presenterer sine planer og vurderinger.

På bakgrunn av nettselskapets konseptvalgutredning, ekstern kvalitetssikring, innspillene fra høringen og egne vurderinger, gir departementet en offentlig uttalelse til behovet for ledningen, det valgte konseptet og eventuelle andre politisk viktige spørsmål. Hvilke spørsmål det er oppmerksomhet rundt, vil variere fra sak til sak. I noen tilfeller kan departementet i tillegg til å uttale seg om konseptvalget, også peke på tema det er særskilt viktig å belyse i den videre behandlingen.

Utkast til uttalelse forankres med politisk ledelse i departementet, og forelegges berørte departementer på ordinær måte. Berørte departementer i denne type saker inkluderer som minimum Klima- og miljødepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet og Finansdepartementet. Avhengig av hvilke interesser som er berørt, kan det være aktuelt å også involvere andre departementer. Berørte departementer får anledning til å gi innspill til departementets uttalelse.

Alle viktige saker skal som hovedregel behandles i en regjeringskonferanse4. Hvorvidt regjeringen vil få forelagt departementets uttalelse til en KVU, vil bero på en skjønnsmessig vurdering, der det blant annet sees hen til sakens kompleksitet, hvilke politiske og økonomiske sider den har ved seg, samt eventuelle forhold i departementsforeleggelsen.

Departementets uttalelse er ikke et enkeltvedtak, og kan derfor ikke påklages. Når departementet har uttalt seg til KVUen, kan Statnett gå videre med prosjektet og deretter sende melding med utkast til konsekvensutredningsprogram for konkrete nettprosjekt til NVE.

11.5 Erfaringer med KVU-ordningen

Til nå har Statnett utarbeidet fire KVUer med ekstern kvalitetssikring, som departementet har gitt uttalelse til. Dette er Nettplan Stor-Oslo (20135), Forsyning av økt kraftforbruk på Haugalandet (2015), Bedre leveringspålitelighet i kraftforsyningen til Nyhamna (2015) og Konseptvalgutredning Bergen og omland (2020).

11.5.1 Hensikten

Utvalget er blant annet bedt om å vurdere om KVU-ordningen har fungert etter hensikten. Hensikten med KVU-ordningen er knyttet til å styrke energimyndighetenes styring med konseptvalget, og synliggjøre behov for tiltak i strømnettet og valg av konsept. Videre er det også viktig å sikre at den faglige kvaliteten på de underliggende dokumenter i beslutningsunderlaget er god samt å sikre tidlig politisk involvering.

KVUer skal blant annet inneholde en behovsanalyse og en mulighetsstudie der forskjellige konsepter for å møte behovet gjennomgås. Dette sørger for at ulike konsepter vurderes. En grundig vurdering av behov og åpenhet rundt vurderinger av ulike konsepter på et tidlig tidspunkt, er i seg selv viktig. Samtidig er det også viktig for den videre prosessen. Gjennom kvalitetssikringen gjøres det en ekstern vurdering av konseptvalgutredningen, og i tillegg bes NVE særskilt om å gjøre en vurdering av KVUen. Disse elementene bidrar til å sikre at den faglige kvaliteten på KVUen er god. Departementet sender også KVU på høring for å bidra til å involvere berørte interesser i en tidlig fase. Gjennom departementets uttalelse sikres tidlig politisk involvering og forankring.

Ved innføring av KVU-ordningen ble det lagt til grunn at den ikke skulle forårsake unødige forsinkelser, og at den skulle bidra til at etterfølgende prosess ble mer effektiv og ryddig. Antallet konsesjonssaker i kjølvannet av KVU er så langt begrenset, og det er derfor utfordrende å si noe om hvorvidt den etterfølgende prosessen har blitt mer effektiv.

Departementet har så langt kun hatt til behandling enkelte tiltak under Nettplan Stor-Oslo fra 2013 (Smestad–Sogn og Sogn–Ulven). I disse sakene fant ikke departementet det nødvendig å gjøre en omfattende vurdering av behov og konsept. For Smestad–Sogn, der endelig konsesjon ble stadfestet i 2017, skrev departementet:

«Konseptvalgutredningen (KVU) for Nettplan Stor-Oslo har vært behandlet i Olje- og energidepartementet. Departementet konstaterer at Statnetts søknad om oppgradering av forbindelsen mellom Smestad og Sogn er i samsvar med KVU.

Videre konstaterer departementet at ingen klageparter har stilt spørsmål ved behovet for nettanlegget. Det er heller ikke stilt spørsmål ved de systemtekniske og konseptuelle vurderingene. Departementet slutter seg derfor uten videre drøftelser til NVEs vurdering av at det er riktig å oppgradere forbindelsen mellom Smestad og Sogn transformatorstasjoner og at den beste løsningen er at dette gjøres ved å føre kabler fram gjennom en tunnelløsning.»

Kilde: Departementets vedtak av 19. april 2017.

Hvor lang tid departementet har brukt fra KVU-ene er mottatt, til uttalelsen er utarbeidet, har variert. For Nettplan Stor-Oslo gikk det om lag 7 måneder, for KVU Haugalandet gikk det om lag 11 måneder, for KVU Nyhamna gikk det om lag 18 måneder og KVU Bergen om lag 15 måneder. Hvor lang tid som har gått med til å utarbeide uttalelsene, har blant annet sammenheng med sakenes kompleksitet, men også ressurssituasjonen og prioritering i departementet.

Et annet element er hvorvidt KVU-ordningen bidrar til større enighet eller omforent forståelse om behov og konsept som kan lette den etterfølgende konsesjonsbehandlingen. Blant annet på grunn av den lange tiden som går fra KVUene utarbeides og behandles, til konsesjonssakene avgjøres, er det ikke klart om KVU-ordningen bidrar til større enighet eller omforent forståelse av behov og konsept. I tillegg utarbeides KVUen på et så tidlig stadium at det i liten grad er mulig å identifisere hvilke aktører som vil bli direkte berørt, samt at de konkrete løsningene også først kommer i konsesjonsprosessen.

Et eksempel er Nettplan Stor-Oslo fra 2013, der det ble det slått fast at en løsning med spenningsoppgradering av eksisterende eldre 300 kV-ledninger inn mot Oslo-regionen, var det beste konseptet. I etterkant av KVU-behandlingen er det konsesjonsbehandlet enkelte nettiltak, jf. over. Aktuelt nå, er spenningsoppgradering av ledningen Hamang–Bærum–Smestad, der NVE ga Statnett konsesjon den 30. august 2021.6 En ny luftledning til erstatning for dagens, er i tråd med konseptvalget som ble framlagt i KVUen, men har møtt svært store protester, særlig i Bærum kommune. Det er ikke behovet for ledningen som utløser protester, men ønsket om jordkabel framfor luftledning. Protestene gjelder med andre ord løsningsvalg og ikke konseptvalg.

Et annet eksempel er KVU Haugalandet, hvor flere alternativer ble vurdert. Departementet sluttet seg til at alternativet med en ny ledning fra øst, til dels i eksisterende ledningstraseer, var det beste alternativet. En ny ledning er nå til behandling i NVE (ny 420 kV-ledning fra Blåfalli til Gismarvik), og innspill så langt er at en rekke private og offentlige aktører motsetter seg planene og peker på alternative løsninger. Her trekker aktørene fram at KVUen er fra 2015 og departementets uttalelse fra 2016, og dermed at begge dokumentene er gamle og utdaterte, og har liten verdi nå 5-6 år senere. Mange av høringsuttalelsene og engasjementet rundt saken er knyttet til et ønske om sjøkabel, enten mellom Blåfalli og Gismarvik eller Sauda og Gismarvik. I KVUen ble sjøkabel på disse strekkene lite omtalt. På grunn av høye kostnader og med henvisning til gjeldende retningslinjer fra Stortinget om at transmisjonsnettet som hovedregel skal bygges som luftledning, ble ikke sjøkabel vurdert i alternativanalysen. Departementet omtalte ikke sjøkabel på disse strekningene i sin uttalelse til KVUen.

Eksempelet fra KVU Haugalandet viser at det kan ta noe tid fra KVUen behandles og departementet gir uttalelse, til NVE mottar konsesjonssøknad for konkrete prosjekter. Samtidig er det ulike grunner til at det har tatt tid, blant annet at utløsende behov har endret seg. I denne saken var departementets uttalelse fra 2016, og Statnett sendte melding for Blåfalli–Gismarvik i august 2017. NVE fastsatte utredningsprogram i februar 2018, og Statnett sendte så inn konsesjonssøknad i april 2020.

11.5.2 Prinsipielle spørsmål

Utover målene med ordningen omtalt over, gir også KVU-ordningen departementet en viktig mulighet til å avklare prinsipielle spørsmål. På tidspunktet for utarbeidelse av uttalelsene til KVU Haugalandet og KVU Nyhamna, var det som hovedregel ikke anledning til å ta anleggsbidrag i regional- og transmisjonsnettet.

I behandlingen av KVU Haugalandet avklarte departementet viktige prinsipielle spørsmål. KVU Haugalandet omhandlet økt forbruk på Haugalandet. Det var usikkerhet knyttet til en betydelig andel av den forventede forbruksveksten. Departementet påpekte viktigheten av samtidighet i investeringsbeslutningene for nett og forbruksetableringene, og uttalte at:

«Departementet legger til grunn at det inngås forpliktende samarbeidsavtaler mellom Statnett og aktørene som ber om tilknytning, før det foretas investeringer i en ny ledning inn til SKL-området.»

Departementet påpekte mer detaljert at:

«Statnett må inngå forpliktede avtaler med aktørene som ber om tilknytning før det kan søkes konsesjon for tiltak […].»

Kilde: Departementets uttalelse til KVU Haugalandet av 28. juni 2016.

Denne prinsipielle avklaringen bidrar til fokus på koordinering av utviklingen av nett- og forbruksanlegg. Pålegg om å inngå forpliktende avtaler er en måte å håndtere usikkerhet rundt forbruksutvikling, inkludert hvordan usikkerheten påvirker den samfunnsøkonomiske lønnsomheten i tiltakene. Dette var særlig viktig ettersom det på den tiden som hovedregel ikke var anledning til å ta anleggsbidrag.

I departementets behandling av KVU Nyhamna ble det også avklart viktige prinsipielle forhold. KVUen omhandlet tosidig forsyning til gassprosesseringsanlegget på Nyhamna. Departementet fastslo her at Statnett ikke hadde plikt til å gjennomføre tiltak for å oppnå N-1-forsyning av anlegget, men at det ikke var noe hinder for at Statnett likevel kunne gjennomføre slike tiltak, gitt at de er samfunnsmessig rasjonelle. Departementet påpekte at:

«forskrift om leveringskvalitet legger til rette for at kunder, som ønsker en bedre leveringskvalitet enn det som følger av kravene i forskriften, kan inngå avtale med nettselskapet. Dette fremgår også av Statnetts standardavtale om tilknytning og bruk av sentralnettet. Videre følger det av forskrift om økonomisk og teknisk rapportering, inntektsramme for nettvirksomheten og tariffer, at avtalt betaling for slike tjenester skal begrenses til merkostnaden forbundet med å levere en kvalitet eller tjeneste som normalt ikke kan forventes levert. Det er opp til nettselskap og kunde å komme til enighet om vilkårene for en slik avtale, herunder om betaling eventuelt skal fordeles over tid, slik at kostnadene kan bli dekket av både nåværende og fremtidige brukere av Nyhamna-anlegget. En avtale mellom Statnett og brukerne om betaling vil kunne vise at tiltaket er samfunnsmessig rasjonelt i den påfølgende konsesjonsbehandlingen.»

Kilde: Departementets uttalelse til KVU Nyhamna av 13. mars 2017.

Denne prinsipielle avklaringen innebærer at en aktør som vil ha bedre leveringspålitelighet, også må betale for det. Avklaringen innebærer at N-1-forsyningssikkerhet ikke er et absolutt kriterium, men at tiltak som bidrar til N-1 fortsatt må være samfunnsmessig rasjonelle.

I departementets prosessledende uttalelse til KVU Bergen ble det blant annet lagt som føring for prosjektfasen at en eventuell konsesjonssøknad må inneholde oppdaterte forbruksanslag og at Statnett bør oppdatere forbruksanslagene ved alle beslutningspunkter. Det var en prinsipiell avklaring av hvordan Statnett bør forholde seg til usikkerhet knyttet til forbruksutvikling.

11.6 Tilsvarende ordninger i andre sektorer

En rekke sektorer, i tillegg til kraftsektoren, har krav om gjennomføring av konseptvalgutredning og ekstern kvalitetssikring.

Staten investerer hvert år flere titalls milliarder kroner i store offentlige prosjekter. Det dreier seg om veier og jernbaneanlegg, og andre formålsbygg for statlig tjenesteproduksjon, forsvarsmateriell, IKT-prosjekter og mye annet. For å redusere framtidige problemer med store kostnadsoverskridelser, forsinkelser og rene feilinvesteringer, etablerte Finansdepartementet i år 2000 en ordning med ekstern kvalitetssikring av beslutningsunderlaget for de aller største investeringsprosjektene, i dag kjent som statens prosjektmodell.

11.6.1 Statens prosjektmodell

En overordnet inndeling i fire prosjektfaser legges til grunn: idefase, konseptfase, forprosjekt og gjennomføring. Ordningen omfattet i begynnelsen en kvalitetssikring av forprosjektets styringsunderlag og kostnadsoverslag som gjennomføres før investeringsbeslutning, det som i dag omtales som KS2. I 2005 ble ordningen utvidet med et nytt kontrollpunkt, kvalitetssikring av konseptvalgutredningen (KVU), det vil si KS1. Kravene innebærer at prosjektene skal gjennomgå ekstern kvalitetssikring før beslutningsunderlaget legges fram for regjeringen og Stortinget. Ordningen legger til rette for god metodisk utredning før det fattes beslutninger om statlige investeringer. Målet er å unngå feilinvesteringer og holde god kontroll med kostnader og nytte gjennom planlegging og gjennomføring av prosjektene og på den måten sørge for en mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser. Prosessen for statens prosjektmodell er illustrert i figur 11.3.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet (2019).

De samlede kravene til utredning, planlegging og kvalitetssikring av store investeringsprosjekter i staten er beskrevet i et eget rundskriv (Finansdepartementet, 2019). Finansdepartementet har inngått rammeavtale med for tiden syv konsulentkonstellasjoner som gjennomfører kvalitetssikringene. Ordningen gjelder i dag for de største statlige investeringsprosjektene med antatt investeringskostnad over 1 mrd. kroner (300 mill. kroner for digitaliseringsprosjekter).

Rundskrivet gjelder i utgangspunktet alle typer statlige investeringsprosjekter med anslått samlet kostnadsramme for investeringskostnadene over fastsatt terskelverdi. Men prosjekter i regi av statlige foretak og aksjeselskaper, som er egne juridiske enheter, er i en annen kategori enn de som blir gjennomført av statsforvaltningen og som den enkelte statsråd i ytterste konsekvens er ansvarlig for. Rundskrivet nevner eksplisitt at regionale helseforetak, Statnett SF, Nye Veier AS og Bane NOR SF er unntatt fra statens modell.

Fram til konseptvalg er det Jernbanedirektoratet og Statens Vegvesen som har ansvar for alle prosjekter innenfor jernbane og vei. Det er først etter konseptvalg at prosjekter overføres til Bane Nor SF og Nye Veier AS. Krav til KVU og KS1 gjelder derfor også for disse prosjektene. Disse selskapene har også krav om å gjennomføre en egen kvalitetssikring tilsvarende kravene til en KS2 i statens prosjektmodell før investeringsbeslutning. For investeringer i strømnettet, enten de skjer i regi av Statnett eller regionale nettselskaper, er det selskapene, og ikke staten som tar investeringsbeslutningen. Staten er derfor ikke prosjekteier, men forvalter statens eierskap i Statnett og er gjennom NVE og departementet konsesjonsmyndighet.

11.6.2 KVU-ordningen og statens prosjektmodell

Det er mange likhetstrekk mellom KVU-ordningen for nye store kraftledningsanlegg og KS1-systemet som inngår i statens prosjektmodell. Begge ordningene omhandler krav til konseptvalgutredning og ekstern kvalitetssikring. Kravet til innhold i en KVU er svært likt det som gjelder i KS1 i statens prosjektmodell, og Olje- og energidepartementets veileder til KVU-ordningen viser også til veiledere tilhørende statens prosjektmodell og generelle veiledere for samfunnsøkonomisk analyse.

Det er imidlertid også forskjeller mellom systemene. I KVU-ordningen er det nettselskapet som tar investeringsbeslutning for store kraftledninger og som er ansvarlig for investeringene, i motsetning til KS1-systemet, der det er staten som gjør dette. I KVU-ordningen er det dermed også nettselskapet som selv er ansvarlig for å anskaffe den eksterne kvalitetssikringen, mens det for KS1-systemet, jf. over, er Finansdepartementet sammen med ansvarlig fagdepartement som er oppdragsgiver for de eksterne kvalitetssikringene.

KS1-systemet er knyttet opp til terskelverdier for investeringskostnader. Til sammenligning er virkeområdet for KVU-ordningen knyttet til den fysiske størrelsen på anleggene (spenningsnivå på minst 300 kV og lengde på minst 20 km), ikke investeringskostnadene.

I statens prosjektmodell er det også krav om ekstern kvalitetssikring gjennom KS2 etter fullført forprosjekt før investeringsbeslutning og fastsettelse av kostnadsrammen fremmes for Stortinget. I nettprosjekter er det ikke et slikt krav til ekstern kvalitetssikring før investeringsbeslutning, men utbygging kan ikke skje uten en gyldig konsesjon, som først gis etter en grundig og omfattende konsesjonsbehandling.

11.6.3 Evalueringer av statens prosjektmodell

Finansdepartementet finansierer forskningsprogrammet Concept for å bidra til faglig utvikling av KS-ordningen og beholde ordningens relevans for styringen av offentlige investeringsprosjekter. I forbindelse med Concept-programmet, gikk Samset & Volden (2013) i Concept-rapport nr. 35 gjennom erfaringer med de første investeringstiltakene som var gjennom ekstern kvalitetssikring i statens prosjektmodell. Hensikten med KS2 er å forbedre kostnadsstyringen og sikre operasjonell vellykkethet mer generelt. Resultatene fra de 40 første prosjektene som hadde gjennomgått KS2 viste at 80 pst. av prosjektene nå holder seg innenfor eller på Stortingets vedtatte kostnadsramme. Samset & Volden (2013) viste til at dette er et meget godt resultat sammenlignet med hva en kunne forvente tidligere. Mye tyder på at KS2-ordningen og den metodikken som benyttes for kostnadsestimering har hatt positiv effekt.

Når det gjelder erfaringer med KS1, var det i 2013 fortsatt begrenset hvor mye en kunne si om effektene av ordningen. Det man imidlertid kunne si noe om er omfanget og kvaliteten på de utredningene som er utarbeidet som grunnlag for kvalitetssikring, og de vedtak som er gjort av regjeringen i etterkant på grunnlag av utredningene og kvalitetssikringen av disse. Samset & Volden (2013) finner at ordningen har ført til at det i de store prosjektene legges ned et betydelig arbeid i konseptvalgutredninger etter det formatet som er fastsatt av Finansdepartementet. En får derved et standardisert opplegg som sikrer en forholdsvis enhetlig behandling der de mest sentrale spørsmålene blir utredet. Erfaringen er at kvaliteten på disse dokumentene er gjennomgående tilfredsstillende og under kontinuerlig forbedring.

Politiske beslutningstakere står fritt til å velge det konseptet de mener er best. En finner at i hele 2/3 av tilfellene hadde regjeringen fulgt KS1-rapportens anbefaling. Noe av årsaken kan være at de politiske myndighetene fikk saken til behandling på et tidligere tidspunkt enn før, hvor presset fra ulike interessentgrupper om å velge bestemte løsninger ennå ikke har satt inn for fullt. Det kan også tenkes at en uavhengig kvalitetssikringsrapport gir mer tyngde og kan være avgjørende for at regjeringen kan ta en beslutning.

Av de prosjektene som i 2013 hadde vært igjennom KS1, ble to avvist (estimert samlet kostnad 36 mrd. kroner, og nettonytte minus 17 mrd. kroner). Det er blitt et økt fokus på samfunnsøkonomisk lønnsomhet i beslutningsprosessen. En ser også at ordningen har fått betydelige ringvirkninger i form av bevisstgjøring, endret praksis, forskning, kompetanseutvikling og undervisning om tilrettelegging og overordnet styring av store prosjekter, og at lignende ordninger er tatt i bruk også for mindre prosjekter og i andre sektorer.

Gjennom en arbeidsrapport ved Concept i 2015 «Hva har skjedd med KS1 prosjektene? Status per mars 2015» viste Grindvoll (2015) at den som utarbeider KVU og ekstern kvalitetssikrer ofte er uenige om anbefalingen, og at det gir trygghet for departementet å få en uavhengig vurdering, selv om de i mange tilfeller ender opp med å følge KVUens råd om et større prosjekt framfor ekstern kvalitetssikrer sin anbefaling av nullalternativet.

I arbeidsrapporten «Har regjeringen fått et bedre beslutningsgrunnlag» (Kvalheim, Christensen, Samset, & Volden, 2015) intervjuet forskere i forbindelse med Concept-programmet departementene om erfaringer med KS1-ordningen. Tilbakemeldingene var i all hovedsak veldig positive, og gjennomgangen peker på at sammenlignet med situasjonen før innføring av KS-ordningen, har beslutningsgrunnlaget blitt vesentlig bedre. Grundigere analyser som omhandler sentrale forhold, og vurdering av ulike alternativer mot hverandre, bidrar til dette.

11.6.4 Gjennomgang av ordninger med ekstern kvalitetssikring

Forskningsprogrammet Concept publiserte i 2019 en kartlegging av ulike prosjektmodeller med ekstern kvalitetssikring i statlige foretak og statsaksjeselskap som jevnlig gjennomfører store investeringer, men som ikke er underlagt statens prosjektmodell (Volden & Andresen, 2019). KVU-ordningen for nye, store nettanlegg var en av flere modeller som ble omtalt i denne rapporten. Bakgrunnen for kartleggingen var at Finansdepartementet ønsket en gjennomgang av ordningene for å se på likheter og forskjeller, og om det var rom for læring mellom ordningene og dermed potensial for forbedringer, både i statens og selskapenes modeller.

Volden & Andresen (2019) skriver i sin rapport at de ser et betydelig potensial for læring og erfaringsutveksling mellom de undersøkte ordningene, både hva gjelder kvalitetssikringens innhold, omfang og de involverte aktørenes roller. Forskerne anbefaler at en følger utviklingen i de ulike ordningene videre. Videre skriver forskerne at man forhåpentligvis kan lære mer om hva som er det optimale omfanget av ekstern kvalitetssikring, balansen mellom intern og ekstern kvalitetssikring, hva som bør vektlegges i en kvalitetssikringsrapport, hvordan prosessen best bør organiseres og hvordan balansen mellom rollene som rådgiver og kvalitetssikrer bør være. Rapporten viser til at gjennomgangen har pekt på at statens ordning kanskje har et potensial for effektivisering og/eller forenkling, i hvert fall der prosjektets størrelse og kompleksitet tilsier at det holder med en enklere gjennomgang. På den annen side antydes det at flere av selskapene bør gi kvalitetssikrer noe mer tid, rom, og kanskje en styrket rolle, til å gjøre en god jobb.

Forskerne viste til at en sentral forskjell mellom statens modell og de andre ulike prosjektmodellene med ekstern kvalitetssikring, er aktørbildet og rollene til de som er involvert i KS-prosessene. I statens modell er det underliggende etat som utarbeider underlaget for kvalitetssikring, mens Finansdepartementet og fagdepartement kontraherer kvalitetssikrer. I de øvrige ordningene er det selskapet selv som både utarbeider underlaget for kvalitetssikring og kontraherer kvalitetssikrer. Dette gir kortere avstand mellom kvalitetssikrer og prosjektet enn i statens modell. Det kan gjøre at de faglige rådene lettere når fram til de som skal implementere dem. Samtidig kan det potensielt gjøre det vanskelig for kvalitetssikrer å være tilstrekkelig kritisk og uavhengig.

Flere av de undersøkte ordningene benytter såkalt parallell kvalitetssikring, som de har positive erfaringer med. Det innebærer at kvalitetssikrer er med underveis og kvalitetssikrer dokumentene etter hvert som de ferdigstilles, framfor å vente til alt er klart. Dette omtales som tidseffektivt, idet selskapene har et sterkt fokus på å unngå stans i prosjektet mens kvalitetssikringen pågår. Flere mener også at den parallelle tilnærmingen er kostnadsbesparende, dog avhenger dette av kvaliteten på underlaget. I rapporten løftes imidlertid dette opp som en risikofaktor. Nærhet mellom kvalitetssikrer og prosjektet gjør at graden av uavhengighet svekkes.

11.7 Innspill til utvalget

Utvalget har fått ulike innspill knyttet til KVU-ordningen. Flere mener at KVU-ordningen gjør at den samlede ledetiden for store nettanlegg blir lang. Andre peker på at behandlingstiden i departementet er lang, eller foreslår å fjerne ordningen og erstatte den med andre elementer, for eksempel veiledning eller annet. Flere foreslår at departementet bør ha en frist for behandling av KVUen.

Statnett skriver i innspill til utvalget av 26. november 2021 at KVU-ordningen bør erstattes med områdeplaner. Statnett uttaler i innspill til utvalget av 3. februar 2022 at de mener dagens KVU-ordning ikke fungerer etter hensikten, og derfor kan erstattes av vanlig saksgang med melding og konsesjonsbehandling. Statnett mener at hensikten med KVU-ordningen var å redusere total tidsbruk. Videre spiller de inn at de gjerne diskuterer hvordan regional forankring av behov for nytt nett kan gjøres gjennom deres arbeid med områdeplaner. For å sikre involvering og tidlig forankring av behovene for nytt nett, foreslår Statnett at de, samtidig med melding, sender myndighetene områdeplanen for området sammen med en beskrivelse av prosess for ekstern involvering.

11.7.1 Ekstern rapport

Oslo Economics (heretter OE) har i en prosessanalyse utført på oppdrag fra utvalget vurdert tiltak for å redusere ledetider i nettutviklingen (Oslo Economics, 2022). Dette er omtalt i kapittel 12.4.1, og utvalgets vurderinger av blant annet disse forslagene, er omtalt i kapittel 13.

Noen av forslagene omhandler endringer i KVU-ordningen. OE har blant annet vurdert ulike endringer knyttet til hvilke anlegg som skal være KVU-pliktige. Her peker de på at grensen på 20 km, med spenning over 300 kV, ble satt likt det som var grensen for melding og konsekvensutredningsprogram da KVU-ordningen ble innført i 20137 og sammenligner det med grensen for ekstern kvalitetssikring i statens prosjektmodell på 1 mrd. kroner.

Et innslagspunkt for KVU på 1 mrd. kroner vil ifølge OE bidra til at færre tiltak vil ha krav om ekstern kvalitetssikring, ettersom OE anslår at 20 km med 420 kV kraftledning (dagens grense) kan koste om lag 200 mill. kroner. En slik grense vil dermed medføre at flere tiltak med stor påvirkning på areal og miljø ikke omfattes av ordningen. OE mener en avgrensning på 1 mrd. kroner er lite hensiktsmessig for kraftledninger.

OE vurderer også grensen for hvor mange kilometer en ledning må være før kravet om ekstern kvalitetssikring blir gjeldende. De peker på at en høyere grense trolig ikke vil medføre en stor endring i antall saker, ettersom de KVUene som har blitt gjennomført så langt, er godt over 20 km (med unntak av Nettplan Stor-Oslo som omhandlet spenningsoppgradering). En nedjustering av grensen til det som tilsvarer dagens krav til melding og utredningsprogram (15 km og 132 kV) vil føre til en stor økning i KVUer som skal ha ekstern kvalitetssikring og behandling hos departementet.

OE peker på at effekten på ledetider av ev. færre KVUer med ekstern kvalitetssikring er usikker. Det er ikke sikkert at prosessen som helhet går raskere. Samtidig peker OE på at departementet selv mener de har fått riktige saker til behandling, og at det ikke er de store effektiviseringsgevinstene å hente på å endre hvilke tiltak som er KVU-pliktige.

OE har også vurdert Statnetts forslag om å erstatte KVU-ordningen med områdeplaner, men peker på at konseptvalgutredninger er svært beslutningsrelevant, og dermed en god metode for å gjennomføre analyser. OE peker samtidig på at selv om områdeplanene ikke er en god erstatning for KVU-ordningen, er det positivt med samordning av planer med regionale selskaper. De peker også på NVEs arbeid med digital KSU.

OE vurderer fjerning av ekstern kvalitetssikring, men peker på at dette er viktig for legitimiteten og effektiv myndighetsbehandling. Det ser heller ikke ut til å være spesielle effekter på reduksjon i ledetiden av et slikt tiltak. OE vurderer hvem som bør være oppdragsgiver for den eksterne kvalitetssikringen. I dag er dette Statnett. OE mener at den bør flyttes til departementet, med begrunnelse at dette vil sikre at departementet er tidligere og mer løpende involvert i utredningen. Dette vil bidra til at departementets saksbehandlingstid går raskere. OE peker også på at det er positivt at den eksterne kvalitetssikringen oppleves som mer uavhengig, og at det i seg selv kan effektivisere myndighetsbehandlingen. OE peker videre på at kvalitetssikringen fortsatt skal skje parallelt med utredninger og i dialog med Statnett. Dette fordrer dialog mellom Statnett og departementet, slik at departementet vet når Statnett utreder store kraftledninger.

OE vurderer også et tiltak som omhandler oppdatering av departementets veileder til KVU-ordningen. Veilederen ble laget før KVUer ble gjennomført, og det kan derfor være nyttig å oppdatere veilederen basert på erfaringer så langt, for å få bedre fram hva som er viktig i de ulike delene av prosessen.

Av de vurderte tiltakene foreslår OE en oppdatering av veilederen for KVUer, og at ansvaret for ekstern kvalitetssikring flyttes fra Statnett til departementet. De anslår at disse tiltakene isolert sett vil bidra til å redusere behandlingstid for KVUer i departementet med 3-9 måneder. Samtidig foreslår OE at departementet får en frist på 6 måneder etter høring, det vil si 9 måneder inkludert høring, for behandling av KVUen. I prosessanalysen foreslår også OE på generelt grunnlag innføring av framdriftsplaner og dette vil også gjelde for arbeid med KVUen.

Etter OEs vurdering vil ikke en frist for departementets saksbehandling endre departementets samlede ressursbruk på KVUen vesentlig, men bidra til at behandlingen av KVU prioriteres høyere. OE legger til grunn at det samtidig med innføring av tidsfrister også bevilges flere ressurser til saksbehandling, for at det skal være mulig å holde fristene uten at det går ut over andre oppgaver i departementet.

11.8 Utvalgets vurderinger

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere om ordningen med konseptvalgutredning og ekstern kvalitetssikring for nye store kraftledningsanlegg har fungert etter hensikten, og om det finnes muligheter for å redusere ledetiden for slike anlegg som samtidig ivaretar målene om tidlig politisk involvering, et faglig godt beslutningsgrunnlag og hensynet til berørte interesser. Det vises også til kapittel 13 for utvalgets vurderinger av tiltak for å redusere tiden det tar å utvikle og konsesjonsbehandle nettanlegg.

11.8.1 KVU-ordningen bør i hovedtrekk beholdes

Utvalget vurderer det slik at KVU-ordningen i stor grad har fungert etter hensikten, som blant annet var å få tidlig vurdering av behov og alternativer, et godt faglig grunnlag og tidlig politisk involvering, men at det er rom for forbedringer. Det var, etter utvalgets forståelse, ikke slik at redusert tidsbruk var et av hovedargumentene for å innføre KVU-ordningen, men at det ble lagt til grunn at prosessen ikke skulle forårsake unødig forsinkelser. Departementets behandling ble ansett som viktig for at den etterfølgende planleggings- og konsesjonsprosessen skulle bli effektiv og ryddig for både myndigheter og interessenter. Når det gjelder ekstern kvalitetssikring og samlet tidsbruk, mener utvalget at det er rom for forbedringer, jf. kapittel 11.8.5 og 11.8.6.

Basert på evalueringene av statens prosjektmodell omtalt i kapittel 11.6.3 framgår det at beslutningsgrunnlaget har blitt vesentlig bedre sammenlignet med situasjonen før innføring av KS-ordningen. Det er ikke foretatt en generell evaluering av KVU-ordningen for store kraftledningssaker, men det kan være grunn til å anta at beslutningsgrunnlaget også for slike saker har blitt bedre gjennom krav til utarbeidelse av KVU og ekstern kvalitetssikring av denne.

Uten KVU-ordningen vil det ikke være en tidlig politisk involvering, og en vurdering av behov og ulike konsepter tidlig. Konseptvalget vil allerede flere måneder i forveien være tatt av nettselskapet, eller være begrenset med tanke på alternativer, når saken kommer til NVE gjennom innsending av melding med forslag til utredningsprogram. Dette ville ha gitt myndighetene mindre anledning til å vurdere ulike konsepter, og ekstern kvalitetssikring ville bortfalle. Etter at Statnett har tatt et konseptvalg bruker de ressurser på å modne det valgte konseptet fram til meldingen sendes, for eksempel brukes det ressurser på overordnede vurderinger av mulige traseer. Det vil derfor være en høyere kostnad forbundet med å endre konsept i forbindelse med behandling av melding.

Det er gode grunner til å opprettholde ordningen med KVU og ekstern kvalitetssikring for store nettanlegg. Ordningen gjelder for anlegg som kan ha betydelige virkninger for miljø og samfunn, og investeringskostnadene ved slike prosjekter er store. Det er viktig at behovsvurderinger og vurderinger av ulike alternativer for å møte behovet er gode og at de er godt forankret.

De fleste andre store infrastrukturprosjekter er omfattet av tilsvarende ordninger og det er naturlig at også nettanlegg omfattes av en slik ordning med myndighetsbehandling. Mulighet for avklaring av prinsipielle spørsmål tidlig i prosessen er viktig, og utvalget viser til omtale under kapittel 11.5.2 der departementet ved flere anledninger har brukt uttalelsen til å komme med viktige prinsipielle vurderinger. Utvalget mener derfor at ordningen i hovedtrekk bør beholdes.

Det er samtidig viktig å se på om det er mulig å gjøre forbedringer med dagens ordning for å redusere tidsbruken uten at det går på bekostning av arbeidet som gjennomføres. Utvalget har derfor flere forslag til forbedringer under.

11.8.2 KVU-ordningen og områdeplaner

Som også omtalt i kapittel 5.9 mener utvalget at Statnetts områdeplaner kan være en del av en positiv videreutvikling av ordningen med kraftsystemutredninger. I forbindelse med utarbeidelsen av områdeplanen gjennomfører Statnett regionale dialogmøter. Utvalget mener regionale dialogmøter kan bidra positivt til tidlig forankring hos interessenter, slik som for eksempel lokale og regionale myndigheter, av behov for å gjøre tiltak i strømnettet. Som omtalt i kapittel 11.5.1 har KVU-ordningen en bredere hensikt enn dette.

11.8.3 Veileder

Som omtalt i kapittel 11.7.1 har OE pekt på at departementet bør oppdatere sin veileder for KVU-ordningen. Departementets veileder for KVU ble utarbeidet i 2013, og er relativt overordnet. Nettselskapet kan derfor ha behov for å vurdere metodespørsmål, innslagspunkt, mv. fra sak til sak, noe som kan være tidkrevende. Samtidig har det også vært flere KVUer til behandling i departementet siden veilederen ble utarbeidet.

I prosessanalysen fra OE omtales det at Statnett peker på at KVU bidrar til dobbeltarbeid, ved at blant annet behov vurderes flere ganger.

Det er behov og konseptvalg som vurderes i KVUen, mens konkret systemløsning, trasévalg, teknologi mv. vurderes i konsesjonsbehandlingen. Samtidig kommer KVUen på et tidlig tidspunkt, og mer kunnskap kan bety at det er både naturlig og svært viktig å oppdatere for eksempel behovsanalysene. Dette gjelder særlig i en situasjon med stor usikkerhet om forbruksutviklingen, for å unngå overinvestering i nettet. I departementets uttalelse til KVU Bergen og omland ble det blant annet lagt som føring for prosjektfasen at en eventuell konsesjonssøknad må inneholde oppdaterte forbruksanslag og fremmet at Statnett bør oppdatere forbruksanslagene ved alle beslutningspunkter.

Utvalget vil vektlegge at det ikke bør være dobbeltarbeid i KVU og konsesjonsbehandlingen, men at det er naturlig med behov for oppdatering av for eksempel prognoser for forbruksutvikling og kostnader når det går flere år mellom analysene. Dette peker også OE på i sin prosessanalyse.

Utvalget mener oppdatering av departementets veileder er et godt tiltak, som også kan bidra til å tydeliggjøre hva som avklares og ikke avklares i behandlingen av KVU, og på den måten også unngå eventuelt dobbeltarbeid. Det vil kreve noe ressurser i departementet å gjennomføre en slik oppdatering.

Oppdatering av veilederen kan gi rom for å vurdere innholdet og detaljeringsgraden i KVUen basert på erfaring med hva som har vært relevant og nyttig informasjon i tidligere KVUer. Det er også gjort endringer i rundskriv om statens prosjektmodell for store statlige investeringer og krav til innhold i KVUer som det kan være relevant å vurdere i forbindelse med oppdatering av departementets veileder.

Det bør også gis føringer for når utredningsarbeidet bør starte. Det bør også i veilederen komme fram at Statnett skal informere NVE, jf. kapittel 11.8.4. Utvalget mener også at det bør framkomme at Statnett må involvere berørte aktører og vurdere virkninger for dem. Oppdatering av veilederen bør sees i sammenheng med anbefalingen om utarbeidelse av en sektorveileder for samfunnsøkonomisk analyse av nettanlegg, jf. kapittel 6.7.

11.8.4 NVEs rolle

NVEs rolle i KVU-prosessen er ikke regulert eller omtalt eksplisitt. Departementets praksis har imidlertid vært å sende et oppdrag til NVE samtidig med høringen, der NVE bes om å vurdere KVUen mv. NVE har svært viktig kompetanse og forutsetninger for å gi en kvalifisert uttalelse til KVUen, og departementet vektlegger NVEs vurderinger.

NVEs ledetidsprosjekt er omtalt i kapittel 12.2. Statnett har i innspill til dette prosjektet pekt på at markedet for kvalitetssikring er lite og det kan være vanskelig å finne kvalitetssikrer med riktig sammensetning av kompetanse (det tekniske, økonomiske og regulatoriske).

Å informere NVE underveis i utarbeidelsen av KVUen vil derfor kunne ha en positiv virkning for dette, samtidig som det vil være en fordel for NVE å være informert tidligere. Utvalget mener derfor at Statnett må informere NVE ved oppstart og underveis i arbeidet med utredningen. Utvalget mener det er viktig å opprettholde NVEs rolle i å vurdere endelig KVU, og legger til grunn at ev. innspill fra NVE i informasjonsperioden ikke er førende for NVEs vurdering av endelig KVU.

Det vil være en fordel både for Statnett, NVE, og ekstern kvalitetssikrer at NVE informeres om KVU-arbeidet tidligere. I de tilfeller der NVE har vært tidlig informert, og har hatt ressurser til det, har de utført egne modellanalyser i forkant av at de har mottatt KVUen til uttalelse. Det gjør at NVE i større grad er i stand til å utfordre Statnetts vurdering av alternative konsepter.

NVEs arbeid med å digitalisere og standardisere informasjonsflyten i forbindelse med kraftsystemutredninger, kan legge til rette for at NVE i større grad enn i dag får informasjon om oppstart av utredninger som kan lede til konseptvalgutredninger som krever ekstern kvalitetssikring og myndighetsbehandling.

11.8.5 Ekstern kvalitetssikring

I dag er det Statnett som har ansvaret for den eksterne kvalitetssikringen. Denne gjennomføres før saken sendes til departementet. I prosessanalysen omtalt i kapittel 11.7.1 påpekes det at den eksterne kvalitetssikringen tar tre til seks måneder, men at det i stor grad skjer parallelt med utredningen, og at det bidrar til å løfte kvaliteten på KVUen.

OE foreslår at ansvaret for den eksterne kvalitetssikringen flyttes fra Statnett til departementet. De peker på at kvalitetssikringen fortsatt bør skje parallelt med utredningen, og i dialog med Statnett, men at dette vil bidra til at departementet blir tidligere og mer løpende involvert og dermed bruker kortere tid på behandlingen. I tillegg vil dette gjøre at ekstern kvalitetssikrer vil få en mer uavhengig rolle. På den andre siden bidrar dette til at departementet må bruke ressurser på å anskaffe og følge opp kvalitetssikringen.

Det framgår av Volden & Andresen (2019) sin gjennomgang omtalt i kapittel 11.6.4 at i de undersøkte ordningene som har ekstern kvalitetssikring, er det selskapene selv som både utarbeider underlaget for kvalitetssikring og anskaffer kvalitetssikringen. Slik er det også for Statnett. Det pekes på at dette både kan gjøre at de faglige rådene lettere når fram, samtidig som det potensielt kan gjøre det utfordrende å ha tilstrekkelig uavhengighet for kvalitetssikreren.

Utvalget mener at mulighet til parallell kvalitetssikring er viktig både for å spare tidsbruk, og for å bidra til at den endelige utredningen som departementet får, blir god. Samtidig er spørsmålet om kvalitetssikrers uavhengighet svært viktig, slik både OE og Volden & Andresen (2019) i forskningsprogrammet Concept peker på. Dersom andre enn Statnett er oppdragsgiver for den eksterne kvalitetssikringen, vil kvalitetssikrers uavhengighet styrkes. Dette kan bidra til å tydeliggjøre kvalitetssikrers rolle og til å forbedre kvaliteten på kvalitetssikringen.

Utvalget mener derfor at departementet bør være oppdragsgiver for den eksterne kvalitetssikringen. Det bør fortsatt være muligheter for parallell kvalitetssikring for å unngå at dette grepet bidrar til økt saksbehandlingstid.

En slik endring vil kreve mer saksbehandlingsressurser fra departementet tidligere i prosessen. Samtidig vil endringen gjøre at departementet bærer kostnaden med å anskaffe kvalitetssikringen. I Volden & Andresen (2019) er Statnetts kostnader for kvalitetssikring av en konseptvalgutredning, anslått å være mellom om lag 1 mill. kroner og 1,5 mill. kroner.

Endring i hvem som skal være oppdragsgiver medfører behov for endring i forskrift om ekstern kvalitetssikring § 2 første ledd annet punktum. Se forslag til forskriftsendring i kapittel 15.3.

Utvalget mener at bedre involvering av departementet og NVE i kvalitetssikringen vil være et viktig forbedringspunkt med dagens ordning. Endring av hvem som er oppdragsgiver for den eksterne kvalitetssikringen kan bidra til dette. I tillegg til dette kan også for eksempel orienteringsmøter knyttet til de ulike delene av KVUen være et alternativ.

11.8.6 Frist for departementets uttalelse og evaluering

I Meld. St. 14 (2011–2012) Vi bygger Norge – om utbyggingen av strømnettet (Nettmeldingen) ble det pekt på at det å løfte prinsipielle spørsmål om behov og konseptvalg tidligere i prosessen, burde bidra til at den etterfølgende behandlingstiden kunne reduseres. Det er lite datagrunnlag for å si noe om dette, da det kun er to konsesjonssaker som har vært gjennom hele løpet med KVU.

I KVU-prosessen er det mange aktører involvert, som bruker mye tid på å utarbeide, gjennomgå og kvalitetssikre materialet. Dette i seg selv kan gi behov for tidsfrister. Departementet har brukt fra 7 måneder til 18 måneder på behandling av KVU.

Utvalget mener saksbehandlingen i departementet kan effektiviseres, og viser til forslag fra OE om en tidsfrist på 9 måneder, inkludert høring. I OEs rapport er det pekt på at begrenset kapasitet og prioritering av andre saker som haster, bidrar til den lange behandlingstiden. Etter OEs vurdering vil ikke en frist endre departements samlede ressursbruk vesentlig, men bidra til at behandling av KVU prioriteres høyere. Utvalget legger til grunn at ettersom samlet ressursbruk ikke endres vesentlig, vil kvaliteten heller ikke endres vesentlig, og at dette tiltaket dermed i stor grad bidrar til å fjerne liggetid.

OE peker også på at tidsfrister for behandling finnes i andre myndighetsorganer, for eksempel er det i statens prosjektmodell krav til at konseptvalg tas innen 6 måneder etter at ferdig rapport legges fram for regjeringen. Overnevnte forslag om at departementet og NVE involveres tidligere vil også bidra til at både departementet og NVE har bedre kjennskap om at dette vil komme, og dermed i større grad får anledning til å planlegge ressursbruk noe i forkant.

Utvalget foreslår en frist på 9 måneder (inkludert høring) for departementets behandling av KVU. Det vil gi Statnett og andre aktører forutsigbarhet og bidra til å redusere den samlede ledetiden for KVU-pliktige anlegg. Utvalget legger til grunn at kvaliteten på vurderingene av KVUen kan opprettholdes med en frist på 9 måneder. Utvalget viser for øvrig til sine vurderinger av behov for flere ressurser til saksbehandling, omtalt i kapittel 13.7.1.

I tillegg til innføring av en frist for departementets saksbehandling, mener utvalget at departementet når erfaringsgrunnlaget har blitt noe større, bør ta initiativ til en evaluering av KVU-ordningen, for å se om det er ytterligere potensial for redusert tidsbruk.

11.8.7 Høring

Det framgår av departementets veileder at departementet skal sende KVU og ekstern kvalitetssikring på høring. Høringsfristen er normalt 2 måneder. En offentlig høring sikrer åpenhet, og gir mulighet for berørte aktører å komme med innspill til KVUen og den eksterne kvalitetssikringen. Det gir også påvirkningsmuligheter på konseptvalget.

Samtidig må dette veies opp mot at gjennomføring av høring opptar ressurser, og bidrar til at prosessen tar noe mer tid. Til sammenligning er det ingen høring på KS1-stadiet i statens prosjektmodell. Det er også slik at det er en rekke høringer senere i prosessen, jf. kapittel 10.6. Disse høringene kan i større grad være egnet til å ivareta hensynet til berørte interesser, ettersom det er lettere å identifisere konkrete berørte aktører etter at konseptvalget er fattet. OE vurderer for øvrig også fjerning av høringen, men kommer fram til at dette ikke er hensiktsmessig.

Uavhengig av om det gjennomføres høring eller ikke, er det viktig at Statnett involverer aktører som berøres av et slikt tiltak. Eksempler på dette kan være bransjeforeninger/næringsforeninger, interesseorganisasjoner, produsenter, og industri. Disse vil ha informasjon som er nødvendig for Statnett i vurderingene av behov for nye nettanlegg, for eksempel om planlagt forbruk.

Utvalget mener primært at høringen av KVUen bør bestå, men dersom en av høringsrundene i nettutviklingen skal avvikles av tidshensyn, kan fjerning av høringen av KVUen være et alternativ. I et slikt tilfelle bør det da stilles krav i departementets veileder til at nettselskapet dokumenterer hvordan involveringen er gjort og hvordan innspill fra aktørene er vurdert og/eller hensyntatt. Samtidig er det viktig at selve KVUen, relevante underlagsdokumenter og departementets uttalelse fortsatt skal være offentlige. Konkrete nettiltak vil fortsatt være gjenstand for høringer i løpet av den påfølgende meldings- og konsesjonsfasen.

11.9 Oppsummering av utvalgets anbefalinger

Utvalget vurderer det slik at KVU-ordningen i stor grad har fungert etter hensikten, som blant annet var å få tidlig vurdering av behov og alternative konsepter, et godt faglig grunnlag og tidlig politisk involvering, men at det er rom for forbedringer.

Utvalget mener regionale dialogmøter kan bidra positivt til tidlig forankring hos interessenter, slik som lokale og regionale myndigheter, av behov for å gjøre tiltak i strømnettet.

Utvalget vil vektlegge at det ikke bør være dobbeltarbeid i KVU og konsesjonsbehandlingen, men at det er naturlig med behov for oppdatering av for eksempel prognoser for forbruksutvikling og kostnader når det går flere år mellom analysene.

Utvalget mener oppdatering av departementets veileder er et godt tiltak, som også kan bidra til å tydeliggjøre hva som avklares og ikke avklares i behandlingen av KVU, og på den måten også unngå eventuelt dobbeltarbeid.

Utvalget mener også at det bør framkomme at Statnett må involvere berørte aktører og vurdere virkninger for dem. Oppdatering av veilederen bør sees i sammenheng med anbefalingen om utarbeidelse av en sektorveileder for samfunnsøkonomisk analyse av nettanlegg, jf. kapittel 6.7.

Utvalget mener Statnett må informere NVE ved oppstart og underveis i arbeidet med utredningen. Utvalget mener at bedre involvering av departementet og NVE i kvalitetssikringen vil være et viktig forbedringspunkt med dagens ordning.

Utvalget mener at departementet bør være oppdragsgiver for den eksterne kvalitetssikringen. Utvalget mener at mulighet til parallell kvalitetssikring er viktig både for å spare tidsbruk, og for å bidra til at den endelige utredningen som departementet får, blir god.

Utvalget foreslår en frist på 9 måneder (inkludert høring) for departementets behandling av KVU. I tillegg til innføring av en frist for departementets saksbehandling, mener utvalget at departementet, når erfaringsgrunnlaget har blitt noe større, bør ta initiativ til en evaluering av KVU-ordningen, for å se om det er ytterligere potensial for redusert tidsbruk.

Utvalget mener primært at høringen av KVUen bør bestå, men dersom en av høringsrundene skal avvikles av tidshensyn, kan fjerning av høringen av KVUen være et alternativ.

Virkninger av utvalgets anbefalinger

Det vil kreve noe ressurser i departementet å gjennomføre en oppdatering av veilederen til KVU-ordningen, men vil trolig gjøre arbeidet lettere på sikt. At departementet, istedenfor nettselskapet, skal være oppdragsgiver for den eksterne kvalitetssikringen av KVUen vil kreve mer saksbehandlingsressurser fra departementet tidligere i prosessen. Samtidig vil endringen gjøre at departementet bærer kostnaden med å anskaffe kvalitetssikringen, anslått til mellom om lag 1 mill. kroner og 1,5 mill. kroner. Videre anbefaler utvalget at departementet får en frist for behandling av KVU på 9 måneder. Alt annet likt vil dette føre til omprioritering av interne ressurser i departementet.

Samlet sett kan tiltakene bidra til en bedre prosess, bedre beslutningsgrunnlag og tidsbesparelse for ledetiden for KVU-pliktige anlegg, og til mer forutsigbarhet i tidsbruken. Med en frist på 9 måneder for behandling av KVUen, vil dette sette den øvre grensen for departementets saksbehandling.