1 Mandat og arbeidet i utvalget

1.1 Mandat

Solberg-regjeringen oppnevnte 11. juni 2021 et offentlig utvalg som skal vurdere utviklingen av strømnettet. Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Utvalget skal legge til grunn at strømnettet fortsatt skal utvikles på en samfunnsmessig rasjonell måte i tråd med energilovens formål. Utvalgets mandat er knyttet til tre overordnede tema:

1. Tiltak for å redusere tiden det tar å utvikle og konsesjonsbehandle nye nettanlegg

Utvalget skal foreslå tiltak for å redusere tiden det tar å planlegge og konsesjonsbehandle nettanlegg. Hensynet til effektivitet må balanseres mot hensynet til et tilstrekkelig godt kunnskapsgrunnlag, gode miljøutredninger, samt god forankring og involvering av berørte interesser. Planleggings- og konsesjonsprosessen for nettprosjekter må involvere og høre lokalbefolkning og interessegrupper, og de må gis anledning til å gi innspill i de ulike fasene i prosjektet. Utvalget skal utrede om og hvordan konsesjonsprosessen for oppgradering av eksisterende anlegg eller etablering av nye anlegg kan forenkles, herunder om deler av konsesjonsbehandlingen og planleggingen kan gjennomføres parallelt og om detaljeringsgraden kan reduseres. Arbeidet ses bl.a. i lys av arbeid som gjøres i Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE).

Videre skal utvalget vurdere om ordningen med konseptvalgtutredning og ekstern kvalitetssikring for nye store kraftledningsanlegg har fungert etter hensikten, og om det finnes muligheter for å redusere ledetiden for slike anlegg som samtidig ivaretar målene om tidlig politisk involvering, et faglig godt beslutningsgrunnlag og hensynet til berørte interesser.

2. Prinsipper for å ivareta en samfunnsøkonomisk utvikling av strømnettet i en tid med stor usikkerhet ved forbruksutviklingen

Det er krevende å sørge for en effektiv utvikling av strømnettet, blant annet som følge av usikkerhet ved fremtidig forbruksutvikling. På den ene siden risikerer man å overinvestere i strømnettet, noe som vil medføre unødige naturinngrep og økt nettleie for husholdninger og bedrifter. På den annen side vil for lite eller for sene investeringer i strømnettet begrense muligheten for lønnsom elektrifisering og industriutvikling. For å ivareta en samfunnsøkonomisk lønnsom utvikling av strømnettet, må insentivene være riktige. Utvalget bes vurdere mer generelt og på overordnet nivå om dagens prissignaler gir riktige insentiver for en samfunnsøkonomisk utvikling av strømnettet.

Utvalget skal se på hvordan den store usikkerheten knyttet til fremtidig forbruksutvikling kan håndteres i nettselskapenes nettplanlegging, for å sikre en mest mulig samfunnsøkonomisk riktig utvikling av overføringsnettet. Utvalget skal også utrede brukerbetaling for reservasjon av nettkapasitet for nye og eksisterende kunder, og foreslå hvordan en slik betaling kan utformes.

3. Mulige forbedringer i systemet med tilknytningsplikt

Utvalget skal vurdere om det er hensiktsmessig å innføre kriterier for hvordan Statnett og nettselskapene kan prioritere nye tilknytninger i tilfeller der det oppstår kø av aktører som ønsker nettilknytning, og eventuelt foreslå slike kriterier. Kriteriene må være robuste over tid, objektive og transparente, og kunne anvendes i praksis av nettselskapene og i behandlingen av eventuelle klager på tilknytningsplikten.

Statnett har i brev av 5. mars 2021 pekt på at det er hensiktsmessig at nettselskapene blir tydeligere i sin planrolle, der nettselskapene i større grad peker på det mest rasjonelle stedet for nettilknytning selv om det medfører økte kostnader for kunden. Utvalget skal vurdere Statnetts forslag og innenfor hvilke rammer en slik rolle eventuelt bør utøves.

Utvalget skal utrede om adgangen til å dispensere fra tilknytningsplikten for forbruk kan og bør utvides, og hvilke kriterier som kan legges til grunn for eventuell dispensasjon.

Utvalget bes videre vurdere om og hvordan utvidet tilknytningsplikt kan innføres, herunder hvem som bør ha en slik plikt og hvilke omfordelingsvirkninger en slik utvidelse vil gi, jf. bl.a. Reiten-utvalgets forslag om utvidet tilknytningsplikt. Utvalget bør også vurdere hvordan deres anbefalinger vil virke inn på behovet for utredningsansvarlige selskaper i regionalnettet slik at planleggingsprosessen blir effektiv og, av så god kvalitet som mulig.

Generelle føringer

Dersom det er relevant for de ulike tiltakene/forslagene, kan utvalget komme med konkrete forslag til endringer i regelverk. Konkrete endringsforslag må være i tråd med Norges EØS-rettslige og internasjonale forpliktelser.

Utvalget skal se hen til pågående utredningsarbeid i NVE og NVE v/ Reguleringsmyndigheten for energi (RME) om tilgrensende tema.

Utvalget skal følge kravene i utredningsinstruksen. Der det er relevant, skal utvalget konkretisere eventuelle forslag/tiltak. Økonomiske og administrative konsekvenser av tiltakene og virkemidlene som foreslås må synliggjøres. Utredningen skal baseres på tilgjengelig og oppdatert forskning og kunnskap på feltet.

Utvalget skal legge til rette for innspill fra relevante kompetansemiljøer og private og offentlige aktører.

Utvalget skal levere sin samlede utredning i form av en NOU innen 15. juni 2022.»

1.2 Utvalgets sammensetning

Det offentlige utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Nils Kristian Nakstad, administrerende direktør, Trondheim (utvalgsleder)

• Mette Helene Bjørndal, professor, Alver

• Torstein Arne Bye, spesialrådgiver, Oslo

• Grethe Hindersland, Country Manager, Farsund

• Tord André Lien, regiondirektør, Ranheim

• Silje Ask Lundberg, miljøverner, Oslo

• Jens Furuseth Naas-Bibow, advokat, Stor-Elvdal

• Mahi Manus Labråten Pandey, Head Advisor, Oslo

• Eirin Kristin Sund, regionleder, Time

• Tore Morten Wetterhus, konserndirektør, Drammen

Ved e-post av 15. oktober 2021 trakk Maria Schumacher Walberg seg som utvalgsmedlem, fordi hun tiltrådte som statssekretær i Arbeids- og sosialdepartementet. Den 16. november 2021 ble Eirin Kristin Sund oppnevnt som nytt utvalgsmedlem i Strømnettutvalget.

Utvalgets sekretariat har bestått av følgende personer:

• seniorrådgiver Siri Aspevik Bosheim (sekretariatsleder), Olje- og energidepartementet

• seniorrådgiver Helle Boman Andresen, Klima- og miljødepartementet

• overingeniør Eirik Eggum, Reguleringsmyndigheten for energi

• fagsjef Amanda Haugland, Finansdepartementet

• senioringeniør Sigrun Kavli Mindeberg, Norges vassdrags- og energidirektorat

• seniorrådgiver Tanja Midtsian, Norges vassdrags- og energidirektorat

• seniorrådgiver Gro Caroline Sjølie, Olje- og energidepartementet

1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har arbeidet bredt og gjennomført en rekke utvalgsmøter. Utvalget har bestilt og mottatt flere utredninger og fått en rekke innspill fra flere aktører, inkludert gjennomføring av to møter med referansegruppen.

1.3.1 Møter

Utvalget har i perioden 24. juni 2021 til 3. mai 2022 avholdt 19 møtedager. De fleste har vært gjennomført som todagersmøter. Juni, august, desember og januar-møtene ble gjennomført digitalt på grunn av pandemien. Utvalget har også fått presentasjoner fra en rekke aktører på flere av utvalgsmøtene. På utvalgsmøtet 22. september 2021 holdt Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), inkludert RME, innlegg for utvalget om deres betraktninger til utvalgets mandat og pågående relevant arbeid i NVE. I tillegg holdt NVE en presentasjon om områdekonsesjoner. Den 26. og 27. oktober 2021 besøkte utvalget Sandnes-området for å se på den nye 420 kV kraftledningen mellom Lysebotn og Fagrafjell, og Fagrafjell transformatorstasjon som Statnett SF har under bygging. Det ble under denne studieturen avholdt møter med Stavanger og Sandnes kommuner, Rogaland fylkeskommune, Lyse Elnett og Statnett. På utvalgsmøtet 17. november 2021 holdt Finansdepartementet innlegg om samfunnsøkonomisk analyse og Statnett holdt innlegg om sitt arbeid med samfunnsøkonomisk analyse. På møtet 18. november 2021 holdt RME innlegg for utvalget om anleggsbidrag. På utvalgsmøtet 15. desember 2021 presenterte Oslo Economics sine foreløpige funn for utvalget knyttet til utredningen om konsesjonsprosessene i andre land, samt om retningslinjer for kabling. Oslo Economics presenterte også sine foreløpige funn i utredningen om prissignaler generelt og prising av kapasitet. I tillegg presenterte NVE konklusjoner fra deres arbeid med å vurdere tiltak innenfor dagens regelverk for å redusere tiden det tar å konsesjonsbehandle nettanlegg. På møtet den 12. januar 2022 presenterte Oslo Economics sine foreløpige funn knyttet til utredningen om prosessanalyse av nettutviklingsprosessen. På utvalgsmøtet den 21. april 2022 holdt Endre Bjørndal fra Norges handelhøyskole (NHH) og RME innlegg om inntektsreguleringen.

I tillegg har deler av utvalget hatt digitale møter med Centre for Intelligent Electricity Distribution (CINELDI) den 15. november 2021 og Norwegian Centre for Energy Transition Strategies (FME NTRANS) 18. februar 2022. Det har også vært avholdt et digitalt møte den 2. februar 2022 med NVE og RME om prosjektene digital samhandling og digital KSU. Det var også et fysisk møte med Energi Norge 27. april 2022.

1.3.2 Utredninger

Utvalget har fått gjennomført fire utredninger. Det er Oslo Economics i samarbeid med Sweco som har gjennomført utredningene. Den første utredningen var å lage et oppdatert underlag slik at utvalget kan vurdere om det er behov for endringer i gjeldende retningslinjer for kabling av kraftledninger. Den andre utredningen var å lage en oversikt over konsesjonsprosessene i utvalgte land (Sverige, Danmark, Finland og Storbritannia). Den tredje utredningen var en prosessanalyse med mål om å få presentert konkrete forslag som kan redusere ledetiden for nettanlegg. Den fjerde utredningen handlet om prissignaler til brukerne av strømnettet på generelt grunnlag, samt prising av beslaglagt og reservert kapasitet i strømnettet. Disse fire utredningene ligger som digitale vedlegg.

1.3.3 Referansegruppen

Referansegruppen ble utnevnt av Olje- og energidepartementet og har bestått av følgende organisasjoner og selskaper:

• Arva

• BKK Nett AS

• Den Norske Turistforening

• DistriktsEnergi

• EL & IT Forbundet

• Energi Norge

• Forbrukerrådet

• IKT Norge

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Landssammenslutninga av norske vindkraftkommuner (LNVK)

• Miljøstiftelsen Bellona

• Naturressurskommunene

• Naturvernforbundet

• Nelfo

• Nord Pool AS

• Nordhordland Næringslag

• Norges Bondelag

• Norges Skogeierforbund

• Norsk Industri

• Norsk olje og gass

• Norske reindriftssamers landsforbund

• Norwea

• Samfunnsbedriftene

• Statnett SF

• Svorka Nett AS (nå S-nett)

• WWF-Norge

• Zero Emission Resource Organisation (ZERO)

Utvalget har hatt to fysiske møter med referansegruppen, og et digitalt møte der medlemmene i referansegruppa presenterte sine innspill til utvalgets mandat. På møtene ble ulike problemstillinger og spørsmål diskutert, og innspill fra referansegruppen har vært nyttig for utvalgets arbeid. Mange av de skriftlige innspillene er også fra referansegruppens medlemmer.

1.3.4 Innspill til utvalget

Utvalget hadde den 24. november 2021 en digital åpen dag, hvor 33 av 73 påmeldte aktører holdt innlegg. Utvalget har i tillegg mottatt om lag 60 skriftlige innspill. Innspillene, og informasjonen i dem, har vært nyttig for diskusjoner og vurderinger i utvalget. Noen steder i teksten er det konkretisert hvilken aktør som har spilt inn et spesifikt forslag, men de fleste innspill er slått sammen og er omtalt generelt som «utvalget har fått innspill om». Alle skriftlige innspill er tilgjengelige på utvalgets nettsted.1 Følgende aktører har gitt skriftlige innspill til utvalget:

• Agder Energi Nett

• Agder fylkeskommune

• Avinor, Forus Næringspark, Stavangerregionen havn

• Bergen Næringsråd

• Borregaard AS

• BKK Nett

• Dalane Energi

• Distriktsenergi

• Energiparken CCB Energy Holding

• Energi Norge

• Eviny AS

• Equinor

• Felles innspill til Strømnettutvalget fra 12 av Norges største nettselskap

• Fredrikstad kommune

• Hardanger Industri

• Haugaland Næringspark

• Heimdal Power

• Indre Østfold kommune

• IndustriEl AS

• IKT Norge

• Invest in Bergen

• Kommunene Sauda, Suldal og Ullensvang, Sauda Vekst, Suldal Næringsforening og Hardanger Industri

• Klimavenner for kjernekraft

• Kraftfylka

• KS

• Lede AS

• Leif Gunnar Liland

• Multiconsult

• Naturressurskommunene og LNVK

• Naturvernforbundet

• Nelfo

• New Kaupang

• Norske Reindriftsamers Landsforbund

• NODES

• Norflex

• Norwea

• Nord Pool EMCO

• Nordland fylkeskommune

• Norges Bondelag

• Norsk Hydrogenforum

• Norsk Industri

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Næringsforeningene i Trøndelag og Nordmøre

• Odfjell Oceanwind

• Ola Mørkved Rinnan

• Region Kristiansand

• Rogaland fylkeskommune

• S-Nett

• Salfjord

• Samfunnsbedriftene

• Sjømatklyngen Senja

• Smartgridsenteret

• Småkraftforeninga

• Solenergiklyngen

• Statkraft

• Statnett

• Stavanger kommune

• Storbyforeningene

• Teknisk gruppe i Etne

• Tesla

• Trondheim kommune

• Turistforeningen

• Vest-Telemarkrådet

• Vestland fylkeskommune

• ZERO

• Aabø Powerconsulting

1.4 Avgrensing av arbeidet

Mandatet slår fast at utvalget skal se på tre overordnede tema. Det er tiltak for å redusere tiden det tar å utvikle og konsesjonsbehandle nye nettanlegg, prinsipper for å ivareta en samfunnsøkonomisk utvikling av strømnettet i en tid med stor usikkerhet ved forbruksutviklingen, og mulige forbedringer i systemet med tilknytningsplikt. Strømnettutvalget skal legge til grunn at strømnettet fortsatt skal utvikles på en samfunnsmessig rasjonell måte, i tråd med energilovens formål.

Utvalget har avgrenset arbeidet til de tre hovedtemaene. Det er i hovedsak fokusert på behovet for nettutvikling forbundet med forbruk. Mange av problemstillingene og forslagene vil også være relevante for kraftproduksjon. Utvalget har i liten grad sett på virkningene av og for kraftprisen, og etterspørsel etter ny kraftproduksjon. Videre har utvalget i hovedsak avgrenset problemstillingene til de høyeste nettnivåene, altså regional- og transmisjonsnettet. Bakgrunnen for dette er at utfordringene knyttet til ulik ledetid for nettanlegg og nettkunde er større på disse nettnivåene. På distribusjonsnettsnivå er denne utfordringen mindre. Utvalget viser også til det pågående arbeidet i Energikommisjonen.

1.5 Oversikt over kapitlene i rapporten

Utvalgets utredning består av 15 kapitler, samt to vedlegg. Utredningen har også tre digitale vedlegg med rapportene som er utarbeidet av Oslo Economics. Nedenfor følger en oversikt over hvilke hovedtema de ulike kapitlene dekker. I tillegg har kapitlene beskrivelser av innspill og anbefalinger.

Kapittel 1 består av mandat og arbeidet i utvalget, utvalgets sammensetning og avgrensing av arbeidet. Kapittel 2 består av sammendrag og oppsummering av utvalgets anbefalinger. I kapittel 3 gis en beskrivelse av strømnettet i Norge. Dette inkluderer beskrivelser av hvordan strømnettet er organisert, en omtale av hva elektrisk energi og elektrisk effekt er, og noen beskrivelser av historiske og fremtidige investeringer i strømnettet.

Kapittel 4 handler om tariffer og inntektsregulering, inkludert regulering av nettselskap, prissignaler og nettselskapenes insentiver. Kapittel 5 omhandler nettplanlegging og usikkerhet rundt framtidig strømforbruk, inkludert dagens rammer for nettplanlegging, forventninger til fremtidig strømforbruk, optimal utnyttelse av kapasitet i eksisterende nett, alternativer til nettutbygging og planlagte endringer i rammer for nettplanlegging. Kapittel 6 omhandler ulike problemstillinger knyttet til en samfunnsøkonomisk lønnsom nettutvikling. Viktigheten av samfunnsøkonomiske analyser for å gi et godt beslutningsgrunnlag påpekes. Kost-nyttevurderingene er sentrale, og eksempler på prissatte og ikke-prissatte virkninger omtales.

Kapittel 7 omhandler tilknytningsprosessen, inkludert nettselskapenes plikter og utfordringer med tilknytningsprosessen. Kapittel 8 omhandler utvidet tilknytningsplikt, planrolle og dispensasjon fra tilknytningsplikten, inkludert at bygging og drift av nett er et naturlig monopol, bakgrunnen for å vurdere utvidet tilknytningsplikt og konsekvenser av dagens tilknytningsplikt.

Kapittel 9 består av det juridiske rammeverket, inkludert lover og forskrifter som er relevante for konsesjonsbehandling av nettanlegg. Kapittel 10 handler om konsesjonsprosessen for nettanlegg, inkludert konsesjonstyper, rammer for konsesjonsbehandling- og vedtak, krav til utredninger og involvering av berørte interesser i konsesjonsprosessen, ulike typer saker og tidsbruk. Kapittel 11 omhandler ordningen med konseptvalgutredning og ekstern kvalitetssikring for nye store kraftledningsanlegg, inkludert bakgrunn og mål, kravene til innhold, erfaringer og tilsvarende ordninger i andre sektorer.

Kapittel 12 omhandler innspill og utredninger om tiltak som kan redusere tidsbruken, inkludert NVEs tiltak for å effektivisere konsesjonsbehandlingen innenfor gjeldende regelverk, mens kapittel 13 tar for seg utvalgets vurderinger av tiltak for å redusere tiden det tar å utvikle og konsesjonsbehandle nye nettanlegg. Dette inkluderer verdien av demokratiske prosesser og godt kunnskapsgrunnlag, økte ressurser til konsesjonsmyndighetene, tidlig involvering og grundig forarbeid, parallelle prosesser, tidsfrister, digitalisering, interne styringssystemer, retningslinjer for kabel som alternativ til luftledning, og andre tiltak.

Kapittel 14 omhandler økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets anbefalinger, og kapittel 15 omhandler utvalgets forslag til lov- og forskriftsendringer med merknader.

Vedlegg 1 handler om en samfunnsmessig rasjonell nettdrift og nettutvikling, og vedlegg 2 beskriver utvalgets forslag til retningslinjer for kabel som alternativ til luftledning.