2 Utvalgets anbefalte tiltak

I dette kapittelet gis det en oppsummering av problembeskrivelsene utvalget har lagt til grunn for sitt arbeid, og utvalgets anbefalinger til tiltak for å løse oppgavene i mandatet.

2.1 Bakgrunn

I kongelig resolusjon av 11. juni 2021 om oppnevning av utvalget, omtales følgende i bakgrunnen:

«Kraftforsyningssikkerhet, elektrifisering, næringsutvikling og utbygging av ny kraftproduksjon er avhengig av et godt utbygget strømnett og god fremdrift i nettutviklingen. Elektrifisering er et sentralt tiltak for å nå våre klimamål ved at fossile brensler erstattes med elektrisk kraft og er nødvendig for å oppfylle Klimaplanen for 2030 (Meld. St. 13) og målene om reduserte klimagassutslipp og omstilling til et lavutslippssamfunn i 2050.

Samtidig innebærer nye kraftledninger ofte omfattende og inngripende tiltak som kan være omstridte og konfliktfylte. Virkningene for bl.a. naturmangfold, landskap, friluftsliv, lokalsamfunn og reindrift medfører behov for grundig saksbehandling med tett involvering både lokalt, regionalt og sentralt. I tillegg innebærer investeringer i strømnettet betydelige kostnader som brukerne av nettet må betale.

Både nettselskapene og energimyndighetene opplever stor pågang fra aktører som ønsker rask tilknytning til nettet. Utgangspunktet er gjerne planer om næringsutvikling og verdiskaping basert på bruk av fornybar energi. Samtidig tar det tid å utvikle, konsesjonsbehandle og gjennomføre investeringer for å øke kapasiteten i strømnettet. Det er behov for å utrede om systemet for nettutvikling er godt nok tilpasset dagens virkelighetsbilde, med stor pågang av mange aktører som ønsker å etablere seg raskt og med stort kraftforbruk.»

Utvalget har lagt til grunn at strømnettet fortsatt skal utvikles på en samfunnsmessig rasjonell måte i tråd med energilovens formål. Utvalgets mandat er knyttet til tre overordnede temaer:

1. tiltak for å redusere tiden det tar å utvikle og konsesjonsbehandle nye nettanlegg

2. prinsipper for å ivareta en samfunnsøkonomisk utvikling av strømnettet i en tid med stor usikkerhet om forbruksutviklingen

3. mulige forbedringer i systemet med tilknytningsplikt.

2.2 De viktigste anbefalingene

Utvalget har lagt til grunn at de viktigste problemstillingene er at det tar lang tid å utvikle og konsesjonsbehandle nye store nettanlegg, at den framskrevne forbruksutviklingen framstår som både stor og svært usikker, og at tilknytningsprosessen er uforutsigbar og for lite standardisert. Dette er komplekse problemstillinger som griper inn i hverandre. På samme måte virker utvalgets forslag til tiltak også sammen.

Gjeldende rammeverk har tjent oss godt og lagt grunnlaget for et velfungerende energisystem basert på fornybar kraft. I lys av dagens situasjon og framtidens økte grad av elektrifisering, ser utvalget likevel et stort forbedringspotensial.

De fleste tiltakene innebærer en videreutvikling av dagens rammeverk, men det er også noen forslag til endringer i rammeverket. Selv om de fleste av tiltakene kan gjennomføres innenfor dagens rammer, krever de betydelig innsats, prioritering og ressurser fra alle involverte aktører for å få til reduksjoner i ledetid og bedre prosesser. Dette innebærer at nettselskap, myndigheter og nettkunder må ha et kontinuerlig fokus på forbedring i prosessene.

Flere aktører har allerede tatt grep. Utvalget vil i denne sammenheng vise til at det pågår mye positivt arbeid på flere av disse områdene, og støtter mange av de pågående initiativer fra bransjen og regulerings- og konsesjonsmyndighetene. Tilsvarende vil utvalget også vise til at det pågår mye positivt arbeid utenfor kraftbransjen, som blant annet i forskningsmiljøer, interesseorganisasjoner, og næringsorganisasjoner som også bidrar til bedre prosesser, informasjonsdeling og løsninger for å redusere behovet for nytt nett mv. Utvalget støtter mye av dette arbeidet.

2.2.1 Effekt av utvalgets tiltak: Redusert ledetid, bedre utnyttelse og utvikling av nettet og bedre prosess

Utvalget vil trekke fram tre viktige virkninger av tiltakene som anbefales, som sammen bidrar til et betydelig løft for nettutviklingen i Norge.

For det første vil utvalgets anbefalinger kunne bidra til vesentlig redusert ledetid1, særlig for større nettanlegg. Dette skjer blant annet gjennom forslag om frister og framdriftsplaner, tidligere og bedre utredninger og mer bruk av parallelle prosesser. Et viktig budskap er at det er både mulig og nødvendig å forbedre prosessene og redusere den samlede ledetiden for store nettanlegg uten at det går på bekostning av hensynet til kvalitet eller involvering av berørte aktører. Tvert imot er et sentralt forslag at bedre og tidligere involvering av berørte aktører kan bidra til å redusere den samlede ledetiden.

For det andre vil utvalgets anbefalinger kunne bidra til bedre utnyttelse av dagens nett og en mer samfunnsmessig rasjonell nettutvikling. Utvalget foreslår en rekke tiltak for å forbedre prosessen knyttet til utvikling av nytt nett. Flere av disse tiltakene, som for eksempel bedre prissignaler og økt digital samhandlingsevne, vil også kunne bidra til økt utnyttelse av eksisterende nett.

For det tredje vil en mer standardisert og transparent tilknytningsprosess, med mer informasjonsdeling enn i dag, redusere behov for prioritering av køen. Dette, sammen med utvalgets anbefalinger om bedre prissignaler, og tidligere og bedre utredningsprosesser, vil kunne bidra til å redusere usikkerheten både for nettkundene som ønsker tilknytning og nettselskapene som utreder, konsesjonssøker og bygger nettanlegg. Det vil bidra til å avdekke den faktiske etterspørselen etter nett i større grad enn i dag.

Utvalgets viktigste anbefalinger er kort oppsummert i boks 2.1.

Boks 2.1 De viktigste anbefalingene

Utvalgets anbefalinger for å løse utfordringene med ledetid, usikkerhet og lite standardisert tilknytningsprosess henger sammen, og flere av tiltakene vil ha virkning på flere, eller alle, utfordringene.

Et viktig eksempel på dette er digitalisering. I dag bærer mye av arbeidet og prosessene som foregår både hos nettselskap og konsesjonsmyndigheter preg av manglende digitalisering. Omlegging, strukturering og digitalisering av informasjonsutveksling i arbeidet med tilknytningsprosess, kraftsystemutredninger, konsesjonsbehandling mv. vil kunne bidra til å løse de tre hovedproblemstillingene som ligger i utvalgets mandat.

For å redusere tidsbruken i nettutviklingen er det flere anbefalinger i tillegg til digitalisering og forbedring i tilknytningsprosessen som er viktig. Dette er omtalt i kapittel 2.5.2 og gjelder særlig:

• Innføring av frister og framdriftsplaner

• Bedre og tidligere involvering og utredninger, og mer parallelle prosesser

• Bedre forarbeid og forbedring av søknader gir grunnlag for mer bruk av «fast track» for mindre saker

• Bruk av betingede anleggskonsesjoner

• Økte ressurser til konsesjonsmyndighetene.

For å ivareta en samfunnsøkonomisk utvikling av nettet i en tid med stor usikkerhet er det flere anbefalinger som er viktige. Dette er omtalt i kapittel 2.5.3 og gjelder særlig:

• Bedre prissignaler for eksisterende nett gjennom innføring av abonnert effekt i regional- og transmisjonsnett¹

• Bedre prissignaler for nye nettinvesteringer gjennom tidligere forpliktende tilbud om anleggsbidrag

• At nettselskapene gis kostnadsdekning for tidlig utredning

• Bedre utnyttelse av dagens nett gjennom vurdering av driftspolicy, tilknytning med vilkår, digital samhandlingsevne, energieffektivisering og bedre utnyttelse av fleksibilitetsressurser

• Utarbeidelse av en sektorveileder for samfunnsøkonomisk analyse av nettanlegg

For å forbedre tilknytningsprosessen er det flere anbefalinger som er viktige. Dette er omtalt i kapittel 2.5.4 og gjelder særlig:

• Mer standardisert tilknytningsprosess, bedre informasjon til aktører og kart over ledig kapasitet

• Kriterier for vurdering av driftsmessig forsvarlig og operasjonalisering av tilknytning med vilkår²

• Tydeliggjøring av kriterier for tildeling av kapasitet basert på objektive og ikke-diskriminerende kriterier

• Økt tilsyn med nettselskapenes etterlevelse av tilknytningsplikten

• Innføring av utvidet tilknytningsplikt for utvalgte anleggskonsesjonærer

¹ For kunder som reserverer kapasitet i eksisterende nett kan dette forstås som en løpende reservasjonsavgift.

2 Tilknytning av nytt forbruk med vilkår om utkobling eller reduksjon i forsyningen.

2.3 Problembeskrivelse

Siden 2018–2019 har det vært en økning i etterspørsel etter nett, og det forventes videre økt etterspørsel etter nett framover. Dette skjer blant annet som følge av omstilling til lavutslippssamfunnet og økt elektrifisering, samt etableringer av ny kraftkrevende industri. Etterspørselsøkningen har kommet svært raskt.

Samtidig tar det lang tid å utvikle, konsesjonsbehandle og bygge nettanlegg, og dette tar ofte lengre tid enn å etablere nytt forbruk. I tillegg er det ofte konfliktfylt å bygge ut store nettanlegg. Videre er det stor usikkerhet i hvor og når etableringer av nytt forbruk kommer, og hvor stor etterspørselen etter nett blir. Dette påvirker nettselskapenes nettplanlegging. Det er også potensial for å utnytte eksisterende nett mer effektivt. Riktige priser er viktig for en samfunnsøkonomisk effektiv utnyttelse og utvikling av nettet. Det er viktig at det er de samfunnsøkonomisk lønnsomme nettinvesteringene som gjennomføres, både for å unngå unødig store, irreversible naturinngrep og for å begrense kostnadene for brukerne av nettet.

2.3.1 Strømnettutvikling tar ofte lang tid

Tiden det tar å utrede, prosjektere, konsesjonsbehandle og bygge nett varierer, men det tar som regel lengst tid for de største anleggene (transmisjonsnett). Variasjonen i tid er ofte knyttet til blant annet tiltakets kompleksitet med hensyn til størrelse, utstrekning, virkninger for natur og miljø, og antallet berørte aktører, som for eksempel grunneiere og interessegrupper. Utviklingen av tiltak på forbrukssiden tar kortere tid enn utviklingen av store nettanlegg. På distribusjonsnettnivå og for mindre tiltak i regionalnettet er det i større grad samsvar i tidsbruken mellom nett- og forbruksanlegg.

Forskjeller i ledetid mellom store nettanlegg og forbruksprosjektene som ønsker tilgang til nettet, er en utfordring. Er denne forskjellen i tid stor og/eller usikker, vil det i ytterste fall kunne hindre etablering av verdiskapende virksomhet og elektrifisering av samfunnet. Lang tidsbruk gir ikke i seg selv bedre prosesser.

Det er flere grunner til at det i dag kan ta lang tid, og i flere tilfeller unødvendig lang tid, fra et behov for et nettanlegg oppstår til det er satt i drift. En generell utfordring i kraftbransjen er at mye av informasjonsutvekslingen skjer ved hjelp av pdf-dokumenter, e-post og telefon. Dette gir liten mulighet for gjenbruk av data, mange manuelle og lite effektive prosesser og lite kontroll på dataene. Denne typen informasjonsutveksling er dermed en kilde til dårlig kvalitet på informasjonen.

Dagens ordning med kraftsystemutredninger bidrar ikke tilstrekkelig til informasjonsdeling, involvering av eksterne og samarbeid i nettselskapenes nettutredningsprosesser. Dette er en kilde til at påfølgende konsesjonsprosess tar lengre tid enn nødvendig. Som eksempel kan det i høring av konsesjonssøknaden bli avdekket at nettløsningen det søkes om, ikke er tilstrekkelig koordinert med omkringliggende netteiere eller lokale og regionale planmyndigheter. Dette gir behov for tilleggsutredninger eller for endret søknad.

Som nærmere beskrevet i kapittel 4 og boks 10.5 i kapittel 10.8.4 har det vært en rask økning i tilknytningshenvendelser til nettselskapene og tilhørende søknader om anleggskonsesjoner til Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE). Nettselskapenes arbeidsprosesser og kapasitet er i stor grad tilpasset en situasjon med færre tilknytningssaker og generelt lavere aktivitet. Utfordringer med dagens tilknytningsprosess, beskrevet i kapittel 2.3.3, bidrar til forlengede ledetider i nettutviklingen.

I likhet med nettselskapene har ikke NVE tilstrekkelig kapasitet og støttesystemer til å håndtere den økte saksmengden. Dette har ført til en stadig økende kø av konsesjonssaker som ikke er tatt til behandling. NVE fikk tildelt økte midler i statsbudsjettet for 2022 som vil bidra til at saker kan tas raskere til behandling.

I dag mottar NVE alle henvendelser, både søknader om anleggskonsesjon, spørsmål, purringer, tilleggsopplysninger, høringsbrev og andre dokumenter, via NVEs felles e-postmottak som pdf-dokumenter. Denne informasjonen må deretter bli behandlet manuelt, sortert, fordelt til saksbehandlerne og besvart. I tillegg kommer tiden hver saksbehandler bruker på en nøye gjennomgang og kvalitetssikring av søknadene, og å etterspørre og innhente nødvendige tilleggsopplysninger fra søkerne. Dette arbeidet er meget tidkrevende, og krever mye ressurser.

Det er en klar sammenheng mellom gode søknader og godt forarbeid fra søker, og en god og rask saksbehandling. Selv med en detaljert søknadsveileder fra NVE, mangler ofte søknader og utredninger vesentlig informasjon, både med hensyn til NVEs informasjonsbehov og for å opplyse høringsinstansene om saken.

Det er viktig å finne gode tiltak for å redusere ledetiden for nettanlegg, som ikke går ut over hensynet til gode utredninger, gode demokratiske prosesser og hensynet til en samfunnsmessig rasjonell nettutvikling.

2.3.2 Håndtering av stor, men usikker forbruksvekst

Utviklingen i tilknytningssøknader, i hovedsak fra forbruk, har vært svært stor siden 2018–2019. En illustrasjon på at utviklingen har skjedd raskt, kan være utviklingen i Statnetts anslag på framtidige investeringer i Statnetts nettutviklingsplaner. I Statnetts nettutviklingsplan for 2017 ble det i prognosene pekt på at Statnett hadde nådd toppen av investeringskurven og at investeringsnivået skulle falle fram mot 2022–2023 og stabilisere seg på mellom 2–4 mrd. kroner årlig. I 2019 hadde forventningene endret seg, og de langsiktige prognosene tilsa investeringer på 4–6 mrd. kroner årlig. I 2021 hadde prognosene økt ytterligere, til 8–10 mrd. kroner årlig.

Flere faktorer påvirker etterspørselen etter kapasitet i strømnettet

Det er utviklingen i kraftbehov, kraftproduksjon og tilstanden i eksisterende strømnett i Norge som i stor grad driver behovet for nettinvesteringer. I tillegg kommer også handel med kraft mellom Norge og de landene det norske kraftsystemet har utveksling med, samt utviklingen i kraftbehov og kraftforbruk i disse landene. Alle kjente prognoser av framtidig kraftforbruk forventer at det vil komme en markant økning i kraftbehovet i Norge. Dette er nærmere omtalt i kapittel 5.2.1. Det er samtidig stor usikkerhet. Usikkerheten er både knyttet til enkeltprosjekter og til den generelle forbruksutviklingen.

Etterspørselen etter nettkapasitet påvirkes blant annet av de ulike virkemidlene som benyttes for å nå målsetninger i for eksempel klima- og næringspolitikken. Elektrifisering av fossil energibruk og ny kraftkrevende industri krever tilstrekkelig nett, men også tilstrekkelig kraftproduksjon, som igjen kan kreve oppgraderinger og utvidelser av strømnettet. Elektrifisering gir økt etterspørsel etter både elektrisitet og nettkapasitet. Samtidig er det svært stor usikkerhet knyttet til størrelsen på etterspørselen etter nettkapasitet framover, samt hvor og når forbruk og produksjon vil komme. Dette avhenger av en rekke ulike aktørers valg og av politiske prioriteringer. Utvalget vil understreke behovet for stabile rammebetingelser og peker på at det bør være et mål å holde den politiske usikkerheten om rammebetingelser så lav som mulig.

I tillegg til politiske virkemidler har blant annet den økonomiske utviklingen i samfunnet og endringer i kraftpriser betydning for etterspørselen både fra nye og eksisterende forbrukskunder. De fleste forbruksanslagene har ikke koblinger mot modeller til framtidig utvikling i norsk økonomi, og tar dermed ikke inn over seg virkninger av utvikling i primære innsatsfaktorer som arbeidskraft, kapital og teknologi. Dette bidrar til større usikkerhet i anslagene. Utsiktene til framtidige kraftpriser har økt det siste året, og er sterkt påvirket av utviklingen i tilbud og etterspørsel i det europeiske kraftmarkedet. Prognoser for utvikling i den norske kraftbalansen vil også være sentrale for de norske kraftprisene. Alt dette kan påvirke etterspørselen etter nettkapasitet.

I en slik situasjon er det svært krevende å forutse når, hvor mye og hvor stor den faktiske etterspørselen etter nettkapasitet vil være, og det er viktig å finne tiltak for å redusere, men også håndtere, usikkerheten. Usikkerhet i samfunnsøkonomiske analyser er nærmere omtalt i kapittel 6.4, og tiltak som vil kunne bidra til å redusere usikkerheten er omtalt blant annet i kapittel 4, 5, 7 og 13.

Utnyttelse av dagens strømnett

I dagens situasjon hvor mange nettkunder2 ønsker tilknytning til nettet, er det ekstra viktig å gi insentiver til god utnyttelse av eksisterende nett. Bedre utnyttelse av eksisterende nett reduserer behovet for investeringer i nytt nett, og nye kunder kan få nettilgang raskere. Deler av dagens regulering og praksis gir ikke nødvendigvis insentiver til god utnyttelse av eksisterende nett. Blant annet mangler det prissignaler for reservasjon av kapasitet, noe som kan gi insentiver til å be om mer nettkapasitet enn nødvendig, be om tilknytning flere steder, og holde av nettkapasitet flere steder og hos flere forskjellige nettselskaper, over en lang periode. På den andre siden bidrar også manglende oversikt over ledig kapasitet til mye av det samme, og gjør at nettkundene må kontakte flere nettselskap for å få informasjon om hvor det kan være ledig kapasitet, jf. omtale i kapittel 2.3.3.

Manglende prissignaler kan føre til lavere utnyttelse av eksisterende nett, og til at behovet for nytt nett framstår som større enn det faktisk er. I dag er det en utfordring for nettselskaper og myndighetene å vurdere realismen i ulike forespørsler om tilknytning, og dermed vurdere hvor, når og hvor store nettanlegg det er behov for å bygge.

Samfunnsøkonomisk lønnsom nettutvikling

Det er planlagt store investeringer i nettet framover. Investeringene kommer både på grunn av stor forventet vekst i etterspørselen etter nettkapasitet, og på grunn av behov for reinvesteringer i eksisterende nettanlegg. Anslag for investeringsnivå er nærmere omtalt i kapittel 3.3.

Konsesjon gis til nettanlegg som vurderes som samfunnsøkonomisk lønnsomme. Nettanlegg har betydelige virkninger for samfunnet som markedsaktørene ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til og som vanskelig lar seg måle i kroner, såkalte ikke-prissatte virkninger. Det er derfor særlig viktig å påse at samfunnets nytte overstiger samfunnets kostnader.

Betydelige tidsgevinster kan hentes ved tidlig og bedre planlegging og ev. konsesjonsbehandling, men for å sikre samfunnsøkonomisk lønnsomhet og lavest mulig kostnad for brukerne, skal ikke nettet bygges før det er mer sikkerhet for at forbruket faktisk blir etablert. Dette er viktig for å begrense kostnadene for brukerne av nettet og for å redusere irreversible naturinngrep og andre kostnader nettanlegg påfører samfunnet. På den måten vil nettanlegg som bygges, ha større nytte for samfunnet enn kostnadene som påføres samfunnet.

Håndtering av den store usikkerheten i forbruksutviklingen framover er svært viktig for vurderingene av etterspørselen etter nettkapasitet, og dermed om den enkelte investering er samfunnsøkonomisk lønnsom.

2.3.3 Tilknytningsprosessen er uoversiktlig og lite standardisert

I henhold til energiloven3 har nettselskapene tilknytningsplikt for tilknytninger på regional- og transmisjonsnettet, og forespørsler om tilknytning skal håndteres basert på objektive og ikke-diskriminerende kriterier. Nettselskapene har i stor grad praktisert dette som «førstemann til mølla» når de tildeler kapasitet i eksisterende nett. Samtidig har nettselskapene ulik praksis knyttet til formalitetene rundt forespørselen om nett og forholder seg ulikt til nettkunden i den videre dialogen om tilknytning. Det framstår også som om kunder i flere tilfeller venter svært lenge på svar på tilknytningsforespørsler, og heller ikke får tilbud om å inngå avtale om utredning av nettløsning.

Strømnettet er et naturlig monopol. Nettselskapene besitter informasjon som kan være viktige for andre aktørers avgjørelser, samtidig som informasjon om kundene er viktig for nettselskapens nettutviklingsplaner. Dette gjør det nødvendig med gode mekanismer for informasjonsdeling. Disse mekanismene er ikke gode nok i dag. Usikkerhet i tilknytningsbehovets omfang og modenhet skaper utfordringer for nettselskapet, samtidig som det for kundene kan være vanskelig å få riktig informasjon til riktig tid om prosess for tilknytning.

Det finnes sjelden offentlige oversikter over ledig nettkapasitet. Noen få nettselskaper har publisert oversikter for sitt nettområde. Den eneste måten nettkunder kan avklare om det er ledig nettkapasitet, er derfor å sende en forespørsel til ett eller flere nettselskaper. Manglende informasjon bidrar i seg selv til at etterspørselen etter nettkapasitet framstår som større enn den er.

Å sende en forespørsel om nettilknytning er verken forbundet med kostnader eller andre forpliktelser. Det er dermed gratis å sikre seg plass i køen4 og aktørene kan stå i kø flere steder samtidig. Det finnes ingen helhetlig oversikt over disse forespørslene, og det er stor sannsynlighet for at samme forespørsel registreres flere ganger. Resultatet er manglende totaloversikt og store feilkilder i etterspørseltallene, og dermed unødvendig usikkerhet i grunnlaget for det videre planarbeidet.

Det framstår som om det er betydelig variasjon i hvordan nettselskapene vurderer om en gitt tilknytning er såkalt driftsmessig forsvarlig, altså om kunden kan få tilknytning til eksisterende nett. I mange tilfeller framstår det også som uklart på hvilket tidspunkt kunden, og/eller nettselskapet, mener at kundens forespørsel om kapasitet er besvart, på hvilket tidspunkt kapasitet eventuelt er reservert og på hvilke eventuelle betingelser (for eksempel lengde på reservasjon). Det tar også for lang tid for kundene å få svar på tilknytningsforespørsler, og det er ført lite tilsyn med at nettselskapene oppfyller tilknytningsplikten uten ugrunnet opphold.

Køen av henvendelser om tilknytning er i dag lang og i mange tilfeller uoversiktlig. Det er kø, men uklart hvem som står i kø, hvor mange som står i kø, hvor mye kapasitet de står i kø for, og hvor de står i kø. Det er i mange tilfeller uklart om køen består av kunder som har fått positivt svar på tilknytning, men som ikke er ferdig med eget prosjekt, eller om de har fått beskjed om at det ikke er plass i eksisterende nett. Køen kan bestå av kunder som venter på resultater av en nettutredning som skal avklare nettløsning for tilknytning av kunden, men den kan også bestå av kunder som ikke har fått tilbud om en slik nettutredning.

Alle disse utfordringene kan ha sammenheng med at det store omfanget av tilknytningshenvendelser er en relativt ny problemstilling, og at omfanget er mye større enn for bare noen få år siden. Samtidig har det i løpet av perioden utvalget har jobbet, skjedd mye positivt i en rekke selskaper, og i bransjen, for eksempel gjennom utarbeidelse av bransjenorm for tilknytning.

2.4 Strømnettutviklingen – fra forventet behov til anlegg i drift

I utviklingen av strømnettet er det flere sentrale prosesser som delvis skjer sekvensielt og delvis foregår parallelt. De mest sentrale prosessene er utredningsprosessen, tilknytningsprosessen, prosjektering og konsesjonsprosessen. Utvalget har vurdert og foreslått tiltak som påvirker og forbedrer alle disse delprosessene. Når det gjelder byggefasen, viser utvalget til at Oslo Economics i prosessanalysen som ble utarbeidet for utvalget (Oslo Economics, 2022) på bakgrunn av intervjuer legger til grunn at ledetiden for byggingen av nettanlegg ikke er en stor utfordring i dag. De har derfor ikke foreslått tiltak for denne fasen. Utvalget har heller ikke vurdert konkrete tiltak i byggefasen.

Prosessene er forenklet illustrert i figur 2.2. I figuren er også styringsfasene fra en generell prosjektmodell tegnet inn.

Forstørr bilde

Utredningsprosessen og tilknytningsprosessen henger tett sammen. Begge prosessene starter i nettutviklingsprosessens problemfase. Problemfasen dekker registrering og vurdering av alle behov, problemer eller ideer til tiltak som kan være aktuelle å utrede i en konseptfase. Utredningsprosessen starter med å analysere drivere og lage prognoser for utvikling i etterspørsel etter kapasitet i strømnettet og utvikling i det eksisterende nettets tilstand, jf. kapittel 5 og boks 5.10. Tilknytningshenvendelsene inngår i grunnlaget for å lage prognoser for utvikling i etterspørsel.

Konseptfasen innebærer å analysere alternative måter å løse problemet på som er prinsipielt forskjellige fra hverandre. Konsept er brukt som begrep for disse løsningsalternativene, og begrepet konseptvalgutredning (KVU) for analysen som leder fram til det beste konseptet. Konseptvalgutredninger brukt som en generell betegnelse på den tekniske og samfunnsøkonomiske analysen som fører til et konseptvalg, jf. kapittel 5 og boks 5.10. KVUen identifiserer altså det samfunnsøkonomisk best egnede konseptet som ligger til grunn for iverksettelsen av ett eller flere tiltak. Dette kan både være tiltak i nettet som krever konsesjon, tiltak som kan gjøres innenfor eksisterende konsesjoner, eller tiltak for å utnytte eksisterende nett bedre. Disse tiltakene tas så over til en videre planleggingsfase der eventuelt prosjekterings- og konsesjonsprosessen starter. En større tilknytningshenvendelse kan alene utløse behov for en konseptvalgutredning og tiltak i nettet som krever konsesjon.

2.5 Overordnet om utvalgets forslag til tiltak

Basert på oppdraget gitt i utvalgets mandat og med utgangspunkt i overnevnte problemstillinger har utvalget en rekke forslag til tiltak. Utvalget har i sin vurdering lagt til grunn at strømnettet fortsatt skal utvikles på en samfunnsmessig rasjonell måte i tråd med energilovens formål og utvalgets mandat.

Flere av innspillene som har kommet til utvalget, har etterspurt tydeligere føringer, mål og retningslinjer for nettutviklingen. Utvalget har tatt utgangspunkt i energipolitikken som er omtalt i Meld. St. 36 (2020–2021) Energi til arbeid – langsiktig verdiskaping fra norske energiressurser, der oppnevningen av utvalget er omtalt som en del av elektrifiseringsstrategien, samt Meld. St. 11 (2021–2022) Tilleggsmelding til Meld. St. 36 (2020–2021) Energi til arbeid.

I tilleggsmeldingen til Energi til arbeid er det pekt på at:

«Planer om ny, grønn industrietablering og økt elektrifisering av samfunnet som kutter utslipp, gjør at etterspørselen etter fornybar kraft vokser raskt. Dette kan påvirke kraftpriser og forsyningssikkerheten for kraft. Norge må øke sin produksjon av fornybar energi og, bruke energien mer effektivt. Dette er avgjørende for å lykkes med det grønne skiftet, nå våre klimamål og sikre tilgang på rimelig og fornybar kraft.»

Kilde: Meld. St. 11 (2021–2022) Tilleggsmelding til Meld. St. 36 (2020–2021) Energi til arbeid

Med utgangspunkt i disse stortingsmeldingene har utvalget lagt til grunn at overføringsnettet ikke bør være til hinder for etablering av ny industri, næringsutvikling og elektrifisering, jf. Meld. St. 36 (2020–2021) Energi til arbeid. At overføringsnettet ikke bør være til hinder, følges opp gjennom en samfunnsmessig rasjonell utvikling av nettet. Utvalget påpeker at dette følger av energiloven og utvalgets mandat.

Med samfunnsmessig rasjonell forstås det samme som samfunnsøkonomisk lønnsom, jf. omtalen i kapittel 6. Utvalget vil tydeliggjøre at i samfunnsøkonomiske lønnsomhetsvurderinger, inngår både vurderinger av ikke-prissatte virkninger, der virkning på natur, areal og miljø er viktige, og vurderinger av prissatte virkninger. Dette betyr at hensynet til blant annet natur, areal og miljø er en del av den samfunnsøkonomiske analysen, og skal veies opp mot andre virkninger i analysene. På den måten ivaretas de samlede avveiningene som skal gjøres for å oppnå målet om samfunnsmessig rasjonell nettutvikling.

Det er i stor grad sammenheng mellom de ulike problemstillingene og utfordringene i dagens situasjon. For eksempel vil størrelsen på og håndteringen av usikkerheten i etterspørsel etter kapasitet kunne påvirke tidsbruken i nettutviklingen. Tiltak som reduserer eller bedrer håndteringen av usikkerhet i etterspørsel etter kapasitet i strømnettet, kan dermed bidra til å redusere ledetiden for nettanlegg. En uoversiktlig og lite standardisert tilknytningsprosess bidrar til større usikkerhet i etterspørselen etter kapasitet og dermed også større usikkerhet om hvilke nettinvesteringer som er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Tiltak som bedrer tilknytningsprosessen, kan derfor også bidra til reduksjon i usikkerheten rundt hvilke nettinvesteringer som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, og videre bidra til å redusere ledetiden for nettanlegg.

Utvalget har mange forslag til tiltak, og de fleste tiltakene vil virke best dersom også andre tiltak iverksettes. Det er stor sammenheng mellom mange av tiltakene som foreslås, og virkningen av tiltakene er derfor omtalt overordnet, under forutsetning av at isolert gjennomføring av enkelttiltak ikke nødvendigvis vil gi den samme virkningen.

Utvalgets forståelse av oppdraget i mandatet har medført et fokus på problemstillinger knyttet til behovet for nett, sett i lys av den store etterspørselen etter nettkapasitet, særlig fra forbrukssiden. Utvalget har i mindre grad drøftet tiltak knyttet til nettilknytning av produksjon, men en rekke av tiltakene er også relevante for produksjon.

Tiltakene berører aktører som nettselskaper, nettkundene, regulerings- og konsesjonsmyndigheter, men vil også få virkning for berørte aktører (kommune, fylkeskommune, sivilsamfunn, arealbrukere mv.). Mange av de samme aktørene er involvert og berøres av nettiltak generelt i dag.

2.5.1 Tiltak som bidrar på flere områder

Utvalget mener at tiltak for å sikre digital samhandling på tvers av aktørene i sektoren og tiltak for å gi digital støtte til kraftsystemutredningsordningen og konsesjonsprosessen er essensielle for å oppnå kortere ledetid, slik at ny nettkapasitet kan etableres effektivt. Bedre koordinering og innsikt på tvers av netteiere gir stor samfunnsgevinst ved muligheter for bedre utnyttelse av eksisterende nett og samfunnsmessig rasjonell nettutvikling.

Innføringen av prissignaler vil kunne bidra til å utnytte dagens nett bedre, og dermed bidra til å redusere behov for bygging av nytt nett. Prissignaler vil også bidra til å redusere usikkerheten i forbruksutviklingen.

Bedre tilknytnings- og utredningsprosess, inkludert tilrettelegging for tidlig involvering av berørte aktører i nettutviklingen, vil både bidra til redusert usikkerhet i forbruksutviklingen og til redusert ledetid.

2.5.2 Tiltak for å redusere tiden det tar å planlegge og konsesjonsbehandle nettanlegg

Utvalgets oppgave har vært å foreslå tiltak for å redusere tiden det tar å planlegge og konsesjonsbehandle nye nettanlegg og vurdere om konsesjonsprosessen kan forenkles. Videre har utvalget fått i oppgave å vurdere om ordningen med konseptvalgutredning og ekstern kvalitetssikring for nye store kraftledningsanlegg har fungert etter hensikten og muligheter for reduksjon i ledetiden for slike anlegg.

I vurderingen av tiltak for å redusere ledetiden har utvalget lagt vekt på at konsesjonsbehandling av nettiltak må være grundig og sikre involvering av berørte interesser. Demokratiske prosesser bidrar til at de beste løsningene for samfunnet som helhet blir valgt. Nettanlegg har en rekke virkninger, og det er ikke alle virkningene nettselskapene eller de som utløser behovet for nett tar innover seg kostnadene ved, for eksempel virkninger for natur og miljø. Det som ser ut som verdiskapende fra en bedrifts side, behøver ikke være like verdiskapende for samfunnet som helhet, fordi alle kostnader ikke er inkludert i bedriftskalkylen. I en samfunnsøkonomisk vurdering, inkluderes også kostnadene som påføres samfunnet.

Anbefaling om tiltak for å redusere tiden det tar å planlegge og konsesjonsbehandle både oppgradering av eksisterende anlegg og etablering av nye anlegg er omtalt i kapittel 5 og 13. Utvalget har også vurdert ordningen med konseptvalgutredning og ekstern kvalitetssikring av nye, store kraftledningsanlegg. Dette er omtalt i kapittel 11. Utvalget har vurdert en rekke innspill og tiltak.

I kapittel 5.9 anbefaler utvalget blant annet å:

• videreutvikle ordningen med kraftsystemutredninger, og at utviklingen av områdeplaner kan være en del av dette

• forbedre møteplasser og tilrettelegging for involvering i nettselskapenes utredningsprosesser.

I kapittel 11 anbefaler utvalget blant annet å:

• oppdatere veilederen til KVU-ordningen (jf. kapittel 11.8.3)

• forbedre informasjon til NVE om oppstart og arbeid med KVU (jf. kapittel 11.8.4)

• flytte ansvaret for ekstern kvalitetssikring fra nettselskapet til departementet (jf. kapittel 11.8.5)

• innføre frister for departementets uttalelse til KVUen og evaluere ordningen etter å ha fått mer erfaring med ordningen (jf. kapittel 11.8.6).

I kapittel 13 anbefaler utvalget blant annet:

• at nettselskapene involverer berørte aktører tidligere og gjør grundigere forarbeid med søknader og utredninger (jf. kapittel 13.4)

• å videreutvikle fast-track, dvs. hurtigløp for behandling av små saker hos NVE (jf. kapittel 13.5.3)

• å bedre utnytte muligheten for parallelle prosesser, både hos nettselskapene og konsesjonsmyndighetene (jf. kapittel 13.6.1)

• økt bruk av tidsfrister og framdriftsplaner (jf. kapittel 13.6.2)

• økt bruk av betingede anleggskonsesjoner (jf. 13.6.3)

• stadfeste oppdaterte retningslinjer for utredning og bruk av kabel som alternativ til luftledning (jf. kapittel 13.6.4)

• å sikre konsesjonsmyndighetene økt bemanning og ressurser til å håndtere økt saksmengde og gjennomføre effektiviseringstiltak (jf. kapittel 13.7.1)

• at nettselskapene i større grad setter ut oppdrag (jf. kapittel 13.7.2)

• å tilføre konsesjonsmyndighetene ressurser til utvikling av digitale løsninger og støttesystemer i konsesjonsbehandlingen (jf. kapittel 13.7.3)

• innføring av interne styringssystemer som setter konsesjonsmyndighetene i stand til å evaluere prosessene og iverksette tiltak som kan effektivisere prosessene ytterligere (jf. kapittel 13.7.4)

Virkning

Utvalget forventer at overnevnte tiltak vil kunne bidra til en betydelig reduksjon i tiden det tar å utvikle, konsesjonsbehandle og realisere nettanlegg. Utvalget anslår en reduksjon på 1–6 år for store kraftledninger. Tidsgevinsten vil være størst for de største anleggene med krav om KVU, som i dag tar inntil 14 år, og som kan komme ned i 8 år.

Figur 2.3 illustrerer ledetider i nettutviklingen fra behovet oppstår til en stor regional- og transmisjonsnettledning (saksgang B og C) er satt i drift. Figuren viser dagens prosess, og anslag på prosessen med utvalgets forslag, jf. kapittel 13.9 der utvalget har lagt til grunn at samlet ledetid opprinnelig var anslått til 7–14 år. Med utvalgets foreslåtte tiltak kan den samlede ledetiden bli 6–8 år. Basert på dette kan tiltakene innebære en samlet reduksjon på 15–40 pst. av total ledetid for disse sakstypene. Til sammenligning kan ledetiden for større forbrukskunder være 3–7 år, jf. Oslo Economics (2022).

Tiltakene utvalget anbefaler krever betydelig innsats i alle deler av sektoren, og bedre dialog mellom alle parter, herunder både nettselskaper, nettkunder, kommuner, fylkeskommuner, interesseorganisasjoner, sivilsamfunn og andre interessenter. Bedre og tidligere dialog skaper tillit, som er et godt utgangspunkt for bedre og mer effektive prosesser.

Det er også viktig at det opprettholdes søkelys på kontinuerlig forbedring og forenkling av arbeidsprosessene.

Utvalget har ikke sett på tiltak i byggefasen, men har likevel lagt inn redusert tid i gjennomføringsfasen. Redusert tidsbruk her betinges av parallelle prosesser og forberedelser samtidig med at konsesjonsbehandlingen pågår. Anslaget for tidsbruk legger til grunn at tiden nettselskaper bruker på forberedelser er betraktelig kortere enn i dag. Dette bygger på en forutsetning om gode tidligere analyser som gjør konkret planlegging betydelig kortere.

Forstørr bilde

Med store nettanlegg menes her nye anlegg over 15 km med spenning 132 kV og høyere.

2.5.3 Tiltak for samfunnsmessig rasjonell utvikling av nettet

Utvalgets oppgave har vært å vurdere mer generelt og på overordnet nivå om dagens prissignaler gir riktige insentiver for en samfunnsøkonomisk utvikling av strømnettet. Utvalget skulle også se på hvordan den store usikkerheten knyttet til framtidig forbruksutvikling kan håndteres i nettselskapenes nettplanlegging, og utrede brukerbetaling for reservasjon av nettkapasitet for nye og eksisterende kunder og foreslå utforming.

Anbefalinger om tiltak knyttet til tariffer og inntektsregulering er omtalt i kapittel 4, og i kapittel 5 er tiltak knyttet til nettselskapenes nettplanlegging omtalt. I kapittel 6 er tiltak knyttet til samfunnsøkonomiske analyser av nettanlegg omtalt.

Utvalget har vurdert en rekke innspill og tiltak i forbindelse med disse oppgavene.

I kapittel 4 anbefaler utvalget blant annet:

• prising av abonnert effekt for eksisterende kunder og for nye kunder som reserverer kapasitet i eksisterende regional- og transmisjonsnett (jf. kapittel 4.5.1)

• at kundene som utløser investeringer i nytt nett får forpliktende tilbud om anleggsbidrag tidligere enn i dag, basert på erfaringstall (jf. kapittel 4.5.2)

• at nettselskapene gis kostnadsdekning for tidlig utredning av nye nettanlegg i regional- og transmisjonsnett (jf. kapittel 4.5.3)

• utrede flere budområder (jf. kapittel 4.5.4)

I kapittel 5.9 anbefaler utvalget blant annet:

• bedre utnyttelse av dagens nett, herunder vurdering av dagens driftspolicy

• videreutvikle digital samhandlingsevne som en forutsetning for å utnytte dagens nett bedre

• å legge til rette for at sluttbrukere i større grad enn i dag kan bidra med samfunnsøkonomisk lønnsom fleksibilitet

• at nettselskapene må vurdere høyere utnyttelse av eksisterende nett (for eksempel gjennom bruk av sensorer eller bilaterale avtaler om fleksibilitet) som et av sine konsepter ved behov for ny nettkapasitet

• at det etableres mer kunnskap om forbrukeres adferd og hva som skal til for at et stort antall forbrukere vil tillate at strømforbruket styres automatisk

• økt satsing på energieffektivisering og bruk av andre energibærere for å redusere behovet for nytt nett når det er samfunnsmessig rasjonelt og utarbeidelse av en ambisiøs handlingsplan for det

• at NVE får tilført midler til å fullføre prosjektet med digital støtte til kraftsystemutredningsordningen

• at det utvikles en omforent metodikk for framskrivning av etterspørsel etter nettkapasitet

I kapittel 6.7 anbefaler utvalget blant annet:

• at det utarbeides en sektorveileder for samfunnsøkonomiske analyser av nettiltak, der blant annet usikkerhet, sannsynlighetsvurderinger, nytten av forbruk mv. omtales

• at samfunnsøkonomisk analyse av nettanlegg bør være tema for forskning, og at det bør etableres et metodeutvalg for å ta i bruk resultater fra forskningen

• at det bør være et mål å redusere den politiske usikkerheten

Virkning

I kapittel 2.3.2 er det pekt på flere problemstillinger. Utvalget peker blant annet på at etterspørselen etter nytt nett er stor, men usikker, og at riktige priser er viktige for å utnytte dagens nett bedre og for å bidra til at det er de samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringene som gjennomføres.

Utvalget forventer at de foreslåtte tiltakene vil gi bedre prissignaler til nettkundene som ønsker tilknytning, noe som kan bidra både til å redusere usikkerheten i etterspørsel etter nettkapasitet, men også gi mer forutsigbarhet for nettkundenes egne prosesser. Prissignaler for reservasjon av kapasitet kan også bidra til å avdekke realismen i prosjekter som ber om tilknytning og til å utnytte det eksisterende nettet bedre.

Tiltakene forventes også å legge til rette for bedre nettplanlegging og bedre utnyttelse av eksisterende nett. Dette er særlig viktig i en tid med stor etterspørsel. Tiltakene forventes å gi et bedre grunnlag for konsesjonssøknader og konsesjonsbehandling, og vil dermed kunne støtte opp om målet om en samfunnsmessig rasjonell nettutvikling i en tid med stor usikkerhet om etterspørselen.

2.5.4 Tiltak for å forbedre tilknytningsprosessen

Utvalgets oppgave har vært å vurdere forbedringer i systemet med tilknytningsplikt, herunder om det er hensiktsmessig med kriterier for prioritering av nye tilknytninger i tilfelle kø, en planrolle, om adgangen til å dispensere fra tilknytningsplikten for forbruk kan og bør utvides, og om og hvordan en utvidet tilknytningsplikt kan innføres.

Forslag til tiltak knyttet til tilknytningsprosessen er omtalt i kapittel 7, og forslag knyttet til utvidet tilknytningsplikt, planrolle og dispensasjonsadgang er omtalt i kapittel 8. Utvalget har vurdert en rekke innspill og tiltak i forbindelse med disse oppgavene.

I kapittel 7 anbefaler utvalget blant annet:

• bedre informasjon til aktører om regelverk og prosess for tilknytning (jf. kapittel 7.4.1)

• videreutvikling av en bransjenorm for tilknytning, sammen med justeringer i NEM-forskriften (jf. kapittel 7.4.1)

• utvikling av et kapasitetskart og tilknytningsregister (jf. kapittel 7.4.1)

• felles retningslinjer for reservasjon og køordning (jf. kapittel 7.4.2)

• videreføre prinsippet om nøytral og ikke-diskriminerende opptreden ved tildeling av kapasitet (jf. kapittel 7.4.2)

• økt tilsyn med tilknytningsplikten og måling av tidsbruk (jf. kapittel 7.4.3)

• operasjonalisering av bruk av tilknytning på vilkår (jf. kapittel 7.4.4)

• utarbeidelse av felles kriterier for å vurdere driftsmessig forsvarlighet (kapittel 7.4.4)

• en utredning av vilkår om utkobling eller redusert forsyning for eksisterende kunder (jf. kapittel 7.4.4)

I kapittel 8 anbefaler utvalget blant annet:

• innføring av utvidet tilknytningsplikt (jf. kapittel 8.6)

• utarbeidelse av en felles bransjestandard for anlegg i regional- og transmisjonsnettet (jf. kapittel 8.6)

• at nettselskapene bør gi nødvendig informasjon til nettkunden dersom det ikke er driftsmessig forsvarlig med tilknytning der kunden ønsker det (jf. kapittel 8.8)

• at adgangen til å dispensere fra tilknytningsplikten for forbruk utvides (jf. kapittel 8.10).

Virkning

Tiltakene forventes å gi en betydelig bedre og mer forutsigbar tilknytningsprosess både for nettselskap og nettkunde, og at tilknytningsprosessen nettkundene møter, blir mer standardisert. Det vil bli tydelig når, hvor lenge, og på hvilke vilkår kundene har fått tildelt kapasitet i eksisterende nett, og gjøre «køen» betydelig mer oversiktlig. Tilsyn og måling av tidsbruk vil kunne bidra til at nettselskapene håndterer tilknytningssaker uten ugrunnet opphold. Tiltakene vil også bidra til å redusere usikkerheten i den framtidige etterspørselen etter nettkapasitet. Utvidet tilknytningsplikt vil kunne gi klarere definering av roller og ansvar i regionalnettet, og dermed en mer helhetlig utvikling av regionalnettet. En utvidet tilknytningsplikt vil også redusere behovet for at NVE koordinerer nettutviklingen i forbindelse med konsesjonsbehandling. Utvalgets anbefalinger knyttet til nettselskapenes planrolle er ikke forventet å gi store endringer, men vil bidra til en tydeliggjøring av dagens praksis.

2.6 Avslutning

Utvalget har over kort omtalt sine forslag til tiltak. Forslagene er vurdert og begrunnet i de kommende kapitlene, og en utfyllende liste over utvalgets anbefalinger finnes avslutningsvis i hvert enkelt kapittel. Tiltakene vil samlet kunne bidra til et betydelig løft for nettutviklingen i Norge, og vesentlig reduksjon i den totale ledetiden for nettanlegg, en samfunnsmessig rasjonell nettutvikling og en forbedring i tilknytningsprosessen.