12 Innspill og utredninger om tiltak som kan redusere tidsbruk

Dette kapittelet gir først en oversikt over tiltak Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) har iverksatt for å effektivisere konsesjonsbehandlingen innenfor gjeldende regelverk. Deretter oppsummeres innspill utvalget har mottatt fra en rekke aktører underveis i arbeidet og konklusjoner fra eksterne rapporter utarbeidet for utvalget.

12.1 Innledning

Tiden det tar å planlegge, konsesjonssøke og bygge store, nye nettanlegg er lang. I noen tilfeller kan det ta opptil 14 år. Konsesjonsprosessen er nærmere beskrevet i kapittel 10. Aktørene som har behov for nett for å sikre kraftforsyning til nytt forbruk, har ledetider som er langt kortere enn dette. Anslag fra forbruksaktører tilsier at ledetidene deres er tre til fem år. Oslo Economics har i en utredning for utvalget anslått tre til sju år, jf. kapittel 12.4.1. Utvalget har også fått innspill gjennom referansegruppen om at det er avgjørende for forbruksaktørene at de på et tidlig tidspunkt får avklart hvorvidt de kan få tilknytning ved en gitt lokalisering. De kan da planlegge ut i fra dette og tåle å vente litt lenger på selve tilknytningen.

I lys av forbrukskundenes ønske om tidlige avklaringer og en utvikling med elektrifisering av samfunnet og grønn industri som trenger tilgang til nettet, blir forskjellen i ledetider for etablering av forbruk og nytt nett en utfordring. Det er nødvendig å vurdere hvordan konsesjonssystemet kan ivareta aktørenes behov for redusert tidsbruk, samtidig som gode, demokratiske prosesser, rettssikkerhet for berørte interesser og hensynet til en samfunnsmessig rasjonell utvikling av nettet ivaretas.

Strømnettutvalget har fått en rekke innspill fra ulike aktører til arbeidet med å vurdere effektiviseringstiltak for bygging av nettanlegg. I tillegg har utvalget fått utarbeidet flere utredninger. Det er en prosessanalyse, en gjennomgang av konsesjonsprosessene i utvalgte naboland og en gjennomgang av kunnskapsgrunnlaget for kabel som alternativ til luftledning. Utredningene er gjennomført av Oslo Economics.

I dette kapittelet omtales innspillene utvalget har fått. Utvalgets vurderinger av tiltakene er behandlet i kapittel 13.

12.2 NVEs tiltak for å effektivisere konsesjonsbehandlingen innenfor gjeldende regelverk

I forbindelse med at Solberg-regjeringen i juni 2021 oppnevnte Strømnettutvalget, ba Olje- og energidepartementet NVE, i samråd med Statnett og andre relevante ressurser, om å foreslå tiltak innenfor gjeldende regelverk som på kort sikt kan redusere tiden det tar å konsesjonsbehandle nettanlegg. NVEs svar på oppdraget er blant annet underlag for Strømnettutvalgets arbeid. NVE, arrangerte i forbindelse med prosjektet workshop med Statnett og utvalgte nettselskaper, og mottok innspill til arbeidet.

Tiltakene som NVE foreslo i sin rapport krever ingen endringer i dagens regelverk (NVE, 2021). Arbeidet med å iverksette tiltakene i konsesjonsbehandlingen ble derfor igangsatt umiddelbart, altså ved årsskiftet 2021/2022. Tiltakene vil særlig effektivisere behandlingen av mindre saker, og kan bidra til raske gevinster i form av forenklinger for mindre tiltak og lette noe av arbeidsmengden for saksbehandlerne. Hensynet til rettssikkerhet, demokratiske prosesser og en samfunnsmessig rasjonell nettutbygging har ligget til grunn for de vurderte tiltakene.

NVE har iverksatt følgende tiltak for å effektivisere konsesjonsbehandlingen for nettanlegg:

• Krav til god kvalitet på søknader og utredninger gjennom aktiv bruk av veiledere og fagkompetanse for å sikre riktig omfang av utredninger og dermed unngå krav om tilleggsutredninger. NVEs ressurser vil i mindre grad brukes til veiledning av enkeltaktører, men heller på å holde veiledere oppdaterte og tydeliggjøre kravene til søknader og utredninger.

• Dialog mellom nettselskaper/tiltakshavere og NVE om en realistisk framdriftsplan fra sakens begynnelse for å avklare forventninger og oppnå god ressursstyring hos begge parter.

• Utvikle digitaliseringsverktøy som støtte i NVEs egne prosesser og til bruk i samhandling med aktørene, gjennom bedre informasjonsflyt, standardiserte innsendingsløsninger og digitale veiledere.

• Mer fleksibilitet til endringer i transformator- og koblingsstasjoner ved at det for eksempel ikke må søkes om konsesjon for å skifte transformatorer i eksisterende celler eller utvide koblingsanlegg med nye bryterfelt. Enkle bygningsmessige tiltak innenfor etablert stasjonsområde kan også gjennomføres uten konsesjonssøknad, i lys av hva som tillates etter plan- og bygningslovens bestemmelser. Dette tiltaket krever oppdatering av eksisterende anleggskonsesjoner og innebærer at konsesjonsmyndigheten oppgir en viss kontroll av samfunnsøkonomien i enkelte tiltak som utføres av nettselskapene.

• Tidlig avklaring av om NVE vil stille krav om utarbeidelse av miljø-, transport- og anleggsplan (MTA-plan). I mindre saker vil det stilles spesifikke vilkår og krav om sluttrapport i stedet for krav om MTA-plan. Behandling av midlertidige anleggsveier og -plasser, sammen med eventuell søknad om ekspropriasjonstillatelse til midlertidige anlegg, flyttes til behandlingen av MTA-planen. I MTA-planene kan kjørespor i terrenget vises med et felt på 100 meters bredde for å unngå unødvendig behandling av små endringer.

• I saker med få grunneiere og rettighetshavere skal forsøk på å inngå minnelige avtaler dokumenteres i konsesjons- og ekspropriasjonssøknaden. NVE peker på at dette er i tråd med ekspropriasjonslovens hensikt og kan bidra til bedre løsninger, mer effektive prosesser og færre klager. Denne praksisendringen gjelder ikke lange ledninger med mange grunneiere og flere traséalternativer.

NVE skriver i rapporten at de mottok innspill som gikk ut over det som ble besluttet iverksatt. Disse ville ifølge NVE enten kreve regelverksendringer eller ikke være forsvarlig ut fra hensynet til medvirkning og rettssikkerhet for involverte parter. Andre forslag, som forenklede prosesser for enkle tiltak, mener NVE er ivaretatt gjennom dagens praksis. Regelverket og praksis for behandling av sakene er gradert ut fra størrelsen på tiltaket, i tillegg til at NVE i hver konkret sak vurderer behovet for høring, høringsfrister, behov for tilleggsutredninger osv.

12.3 Innspill fra nettselskaper og andre aktører

Utvalget har mottatt en rekke forslag om tiltak for å redusere ledetiden fra de ulike aktørene i referansegruppen og andre som har benyttet seg av muligheten til å komme med innspill til utvalgets arbeid, muntlig og skriftlig.

Det er bred enighet om at det er viktig å bevare gode demokratiske prosesser for nye, store nettiltak. Tidlig involvering av interessenter og tid til å utføre gode konsekvensutredninger, er viktige suksessfaktorer for gode prosesser. Endringer i konsesjonsprosessene må ivareta hensynet til berørte interesser på en god måte.

Forslagene som utvalget har mottatt knyttet til planlegging/utredning og konsesjonsbehandlingen omhandler blant annet:

• Det foreslås at det bør etableres bredere rammekonsesjoner for nettanlegg. Eksempler som nevnes er «områdekonsesjon» eller «rammekonsesjon» for kraftledninger og kabler med spenning til og med 132 kV, transformatorstasjoner og for industriområder. Ved å redusere antall enkeltsøknader kan saksbehandlerkapasitet frigjøres til gjenstående søknader.

• Det bør etableres en mer opsjonsbasert tilnærming til anleggskonsesjoner. Det foreslås at SIVA kan få en større rolle i å tilrettelegge for ny industri gjennom å klargjøre tomter, inkludert bestilling av nettkapasitet.

• Det bør innføres forenklede prosesser og reduserte krav til innhold i søknader og utredninger for mindre tiltak eller tiltak som har små virkninger for natur og miljø, eksempelvis fornyelser/oppgradering i eksisterende trasé.

• Muligheten for å gjennomføre trinn i konsesjonsprosessen parallelt i stedet for sekvensielt bør vurderes nærmere, og dobbeltarbeid bør unngås.

• Terskelen for å kreve tilleggsutredninger må heves, og konsesjonene bør gis med større fleksibilitet i løsningsvalg, for å unngå tilleggsrunder i prosessen.

• Terskelen for å behandle klager på vedtak bør vurderes å strammes inn ut fra gitte kriterier, slik at færre saker ender hos departementet. Dette gjelder særlig muligheten for å klage på samme vedtak i flere omganger og det som omtales som usaklige klager.

• Det foreslås å øke bemanningen hos NVE og Olje- og energidepartementet for å øke kapasiteten til å håndtere økende saksmengde på en effektiv måte.

• Det foreslås å sette tidsfrister for saksbehandlingen hos konsesjonsmyndighetene.

• Det bør innføres og håndheves strengere tidsfrister for alle involverte aktører, slik at liggetiden for saker reduseres.

• Gi nettselskapene økte muligheter til å planlegge i forkant av nettutviklingen, for eksempel gjennom endringer i inntektsrammereguleringen.

• Nettselskapene kan bidra til bedre konsesjonsprosesser gjennom forbedring av egne interne prosesser og tidlig involvering av interessenter.

• Nasjonale og regionale/lokale myndigheter bør koordineres bedre, slik at alle bidrar effektivt til ønsket samfunnsutvikling.

• Saker av stor betydning for forsyningssikkerheten må prioriteres, og deretter bør saker prioriteres etter hvor stor samfunnsnytte eller sannsynlighet for gjennomføring de forventes å ha.

• Retningslinjene for kabling bør oppdateres. Flere peker også på at de bør gjøres mindre restriktive for å redusere konfliktnivået. Det bør vurderes å åpne for økt bruk av kabel i regionalnettet, for eksempel der det er betalingsvillighet hos andre aktører for å redusere ledetiden.

• Miljømyndighetene bør overta ansvaret for å bestille og følge opp konsekvensutredninger for å sikre tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag om natur- og miljøverdier.

• Kraftledningstraseer bør også behandles etter plan- og bygningsloven gjennom forutsigbare kommunale prosesser som sikrer lokal medvirkning og følger de samme prosedyrene som annen arealplanlegging.

• Kommunene bør, som planmyndighet, tidlig tas inn i dialogen rundt utbyggingsområder og nettkapasitet for å redusere kostnader og tidsforsinkelser. Kommuner og nettselskaper bør veilede kundene til tilrettelagte utbyggingsområder med nettkapasitet.

• Raskere og mer transparent klagebehandling i Olje- og energidepartementet. Raskere behandling av klager som åpenbart ikke vil føre fram og at departementet setter opp en forpliktende framdriftsplan for klagehåndteringen.

12.3.1 Statnetts innspill

Statnett har i flere innspill, datert 22. september 2021, 26. november 2021 og 4. februar 2022, foreslått tiltak selskapet mener vil bidra til å effektivisere prosessene. Statnett ønsker blant annet et tydelig mandat for å være i forkant med tilstrekkelig kapasitet. Tiltak som har mulighet til fleksibilitet i gjennomføringen, også kjent som trinnvis utbygging, vil ha økt verdi i dagens situasjon. Statnett ønsker å legge til rette for elektrifisering og ny grønn verdiskapning. For å møte de kommende utfordringene, har Statnett lansert områdeplaner som en løsning blant annet for å effektivisere prosessene, der enkeltanlegg settes inn i en større sammenheng. Statnett mener at det må sikres tidlig og tydelig avklaring av hva som skal utredes, og fokus må være på beslutningsrelevante forhold i den aktuelle sak. Statnett nevner også at standardiserte tiltakspakker, i stedet for skreddersøm for det konkrete behovet, vil tas i bruk i analysene for de enkelte områdene, da det tillater raskere nettutbygging til reduserte kostnader. Statnett opplyser at de har besluttet nye prinsipper i planleggingen av nettiltak:

• Minst to transformatorer som hovedregel i nye stasjoner

• Nye tilknytninger skal som hovedregel skje på 132 kV i regionalnettet, men for volum på 200–300 MW og oppover vil Statnett vurdere tilknytning til transmisjonsnettet

• Åpner for å basere seg på analyser fra regionale nettselskaper.

12.3.2 Ekstern rapport bestilt av Energi Norge

Strømnettutvalget har mottatt Thema Consultings (2022) rapport Forenklinger i konsesjonsprosessen ved små eksterne effekter, bestilt av Energi Norge som underlag til deres innspill. Oppdraget i rapporten var å identifisere og beskrive enkle tiltak med mindre konsekvenser for omverdenen som kan redusere behandlingstiden for konsesjonssøknader. Hovedfunnene i rapporten peker på noen tiltak som de mener kan iverksettes uten å forringe kvaliteten på konsesjonsprosessen:

• Gi rammekonsesjoner med lavere detaljeringsgrad for nettanlegg, slik at mindre justeringer kan gjøres innenfor gitt konsesjon. Det foreslås å gå lenger enn NVEs praksisendring for transformatorstasjoner, slik at for eksempel bygg større enn 50 m² (som kan gi plass til en ekstra transformator) og andre komponenter kan oppføres innenfor stasjonsgjerdet uten søknad. Det forutsetter at naboer/gjenboere blir informert og hørt, at støygrenser overholdes og at tiltaket meldes inn til NVE og Fosweb.1

• Gi rammekonsesjoner til luftledninger og kabler, der virkningene for omgivelsene er små.

• Innføre «fast-track», og slippe kø for enkle søknader der nettselskapene selv har innhentet nødvendige uttalelser og avklaringer før oversendelse til NVE.

• Redusere utredningskravene, slik at det for eksempel ikke må utredes luftledning ved oppgradering av eksisterende kabelanlegg, eller der ekstern finansiering fra nyttehaver er avklart.

• Erstatte melding med tidlig høring for alle 132 kV ledninger. Utredningsprogram må da gå fram av NVEs veileder for konsesjonssøknader.

• Utvidet områdekonsesjon etter søknad for kablet 132 kV nett, men samtidig åpne for å kunne søke om konsesjon for enkelttiltak i konfliktfylte områder. Områdekonsesjon for industriområder.

• Inkludere MTA-plan og ekspropriasjonssøknad til midlertidige anlegg i konsesjonssøknaden eller kjøre parallelle prosesser for konsesjonssøknad og MTA-plan.

• Raskere klagebehandling av klager som åpenbart ikke vil føre fram, inkludert forpliktende framdriftsplan, dialog og mer ressurser til Olje- og energidepartementet.

Estimert reduksjon av ledetid ved de foreslåtte tiltakene er 6–36 måneder for ulike nettiltak, gjennom å redusere tidsbruken for de enkle tiltakene og frigjøre mer ressurser til mer komplekse tiltak. Nettselskapene kan selv bidra ved å holde tidsfrister satt av NVE, utføre godt grunnarbeid og levere gode konsesjonssøknader og utredninger.

12.4 Eksterne utredninger bestilt av utvalget

Oslo Economics fikk i oppdrag fra Strømnettutvalget å gjennomføre følgende utredninger knyttet til mandatets punkt om å foreslå tiltak som kan redusere ledetiden for nettanlegg, som de har levert i tre separate rapporter:

• Prosessanalyse: Utvikling av strømnettanlegg

• Kartlegging av konsesjonsprosesser i utvalgte land

• Kabel som alternativ til luftledning.

I tillegg har de også utarbeidet en rapport om prissignaler for effektiv utnyttelse og utvikling av strømnettet, som er omtalt i kapittel 4. Alle rapportene ligger som digitale vedlegg til denne NOUen.

12.4.1 Prosessanalyse: Utvikling av strømnettanlegg

I prosessanalysen har Oslo Economics (2022) kartlagt nettutviklingsprosessen og foreslått tiltak som kan gi redusert ledetid, uten at det går på bekostning av demokratisk involvering og hensynet til en samfunnsøkonomisk rasjonell nettutvikling. Utredningen har delt nettutviklingsprosessen inn i ulike faser fra behovet oppstår til nettanlegget settes i drift, vist i figur 12.1.

Forstørr bilde

Kilde: Oslo Economics (2022)

Kartleggingen viser at ledetider for nettanlegg som krever anleggskonsesjon varierer fra to til tolv år, mens det for industrikunder eller annet stort forbruk som ønsker nettilknytning normalt tar mellom ett og syv år å planlegge og bygge deres prosjekt. Dette viser at det er tydelige differanser i ledetid, noe som utgjør en betydelig risiko for forbrukskundene. Den største potensielle differansen mellom ledetid, er ved større nettiltak som følger saksgang C (se kapittel 10.6).

Årsakene til tidsbruken er fordelt på ulike aktører gjennom hele prosessen. Utredningen peker blant annet på utfordringer med lite tilgjengelig informasjon til kundene og tidsbruk i tilknytningsprosessen hos nettselskapene. Det pekes på at nettselskapene mener at inntektsrammereguleringen i kombinasjon med utforming og praksis for tilknytningsplikten, bidrar til at nettselskapene blir reaktive og avventende til egen prosjektutvikling.

Videre tar konsesjonsprosessen tid på grunn av behov for og krav til involvering av berørte interesser, og ufullstendige søknader og utredninger, som igjen fører til krav om tilleggsutredninger og ekstra høringsrunder. Dessuten er det ikke samsvar mellom saksbehandlingsressursene og saksmengden, i tillegg til at myndighetene har mangelfulle styringssystemer. I utredningen pekes det også på at departementet bruker lang tid på behandling av konseptvalgutredninger (KVU) i de største sakene.

Nettutviklingsprosessen er utviklet over år, og de fleste kildene til utredningen mener den er god, men at den kan gjennomføres mer effektivt. Utredningen har systematisk gjennomgått mulige tiltak og sortert dem i overordnede kategorier. Deretter peker den på 14 prioriterte tiltak, beskrevet i tabell 12.1. Disse tiltakene antas å ha god effekt og kan innføres raskt uten vesentlige ulemper.

Det er utfordrende å anslå effekt på ledetid på grunn av lite tilgjengelig informasjon om tidsbruken i dag. Effekten på ledetid er derfor anslått i tre kategorier, 0–3 måneder, 3–9 måneder og 0,5–2 år. Effekten er også anslått ved innføring av tiltak enkeltvis. De samlede tidsbesparelsene er lavere enn summen av hvert enkelt tiltak. Effekten kan derfor ikke summeres opp.

I utredningen er effekten på ledetid samlet sett fordelt slik:

• Bedre planprosesser: 3–18 måneder

• Redusert saksbehandlingstid i departementet for KVU: 3–9 måneder

• Prosjektutvikling hos nettselskapene: 9–18 måneder

• Redusert tidsbruk i NVE: 9–12 måneder.

De prioriterte tiltakene anslås til sammen å kunne redusere ledetidene med to til fire år, avhengig av tiltakstype og saksgang, og vil dermed kunne redusere gapet i ledetid sammenlignet med forbrukskunder. Det anslås en reduksjon i ledetiden på rundt to år for mindre anlegg, og rundt fire år på store ledninger. Basert på kartleggingen er dette er reduksjon på 20–60 pst. og det påpekes at den nederste delen av intervallet kanskje er mest rimelig. I noen tilfeller vil gapet i ledetid mellom forbruksprosjekt og nettutbygging trolig fjernes helt. De skisserte gevinstene i tabell 12.2 er imidlertid usikre.

Ytterligere reduksjoner i ledetider er mulig, men kan ta lengre tid å gjennomføre og ha mer begrenset effekt på ledetiden. Noen tiltak vil dessuten innebære uønskede effekter som svært høye kostnader og føre til dårligere involvering av berørte parter. Vurderte tiltak er:

• Økt nettutnyttelse gjennom energieffektivisering, alternativer til nett og større forpliktelse fra kundene

• Styrke økonomiske insentiver

• Tydeligere retningslinjer for konsesjon, som forutsigbar kabelpolicy og bedre og enklere veiledning

• Mer ansvar for areal og miljø til nettselskapene med bedre utredninger før melding

• Effektivisere høringsprosessen med bedre informasjon og transparens gjennom IT-utvikling

• Redusere antall vedtak og klagemuligheter ved vilkår i konsesjon i stedet for MTA-plan

• Utvide anleggskonsesjonene

• Tydeliggjøre ansvarsfordeling mellom myndigheter med mindre samfunnsøkonomiske vurderinger i konsesjonssøknaden

• Mer ressurser til NVE.

Noen av disse tiltakene kan gi god effekt på ledetidene, men må utredes nærmere, fordi de kan gi dårligere involvering av berørte parter med risiko for høyere konfliktnivå med mulig negativ effekt på ledetidene.

12.4.2 Kartlegging av konsesjonsprosesser i utvalgte land

Oslo Economics (2022) kartla på oppdrag fra Strømnettutvalget konsesjonsprosessene i Sverige, Danmark, Finland og Storbritannia, som et underlag for å vurdere effektiviserende tiltak i Norge. Oppsummert viser utredningen at formålet med konsesjonsprosessen har store likhetstrekk i de ulike landene, men at den praktiske innretningen varierer. Prosessene i Sverige og Danmark har flest fellestrekk med prosessen i Norge.

Alle landene har både område- og anleggskonsesjoner, som differensierer prosessene etter prinsippet om at antatte miljøvirkninger får betydning for omfanget av prosessene og myndighetsinvolveringen. Landene bruker imidlertid ulike terskelverdier, som spenningsnivå, lengde, installert ytelse og andre hensyn. Noen land har noe romsligere anleggskonsesjoner, som for eksempel Finland, der nettselskapet står fritt til å justere ledningstraseen etter at energimyndigheten har gitt tillatelse. I Sverige er transformatorstasjoner unntatt anleggskonsesjon, men må til gjengjeld få byggetillatelse fra kommunene.

I de andre landene har regionale og nasjonale miljømyndigheter større ansvar for myndighetsbehandlingen av nettanlegg, men i ulik grad. Rapporten peker på at dette kan gi mindre kontinuitet og mulighet til å vurdere summen av fordeler og ulemper ved tiltak. I tillegg kan det føre til dobbeltarbeid og økt ressurs- og tidsbruk i konsesjonsbehandlingen. Ulik praksis i myndighetsbehandlingen på tvers av regioner pekes på som en utfordring i Sverige.

Hensynet til medvirkning og demokratiske prosesser er et viktig formål med konsesjonsbehandlingen, og omfanget av høringsprosessene er i alle land knyttet til tiltakets antatte miljøkonsekvenser. Her ser Norge ut til å ha flere høringsrunder enn de øvrige landene for de aller største kraftledningene. Storbritannia skiller seg fra de andre landene ved at berørte parter tidlig i konsesjonsbehandlingen må melde seg som interessent for å kunne påvirke den videre prosessen.

Med KVU-ordningen har Norge de mest omfattende vurderingene av samfunnsøkonomisk lønnsomhet. I utredningen pekes det på at ettersom kvalitetssikrer og myndigheter er involvert på ulike tidspunkt i saksgangen, kan det medføre gjentakende prosesser for eksempel ved at kvalitetssikrer, NVE og Olje- og energidepartementet stiller mange av de samme spørsmålene knyttet til behov, konseptvalg mv. I de andre landene er konsesjonsbehandlingen mer delt mellom involverte myndigheter etter ansvarsområder, blant annet ved at ulike myndigheter har ansvar for å vurdere kostnader, forsyningssikkerhet og miljøkonsekvenser. Dette kan samtidig også gi gjentakende prosesser og økt ressursbruk.

I Danmark, Finland og Storbritannia finansieres konsesjonsbehandlingen helt eller delvis av nettselskapene gjennom gebyrer. I Norge dekker Statnett kostnadene med ekstern kvalitetssikring av store kraftledninger, og det er gebyr for godkjenning av miljø-, transport- og anleggsplanen og oppfølging i anleggsfasen. Utover dette er det ikke gebyr for konsesjonsbehandlingen, men tiltakshavere dekker alle kostnader forbundet med utarbeidelse av konsesjonssøknader og utredninger.

I alle de kartlagte landene tar det lang tid å bygge nett, og de største anleggene tar lengst tid å realisere. Sverige og Norge synes å ha de lengste ledetidene i transmisjonsnettet. Dette er vist i figur 12.2, gjengitt fra rapporten fra Oslo Economics (2022).

Forstørr bilde

Tall for Storbritannia er frister og ikke faktisk tidsbruk. Se beskrivelse i kapittel 12.4.2 for opplysninger om anslagene, inkludert usikkerhet.

Kilde: Oslo Economics (2022)

Utredningens informasjonsgrunnlag er usikkert med hensyn til om de oppgitte ledetidene i figur 12.2 dekker de samme delene av prosessen ved planlegging og bygging i alle landene, og særlig til om ledetiden også omfatter den interne ressursbruken i nettselskapet før konsesjonssøknaden sendes til regulerende myndigheter. Usikkerheten er minst for Norge, Sverige og Danmark, der ledetidene dekker tiden fra nettselskapet identifiserer et behov for nettiltak til anlegget er satt i drift.

For Danmark og Finland inkluderer behandlingstiden i figur 12.2 den delen av saksbehandlingen som skjer hos miljømyndighetene. Flere forhold skiller Danmark fra Norge og Sverige. I Danmark eier Energinet alt nett over 100 kV, og kategorien transmisjonsnettet omfatter derfor mer nett på lavere spenningsnivå i Danmark (nett som i Norge omtales som regionalnett). Geografiske forhold i Danmark gjør det dessuten langt enklere og billigere å kable kraftnettet, og det er politisk enighet om at kabel skal være hovedregelen. Dette fører til lavere konfliktnivå i konsesjonsbehandlingen. I tillegg skiller Danmark mellom behovsvurderingen av et tiltak, som skjer uten involvering av berørte parter, og vurderingen av miljøkonsekvensene og løsningsvalg. Her har imidlertid Danmark innført regelendringer som går mer i retning av prosessene i Sverige og Norge, med mer involvering i tidligere faser.

I Finland er den nasjonale energimyndighetens vurdering avgrenset til konsekvensene for forsyningssikkerheten, uten mulighet til å påvirke andre forhold ved nettutviklingen. Regionale miljømyndigheter har ansvaret for å vurdere både miljøkonsekvenser og vedta løsningsvalg. Ingen myndighet synes å ha ansvaret for å vurdere de samlede fordelene og ulempene ved nettutbygginger i Finland. I Sverige og Danmark er ansvaret mellom energi- og miljømyndighetene mer overlappende.

Sverige og Norge er de landene som har rapportert om manglende saksbehandlingskapasitet som en flaskehals, og det har vært nødvendig å prioritere mellom saker.

Storbritannia er det eneste landet med formelle frister for myndighetsbehandlingen. Tidsbruken som er skissert i figur 12.2 er minimum behandlingstid, basert på gitte frister. Imidlertid er deler av prosessen uten fastsatte frister, og det kan gi betydelig lengre behandlingstid i saker med mange innsigelser. Skissert ledetid for Storbritannia er dermed ikke direkte sammenlignbar med de andre landene.

Alle de kartlagte landene, unntatt Finland, arbeider med å identifisere tiltak som kan redusere ledetidene for å fremme grønn omstilling og utvikle kraftsystemet. Involvering av berørte interessenter og vektlegging av miljøvirkninger videreføres som førende prinsipper for nettutviklingen i alle land. Foreslåtte endringer omfatter først og fremst forenklet konsesjonsbehandling for tiltak med liten påvirkning på omgivelsene eller miljø, og har mange likhetstrekk med tiltakene NVE innførte i 2021, og tiltak som ble spilt inn fra nettselskaper til Meld. St. 36 (2020–2021) Energi til arbeid – langsiktig verdiskapning fra norske energiressurser. I tillegg ser landene på harmonisering og tydeliggjøring av regelverk og å utarbeide klarere retningslinjer.

12.4.3 Kabel som alternativ til luftledning

Oslo Economics (2022) foretok en sammenligning av investerings- og driftskostnader, driftsmessige forskjeller og areal- og miljøvirkninger for kabel og luftledning. Funnene fra utredningen viser at forskjellen i investeringskostnad mellom kabel og luftledning er blitt noe mindre på alle spenningsnivå siden 2003, men at kostnadsdifferansen er minst på de laveste spenningsnivåene (distribusjonsnettet). Det skyldes i hovedsak at prisen på luftledning har gått mer opp enn kabelprisen. Det har blant annet ført til at gravekostnaden for kabel, særlig i regionalnettet, har større betydning for investeringskostnaden enn tidligere. I middels terreng2 anslås kostnadene for jordkabel å være 1,6 ganger så høye som for luftledning på 132 kV spenning, og 4 ganger så høye på 420 kV spenning, forutsatt samme trasélengde. Normalt er imidlertid jordkabeltraseer vesentlig lengre enn luftledningstraseer, som medfører større kostnadsforskjell, henholdsvis 2 ganger og 5 ganger luftledningskostnaden på 132 og 420 kV.

Hovedkonklusjonen er at kostnadsforskjellen på de høye spenningsnivåene fortsatt er stor i de fleste tilfeller, med unntak for 132 kV jordkabler i lett terreng, som defineres som terreng utenfor bynære områder og uten nevneverdig fjellmengde. Samtidig understrekes det at andre kostnadsdrivere som trasélengde, overføringskapasitet og behov for kompenseringsanlegg vil påvirke kostnadene. I tillegg har kabel kortere levetid, og hensynet til forsyningssikkerhet kan ha betydning for løsningsvalget. Rapporten peker også på at både kabel og luftledning begge har negative, men ulike miljøvirkninger. Kabel gir mer direkte inngrep i grunnen og naturmangfoldet i vegetasjonen, og gir store terrenginngrep om det blir nødvendig å sprenge grøft. Luftledning gir større negative visuelle virkninger og utgjør kollisjonsfare for fugl. Miljøhensyn vil også kunne påvirke vurderingen av hvilke løsninger som skal velges.

Ellers viser utredningen at lite har endret seg fra tidligere erfaringsgjennomganger. Noe ny teknologi er tatt i bruk eller blitt mer vanlig, slik som plastisolerte kabler på alle spenningsnivå. Utredningen foreslår ingen større endringer i de nasjonale retningslinjene på bakgrunn av denne kunnskapsgjennomgangen, ut over unntakstilfellet med 132 kV jordkabel i lett terreng på grunn av lav kostnadsforskjell i forhold til tilsvarende luftledning.

12.5 Oppsummering

Utvalget har mottatt en lang rekke innspill og bestilt eksterne utredninger som gir et solid grunnlag for å vurdere tiltak som kan bidra til å redusere ledetidene for nettanlegg. Det vises også til at NVE har innført flere endringer i konsesjonsbehandlingen fra årsskiftet 2021/2022, som forventes å gi reduksjon i ledetidene når endringene er innarbeidet. Innspillene som går på endringer og forbedringer av utrednings- og tilknytningsprosessene og behandling av konseptvalgutredninger, omtales og drøftes i henholdsvis kapittel 5, 7 og 11. Innspillene fra ulike aktører relatert til konsesjonsprosessen handler blant annet om økte ressurser til konsesjonsmyndighetene, forenklede prosesser og konsesjoner, arbeidsdeling mellom myndigheter, tiltakshavere og andre, og tidlig involvering av berørte interesser. En del innspill peker i retning av enda mer forenkling enn det NVE allerede har iverksatt. I kapittel 13 vil innspill og underlag drøftes, og utvalget vil gi sine anbefalinger til tiltak.