7 Tilknytningsprosessen

Dette kapittelet omhandler prosessen for tilknytning til nettet og peker på ulike utfordringer med dagens prosess. Kapittelet inneholder en rekke forslag fra utvalget til forbedringer av tilknytningsprosessen.

7.1 Nettselskap plikter å gi tilknytning

Nettvirksomhet er et naturlig monopol. Nettselskapenes plikter og rettigheter er derfor nærmere regulert i energiloven1 med tilhørende forskrifter. En sentral plikt for nettselskapene er plikten til å gi nye kunder tilknytning, og til å legge til rette for produksjons- og forbruksøkninger for eksisterende kunder. Nettselskap kan derfor ikke velge sine kunder, eller hvor mye effekt kundene skal ha.

Nettselskapets plikt til å sørge for nettilgang er betinget av at kunden er villig til å betale de nødvendige kostnadene for tilknytning til og bruk av nettet. Ulike prismekanismer er nærmere drøftet i kapittel 4.

Antall og volum (MW) av henvendelser om tilknytning har økt betydelig de siste årene. Fra en situasjon der forespørsler i stor grad har blitt svart ut enkeltvis og fortløpende, er det i dag mange steder kø av henvendelser. Det er særlig for forbruk at det har vært stor vekst i forespørsler om tilknytning. Problembeskrivelsen og vurderingene som beskrevet i dette kapittelet er gjort primært med hensyn til tilknytning av forbruk, men gjelder i stor grad også for tilknytning av produksjon.

Utvalget er bedt om å se på mulige forbedringer i systemet med tilknytningsplikt.

Behovet for å se nærmere på tilknytningsplikten kan deles i to deler. Den første delen er oppfølging, presiseringer og justeringer av dagens regelverk. Dette omtales i dette kapittelet. Den andre delen gjelder eventuelle endringer i hvem som skal være pliktsubjektet for tilknytningsplikten, og dermed hvem som har ansvar for å eie, bygge og drive nettanlegg som ikke bygges under områdekonsesjonen («utvidet tilknytningsplikt»). Dette omtales i kapittel 8. Utvidet tilknytningsplikt ble foreslått av Reiten-utvalget i 2014.

7.1.1 Tilknytningsplikt og leveringsplikt

Rett til tilknytning til strømnettet er regulert gjennom leveringsplikten, tilknytningsplikten for uttak og tilknytningsplikten for produksjon jf. hhv. energiloven §§ 3-3, 3-4 og 3-4a. Dette kapittelet fokuserer på tilknytningsplikten for uttak.

• Leveringsplikten etter energiloven § 3-3 gjelder for områdekonsesjonærer.2 Den krever at områdekonsesjonæren skal gjøre nødvendige tiltak for å tilknytte nye uttakskunder, og håndtere forbruksøkninger hos eksisterende kunder. Plikten innebærer at områdekonsesjonæren må forsterke nettet om nødvendig. Den tidligere oppdekningsplikten ble omgjort til en leveringsplikt ved innføringen av energiloven i 1990. Det var kun leveringsplikt jf. § 3-3, samt § 4-1 andre punkt om markedsadgang som sikret tilgang til eksisterende nett der det var ledig kapasitet, som ble etablert i 1990.

• Tilknytningsplikten etter energiloven § 3-4 ble innført i 2010. Innføringen var en lovfesting av eksisterende praksis, og sikret at kraftprodusenter på alle nettnivå og forbruk i regionalnettet og transmisjonsnett, som ikke var omfattet av leveringsplikten, fikk rett til tilknytning også når det ikke var ledig kapasitet i eksisterende nett. Tilknytningsplikten gjelder for alle med anleggskonsesjon for elektriske anlegg, og pålegger disse aktørene å søke konsesjon for, og investere i nettanlegg for å tilknytte nye kunder med den kapasiteten de ønsker.

Leveringsplikten gjelder fram til tilknytningspunkt som i forarbeidene til energiloven er omtalt som til «klemme på husvegg, eller ved innføring gjennom grunnmur» (Olje- og energidepartementet, 2009). I dag benyttes gjerne metodene beskrevet i standarden NEK 399 eller lignende. Etter leveringsplikten eier, bygger og driver områdekonsesjonær alle nødvendige nettanlegg fram til uttakskunden, og leveringsplikten inneholder dermed en plikt til å bygge seg fram til nye nettkunder. Områdekonsesjonsordningen innebærer at anlegg som bygges under områdekonsesjonen, er fritatt for konsesjonsbehandling.

Tilknytningsplikten inneholder ikke en plikt til å bygge seg fram til nye nettkunder. Forbrukskunder i regional- og transmisjonsnett må selv sørge for de nødvendige nettanleggene fram til eksisterende nett. Normalt innebærer det at forbrukskunden selv har konsesjon for å eie, bygge og drive tilknytningsledning fram til eksisterende nett. Dette vil være konsesjonspliktige anlegg, og som anleggskonsesjonær vil nettkunden selv ha tilknytningsplikt til sine anlegg.

7.1.2 Tilknytning med vilkår

Dersom nettselskapet ikke vurderer det som driftsmessig forsvarlig å tilknytte en ny uttakskunde til eksisterende nett, skal nettselskapet som hovedregel investere i ny nettkapasitet for å kunne håndtere uttaket til kunden i alle tilfeller. Dette gjaldt tidligere også dersom behovet for økt nettkapasitet kun oppstår i et begrenset antall timer eller i spesifikke situasjoner. Med virkning fra 15. april 2021 ble det gjennom NEM-forskriften3 §§ 3-1 tredje ledd og 3-2 tredje ledd åpnet for at nettselskap og uttakskunde kan inngå avtale om tilknytning med vilkår om utkobling eller redusert forsyning som et permanent alternativ til nettinvesteringer. Tidligere var det kun tillatt å avtale tilknytning på vilkår midlertidig fram til nødvendige nettinvesteringer var gjennomført, og tilknytningen med det var driftsmessig forsvarlig.

En forutsetning for at nettselskap og uttakskunde skal kunne inngå en avtale om tilknytning med vilkår om utkobling eller reduksjon som et alternativ til nettinvesteringer, er at begge parter er enige. Nettselskapet skal i tilfeller der slike avtaler er aktuelt, informere uttakskunden om muligheten til å inngå avtale om tilknytning med vilkår om begrensning i forbruket, men verken nettselskapet eller uttakskunden kan ensidig kreve at det inngås en slik avtale. Nettselskapet må til enhver tid sikre at selskapet vil være i stand til å ivareta driften av nettet på en tilfredsstillende måte. Dersom uttakskunden ønsker tilknytning uten vilkår og er villig til å betale anleggsbidrag, kan ikke nettselskapet nekte å tilknytte kunden og gjennomføre nødvendige nettinvesteringer. Tilknytning med vilkår kan være hensiktsmessig for kunder som ikke er avhengig av kontinuerlig forsyning fra strømnettet.

7.1.3 Dispensasjon fra tilknytningsplikten

Energilovens bestemmelser åpner for å dispensere fra tilknytningsplikten dersom tilknytning ikke er samfunnsmessig rasjonelt (for produksjon) eller i ekstraordinære tilfeller (for forbruk).

Utvalget er bedt om å utrede om adgangen til å dispensere fra tilknytningsplikten for forbruk kan og bør utvides, og hvilke kriterier som kan legges til grunn for en eventuell dispensasjon. Dette er omtalt i kapittel 8.

7.2 Utfordringer med tilknytningsprosessen

Plikten til å gi tilknytning er i utgangspunktet absolutt i den forstand at enhver forespørsel om tilknytning utløser en plikt til enten å gi tilknytning eller søke om dispensasjon. Prosessen fra kunden ber om tilknytning og fram til kunden er på nett, inneholder imidlertid mange steg som alle gir nettselskapet rom for skjønnsutøvelse. Dette gjelder særlig med hensyn til tidsbruk («uten ugrunnet opphold»), vurdering av ledig kapasitet («driftsmessig forsvarlig») og køordning/tildeling av kapasitet («førstemann til mølla»). Ulik forståelse og praktisering av disse begrepene mellom nettselskap, kombinert med lite tilgjengelig informasjon, bidrar til økt usikkerhet for kundene i tilknytningsprosessen.

Innenfor rammene gitt av leverings- og tilknytningsplikten og krav til nøytral og ikke-diskriminerende oppførsel, bestemmer det enkelte nettselskap i stor grad selv hvordan tilknytningsprosessen håndteres.

Det innebærer at det enkelte nettselskap selv avgjør hvilken informasjon de krever fra en aktør som ønsker tilknytning for reelt sett å ta en forespørsel til behandling. Videre er det ulik praksis blant nettselskap for hvordan tilknytningsprosessen håndteres mht. til framdrift, vurdering av driftsmessig forsvarlighet, køhåndtering og å tillate reservasjon av kapasitet i eksisterende og framtidig nett, samt tildeling av kapasitet. Dette, sammenholdt med at det ikke gis innsyn i lister med køplass og reservasjon av kapasitet, gjør at hele tilknytningsprosessen er lite transparent og etterprøvbar.

7.2.1 Bedre informasjon i tilknytningsprosessen kan redusere usikkerhet

Både nettselskap og nettkunder må håndtere usikkerhet i tilknytningsprosessen. For nettkunden kan en del av usikkerheten være knyttet til nødvendige kostnader og tidsbruk for å få tilknytning til strømnettet, samt mangelfull informasjon om gjeldende regulering og rettigheter.

Nettselskapet skal på sin side drifte og utvikle sine nettanlegg for å møte dagens og framtidig etterspørsel etter kapasitet. Sikrere prognoser for forventet forbruksutvikling kan gi nettselskapet bedre forutsetninger og større trygghet for at de riktige nettanleggene utredes og blir bygget.

Mer tilgjengelig informasjon om tilknytningsprosessen og kapasitetsforhold, vil kunne redusere en del av nettkundenes usikkerhet rundt kostnader og tidsbruk for tilknytning. Samtidig vil tydeligere rammer for å bestille og reservere kapasitet, bidra til at nettselskapene får mer informasjon om de enkelte tilknytningshenvendelsene og grunnlag for å lage bedre prognoser for forventet forbruksutvikling.

Informasjon om tilgjengelig kapasitet

Det er ønskelig at tilgjengelig kapasitet i kraftnettet blir utnyttet. Anleggsbidrag gir et prissignal om hvor det er nettmessig gunstig å tilknytte nytt eller økt forbruk. Ved ledig kapasitet skal det ikke tas anleggsbidrag, mens størrelsen på anleggsbidraget øker jo større de nødvendige kostnadene for tilknytningen er.

For å få informasjon om hvor det er ledig kapasitet i nettet og dermed gunstig å tilknyttes, må nettkundene i de fleste tilfeller henvende seg til et eller flere nettselskap. Dette gjelder både informasjon om punkter i nettet med ledig kapasitet i dag og informasjon om planlagte utvidelser og dermed ledig kapasitet i framtiden. Mangel på denne informasjonen kan gjøre at forbruk som ikke er stedbundet – eksempelvis ladestasjoner for elbiler – henvender seg om tilknytning på flere lokasjoner og hos flere selskaper på samme tid for å avdekke hvor tilknytning kan skje raskt, eventuelt også med lave kostnader. Dette er en uønsket situasjon for både nettselskap og nettkunder. Det gir økt ressursbruk for nettkunden, samtidig som nettselskapene må bruke mer tid på å svare og veilede kundene. I de tilfellene nettkunden henvender seg til flere nettselskap samtidig, gir det også økt usikkerhet i hva den reelle etterspørselen for ny kapasitet er, ettersom det per i dag ikke finnes systemer som fanger opp om det samme forbruket har sendt forespørsler til flere nettselskap samtidig.

For fullt ut å dra nytte av anleggsbidrag som lokaliseringssignal og redusere saksspesifikt veiledningsbehov for nettselskap, bør informasjon om nåværende og framtidig kapasitet for tilknytning tilgjengeliggjøres i større grad enn hva som er tilfelle i dag. En kartløsning tilsvarende det BKK Nett har publisert på sine nettsider (se boks 7.1) kan være godt egnet for dette formålet.

Boks 7.1 Kapasitetskart

Kartet viser hvor det er ledig kapasitet i BKK Nett sitt nett. Om det er mulig å tilknyttes, må alltid avklares med BKK Nett.

Forstørr bilde

Kilde: BKK Nett (2022)

Konseptuelt er et kapasitetskart en enkel idé. Et 100 pst. korrekt og oppdatert kapasitetskart vil kreve at ulike netteiere effektivt kan dele både nettinformasjon og kriterier for å vurdere kapasitet samt fortløpende oppdatere med nye tilknytninger og reservasjoner. I praksis innebærer det at det i større grad må gjøres vurderinger av driftsmessig forsvarlighet i forkant og for større områder. For at dette skal fungere, er det trolig nødvendig med tydeligere retningslinjer og bedre verktøy for å gjøre vurderingen av driftsmessig forsvarlighet. I en enklere form kan et kapasitetskart områdevis indikere med fargekoder sannsynligheten for ledig kapasitet på ulike nettnivå.

Ved utarbeidelse av et kapasitetskart må hensynet til skjerming av ev. kraftsensitiv informasjon ivaretas mht. hvilken informasjon som tilgjengeliggjøres og ev. tilgangsstyring.

Informasjon om gjeldende regulering, rettigheter og plikter

Elektrifisering innebærer at tidligere adskilte sektorer møtes. Et godt eksempel på dette er elektrifiseringen av samferdsel. Reguleringen av energisektoren er omfattende, og kan være uoversiktlig for nye aktører som skal ha tilknytning til strømnettet. God og tilgjengelig informasjon om det til enhver tid gjeldende regelverk er viktig for å unngå at det oppstår uenighet mellom aktørene om faktiske rettigheter og plikter. Det er viktig at Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) og Reguleringsmyndigheten for energi (RME) har enkel tilgjengelig og oppdatert informasjon om det til enhver tid gjeldende regelverk og praksis.

Nye aktører kan også representere nye behov mht. utforming av anlegg, tekniske spesifikasjoner, brukstid mm., som ikke direkte er tatt høyde for i dagens regelverk. Et eksempel på dette er tilknytning av ladestasjoner for elbiler og ferger. Disse kundene etterspør i mange tilfeller andre spenningsnivå enn det nettselskap tradisjonelt har levert, og det har vært usikkerhet knyttet til hvilke spenningsnivå nettselskapet er pliktig å levere. Et annet eksempel er forsyning av fiskeoppdrettsanlegg, der det har vært spørsmål om nettselskapet plikter å eie, bygge og drive nettanlegg helt ut til merdene / flytende installasjoner. Tidlige avklaringer fra myndighetene av slike forhold er viktig.

7.2.2 Tydeligere rammer for tilknytningsprosessen

Forskriftsbestemmelsene om tilknytningsplikt etterlater mye rom for skjønnsutøvelse, noe som kan gi mindre forutsigbarhet for nettkundene. Tydeligere rammer for tilknytningsprosessen kan gi større forutsigbarhet for nettkundene enn det som er tilfellet i dag. Dette gjelder både med hensyn til hvilken framdrift nettselskapet skal ha samt hvilken informasjon nettselskapet trenger fra nettkunden i de ulike stegene i prosessen.

Tydeligere rammer kan gis på forskjellige måter, med ulik grad av forpliktelse. I dag har det enkelte nettselskap stort spillerom til å fastsette rammene for sin egen tilknytningsprosess. Dette gir stor grad av fleksibilitet, men mangel på forhåndsdefinerte kriterier og ulik praktisering mellom nettselskap gir samtidig uforutsigbarhet for kundene. Et annet alternativ kan være fastsetting av detaljerte direkte krav i forskrift. Det gir stor grad av forpliktelse og forutsigbarhet om hva som gjelder, men kan samtidig legge opp til en rigid og lite fleksibel prosess. En mellomløsning er en bransjenorm – som foreslått av DNV på oppdrag fra Energi Norge – der nettselskapene enes om noen felles prinsipper for blant annet tidspunkt og varighet på reservasjon av kapasitet, tidsbruk, og hvilken informasjon som kreves fra kunden.

Nærmere om tilknytningsprosessen

Tilknytningsprosessen er i prinsippet lik for alle tilknytninger, men er ikke regulert. Større og mer komplekse tilknytninger vil ha flere steg enn mindre og enklere tilknytninger. De ekstra stegene er særlig knyttet til å avklare nettsituasjonen i overliggende nett og ev. konsesjonsbehandling av nettanleggene, i tillegg til at nettanalysene generelt er mer kompliserte og dermed tar lengre tid. I det følgende gis en oversikt over noen forenklede steg i tilknytningsprosessen basert på DNV (2021) og EY (2021).

1. Forespørsel om tilknytning. Mindre/enkle tilknytninger kommer typisk inn til nettselskapet som installatørmelding. For større og mer komplekse tilknytninger er det ofte en mer uformell prosess innledningsvis, som gjerne starter med dialog via telefon, e-post eller møter. Typiske utfordringer knyttet til første forespørsel sett fra nettselskapets side, kan for eksempel være at henvendelse om tilknytning kommer sent i kundens utbyggingsfase, innholdet i første henvendelse kan være mangelfull, kunder etterspør mer kapasitet enn nødvendig, eller etterspør «all kapasitet», for å sikre seg.

2. Vurdering av kapasitet og grovestimat av anleggsbidrag. Når nettselskapet har fått inn en søknad om nettilknytning, undersøkes tilgjengelig kapasitet i nettet, det vurderes om tilknytningen er driftsmessig forsvarlig, om det er nødvendig med utbygging og eventuelt hva det kan koste kunden i form av anleggsbidrag, eller om kunden kan tilknyttes på vilkår, jf. NEM-forskriften § 3-2 tredje ledd. Etter kontrollforskriften4 § 16-2 bokstav c, plikter nettselskap vederlagsfritt og uten ugrunnet opphold å gi informasjon om uforpliktende estimert anleggsbidrag for tilknytningen.

3. Utredning og beregning av anleggsbidrag. Når nettkunden har akseptert det vederlagsfrie uforpliktende estimatet og ønsker å gå videre i prosessen, er det kunden som må betale for de videre utredningene nettselskapet må gjøre. For de større tilknytningssakene inngår partene normalt avtale om nettutredning for å utrede riktig nettløsning, avtale om koordinert prosjektutvikling for å gå videre etter utredningsstadiet og avtale om anleggsbidrag når anleggsbidraget er endelig fastsatt. Det er vanlig at den enkelte kunde må inngå slike avtaler med alle berørte netteiere. Nødvendig tidsbruk for utredning av tilknytningssaken og beregning av forpliktende anleggsbidrag, kan variere betydelig avhengig av tilknytningens kompleksitet og størrelse.

4. Utbygging og idriftsettelse. Denne fasen i prosessen inkluderer både bestilling av utstyr, utbygging, ferdigstilling, idriftsettelse og etterberegning av anleggsbidrag. Majoriteten av disse aktivitetene er nettselskapsinterne, noe som gjør at behovet for samordning og forbedring kan være mindre enn i de øvrige prosessene.

De ulike stegene i tilknytningsprosessen er ikke nærmere regulert utover at nettselskapet må opptre nøytralt og ikke-diskriminerende, og gjennomføre tilknytningene uten ugrunnet opphold.

Forstørr bilde

7.2.3 Krav til kundene

Krav til aktørene i tilknytningsprosessen kan bidra til at nettselskapenes behandlings- og utredningsressurser blir allokert til prosjekter med størst sannsynlighet for gjennomføring. Samtidig er det viktig at krav til aktørene ikke er så rigide at ellers gode prosjekter faller fra.

Oslo Economics viser til at det i varierende grad blir stilt krav til kundene som ønsker tilknytning (Oslo Economics, 2022). I takt med økende etterspørsel etter kapasitet, vurderer flere nettselskap å sikre større grad av forpliktelse fra de større kundene før de utreder kapasitet eller tiltak. I Oslo Economics sin analyse vises det også til at i tillegg til prissignaler, kan krav til modenhet, garantier og konkrete milepælsplaner kunne bidra til å skille mer og mindre realistiske forbruksprosjekter.

I dag er det nettselskapene selv som bestemmer hvilken informasjon de krever fra kunder som ønsker tilknytning for reelt sett å ta en sak til behandling. Enkelte nettselskap har utviklet webskjema for forespørsler om tilknytning. Dette bidrar til at nettselskapet får inn den nødvendige informasjonen for å kunne behandle forespørselen. Hvor mye og hvilken type informasjon nettselskapet krever for å behandle saken, vil kunne påvirke hvor modne prosjektene som kommer inn til nettselskapet er.

I forslag til bransjenorm for tilknytning (DNV, 2021) blir et standardskjema for første kundehenvendelse trukket fram som en god løsning. Dette kan bidra til at kundene opplever en lik prosess med samme krav til informasjon, og at nettselskap får inn nødvendig informasjon for å kunne behandle forespørselen. DNV viser til at følgende hovedmomenter bør inngå:

• Type henvendelse (tidligfase veiledning, forespørsel, bestilling, ønske om utredning)

• Energi- og effektbehov, ventet brukstid

• Ønsket tidspunkt for tilknytning

• Plassering, spesifikk lokasjon, områder og ev. åpenhet for andre lokasjoner.

En del av dagens usikkerhet i framtidig etterspørsel etter kapasitet, skyldes at det ikke finnes oversikt over prosjekter som er registrert hos flere nettselskap samtidig. Informasjonen som kreves for å ta en sak til behandling bør kunne sammenstilles til en «unik ID» for å kunne identifisere om samme prosjekt henvender seg til flere nettselskap på samme tid.

7.2.4 Krav til nettselskapene

For tilknytning av forbruk er det i NEM-forskriften § 3-2 fjerde ledd presisert at «Tilknytningsplikten omfatter om nødvendig en plikt til å planlegge, søke konsesjon for og investere i nye nettanlegg uten ugrunnet opphold.»

For at retten til tilknytning skal ha en realitet for nettkunden, bør det være koordinert framdrift i sakene. På den ene siden bør kunden bli tilknyttet når de ønsker det. På den andre siden bør nettselskapet unngå å bygge nett som ikke tas i bruk fordi kundens prosjekt ikke realiseres. En lang behandlingstid hos nettselskap kan gi tap for kunden, og i verste fall føre til at ellers samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter ikke gjennomføres. Det kan også være brudd på vilkåret om «uten ugrunnet opphold». Dette vilkåret må forstås å gjelde for alle aktiviteter som er nødvendig for å sikre tilknytning av kunden. Foruten aktivitetene nevnt i NEM-forskriften § 3-2, omfatter det også å svare på henvendelser fra kunder og underliggende nett, utrede og gi svar på om tilknytning er driftsmessig forsvarlig, samt søke dispensasjon i tilfeller der nettselskap mener det er grunnlag for unntak.

For å kunne oppfylle kravet om uten ugrunnet opphold, må nettselskap ha oversikt over pågående saker og status på sakene til enhver tid. Nettselskap har også ansvar for å gi god informasjon underveis i prosessen, slik at det ikke oppstår misforståelser med hensyn til hvem som har ansvar for neste steg i prosessen. De må også ha tilstrekkelige ressurser til å behandle, og svare ut, tilknytningsforespørsler uten ugrunnet opphold.

En kartlegging av nettselskapenes tilknytningsprosess (EY, 2021) viser at det er store variasjoner i prosess for tilknytning hos nettselskapene. Det er få nettselskap som har informasjon om tidsbruk for tilknytning tilgjengelig på sine nettsider. Dette fører til at nettselskapet i mange tilfeller ikke klarer å forventningsstyre sluttkunden vedrørende tidsbruk. Videre viste kartleggingen at en sluttkunde kan forvente en tidsbruk opp mot omtrent 14 dager for å få tilbud om tilknytning til nettet dersom det er en liten og enkel tilknytning. Er tilknytningen definert som mer kompleks, vil det i de fleste tilfeller ta mer enn 20 dager. Kunden må også forvente flere dagers svartid på tilgjengelig kapasitet i nettet, selv om selve jobben for å sjekke tilgjengeligheten tar fra 30 til 40 minutter. Selv om tidsbruken i flere tilknytninger er lang, legger nettselskapene vekt på at det ofte skyldes manglende informasjon fra sluttkunde/installatør.

Kartleggingen viser at nettselskapene i større grad bør tilgjengeliggjøre informasjon til kundene om forventede saksbehandlingstider, samt utarbeide interne rutiner for håndtering av henvendelser. Se eksempel på angivelse av tid for tilknytning i tabell 7.1.

7.2.5 Tildeling av kapasitet og køordning

NEM-forskriften § 4-14 første ledd omhandler krav om likebehandling, og pålegger nettselskapene å opptre nøytralt og ikke-diskriminerende. Dette gjelder også i tilknytningssaker, og som utgangspunkt skal tilknytningssaker dermed behandles i den rekkefølgen de kommer inn til nettselskap. Erfaringer fra RMEs tilsyn og klagesaksbehandling omtalt i boks 7.2 indikerer at det er ulik praksis hos nettselskap rundt hva som faktisk er kriteriene for at tilknytningssaken formelt sett har kommet inn, og hvor i prosessen kapasitet blir reservert til kunden. Det kan være første henvendelse, signert avtale om nettutredning, investeringsbeslutning for eget prosjekt, signert avtale om anleggsbidrag mv.

I tilfeller der flere aktører ønsker tilknytning og det ikke er tilstrekkelig kapasitet til alle, skal fordeling av ledig kapasitet skje på nøytrale og ikke-diskriminerende vilkår, jf. NEM-forskriften § 4-14. Det skal framgå klart av nettselskapenes praksis hvilke kriterier som gjelder for fordeling av ledig kapasitet. Tildelingen av ledig kapasitet skal være tidsavgrenset, og betinget av at aktøren benytter seg av denne innen fristen som er fastsatt av nettselskapet. Tidsavgrensningen skal normalt ikke fastsettes for lengre tid enn hva som vil være nødvendig for at aktøren kan ta sin investeringsbeslutning, og at det gis en ytterligere tidsfrist for selve utbyggingen. Vilkårene for tildeling og tidsavgrensning skal gjøres kjent for aktørene og følges opp av nettselskapet.

Prinsippet om først i tid, best i rett5 er dagens kriterium for tildeling av ledig kapasitet, og for organisering av kø ved manglende kapasitet. Som beskrevet over er det imidlertid ikke alltid tydelig hva som faktisk er kriteriet for å være først i tid. I tillegg gjør geografisk betingete flaskehalser, og fordeling av kapasitet fra overliggende nett til underliggende nett, at køordningen kan framstå som uoversiktlig.

Av hensyn til forutsigbarhet for kunder som ønsker tilknytning og som står i kø, bør det være tydelige og transparente kriterier for tildeling av kapasitet. Kriterier for tildeling av kapasitet ved tilknytningskø vil også kunne legge til rette for at nettselskapenes håndtering av tilknytningskøen er i tråd med NEM-forskriften § 4-14 om nøytral og ikke-diskriminerende opptreden.

7.2.6 Offentliggjøring av reservasjonslister

I dag er det kun nettselskap som har full informasjon om hvilke aktører som har bedt om tilknytning, på hvilket tidspunkt og hvilken plass de ulike aktørene har i køen for å bli tilknyttet strømnettet. Hensynet til transparens i fordelingen av kapasitet og køplasser tilsier at denne informasjonen bør være offentlig tilgjengelig. Samtidig kan denne type reservasjonslister hevdes å være underlagt taushetsplikt da den kan inneholde informasjon om hvordan bedrifter planlegger å utvikle virksomheten sin og at opplysninger om reservasjonslister kan være av konkurransemessig betydning. Flere nettselskap har etter ønske fra den enkelte industriaktør, inngått konfidensialitetsavtaler ved reservasjon av kapasitet for å sikre utvikling av forretningsideer uten at disse gjøres offentlig kjent.

På RMEs nettsider framgår det at RME legger til grunn at nettselskapene bør «praktisere mest mulig åpenhet med hensyn til ledig kapasitet i nettet» og videre at «nettselskap […] også [bør] praktisere mest mulig åpenhet knyttet til eventuelle reservasjoner av kapasitet til vanlige strømkunder» (RME, 2022). Formålet er å sikre et transparent og nøytralt marked på ikke-diskriminerende vilkår. Disse hensynene taler for at reservasjonskøen ikke skal anses som en hemmelighet.

Det er imidlertid ingen lov- eller forskriftshjemmel i energilovgivningen som direkte pålegger nettselskapene å utgi informasjonen om hvilke selskaper som har reservert kapasitet. NEM-forskriften §§ 4-6 og 4-14 stadfester kun plikten til å sørge for markedsadgang på objektive og nøytrale vilkår. Nettselskap som er offentlig eid, er underlagt offentlighetsloven.6 Dette innebærer at dokumenter som hovedregel er åpne for innsyn dersom annet ikke følger av lov eller forskrift.

Krav om offentlighet i reservasjonslister, vil underbygge transparens og tillit til at køen håndteres korrekt ved at den enkelte aktør selv kan drive kontroll av nettselskapets rangering av reservasjonskøen, og at ev. feil oppdages. Mulige negative konsekvenser ved å kreve offentlighet kan blant annet være omgåelsesproblematikk som opprettelse av skallselskaper og eller tåkelegging i form av mange forespørsler til flere steder for å skjule strategi. Dette kan være ressurskrevende og uoversiktlig å følge opp.

7.2.7 Alle tilknytninger må være driftsmessig forsvarlige

Før en kunde tilknyttes nettet må nettselskapet vurdere at tilknytningen er driftsmessig forsvarlig jf. NEM-forskriften § 3-2 annet ledd. Begrepet er først omtalt i høringsnotatet som blant annet omhandlet innføring av tilknytningsplikten:

«Driftsmessig forsvarlig er relatert til at driften kan videreføres i henhold til gjeldende bestemmelser om leveringskvalitet og krav til forsyningssikkerhet. Etter departementets syn vil hva som er driftsmessig forsvarlig måtte bestemmes ut fra en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle.»

Kilde: Olje- og energidepartementet (2008)

I Ot.prp. nr. 62 (2008–2009) er høringen oppsummert, og her framkommer det blant annet at Norsk Hydro og Norsk Industri

«mener at det er behov for en nærmere presisering av hva departementet har ment med driftsmessig forsvarlig, hvorvidt det med begrepet er ment en teknisk driftsmessig vurdering eller også en vurdering av økonomiske forhold.»

Kilde: Olje- og energidepartementet (2009)

Til dette skrev departementet blant annet:

«Med driftsmessig forsvarlig forstår departementet at tilknytningen gir akseptable virkninger ut fra en teknisk faglig vurdering av nettet.»

Kilde: Olje- og energidepartementet (2009)

NVE har senere utdypet dette med at med driftsmessig forsvarlig forstås at tilknytningen ikke går ut over leveringskvaliteten til eksisterende kunder og at strøm- og spenningsgrenser overholdes i alle deler av nettet.

I tillegg er det vanlig at konsesjonær legger til grunn en egen driftspolicy som i prinsippet reflekterer hvilken risiko for utfall nettselskapet er villig til å ta.

I vurderingen av om en tilknytning er driftsmessig forsvarlig har konsesjonæren som gir tilknytning i tillegg til å vurdere situasjonen i eget nett, også et ansvar for å avklare forholdene i overliggende/tilgrensende nett med respektive netteiere. Det er den samlede vurderingen som må legges til grunn. Dersom det er kapasitetsproblemer i overliggende nett, er det ikke driftsmessig forsvarlig å gi tilknytning før nødvendige tiltak er gjennomført.

Nettselskapets vurderinger av driftsmessig forsvarlighet, er svært viktig for nettkunden. Dersom nettselskapet vurderer at det ikke er driftsmessig forsvarlig å tilknytte kunden i eksisterende nett, vil kunden måtte betale anleggsbidrag samtidig som tidspunkt for tilknytning forskyves i tid. Dette tilsier at det bør være høy grad av transparens rundt hvilke vurderinger nettselskapet gjør, og at det er behov for en tydeliggjøring av hva som inngår i nettselskapets analyser og hvilken driftspolicy de operer med. I dag er situasjonen ikke nødvendigvis slik.

Vurderingen av om en tilknytning er driftsmessig forsvarlig er en vurdering av om det er plass til tilknytningen i eksisterende nett. I sin enkleste form sammenlignes eksisterende kapasitet i nettet, med det forespurte effektuttaket til kunden som skal tilknyttes. Dersom den ledige kapasiteten er større enn kundens forespurte effektuttak, er tilknytningen driftsmessig forsvarlig.

Flere faktorer kan være begrensende for om en tilknytning er driftsmessig forsvarlig. Alle elektriske komponenter har en termisk overføringsgrense som angir øvre grense for hvor mye effekt komponenten fysisk er i stand til å overføre. Varig overskridelse av termisk kapasitetsgrense, gir havari på komponenten.

Både kapasiteten i eksisterende nett og effektuttaket til kunder som skal tilknyttes, er dynamiske størrelser. Den enkelte kundes effektbruk varierer innad i timen, over døgnet og mellom årstider. Tilsvarende vil ledig kapasitet i et gitt punkt i nettet variere med eksisterende kunder under samme punkt sin bruk av nettet, og ev. sammenlagrings- og samtidighetsfaktorer mellom dem.7

I tillegg til termisk kapasitet må krav til spenningskvalitet være oppfylt for at en tilknytning skal være driftsmessig forsvarlig. Spenningskvalitet vil eksempelvis kunne utgjøre en begrensning på lavere nettnivå der spenningsfall langs en radial kan gjøre at nettet må forsterkes før lasten kan økes, eller der enkeltkunder har en type effekttrekk som kan gi forstyrrelser for andre. Dette kan gi utslag i at eksempelvis større ferge- og elbilladere blir tilknyttet «elektrisk langt unna» annet forbruk, for å unngå at spenningskvalitetsforstyrrelser fra omformeranleggene forplanter seg til andre kunder. For å unngå at enkeltkunder bruker opp hele «kapasiteten for støy», kan nettselskap ved tilknytning tildele såkalte «støykvoter» (RME, 2022). Krav til spenningskvalitet er gitt i leveringskvalitetsforskriften.8

Videre vil nettselskapet sikre en tilstrekkelig god leveringspålitelighet til eksisterende og nye kunder. Kraftsystemet er eksponert for omgivelsene, og det er nødvendig å ta høyde for at ekstern påvirkning – eksempelvis trefall – kan og vil inntreffe, samt at det fra tid til annen er behov for å koble ut nettanlegg for å drive vedlikehold. Det er ikke kvantifisert krav til verken antall eller varighet av avbrudd. Derimot er leveringspålitelighet insentivregulert gjennom ordningen med kvalitetsjusterte inntektsrammer for ikke-levert energi (KILE). KILE-elementet representerer kundenes kostnader ved avbrudd, og ordningen innebærer at kundenes avbruddskostnader tas med i nettselskapenes bedriftsøkonomiske vurderinger. KILE-ordningen har som formål å gi nettselskapene insentiv til å planlegge og drifte nettet med en samfunnsøkonomisk optimal leveringspålitelighet. Ordningen er basert på standardsatser for seks ulike kundegrupper, og sier noe om de ulike gruppenes kostnader forbundet med avbrudd. Innad i gruppen vil det være kunder som har både høyere og lavere faktiske avbruddskostnader. Ordningen gir dermed kun en tilnærmelse til de faktiske samfunnsøkonomiske kostnadene ved avbrudd. Satsene reflekterer også bare kostnadene til enkeltbrukere av nettet ved avbrudd. Ved ev. store og langvarige avbrudd, vil kostnadene for samfunnet kunne være større enn summen av kostnadene for enkeltbrukere av nettet, fordi følgevirkningene på tvers av ulike sektorer og enkeltbrukere ikke hensyntas. Særlig kan de faktiske samfunnsøkonomiske kostnadene ved utfall i regional- og transmisjonsnett være vanskelig å fastslå.

I regional- og transmisjonsnett er N-1-kriteriet («N minus 1») et utbredt prinsipp. N-1 innebærer at utfall av en komponent (eksempelvis en transformator eller en ledning) ikke skal føre til at forbruk kobles ut. Statnett har også fastsatt en driftspolicy som angir et «mulighetsrom» for akseptable konsekvenser som følge av ikke-planlagte hendelser i driften av kraftsystemet. Statnetts driftspolicy er omtalt i kapittel 5, boks 5.2.

Hva som vurderes som tilstrekkelig leveringspålitelighet kan variere mellom nettselskap, og vil avhenge av ulike risikovurderinger i de forskjellige selskapene. Både N-1, tommelfingerregler som i Statnetts driftspolicy og konkrete KILE-vurderinger benyttes i vurderingen av om tilknytning er driftsmessig forsvarlig. I sistnevnte sammenlignes forventede avbruddskostnader med merkostnaden ved redundant forsyning. Dersom de ventete avbruddskostnadene er høyere, signaliserer det behov for redundant forsyning enten i strømnettet eller backupløsninger hos kunden selv.

Ved bruk av tilknytning med vilkår, tillater nettselskapet at det tilknyttes mer forbruk i eksisterende nett enn det nettselskapet ellers ville vurdert som driftsmessig forsvarlig. Dette er en frivillig ordning, og kunden godtar å kunne kobles ut ved gitte hendelser mot at nettselskapet ikke gjør nettforsterkninger som ellers ville være nødvendige for å tillate tilknytning.

Siden kraftnettet henger elektrisk sammen, vil tiltak én netteier gjør i sitt nett kunne påvirke nettet til andre netteiere. Vurderinger av om en tilknytning er driftsmessig forsvarlig, må derfor koordineres mellom netteiere. Per i dag har netteiere begrenset innsyn i data og forhold i andre tilgrensende nett. Dette gjør denne koordineringen utfordrende. Dersom de berørte netteierne i tillegg hver for seg legger på sikkerhetsmarginer for å ta høyde for mangel på innsyn i tilgrensende nett, kan de samlede sikkerhetsmarginene bli høyere enn det som ellers ville vært nødvendig Hvis det legges til rette for digital samhandling mellom nettselskapene, og utvidelse av observerbarhetsområdet til det enkelte nettselskap utover egne nettanlegg, vil det bidra til å lette koordineringen, øke transparens og kvalitet i kapasitetsvurderinger.

Generelt er det et problem at forutsetningene og kriteriene for nettselskapenes vurderinger i liten grad er gjort kjent, og at de i liten grad kan etterprøves. Dette kan svekke tilliten til at vurderingene som gjøres er nøytrale, og at like tilfeller blir behandlet likt.

I et større perspektiv vil mer åpenhet og transparens rundt hvordan nettselskapene og Statnett vurderer driftsmessig forsvarlighet, kunne danne grunnlag for en mer opplyst diskusjon om hvilken risiko kraftsystemet driftes med veid opp mot behovet for å tilrettelegge for nye tilknytninger.

7.2.8 Tilknytning med vilkår bør operasjonaliseres

Tilknytning med vilkår kan være et godt alternativ for kunder som ikke har samme behov for leveringspålitelighet som nettet normalt bygges og driftes for, eller for kunder som kan akseptere redusert leveringspålitelighet i påvente av at framtidige nettinvesteringer gjennomføres.

Nettselskapene opplever stor pågang fra aktører som ønsker tilknytning på vilkår. Dersom det er kapasitetsbegrensning i overliggende nett, må berørte nettselskap koordinere dette på en måte som sikrer at forsvarlig drift opprettholdes på alle nettnivå. Statnett og nettselskapene er i prosess med å utforme avtaleverk for håndteringen av dette.

Motivasjonen for nettkunder for å inngå slike avtaler kan være å unngå anleggsbidrag og/eller tidligere tilknytning enn det som ellers ville vært mulig. På den måten kan tilknytning med vilkår i prinsippet ses på som en anleggsbidragsrabatt, mot at kunden aksepterer en noe redusert forsyningsikkerhet. En svakhet ved ordningen er at det kun er de nye kundenes villighet til å kobles ut som avdekkes, selv om eksisterende kunder vil kunne ha en lavere avbruddskostnader enn den nye kunden. I et fungerende marked for fleksibilitet vil også de eksisterende kunders villighet til å kobles ut blitt synliggjort, og en mer effektiv løsning på beskrankningen kunne blitt realisert. Tilknytning med vilkår er en ordning som er enklere å etablere og håndtere enn et fullverdig fleksibilitetsmarked, og som gir nettselskapet sikkerhet for at nødvendig volum av utkobling er tilgjengelig når det trengs ved at dette er bilateralt avtalt mellom nettselskap og en enkelt kunde.

7.3 Innspill

7.3.1 Eksterne innspill

Utvalget har fått en rekke innspill om tilknytningsprosessen. Det er særlig knyttet til kriterier for reservasjon og tildeling av kapasitet. Flere peker på at andre kriterier enn først i tid, best i rett bør gjelde. Blant annet blir verdiskapning, sysselsetting, miljø- og klimapåvirkning og modenhet nevnt som alternative kriterier. Andre er opptatt av at det må være tydelige, transparente og forutsigbare kriterier.

Diverse tiltak for å sikre at køen består av mest mulig reelle prosjekter, blir også trukket fram. Flere peker på behov for å begrense omfanget av reservasjoner ved å kreve en viss modenhet på kundens side, i tillegg til en form for betaling for reservasjon. Flere trekker fram at reservasjon av kapasitet må være tidsavgrenset, og at den som reserverer må ha en realistisk framdriftsplan. Det er pekt på at det bør være strengere krav til tilknytningssøknader og at mangelfulle søknader havner bakerst i køen. Behov for å identifisere enkeltprosjekter med en unik ID på tvers av nettområder blir trukket fram som et tiltak for å unngå at det samme forbruket telles flere ganger.

Flere peker på at tidsfrister for nettselskapenes saksbehandling kan bidra til å redusere tiden det tar å få svar fra nettselskapet.

Det blir trukket fram at nettselskapenes analyser i størst mulig grad bør være tilgjengelig for aktører, eksempelvis vurderingen av om en tilknytning er driftsmessig forsvarlig. Det blir påpekt at mangel på innsyn av de konkrete vurderingene av driftsmessig forsvarlighet, gjør at det oppleves ulikt fra selskap til selskap, selv om det ikke nødvendigvis er så stor forskjell.

Flere innspill er positive til ordningen med tilknytning på vilkår, men etterlyser at nettselskapene setter vilkår som synliggjør industriens muligheter. Videre bør kundene få bedre informasjon om hvor hyppig og hvor lenge det er sannsynlig å kobles ut for å være villige til å inngå slike avtaler. Det blir uttrykt bekymring for at kundene ikke vil få et reelt valg mellom N-1 eller tilknytning med vilkår grunnet dagens nettsituasjon, og at kundene i stedet tvinges inn i slike avtaler fordi nettselskapet vurderer dette som måten å gi kunden en driftsmessig forsvarlig tilknytning på.

Mange tar til orde for at det bør innføres en form for betaling/avgift/tariff for reservasjon av kapasitet som kan være et supplement til, eller istedenfor, anleggsbidrag.

7.3.2 Ekstern utredning

Oslo Economics har i en prosessanalyse sett på årsaker til tidsbruk i nettselskapenes tilknytningsprosess (Oslo Economics, 2022). De påpeker at årsakene til ledetid er sammensatt for nettselskapene. For det første bidrar ikke kraftsystemutredningene tilstrekkelig til en tidlig og god start på nettutviklingen. Videre er det lite publisert informasjon til aktørene som ønsker tilknytning, noe som gir nettselskapene mye arbeid knyttet til veiledning. I tillegg opplever nettselskapene at det er målkonflikt i tilknytningssakene. Prosessene deres er heller ikke rigget for så mange saker som de opplever nå, og de har kø på både svar på tilknytning, utredning og å starte prosjekt. I tillegg har noen nettselskap tunge beslutningsprosesser, og opplever at de må vente på et tydelig definert og sikkert behov før de utreder prosjektene sine videre.

Før en tilknytning kan tillates må nettselskapene, i henhold til utredningsplikten, vurdere om det er driftsmessig forsvarlig å knytte til kunden, jf. NEM-forskriften § 3-2. Det er imidlertid ikke entydig definert hva som menes med en driftsmessig forsvarlig tilknytning. Nettselskapene forteller at praksisen varierer og at de i flere saker må avveie hensynet mellom å gi markedsadgang til nye kunder og akseptere svekket forsyningssikkerhet til eksisterende kunder.

Flere forbrukskunder opplever at det tar lang tid å få svar på om det er driftsmessig forsvarlig å knytte dem til eller ikke. En av årsakene til at dette tar lang tid hos nettselskapene, er at de ikke har vært rigget for å håndtere antallet kunder, med tilhørende volum, som ønsker tilknytning til nettet. Tilknytningsprosessene til nettselskapene er laget for å håndtere én og én større kunde av gangen, som har vært det de historisk sett har måttet forholde seg til. Når mange kunder søker tilknytning på samme tid, oppstår det derfor kø. Dette kan også ha ført til at vurderingene som gjøres av enkeltkunder i liten grad kan gjenbrukes når det kommer en ny henvendelse i samme området kort tid etterpå. Dermed må det gjøres en ny analyse for hver kunde som tar kontakt, noe som er tid- og ressurskrevende.

7.4 Utvalgets vurderinger

Å tilknytte nye kunder er blant kjerneoppgavene til et nettselskap. De siste årene har det vært en stor økning i etterspurt kapasitet hos nettselskapene. For å møte denne etterspørselen på en effektiv måte, mener utvalget det bør gjøres en rekke større og mindre tiltak for å forbedre tilknytningsprosessen. De foreslåtte tiltakene har til hensikt å gjøre tilknytningsprosessen mer transparent og forutsigbar for kundene, gi bedre oversikt over tilfanget av tilknytningssaker, bedre oversikt over realismen i planene, tydeligere kriterier for å reservere kapasitet og på den måten redusere behovet for prioriteringskriteriterier.

Utvalget registrerer at det allerede pågår arbeid blant nettselskapene for å forbedre tilknytningsprosessen. Utvalget viser eksempelvis til forslag til bransjenorm for nettilknytning utarbeidet av DNV for Energi Norge (DNV, 2021) og Digin sitt prosjekt om digitalt støtteverktøy til tilknytningssaker, og mener disse er gode utgangspunkt for å forbedre tilknytningsprosessen.

7.4.1 Bedre informasjon gir bedre ressursutnyttelse

Tilgjengelig informasjon til omverden om nåværende og framtidig ledig kapasitet i nettet, vil redusere nettselskapets behov for å veilede enkeltkunder. Sammen med tydelig spesifisering av hvilken informasjon nettselskapet trenger fra kunden kan tilgjengeliggjøring av informasjon bidra til at nettselskapene bruker ressurser på å utrede tilknytningssaker med større sannsynlighet for realisering enn det som er tilfelle i dag. For å redusere usikkerheten i faktisk etterspørsel, er det videre viktig at enkeltprosjekter som søker kapasitet på flere lokasjoner samtidig blir identifisert på tvers av nettområder.

Utvalget anbefaler at det opprettes et tilknytningsregister. En del av dagens usikkerhet i framtidig etterspørsel etter kapasitet, skyldes at det ikke finnes oversikt over prosjekter som er registrert hos flere nettselskap samtidig. Utvalget anbefaler at Statnett holder et nasjonalt register for tilknytningssaker over 1 MW, og der tilknytningssaker blir identifisert på tvers av nettområder.

Utvalget anbefaler at RME gjennom arbeidet med digital samhandling adresserer utarbeidelse av et nasjonalt kapasitetskart. Dette bør gis prioritet med sikte på rask tilgjengeliggjøring av en enkel førsteversjon.

På bakgrunn av stor etterspørsel etter kapasitet og kø flere steder, er det viktig at behandlings- og utredningsressurser hos nettselskapene blir allokert effektivt. Et web-/søknadskjema med bestemte parametere som må fylles ut for å be om tilknytning, kan fjerne de minst håndfaste henvendelsene om tilknytning, samtidig som det enkelte nettselskap kan bruke mindre tid på veiledning og innhenting av informasjon. Utvalget anbefaler at nettselskapene enes om hvilken informasjon som skal kreves i tilknytningsprosessen gjennom en bransjenorm.

Med dagens høye etterspørsel etter tilknytning og knapphet på kapasitet, er det viktig at køen blir håndtert riktig, og at aktørene har tillit til at den blir håndtert riktig. I dag gis det i mange tilfeller ikke innsyn i det enkelte nettselskaps tilknytningskø. Dette kan svekke aktørenes tillit til at kapasiteten blir tildelt på like vilkår. Utvalget anbefaler at lister med oversikt over reservert kapasitet ikke skal være konfidensielle. Det innebærer at aktører som skal reservere kapasitet i eksisterende eller framtidig nett, må akseptere at reservasjonen deres kan gjøres offentlig kjent.

God informasjon om gjeldende regelverk og praksis vil gjøre kundene bedre i stand til å forstå tilknytningsprosessen. Utvalget anbefaler at NVE og RME vedlikeholder nettsider med informasjon om til enhver tid gjeldende regelverk og praksis for tilknytning til strømnettet.

Informasjon om og selve prosessen for hvordan kunden skal få nettilknytning har vært for lite standardisert og transparent. Utvalget mener den foreslåtte bransjenormen for nettilknytning (DNV, 2021) er et godt utgangspunkt, og anbefaler at denne benyttes som utgangspunkt for beskrivelse av tilknytningsprosessen. Utvalget mener nettselskapene bør legge mer ressurser i å utarbeide og vedlikeholde nettsider som forventningsstyrer og gir kundene informasjon om tilknytningsprosessen. Kundene bør få informasjon om de ulike stegene i prosessen, hvor lang tid de vil ta, hvilken informasjon kunden selv må komme med og hvilke rettigheter kunden har. RME bør gis ressurser og hjemmel til å kunne følge opp at nettselskapene gir god informasjon til kundene.

Utvalget anbefaler en ny bestemmelse i NEM-forskriften (forslag til ny § 3-4) som vil utfylle anleggskonsesjonærens plikter til å tilknytte nettkunder etter NEM-forskriftens §§ 3-2 og 3-3. Denne bestemmelsen vil tydeliggjøre anleggskonsesjonærens plikter.

Bestemmelsen vil pålegge anleggskonsesjonæren å gi svar uten ugrunnet opphold på om det er driftsmessig forsvarlig å tilknytte omsøkt uttak eller produksjonsanlegg til eksisterende nett. Svaret skal gis uten ugrunnet opphold fra tidspunktet uttakskunden bestiller tilknytning. Hvis svaret er avhengig av forhold hos andre konsesjonærer, gjelder plikten til å svare uten ugrunnet opphold også de andre konsesjonærene. Videre vil bestemmelsen pålegge at konsesjonæren med tilknytningsplikt, skal innhente svar fra andre konsesjonærer. Bestemmelsen vil også regulere at anleggskonsesjonærens vurdering av om det er driftsmessig forsvarlig å tilknytte omsøkt uttak, skal dokumenteres og på forespørsel gjøres tilgjengelig.

Bestemmelsen vil regulere nettkundens rett til tilbud om nettavtale uten ugrunnet opphold, dersom tilknytningen er driftsmessig forsvarlig.

Videre vil bestemmelsen regulere at dersom tilknytningen ikke er driftsmessig forsvarlig og det må gjennomføres videre utredninger og søkes konsesjon for nettiltak, skal nettkunden, uten ugrunnet opphold, få tilbud om utredningsavtale. Se omtalen i kapittel 15.2 og 15.4.2.

7.4.2 Kriterier for tildeling av kapasitet

Mange nettselskap har allerede kø av tilknytningshenvendelser. I flere områder er det flaskehalser mot transmisjonsnettet som det vil ta lang tid å utbedre. Etter dagens praksis skal tilknytningshenvendelsene behandles uten ugrunnet opphold etter prinsippet om først i tid, best i rett (førstemann til mølla).

Reservasjonstidspunkt og -varighet

Prinsippet om først i tid, best i rett er et objektivt og ikke-diskriminerende kriterium som har fungert godt i lang tid. Imidlertid har det vært ulik praksis mellom nettselskap rundt hvilket tidspunkt kapasitet kan reserveres og hvor lenge kapasiteten kan reserveres uten å ta den i bruk. Dersom det ikke er knapphet på kapasitet, behøver ikke dette være et problem, så lenge nettselskapet har entydige og objektive kriterier for kapasitetstildeling som er gjort kjent for aktørene på forhånd.

Hvor tidlig i tilknytningsprosessen det bør tillates å reservere kapasitet i eksisterende nett er en avveining av å sikre tilstrekkelig forutsigbarhet versus å unngå at for tidlige reservasjoner ikke realiseres og utgjør en markedsbarriere for andre kunder. Som følge av stor variasjon i ledetider for kundenes egne prosjekter, er det vanskelig å fastsette én reservasjonsvarighet som skal gjelde for alle. En kort frist vil favorisere prosjekter med kort utbyggingstid, mens en lang frist i mange tilfeller aldri vil bli bindende. Som et alternativ til dette kan det være hensiktsmessig å kreve at kunden må framlegge en realistisk framdriftsplan for eget prosjekt, som blir førende for når kapasiteten må tas i bruk. Kombinert med en reservasjonspris (som omtalt i kapittel 4.5.1) kan dette bidra til å avdekke etterspørselen.

Dersom det er knapphet på kapasitet, må nettselskapet utrede nødvendige løsninger for å kunne tilknytte mer. En nettutredning kan avdekke at det er nødvendig å gjennomføre flere nettinvesteringer på ulike nettnivå for å dekke den samlede etterspørselen etter ny kapasitet. Eksempelvis kan utvidelse av en eksisterende transformator dekke deler av etterspørselen, mens det resterende krever en ny ledning. Disse tiltakene vil ha ulike ledetider, med det resultat at kundene vil måtte tilknyttes på ulike tidspunkt. Hvem av aktørene som har betalt utredningskostnader og står i kø for tilknytning til nytt nett, og som får tilknytning først, bør være med utgangspunkt i først i tid, best i rett.

Utvalget mener dette taler for at nettselskapene bør ha felles retningslinjer for reservasjon av kapasitet og køordning. Dette vil bidra til at alle kunder blir behandlet likt, uavhengig av hvor i landet kunden ønsker tilknytning. Utvalget mener den foreslåtte bransjenormen for nettilknytning er et godt utgangspunkt for felles retningslinjer for dette.

Vurdering av andre prioriteringskriterier enn først i tid, best i rett

Utvalget er bedt om å vurdere om det er hensiktsmessig å innføre kriterier for hvordan Statnett og de øvrige nettselskapene kan prioritere nye tilknytninger i tilfeller der det oppstår kø av aktører som ønsker nettilknytning, og eventuelt foreslå slike kriterier. Kriteriene må være robuste over tid, objektive, ikke-diskriminerende og transparente, og kunne anvendes i praksis av nettselskapene og i behandlingen av eventuelle klager vedrørende tilknytningsplikten.

Innspill knyttet til behov for prioritering av ulike forbruksgrupper er et signal om at dagens kapasitet ikke er tilstrekkelig og at det er knapphet på kapasitet. Samtidig er dette et midlertidig problem, som avtar når kapasiteten økes. Utfordringen i dag er at slik kapasitetsøkning tar for lang tid.

Forslagene i kapittel 4 om prising av reservasjon vil også bidra til å redusere behovet for ekstra kriterier for tildeling av kapasitet (prioritering).

• Prioritering av bestemte forbruksgrupper eller politiske målsetninger. Prioritering av enkelte forbruksgrupper, vil bryte med prinsippet om nøytralitet og ikke- diskriminering, og dermed ikke være i tråd med energilovens prinsipper. Slike kriterier vil heller ikke være robuste over tid. Når enkelte næringer eller forbruksgrupper prioriteres framfor andre, kan det føre til at ulønnsomme eller mindre lønnsomme virksomheter gis tilgang til nettet på bekostning av mer lønnsomme virksomheter. Dermed blir den samlede verdiskapingen i samfunnet lavere enn den kunne vært. En eventuell prioritering av enkelte forbruksgrupper vil være en politisk vurdering.

• Prising / betalingsvillighet. Samfunnsøkonomisk sett er betalingsvillighet et tilstrekkelig kriterium for tildeling av kapasitet, gitt at tiltakshaver stilles overfor de fulle samfunnsøkonomiske kostnadene ved prosjektet. Ulike former for betaling for reservasjon av kapasitet blir drøftet i kapittel 4. I kapittel 4.5.1 anbefaler utvalget at ubrukt og reservert kapasitet i eksisterende regional- og transmisjonsnett skal prises med et ledd for abonnert effekt. Dette vil også bidra til å redusere behovet for prioriteringskriterier. Der det er nødvendig å gjennomføre nettinvesteringer blir de som etterspør kapasitetsøkningen etter dagens regelverk, stilt overfor kostnadene for dette gjennom betaling for nettutredninger og anleggsbidrag. Som omtalt i kapittel 4.5.3 mener utvalget at summen av kostnader for nettutredninger og anleggsbidrag, bør utgjøre øvre grense for hva en nettilknytning bør koste. Det innebærer at alle som er villig til å betale for nettutredninger og anleggsbidrag stiller likt – alt annet likt. Gitt at en nettutredning resulterer i flere nettiltak med ulik ledetid, vil det i et slikt tilfelle være prinsippet om først i tid, best i rett som avgjør hvem som får tilknytning først. Et viktig moment er at prissignalene gjennom betaling for nettutredninger og anleggsbidrag kommer tidligere enn det som er tilfelle i dag, jf. anbefaling om dette i kapittel 4.5.2.

• Modenhet. Eventuelle kriterier om modenhet må utformes på en måte som ikke favoriserer bestemte typer næring eller industri. Enkle modenhetskriterier som allerede benyttes i dag, er om kunden har gitt nettselskapet tilstrekkelig informasjon til at saken tas til behandling og aksept for å betale for ev. nettutredninger og anleggsbidrag. Andre kriterier kan eksempelvis være tilgang til areal, konkret plan for bruk av hele den etterspurte kapasiteten, tidligere involvering i kraftsystemutredninger mv. Vurdering av modenhet vil i mange tilfeller innebære at det må foretas skjønnsmessige vurderinger. Dersom modenhet skal brukes som prioriteringsmekanisme, må dette være basert på entydige og objektive kriterier som i liten grad etterlater rom for skjønnsutøvelse.

Gitt dagens store etterspørsel mener utvalget det kan være nødvendig med enkle og entydige modenhetskrav. Krav til modenhet bør differensieres avhengig av om det gjelder tildeling av kapasitet i eksisterende nett eller for nettforsterkninger som er under utredning. For framtidige anlegg bør det være tilstrekkelig med betaling av utredningskostnader og anleggsbidrag, mens det for tildeling av kapasitet i eksisterende nett kan være nødvendig med krav som konkret bruk av omsøkt kapasitet. Dette kommer i tillegg til betaling av abonnert effekt, jf. anbefaling i kapittel 4.5.1.

Utvalget anbefaler å videreføre prinsippet om nøytral og ikke-diskriminerende opptreden ved tildeling av kapasitet. Dette er i dag praktisert som først i tid, best i rett. Utvalget anbefaler at gjeldende praksis i større grad formaliseres mht. hva kundene skal være først i tid til og hva som kreves av kunden for å kunne reservere kapasitet, samt betaling for reservasjon jf. omtale i kapittel 4. Der ellers like kunder stiller likt, mener utvalget det i siste instans er prinsippet om er først i tid, best i rett som gjelder. Krav til kundene må være objektive og ikke-diskriminerende, eksempelvis konkret plan for bruk av den etterspurte kapasiteten og aksept for at reservasjonen kan gjøres offentlig. Utvalget anbefaler ikke prioriteringskriterier basert på spesifikke kundegrupper eller bestemte politiske målsetninger.

7.4.3 Økt tilsyn med tilknytningsplikten

Den store økningen i etterspørsel etter tilknytning kan gi nettselskapene en utfordring med å håndtere alle deler av tilknytningsprosessen uten ugrunnet opphold.

Et virkemiddel for å sikre at nettselskapenes praksis er i tråd med regelverket, er gjennomføring av tilsyn, jf. kapittel 7.2.5 og boks 7.2. Utvalget anbefaler at RME øker tilsynsvirksomheten knyttet til oppfølging av tilknytningsplikten, og tilføres ressurser for å gjøre dette. Økt tilsynsvirksomhet kan bidra til økt oppmerksomhet i nettselskapene på å håndtere tilknytninger uten ugrunnet opphold.

Tilknytningssaker kan variere mye i omfang og kompleksitet. Det er derfor vanskelig å fastsette ett sett med tidsfrister som skal gjelde for alle tilknytningssaker. Samtidig kan nettselskapets tidsbruk ha stor betydning for kundene, og det er viktig at kundene har tillit til at nettselskapet faktisk utfører tilknytninger uten ugrunnet opphold. Som alternativ til direkte krav kan nettselskapenes tidsbruk måles og synliggjøres eller premieres. Utvalget anbefaler at RME følger opp anbefalinger i RME ekstern rapport nr. 4/2021 om kartlegging og anbefalt regulering av nettselskapenes tidsbruk ved tilknytning av nye kunder.

7.4.4 Vurdering av driftsmessig forsvarlig og bruk av tilknytning med vilkår

I kapittel 7.2.7 er det pekt på at det er ulik praksis hos nettselskapene knyttet til hva som inngår i vurderingen av hvorvidt tilknytning er driftsmessig forsvarlig.

Utvalget anbefaler at nettselskapene i samråd utarbeider kriterier som skal brukes for å vurdere driftsmessig forsvarlighet. Kriteriene må være nøytrale, objektive og ikke-diskriminerende. Utvalget anbefaler at kundene på forespørsel skal få innsyn i den konkrete vurderingen av sin tilknytningssak.

Dagens etterspørsel etter kapasitet overstiger det som er mulig å tilknytte med ordinære vilkår på kort sikt. Med bruk av tilknytning på vilkår kan nytt forbruk likevel tilknyttes i eksisterende nett, enten med permanente vilkår eller i påvente av en nettforsterkning. Omfattende bruk av tilknytning på vilkår vil gi en mer komplisert systemdrift, og det er viktig at dette håndteres på en god måte. Statnett har som systemansvarlig et ansvar for å håndtere flaskehalser i regional- og transmisjonsnettet, og blir dermed berørt av avtaler om tilknytning på vilkår i eget og underliggende nett. Utvalget anbefaler at Statnett i samarbeid med underliggende nettselskap prioriterer å operasjonalisere bruk av tilknytning på vilkår. Dette innebærer at nettselskapene enes om hvordan vilkår kan utformes, og avklarer seg imellom ansvar for overvåkning, oppfølging av at vilkårene etterleves og faktisk utkobling eller reduksjon dersom vilkårene er oppfylt. Nettkundene bør involveres i arbeidet med å fastsette vilkår.

En svakhet ved ordningen med tilknytning på vilkår er at den ikke inkluderer eksisterende nettkunder. Siden det kun er nye kunder som møter ev. vilkår om utkobling, kan ordningen gjøre at det ikke er det forbruket med lavest avbruddskostnad som blir koblet ut. Utvalget anbefaler derfor at departementet utreder bruk av vilkår om utkobling eller redusert forsyning også for eksisterende kunder.

7.5 Oppsummering av utvalgets anbefalinger

Utvalget anbefaler at Statnett holder et nasjonalt register for tilknytningssaker over 1 MW, og der tilknytningssaker blir identifisert på tvers av nettområder.

Utvalget anbefaler at RME gjennom arbeidet med digital samhandling adresserer utarbeidelse av et nasjonalt kapasitetskart.

Utvalget anbefaler at nettselskapene enes om hvilken informasjon som skal kreves i tilknytningsprosessen gjennom en bransjenorm.

Utvalget anbefaler at lister med oversikt over reservert kapasitet ikke skal være konfidensielle.

Utvalget anbefaler at NVE og RME holder vedlike nettsider med informasjon om til enhver tid gjeldende regelverk og praksis for tilknytning til strømnettet.

Informasjon om og selve prosessen for hvordan kunden skal få nettilknytning har vært for lite standardisert og transparent. Utvalget mener den foreslåtte bransjenormen for nettilknytning er godt utgangspunkt, og anbefaler at denne benyttes som utgangspunkt for beskrivelse av tilknytningsprosessen. Utvalget mener nettselskapene bør legge mer ressurser i å utarbeide og vedlikeholde nettsider som forventningsstyrer og gir kundene informasjon om tilknytningsprosessen.

Utvalget anbefaler også endringer i NEM-forskriften for å tydeliggjøre anleggskonsesjonærenes plikter.

Utvalget mener nettselskapene bør ha felles retningslinjer for reservasjon av kapasitet og køordning. Dette vil bidra til at alle kunder blir behandlet likt, uavhengig av hvor i landet kunden ønsker tilknytning. Utvalget mener den foreslåtte bransjenormen for nettilknytning er et godt utgangspunkt for felles retningslinjer for dette.

Gitt dagens store etterspørsel mener utvalget det kan være nødvendig med enkle og entydige modenhetskrav. Krav til modenhet bør differensieres avhengig av om det gjelder tildeling av kapasitet i eksisterende nett eller for nettforsterkninger som er under utredning. For framtidige anlegg bør det være tilstrekkelig med betaling av utredningskostnader og anleggsbidrag, mens det for tildeling av kapasitet i eksisterende nett kan være nødvendig med krav som konkret bruk av omsøkt kapasitet. Dette kommer i tillegg til betaling av abonnert effekt, jf. anbefaling i kapittel 4.5.1.

Utvalget anbefaler å videreføre prinsippet om nøytral og ikke-diskriminerende opptreden ved tildeling av kapasitet. Dette er i dag praktisert som først i tid, best i rett. Utvalget anbefaler at gjeldende praksis i større grad formaliseres mht. hva kundene skal være først i tid til, og hva som kreves av kunden for å kunne reservere kapasitet, samt betaling for reservasjon jf. omtale i kapittel 4.

Utvalget anbefaler ikke prioriteringskriterier basert på spesifikke kundegrupper eller bestemte politiske målsetninger.

Utvalget anbefaler at RME øker tilsynsvirksomheten knyttet til oppfølging av tilknytningsplikten, og tilføres ressurser for å gjøre dette.

Utvalget anbefaler at RME følger opp anbefalinger i RME ekstern rapport nr. 4/2021 om kartlegging og anbefalt regulering av nettselskapenes tidsbruk ved tilknytning av nye kunder.

Utvalget anbefaler at nettselskapene i samråd utarbeider kriterier som skal brukes for å vurdere driftsmessig forsvarlighet.

Utvalget anbefaler at kundene på forespørsel skal få innsyn i den konkrete vurderingen av sin tilknytningssak.

Utvalget anbefaler at Statnett i samarbeid med underliggende nettselskap prioriterer å operasjonalisere bruk av tilknytning på vilkår.

Utvalget anbefaler at departementet utreder bruk av vilkår om utkobling eller redusert forsyning også for eksisterende kunder.

Virkninger av utvalgets anbefalinger

Tiltakene forventes å gi en betydelig bedre og mer forutsigbar tilknytningsprosess både for nettselskap og nettkunde, og at tilknytningsprosessen nettkundene møter, blir mer standardisert. Det vil bli tydelig når, hvor lenge, og på hvilke vilkår kundene har fått tildelt kapasitet i eksisterende nett, og gjøre køen betydelig mer oversiktlig. Tilsyn og måling av tidsbruk vil kunne bidra til at nettselskapene håndterer tilknytningssaker uten ugrunnet opphold. Tiltakene vil virke positivt også for å redusere usikkerheten i den framtidige etterspørselen etter nettkapasitet. Tiltakene innebærer behov for ressurser til RME for tilsyn og oppfølging av tilknytningsplikten.